7. 개발제한구역 내 건축허가 요구

결정 개요

1. 민원번호  2CA-1709-192029

2. 피신청인  ○○시장

3. 주문 의견표명

피신청인은 ○○도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지에 대한 신청인의 주택건축허가신청에 대해 신청인이 오·우수계획을 보완할 경우, 신청인에게 주택 건축을 허가해 줄 것을 의견표명한다.

4. 의결일  2017. 10. 23.

이  유

1. 신청 원인

신청인은 개발제한구역 내 ○○도 ○○시 ○○동 ○○○-○번지(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)에 주택(이하 ‘기존주택’이라 한다)을 소유하고 주거하던 중 기존주택이 노후되어 불편이 심하여 재건축하기로 하고 ○○시를 방문, 상담하여 이 민원 토지에 주택 재건축이 가능함을 확인한 후, 기존주택 철거 및 건축물대장을 말소하고 이 민원 토지에 건축허가 신청을 하였으나 ○○시는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제13조 제1항 별표에 따라 기존의 주택이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다며 건축허가를 해 줄 수 없다고 하여, 주택과 토지를 상실하게 될 상황이니 구제해 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원은 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택(제24조에 따른 개발제한구역건축물대장에 등재된 주택을 말한다)이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있으나, 건축허가 신청 전에 자진철거하여 신축 요건에 부적합하게 된 사항으로 신청인의 법령 이해 부족으로 발생된 사안이라고 판단되는바, 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」취지 등을 고려한 국민권익위원회의 처리결과에 따라서 최종 허가 여부를 판단하겠다.

3. 사실 관계

가. 피신청인이 제출한 토지대장, 건축물대장에 따르면 신청인은 이 민원 토지와 이 민원 토지상의 주택을 2004. 6. 23. 신청인의 처 명의로 매입하였고, 2006. 9. 20. 이 민원 주택 주소로 전입하였다.

나. 피신청인이 제출한 토지대장, 개발제한구역 결정고시문에 따르면 이 민원 토지는 지목이 대지(1998. 12. 18. 지목변경 : 전→대지)이고, 면적은 316㎡이며 1971년부터 개발제한구역에 속해 있다.

다. 피신청인이 제출한 건축물대장에 따르면 이 민원 기존주택은 조적조구조, 연면적 158.3㎡, 1층주택이며 1998. 12. 18. 사용승인되었다.

건축양식의 하나로 돌, 벽돌, 콘크리트 블록으로 쌓아 올려서 벽을 만드는 건축구조

※ 피신청인이 제출한 고충민원 답변서 및 GB건축물관리대장에 따르면 이 민원 기존주택은「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」별표1 제5호 다목 다) 제3항에 따라 ○○동 △△△-△번지에서 취락지구인 이 민원 토지로 이축권을 행사하여 이축된 주택(취락지구로 이축된 주택)이다.

라. 신청인이 제출한 민원신청서에 따르면 가족 5명(신청인, 처, 아들3)이 2006. 9. 20.부터 이 민원 기존주택에서 생활하였는데 여름이면 빗물이 새고, 겨울에는 난방이 제대로 되지 아니하여 오랜 고민 끝에 기존건물을 헐고 새로운 주택을 건축하기로 결정했다고 기재되어 있다.

<위원회 현지조사에서 확인한 사항>

마. 신청인은 2017. 4. 3. ○○시(도시정책과)를 방문하여 건축(신축)이 가능함을 확인하였다고 진술하였다.

※ 이에 대하여 피신청인은 2017. 4. 3. 신청인이 방문상담한 사실은 명확하지 아니하나, 통상적으로 방문 및 전화상담시 신축가능 여부를 문의 받으면 개발제한구역지정 당시부터 지목이 대지인 토지와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있음을 안내한다고 밝혔다.

바. 신청인은 2017. 4. 3. ○○시(도시정책과)를 방문상담한 후, 이 민원 토지가 개발제한구역이라고 할지라도 적법한 주택이 있다면 일반주거지역의 토지와 동일하게 주택신축)이 가능한 것으로 판단하였다고 진술하였다.

"신축"이란 기존건물이 철거되거나 멸실된 대지를 포함하여 건축물이 없는 대지에 새로 건축물을 축조하는 것을 말한다.

사. 신청인은 ○○시 방문상담 후 2017. 4. 11. 새로 지을 주택에 대한 설계를 설계사무소((주)OO주택)에 의뢰하여 설계를 진행하면서, 2017. 8. 9. 기존주택에 대한 철거를 신고하고 2017. 8. 16. 철거를 시작하였으며 2017. 8. 25. 기존주택철거를 완료하였다.

아. 신청인은 2017. 9. 12. 기존주택에 대한 건축물대장 말소를 신청하여, 말소신청이 처리되었다.

※ 신청인은 기존주택을 철거하고 건축물대장을 말소처리한 것은 주택건축을 신속히 진행하여 가족들에게 새집을 보여주고 싶은 의욕에서 발생하였으며 신청인의 불찰에서 비롯된 것이라고 진술하였다.

자. 신청인은 신청인의 처를 건축주로 하여 2017. 9. 13. 피신청인에게 건축(신축, 철근콘크리트 구조, 건폐율 35.8%, 연면적 190.84㎡, 단독주택) 허가(이하 ‘이 민원 건축허가’라 한다)를 신청하였고, 피신청인은 신청서류 보완을 요구하였으며 보완사항은 아래와 같다.

O 보완사항(보완기한 : 2017. 11. 30.)

1.「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」별표1제5호다목가)에 의거 주택을 신축할 수 있는 요건에 해당하는지 여부를 검토하시기 바람.

2. 필히 현장 확인하여 오, 우수계획 수정 요망(상하수도과 △△△-△△△△)

차. 피신청인은 이 민원 건축허가와 관련하여 기존주택은 개발제한구역 내 이축권 행사로 건축된 적법한 주택이므로 신청인이 철거하여 멸실된 상태가 아니라면 이 민원 토지에 대한 건축은「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조 단서 및 같은 법 시행령 제22조에 따른 별표2에 의하여 건폐율 60%이하인 경우 연면적 232㎡까지 건축허가가 가능하다고 밝혔다.

※ 피신청인은 기존주택이 존치되어 있는 상태라면 이 민원 토지상의 기존주택은 이축권행사로 건축된 적법한 주택이므로 이 민원 토지는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」별표1 제5호 다목 가)의 신축요건을 충족한다고  밝혔다.

카. 신청인은 사실관계 “자”의 피신청인의 보완요구사항 중 ‘오·우수계획 수정보완 요구(보완사항2)’에 대해서 보완이 가능하나, ‘주택신축 요건 해당 여부 검토 요구(보완사항1)’에 대해서는 이 민원 기존주택이 이미 철거되어 없는 상태이므로 보완 가능한 사항이 아니라고 밝혔다.

- 피신청인은 신청인이 보완기한(2017. 11. 30.)까지 보완사항을 보완하지 않는다면 건축허가 신청은 불허가될 것이므로 향후 이 민원 토지에 주택 건축은 불가능하게 된다고 밝혔다.

4. 판 단

가. 관계 법령 등

「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 (이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제1조(목적)는 “이 법은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제38조에 따른 개발제한구역의 지정과 개발제한구역에서의 행위 제한, 주민에 대한 지원, 토지 매수, 그 밖에 개발제한구역을 효율적으로 관리하는 데에 필요한 사항을 정함으로써 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있다.

같은 법 제12조(개발제한구역에서의 행위제한) 제1항은 “개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시ㆍ군계획사업(이하 ‘도시ㆍ군계획사업’이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장(이하 ‘시장ㆍ군수ㆍ구청장’이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.  1. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경 가. 공원, 녹지, 실외체육시설, 시장·군수·구청장이 설치하는 노인의 여가활용을 위한 소규모 실내 생활체육시설 등 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 나. 도로, 철도 등 개발제한구역을 통과하는 선형(線形)시설과 이에 필수적으로 수반되는 시설 다. 개발제한구역이 아닌 지역에 입지가 곤란하여 개발제한구역 내에 입지하여야만 그 기능과 목적이 달성되는 시설 라. 국방·군사에 관한 시설 및 교정시설 마. 개발제한구역 주민의 주거·생활편익·생업을 위한 시설  1의2. ~ 9 <생략>

같은 법 제12조제8항은 “제1항 단서에 따른 허가 또는 신고의 대상이 되는 건축물이나 공작물의 규모ㆍ높이ㆍ입지기준, 대지 안의 조경, 건폐율, 용적률, 토지의 분할, 토지의 형질변경의 범위 등 허가나 신고의 세부 기준은 대통령령으로 정한다.”라고

같은 법 시행령 제22조(허가 또는 신고의 기준)는  “제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다.”라고 규정하고 있다.

같은법 시행령 제22조에 따른 별표2의 규정은 아래와 같다.

[별표 2]

허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련)

1. 일반적 기준

가. ~ 차 <생략>

2. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치

가. 건폐율 100분의 60 이하로 건축하되 높이 5층 이하, 용적률 300퍼센트 이하로 한다.

나. 가목에도 불구하고 주택 또는 근린생활시설을 건축하는 경우에는 다음의 어느 하나에 따른다. 다만, 별표 1 제5호다목다)① 또는 같은 호 라목1)부터 11)까지 외의 부분 다)에 따라 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업의 시행으로 인하여 철거된 건축물을 신축하는 경우 해당 건축물의 층수 및 연면적은 철거 당시의 건축물의 층수 및 연면적까지로 할 수 있다.

1)건폐율 100분의 60 이하로 건축하는 경우: 높이 3층 이하, 용적률 300   퍼센트 이하로서 기존 면적을 포함하여 연면적 232제곱미터(지정 당시    거주자는 300제곱미터) 이하. 이 경우 지정 당시 거주자가 연면적 232제곱미터를 초과하여 연면적 300제곱미터까지 건축할 수 있는 경우는 1회로 한다.

2) <생략>

다. ~ 아 <생략>

4. 취락지구로의 이축 및 이주단지의 조성

이하 <생략>

< 붙임 >

1. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조

2. 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」제13조 별표 1

나. 판단 내용

1) 이 민원이 발생한 과정을 살펴보면 신청인은 피신청인과의 민원상담을 통하여 개발제한구역에 속해 있는 이 민원 토지에 적법한 건물이 있다면 주택신축이 가능하며 일반주거지역의 지목이 대지인 토지와 동일하게 기존건물을 철거한 후 건축허가를 신청해도 무방하다고 내심 확신하고 주택설계의뢰, 기존주택철거, 건축물대장말소, 건축(신축)허가신청 등을 행한 것으로 보이는데, 신청인이 건축허가 신청 전에 기존주택을 철거하여 이 민원 토지는 개발제한구역 내 주택이 멸실된 토지가 되었으므로 신청인의 건축허가 신청은 개발제한구역법 시행령 제13조제1항에 따른 별표1의 신축요건을 충족할 수 없는 상황에 이르게 되었고, 신청인이 피신청인으로부터 요구받은 보완사항1(주택 신축요건 해당여부 검토 요구)을 보완할 수 없어, 피신청인의 보완요구가 이 민원 건축허가 신청에 대하여 실질적으로 불허가 처분의 효력을 가진다고 할지라도 위법․부당하다고 보기는 어렵다.

신청인이 ‘주택 신축요건 해당여부’를 검토한다고 해도, 이미 철거된 기존건물을 원상복구하는 것은 불가능하다.

2) 그러나 신청인이 건축허가 신청 전 기존주택을 자진 철거한 것은 주택건축을 진행하던 중 새로운 주택을 조속히 건축하고자 한 동기 이외에 다른 의도가 없다고 보이는 점,

신청인이 기존건물을 건축허가 신청 전 철거하여 법령상의 개발제한구역 내 주택 신축요건 결여를 초래한 과실이 있다고 할지라도, 이는 오로지 조속히 주택을 건축하여 불편이 해소된 새집을 가족들에게 보여주고 싶다는 소박한 동기에서 비롯되었다고 보이는바, 그 귀책을 물어 가정생활의 물리적 기본요소인 주거지 또는 삶의 터전이 상실되는 중대하고 막대한 결과(주택 및 주택이 입지한 토지의 상실)를 감수하라고 하기에는 신청인에게 너무나 가혹하다고 보이는 점,

2006년부터 개발제한구역에서 적법한 주택을 소유하고 거주한 신청인이 주택을 건축(신축)하는 과정에서 이 민원 기존주택을 철거하지 않았을 경우 당연히 건축허가가 가능했다는 사실을 감안하면, 이 민원 토지에 주택건축을 허용한다고 하여도 개발제한구역법의 제정취지에 어긋난다고 보이지 않는 점 등을 종합적으로 고려할 때,   피신청인은 신청인이 이 민원 건축허가 신청에 대한 보완사항 중 오·우수계획(피신청인이 요구한 보완사항2)을 보완한다면, 가족과 함께 종전의 삶을 지속할 수 있도록 이 민원 토지상의 주택건축을 허가해 주는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그렇다면 이 민원 토지에 주택을 건축할 수 있도록 해 달라는 신청인의 신청은 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.