1. 도로부지 변상금 부과 이의

1. 관광호스텔업 사업허가 요구

결정 개요

1. 민원번호 2BA-1611-161702

2. 피신청인 부산광역시 ○○구청장

3. 주문 시정권고

피신청인에게 부산 ○○구 ○○동 ○○ 도로 29㎡에 대하여 「도로법」에 따라 부과·납부된 변상금을 「국유재산법」에 따라 재산정하고, 시효가 소멸되지 않은 기간(5년간)에 대하여 과납된 변상금을 환급할 것을 시정권고한다.

4. 의결일 2017. 4. 3.

이  유

1. 신청 원인

신청인은 부산 ○○구 ○○동 ○○ 대 109㎡(이하 ‘이 민원 대지’라 한다)와 그 지상의 건축물(지하1층, 지상3층, 이하 ‘이 민원 건물’이라 한다)의 소유자로, 2000. 7. 4. 소유권을 취득하였는데, 이 민원 건물의 담장이 이 민원 대지 남동측에 연접한 국유지 같은 동 00 도로 1,998㎡(이하 ‘이 민원 국유지’라 한다) 중 29㎡(이하 ‘이 민원 점용토지’라 한다)를 무단점유하고 있어, 피신청인이 변상금을 부과해 왔는데, 2014년 846,500원이 부과된 후, 2015년에는 195,200원이 부과되어, 피신청인에게 확인한 결과, 2014년까지는「도로법」을 적용하여 변상금을 부과하였고, 2015년부터는「국유재산법」을 적용하여 변상금을 부과하였다고 하니, 이 민원 점용토지는 신청인이 이 민원 대지를 취득할 당시부터 국유지 현황이 변경되지 않았으니, 2015년 이전의 변상금도「국유재산법」을 적용하여 과다 납부된 변상금을 환급해 달라.

2. 피신청인의 주장

신청인 소유의 이 민원 건물의 담장이 이 민원 국유지를 무단 점유한 사실이 확인되어 1993년부터「도로법」을 적용하여 변상금을 부과하였으며, 2014. 5. 안전행정부가 발간한 공유재산 업무편람에 ‘법정도로가 아닌 사실상 또는 지목상 도로의 점용에 대하여는 「도로법」상 점용료가 아닌 「공유재산 및 물품관리법」상의 사용·대부료 부과 대상’이라고 하여, 이를 근거로 2015년부터 「국유재산법」을 적용하여 변상금을 산정・부과한 것으로 신청인의 요구는 수용이 불가하다.

3. 사실 관계

가. 이 민원 건물은 이 민원 대지에 건축된 지하1층, 지상3층의 건축물로, 주구조는 철근콘크리트구조 및 벽돌조이며, 주용도는 ‘근린생활시설 및 주택’이고, 1990. 5. 18. 사용승인(준공)되었다. 이 민원 건물의 주요 건축현황은 아래와 같다.

위치	부산 ○○구 ○○동 ○○		대지 면적	109㎡
주용도	지하1층～2층	근린생활시설	규모	지하1층, 지상3층
	지상 3층	주택	주구조	철근콘크리트구조, 벽돌조
건축 면적	63.35 ㎡		연면적	241.33 ㎡
건폐율	58.47 %		용적률	167.33%
건축 허가	1989. 12. 26.		사용 승인	1990. 5. 18.

나. 등기사항전부증명서에 따르면, 이 민원 건물은 당초 신청 외 안○○ 소유이며, 1990. 6. 21. 소유권 보존등기 되었다가, 2000. 7. 4. 신청인에게 소유권이 이전(매매)되었다.

다. 이 민원 대지는 부산 ○○구 ○○산 북측 산허리에 자리잡은 대지로, 중로2류 ○○호선(○○길, 왕복 2차로) 동남쪽에 위치하며, 이 민원 국유지(1,998㎡)는 ‘좁고 긴’ 도로 형태의 토지(폭 0.5~5m정도, 연장 820m정도)로 일부 구간은 도시계획도로에 포함되어 있고, 일부 구간은 폭이 좁은 보행자 통로이며, 이 중 일부 구간이 이 민원 대지 동남쪽과 접한 보행자 통로(폭 1~3m, 이하 ‘이 민원 통로’라 한다)인데, 이 민원 건물 담장 일부가 이 민원 통로 일부(29㎡, 이 민원 점용토지)를 점유하고 있다. 또, 이 민원 통로 구간은 경사로 구간으로 일부 구간이 계단으로 되어 있어, 차량의 통행은 불가하며, 피신청인은 이 민원 통로 구간을 「도로법」등 그 밖의 관련법에 따라 ‘도로’로 지정 고시한 사실은 없는 것으로 확인된다.

라. 한편, 피신청인은 1993. 12. 10. 이 민원 국유지에 대한 현황측량을 실시한 결과, 이 민원 건물의 담장이 이 민원 국유지 일부(29㎡, 이 민원 점용토지)를 무단점유하고 있는 것으로 확인되어, 이때부터 이 민원 점용토지에 대해 이 민원 건물 소유자에게 변상금을 부과해 왔으며, 2001년부터 2016년까지 부과한 변상금 현황은 아래와 같다.

회계년도	부과금액(원)	비고	회계년도	부과금액(원)	비고
2001	148,600		2009	552,040
2002	148,600		2010	636,000	미납
2003	181,700		2011	722,000	미납
2004	223,600		2012	801,200	미납
2005	273,500		2013	843,000
2006	331,600		2014	846,500
2007	397,250		2015	195,200
2008	471,000		2016	197,520

마. 신청인은 이 민원 점용토지에 대한 변상금이 매년 조금씩 증가되어 왔는데, 2015년 부과된 변상금이 전년대비 약 1/4 정도로 감소하자, 피신청인에게 변상금 감액 이유를 문의하였고, 이에 피신청인이 변상금 산정의 근거 규정이 달라 변상금이 감액되었다고 하자, 2014년 이전의 변상금도 2015년과 같은 규정을 적용하여 정정・부과해 줄 것을 요구하고 있다.

바. 피신청인에 따르면, 이 민원 점용토지에 대하여 2014년까지는 도로법」을 적용하여 변상금을 부과하였는데, 2015. 5. 안전행정부가 발간한 <공유재산 업무편람>에 따르면, “법정 도로가 아닌 사실상 또는 지목상 도로의 점용에 대하여는 도로법상의 점용료가 아닌 공유재산 및 물품관리법상 사용・대부료 부과 대상(60쪽)”이라고 명시되어 있어 이를 근거로, 2015년부터는「국유재산법」을 적용하여 변상금을 산정・부과하였다고 하고 있다.

사. 한편, 안전행정부가 2015. 5. 발간한  <공유재산 업무편람>에 따르면, 지방자치단체가 관리하는 공유재산 중 지목이 ‘도로’인 토지와 관련하여, 지목만 ‘도로’일 뿐 법정 도로가 아닌 공유재산에 대하여는 사용료 또는 점용료를 부과할 때 「도로법」이 아닌「공유재산 및 물품관리법」에 따라 사용료 또는 점용료를 부과하도록 하였는데, 2008. 9. 발간한 <공유재산 관리・운영기준>(당시, 행정안전부)에도 지목이 ‘도로’인 토지에 부과하는 사용료 또는 점용료와 관련하여, 「도로법」제11조 규정상의 특별시도, 광역시도, 지방도, 시·군·구도가 아닌 사실상 도로 및 지목상 도로의 점용에 대하여도 「도로법」상의 점용료가 아닌 사용료를 부과’하도록 명시하고 있었던 것으로 확인된다. 안전행정부(구, 행정안전부)가 2008. 9. 및 2015. 5. 발간한 공유재산 업무 편람 주요 내용은 아래와 같다.

지방자치단체 공유재산 관리・처분 기준 (2009. 8. 1.) p13	제2절 사용 공공용 재산의 사용, 대부료 부과 1)공유재산 중에서 행정재산에 속하는 공공용 재산은 개별법률에 따라 도로 점용료, 자연공원점용료, 도시공원점용료, 녹지점용료 등을 징수하고, ◦그 밖에 용도의 재산에 대하여는 「공유재산 및 물품관리법」제22조의 규정을 적용하여 공유재산 사용료를 부과징수. 2)지방자치단체 소유 도시공원 내 판매시설 및 공유수면 등은 도시공원법, 공유슈면관리법 등의 적용대상이 아니므로 사용, 대부료를 징수. 3)도로법 제11조 규정상의 특별시도, 광역시도, 지방도, 시,군,구도가 아닌 사실상 도로 및 지목상 도로의 점용에 대하여는 도로법상의 점용료가 아닌 사용료 부과
공유재산 업무편람 (2014. 5.) p60	2. 다른 법률과의 관계 ◦공유재산 중에서 「도로법」, 「농어촌정비법」,「도시공원 및 녹지등에 관한 법률」등 개별 법률에 따른 점용료는 그 법률에 따라 부과・징수를 하여야 함. ◦그 밖의 용도의 재산에 대하여는 「공유재산 및 물품 관리법」제25조에 따라 사용・수익허가 또는 대부계약 대상임. - 다만, 지방자치단체 소유 도시공원 내 판매시설 및 공유수면 등은「도시공원법」,「공유수면 관리법」등의 적용대상이 아니므로 사용・대부료를 징수 ※법정 도로가 아닌 사실상 또는 지목상 도로의 점용에 대하여는 도로법상의 점용료가 아닌 공유재산 및 물품 관리법상 사용・대부료 부과 대상임

4. 판단

가.「도로법」제2조는 “이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "도로"란 차도, 보도(步道), 자전거도로, 측도(側道), 터널, 교량, 육교 등 대통령령으로 정하는 시설로 구성된 것으로서 제10조에 열거된 것을 말하며, 도로의 부속물을 포함한다.”라고 하고, 같은 법 제10조는 “도로의 종류는 다음 각 호와 같고, 그 등급은 다음 각 호에 열거한 순서와 같다. 1. 고속국도(고속국도의 지선 포함), 2. 일반국도(일반국도의 지선 포함), 3. 특별시도(特別市道)·광역시도(廣域市道), 4. 지방도, 5. 시도, 6. 군도, 7. 구도”라고 하고, 같은 법 제56조 제1항은 “도로관리청은 소관 도로에 대한 도로대장을 작성하여 보관하여야 한다.”라고 하고, 같은 법 제70조는 “도로관리청은 과오납(過誤納)된 점용료가 있으면 과오납된 날의 다음 날부터 반환하는 날까지의 기간에 대하여 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 과오납된 점용료를 반환하여야 한다.”라고 하고, 같은 법 제72조 제1항은 “도로 관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용(이하 이 조에서 "초과점용등"이라 한다)한 자에 대하여는 초과점용등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

나.「국가재정법」제96조 제1항은 “금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.”라고 하고, 같은 조 제2항은 “국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다.”라고 하고, 같은 조 제3항은 “금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리에 있어서는 소멸시효의 중단·정지 그 밖의 사항에 관하여 다른 법률의 규정이 없는 때에는 「민법」의 규정을 적용한다. 국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 같다.”라고 규정하고 있다.

다. 이 민원 국유지 중 이 민원 통로 구간은 지목이 ‘도로’일 뿐, 도로로 지정 또는 고시되지 않은 현황상 도로로서, 1993년 이후 이 민원 통로의 현황변경도 없으니, 2014년 이전에 부과된 변상금을 2015년도분 변상금과 같이 정정하여 주고, 과납된 변상금은 환급해 달라는 신청에 대하여 살펴보면, ① 이 민원 국유지는 지목이 ‘도로’이나, 이 민원 통로 구간은 폭이 1~3m로 협소하고, 경사로 구간으로 되어 있으며, 일부 구간은 계단으로 되어 있어 차량의 통행이 불가하여 보행자의 통행만 가능한 사실상의 통행로인 점, ② 이 민원 국유지 중 이 민원 통로 구간은 피신청인이 관련법에 따라  ‘도로’로 지정․고시하거나, 「도로법」에 따라 도로로 개설한 사실도 없어「도로법」에 따른 점용허가 또는 연결허가 대상인 도로가 아닌 점, ③ 공유재산 관련 소관부처(현, 행정자치부)도 공유재산 관리와 관련하여, 「도로법」등 법정 도로가 아닌 사실상의 도로 및 지목상 도로의 점용에 대하여 「도로법」에 따른 점용료를 부과하지 않도록 업무편람에 명시하고 있는 점, ④ 피신청인은 소관부처가 2014. 5. 발간한 업무편람을 근거로 2015년부터 이 민원 점용토지에 대한 변상금 산정에 적용하였고, 이전의 변상금에 대하여는 적용할 수 없다고 주장하나, 소관부처가 2009. 8. 1. 발간한 공유재산 관련 업무편람에도 이미 같은 내용이 수록되어 있는 점, ⑤ 소관부처가 발행한 업무편람의 주 내용은 공유재산 관리기관(지방자치단체)이 공유재산 및 국유재산을 관리하는데 있어, 지목이 ‘도로’일 뿐, 「도로법」적용대상이 아닌 사실상의 도로(통로)에 대하여「도로법」을 적용하여 변상금을 과다 부과하는 잘못된 행정을 시정하도록 한 것으로, 이는 법률개정에 관한 사항이 아닌 점, ⑥「국가재정법」에 따르면, 5년이 경과한 기간에 대하여만 시효가 소멸하도록 규정하고 있는 점 등을 종합해 볼 때, 법정 도로가 아닌 사실상의 도로 일부를 점용한 이 민원 점용토지에 대하여 피신청인은「도로법」을 적용하여 산정한 변상금을 「국유재산법」을 적용하여 재산정하고, 과납된 변상금 중 시효가 소멸되지 않은 기간에 대하여는 환급하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로, 이 민원 점용토지에 대하여 「도로법」에 따라 변상금을 부과한 것은 부당하니, 변상금을 재산정하고, 과납된 변상금을 환급해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.