5. 도시계획시설(완충녹지) 해제 요구

1. 관광호스텔업 사업허가 요구

결정 개요

1. 민원번호 2BA-1704-026614

2. 피신청인  ○○○도 ○○시장

3. 주문 의견표명

피신청인에게 ○○○도 ○○시 ○○동 ○○○-○○번지 일원에 폐지된 구 ○○선 철도변의 도시계획시설(완충녹지)에 대하여 조속히 해제 입안할 것을 의견표명한다.

4. 의결일  2017. 7. 17.

이  유

1. 신청 원인

신청인들이 소유하고 있는 ○○○도 ○○시 ○○동 ○○○-○○ 등 토지는 2012. 11. ○○선 복선전철(이하 ‘이 민원 복선전철’이라 한다)이 새로이 개통되기 이전의 ○○선 철도(이하 ‘구 ○○선’이라 한다)와 인접하여 1986. 3. 10. 도시계획시설(완충녹지)(이하 ‘이 민원 완충녹지’라 한다)로 지정되었는 바, 이 민원 복선전철이 새로 개통되어 구 ○○선은 폐철도가 되어 이 민원 완충녹지 지정목적이 소멸되었고, 피신청인은 2012. 11. 철도 이설이 완료되면 이 민원 완충녹지를 해제하겠다고 2009. 3. 24. 신청인들과 약속하였음에도 불구하고 방치하는 것은 부당하니 이 민원 완충녹지를 조속히 해제하여 달라.

신청인은 피신청인이 장기간 원인시설인 구 ○○선이 폐지되었는데도 불구하고 이 민원 완충녹지 해제를 위한 행정절차 이행을 하지 않는 것은 신청인의 사유재산권을 과도하게 침해하고 있는 동시에 피신청인이 하여야 할 직무를 유기하고 있다고 주장하고 있다.

신청인 중 일부는 상기 신청원인과 동일한 내용의 취지로 2차례 ○○○도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였는데 2015. 5. 27. 재결(○○행심 105호)은 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라는 사유로 각하되었고, 2016. 1. 27. 재결(○○행심 391호)은 주의적 청구는 도시관리계획이 명백하게 중대하고 하자있는 무효인 행정행위로 볼 수 없다는 이유로 기각하고, 예비적 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라는 사유로 각하되었다.

2. 피신청인의 주장

현재 구 경전선 폐철도를 활용한 동서통합 남도순례길 조성사업(이하 ‘이 민원 조성사업’이라 한다)에 대한 기본계획 용역이 진행중에 있으므로 향후 용역결과를 바탕으로 완충녹지 해제 등을 검토하여야 하고, 이 민원 완충녹지가 단일 도시계획시설이라 하여 특정구간을 선행하여 폐지․존치를 결정하기 보다는 완충녹지 구간 전체에 대한 형평적인 측면을 고려하여 도시관리계획 재정비시 일괄 폐지 및 존치를 여부를 검토하여야 할 것이다.

3. 사실관계

가. 이 민원 완충녹지는 1986. 3. 10. ○○부고시 제○○호로 결정되었다.

나. 이 민원 완충녹지의 용도지역은 1986. 10. 27 ○○○도지사 고시 제2△△호로 주거지역으로 편입되었고, 1991. 9. 6. ○○○도지사 제3△△호로 일반주거지역으로 결정되었으며, 2000. 12. 4. ○○○도지사 제2△△호로 제2종일반주거지역으로 결정되었다.

다. 이 민원 복선전철사업은 2005년 착공되었고, 2012. 10. 23. ○○선 노선변경에 따라 ○○역을 ○○시 ○○동 ○○○-○○○번지에서 ○○시 ○○동 ○○-○○번지로 이전하여 운영 중에 있다.

라. 구 국토해양부장관은 2012. 10. 12. ○○선 ○○～○○간 복선전철화 및 철도이설사업이 완료됨에 따라 철도거리 변경, 이전역 및 폐지역 등의 철도서비스 변경에 대하여 ‘철도거리표 개정’ 고시(구 국토해양부 고시 제6△△호)하였다.

마. 피신청인 등 8개 시․군(○○, ○○, ○○, ○○, ○○, ○○, ○○, ○○)은 구 ○○선 ○○～○○○역(168.97㎞) 구간에 이 민원 조성사업을 추진하고 있으며, 현재 2017. 3. 부터 2017. 11.까지 이 민원 조성사업 기본계획 수립 용역이 진행 중에 있으며 과업의 범위는 아래와 같다.

이 민원 조성사업 과업지시서상 과업 목적은 “○○선 복선화 사업으로 역사 및 철도시설이 폐선화 됨에 따라 사업구간에 연관되어 있는 각 지자체별 수립계획의 유기적 연계성이 부족하여 2014년 지역발전위원회 현황보고에 따른 경전선 활용 기본계획을 수립, 대한민국 남부지역의 관광인프라 확충 및 도시민의 여가‧휴식‧생활 편의 등을 향상시키고자 8개 시‧군에 걸쳐있는 폐선부지의 활용방안 구상‧계획으로 통합 활용 정책제안을 위한 기본계획을 수립하고자 함“으로 기재되어 있다.

1) 시간적 범위

- 중기 목표연도 : 2020년

- 장기 목표연도 : 2030년

2) 공간적 범위

○○시, ○○시, ○○군, ○○시, ○○시, ○○군, ○○시, ○○시 ○○선 폐선구간

- ○○ 〜 ○○○(영남) : 125km, 3,467,412㎡

- ○○○ 〜 ○○(호남) :  34km,  668,803㎡

바. ○○시 공고 제1△△호(2016.12.29)에 의하면, 이 민원 완충녹지는 피신청인의 도시계획시설 단계별 집행계획에 반영되어 있으며 세부적인 내용은 아래와 같다.

구분	결정 면적 (㎡)	사업비 구성(백만원)			단계별 집행계획
		총계	도비	지방비	1단계			2-1단계		2-2단계
					20 16	20 17	20 18	20 19	20 20	2021〜 2025
완충 녹지4	130,207	30,370	6,074	24,296	-		6,9 12	6,9 12	6,9 11	9,635

사. 이 민원내용으로 피신청인이 신청인에게 회신한 공문은 다음과 같다.

1) ‘현재 ○○～○○○간 복선화 전철사업이 2012년 완공계획으로 추진 중에 있으므로 ○○역 및 철도노선의 이전이 완료된 이후에 완충녹지를 해제할 계획임‘(○○시 도시과-4△△△호 2009. 3. 24.).

2) ‘○○시가 진행중인 구 ○○역사․폐선부지 개발계획, 타당성조사 및 기본계획 수립 용역에서 철도완충녹지 전체에 대한 폐지를 검토하고 있으며, 해당 완충녹지의 공익적 활용에 대한 필요성 여부에 따라 폐지를 판단하여야할 사항이다. ○○선 폐선부지를 활용한 동서통합 남도순례길 조성사업의 국가정책 추진여부 미확정 등으로 현 시점에서 완충녹지의 폐지시기에 대해 확언할 수 없다‘(○○시 ○○과-5△△△호 2014. 4. 22.).

아. 피신청인이 현재 추진중인 ○○시 도시관리계획 재정비 용역의 향후 추진계획은 아래와 같다.

1) 2017.  7. 〜  9. : 중간보고 및 최종 보고서(안) 작성

2) 2017. 10. 〜 12. : 관련부서 협의, 시의회 의견청취, ○○시 도시계획위원회 심의, 도시관리계획 결정(변경) 신청(○○시장 → ○○○도지사)

3) 2018.  1. 〜  3. : 관련기관(부서) 의견 협의

4) 2018.  4. : ○○○도 도시계획위원회 심의

5) 2018.  5. : 도시관리계획 재정비 결정 및 지형도면 고시

자. 구 ○○선, 이 민원 복선전철, 이 민원 완충녹지 결정 현황은 아래와 같다. (사진 생략)

차. 위원회 실지조사시, 피신청인은 도시관리계획 재정비 용역이 완료되더라도 도시관리계획 입안권자가 피신청인이고 결정권자가 ○○○도지사로 이분화되어 있어 행정절차 이행에 많은 시간이 소요될 것이라고 주장하였다.

카. 위원회 출석조사시, 피신청인은 현재 이 민원 조성사업 기본계획 용역이 진행 중에 있어 이 민원 조성사업의 구체적인 예산확보 계획이 수립되어 있지 않다는 의견을 제시하였다.

4. 판단

가. 관계 법령 등

1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제29조 제1항은 “도시·군관리계획은 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 따라 결정한다“ … <이하 생략> 라고 하고,

같은 법 제34조 제1항은 “특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 5년마다 관할 구역의 도시·군관리계획에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다.“ 라고 규정하고 있고,

같은 법 제85조 제1항은 “특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 도시·군계획시설에 대하여 도시·군계획시설결정의 고시일부터 2년 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 재원조달계획, 보상계획 등을 포함하는 단계별 집행계획을 수립하여야 한다“ 라고 하고, 같은 조 제3항은 “단계별 집행계획은 제1단계 집행계획과 제2단계 집행계획으로 구분하여 수립하되, 3년 이내에 시행하는 도시·군계획시설사업은 제1단계 집행계획에, 3년 후에 시행하는 도시·군계획시설사업은 제2단계 집행계획에 포함되도록 하여야 한다“라고 규정하고 있다.

2) 「도시‧군관리계획 수립지침」4-2-3-3 에는 “철도는 주변지역의 주거환경을 보호하기 위하여 수림대 등을 설치하여야 한다“라고 하고, 4-3-3-1에는 “녹지의 기능에 따라 그 특성에 맞도록 다음 각호의 기준에 따라 계획하여야 한다. (1) 완충녹지 ① 철도, 고속국도 및 자동차전용도로, 지역간 연결도로의 연접구역에 계획한다“라고 하고, 1-6-1-3. 쾌적하고 지속가능한 환경을 조성하기 위하여 도시ㆍ군관리계획을 재정비하는 때에는 다음의 부문별 내용이 포함되도록 작성하여야 한다. 다만, 시‧군의 장기발전구상 부분은 도시ㆍ군기본계획을 수립하지 아니하는 시‧군만 계획내용에 포함한다. (1) 계획의 배경 ① 계획의 성격 : 도시ㆍ군관리계획의 목적과 필요성, 계획기간, 계획연혁, 계획수립원칙 등에 관한 내용을 수록한다. ② 계획의 특성 : 상위계획 또는 관련계획에서 부여한 당해 시‧군의 위치와 성격, 시‧군 고유의 경제‧사회‧문화‧환경‧경관적 특수성, 주변지역과의 관계에서 파악되는 세력권 실태 및 개발의 잠재력 등에 관한 분석내용을 제시한다. ③ 기존계획의 검토 : 도시ㆍ군기본계획 및 기결정된 도시ㆍ군관리계획의 내용을 변화된 여건에 맞추어 검토하고, 기존 계획의 주요 문제점과 개선방향을 제시한다. (2) 시‧군의 장기발전구상 ① 기본목표와 전략 : 시‧군의 현황과 특성, 관련계획의 내용, 주민들의 의견 등을 종합적으로 검토‧분석하여 당해 시‧군의 향후 발전목표를 설정하고 동 목표실현을 위한 구체적인 전략을 제시한다. ② 주요지표의 설정 : 장기적인 관점에서 본 당해 시‧군의 미래상을 개관하고 인구구조, 경제구조 및 생활환경 등과 관련된 주요지표를 적정기법을 사용하여 단계별로 제시한다. 특히 인구지표는 최근 10년간의 인구증가 추세와 관련 상위계획상의 지표 등을 고려하여 적정규모로 정한다. ③ 공간구조의 기본골격 : 시‧군의 장기적 발전방향을 시‧군현황, 목표와 전략 및 기본지표 등에 의하여 설정하고, 이를 근거로 하여 토지이용, 교통망 및 공원녹지체계의 기본골격이 다른 수개의 대안을 작성한 후 이를 평가하여 최적안을 선정한다.④ 생활권 설정 ㉮ 도시활동이 다양해지고 시간적‧사회적 거리가 확대되는 만큼 기반시설의 기능과 규모도 다양화되고 있으므로 통근‧통학‧구매 등 주민의 일상생활의 영향권을 고려하여 생활권을 설정한다. ㉯ 시‧군의 인구가 계속 증가하거나 영향권이 확대되는 시‧군은 생활권을 위계에 따라 계층화할 수 있으며, 생활권별로 사회적‧물리적 기능과 요소들이 균형있게 배분 또는 설치되도록 계획한다. ⑤ 단계별 개발구상 : 공간구조의 기본골격에 입각하여 생활권조성, 토지이용, 교통, 공원녹지, 방재 등 도시ㆍ군관리계획의 주요부문별 내용을 기술하고 이들의 단계적 개발방향을 제시한다. (3) 용도지역‧용도지구‧용도구역계획 (4) 도시ㆍ군계획시설계획 (5) 도시개발사업계획 (6) 단계별 집행계획(재원조달방안을 포함) “라고 규정하고 있다.

3) 「장기미집행 도시‧군계획시설 해제 가이드라인(국토교통부, 2014.12)」“제1장 총칙  제1절 목적 1. 본 가이드라인은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제25조에 의해 결정된 도시․군계획시설 중 시행령 제19조제9호에 따라 규모 등이 도시․군의 여건 변화로 인하여 현 시점에서 불합리하거나 집행가능성이 없는 시설을 재검토하여 해제하거나 조정함으로써 토지이용의 활성화를 도모하는 데 있다“라고 하고,

“제4절 용어의 정의 2. “우선해제시설”이란 도시․군계획시설사업을 시행할 경우 법적, 기술적, 환경적인 문제가 발생하여 사업시행이 곤란한 장기미집행 시설을 말한다. 3. “재정적 집행가능시설”이란 각 장기미집행 시설의 실효 시점 전까지 재정투입을 통해 집행되도록 단계별 집행계획이 수립된 시설을 말한다“라고 하고,

“제3장 해제 기준 제1절 우선해제시설 분류에 따른 해제 기준 5. 기타시설 (1) 원인이 되는 도시․군계획시설이 우선해제시설로 분류된 경우(예: 우선해제시설로 분류된 도로의 완충녹지나 교통광장 등) (2) 원인이 되는 도시․군계획시설이 폐지 또는 변경되었음에도 불구하고 존치되어 있는 시설(예: 철도 폐지 후에도 존치하는 완충녹지 등)“라고 하고,

“제4장 관리 방안 제5절 기타 시설 1. 우선해제시설로 분류된 시설은 해제에 대한 도시․군관리계획 절차를 이행한다. 2. 우선해제시설이 아닌 시설로서 단계별 집행계획 중 1단계와 2-1단계시설, 비재정적 집행가능시설에 대해서는 매년 집행계획의 타당성 및 실현성에 대하여 재검토하여야 한다. 3. 1.과 2.에 포함되지 않은 시설 중 반드시 도시ㆍ군관리계획으로 설치하여야 할 특별한 사유가 없고 다른 용도로 이용되고 있는 때에는 해제에 대한 도시․군관리계획 절차를 이행한다.“라고 규정하고 있다.

4) 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않아 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결, 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결 등 참조)

나. 판단 내용

① 2012. 10. 12. 구 국토해양부장관의 철도거리표 개정 고시로 구 ○○선은 폐지되어 이 민원 완충녹지의 고유한 기능과 공익상의 필요성이 소멸되었음에도 불구하고 피신청인은 장기간 이 민원 완충녹지의 해제를 위한 도시‧군관리계획 입안 등 제반 행정절차 이행을 소홀히 한 것으로 보이는 점, ② 이 민원 완충녹지는 1986년부터 주거지역으로 지정되어 있어 이 민원 완충녹지가 해제될 경우 해당 용도지역에 부합하는 정상적인 건축행위가 가능한 점, ③ 신청인은 2012. 11. 이 민원 복선전철 개통 이전인 2009년부터 이 민원 완충녹지를 해제하여 달라고 지속적으로 피신청인에게 제기하였으나 이 민원 복선전철 사업 완료 후 이 민원 완충녹지를 폐지할 것을 신청인에게 통보하였음에도 피신청인은 특별한 사유없이 지속적으로 거부하여 행정의 신의를 위반하고 있을 뿐 아니라 신청인의 재산권을 과도하게 제한한 것으로 나아가 행정계획을 입안‧결정함에 있어 이익형량을 전혀 행하지 아니하였거나 이익형량의 정당성‧객관성이 결여된 것으로 판단되는 점,  ④ 이 민원 조성사업 기본계획 수립 용역은 2017. 11.까지 추진되고 피신청인의 도시관리계획 재정비의 최종(안)이 2017. 9.에 완료되는 피신청인의 계획을 살펴보면, 피신청인이 향후 용역결과를 바탕으로 도시관리계획 재정비시 이 민원 완충녹지 해제를 검토하여야 한다는 주장은 상기 2개 계획간의 시간적인 정합성이 상충되어 설득력이 없어 보이는 점,  ⑤ 현재 이 민원 조성사업에 대한 구체적인 예산확보 계획이 전혀 없는 것으로 확인되고, 더욱이 이 민원 조성사업 기본계획 수립 용역의 범위를 살펴보면, 시간적 범위는 장기 목표연도가 2030년이고 공간적 범위는 구 경전선 구간에 한하여 용역이 진행되고 있어 결국, 이 민원 조성사업은 이 민원 완충녹지와는 관련이 없는 것으로 판단되는 점,  ⑥ 구 ○○선 철도는 선형의 시설인 동시에 국유지이나 이 민원 완충녹지는 철도변에 설치된 띠형의 사유지이므로 이 민원 조성사업과 같은 선형사업은 국유지인 철도시설을 활용할 수 있으나 주변 사유지(완충녹지)까지 추가로 매입하여 공공사업을 하는 것은 지극히 제한적일 수밖에 없어 보이는 점, ⑦ 「장기미집행 도시‧군계획시설 해제 가이드라인」에 의거 이 민원 완충녹지는 원인이 되는 철도시설 폐지 후에도 존치하는 완충녹지에 해당되어 우선해제시설로 분류되고 이에 따라 해제에 대한 도시관리계획 수립 절차를 이행하여야 함에도 불구하고, 피신청인은 이 민원 완충녹지를 재정적 집행가능시설로 분류하여 단계별 집행계획에 반영하여 2025년까지 조성하는 것으로 계획되어 있으나 원인시설인 구 ○○선이 폐지된 이후 이 민원 완충녹지를 조성한다는 피신청인의 계획은 단계별 집행계획의 합리성이 결여된 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하여 보면 이 민원 완충녹지의 해제 여부 등을 단일안건으로 도시관리계획을 입안하여 그 결과에 따라 처리하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결  론

그렇다면 이 민원 완충녹지를 조속히 해제하여 달라는 신청인의 신청은 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.