2. 이주대책대상 제1순위 선정 요구

1. 관광호스텔업 사업허가 요구

결정 개요

1. 민원번호  2AA-1704-067959

2. 피신청인  ○○○○○○공사

3. 주문 시정권고

피신청인은 ○○○○ 공공주택사업에 ○○시 ○○동 산○○-○○번지에 소재한 가옥과 토지 4필지가 수용된 신청인을 이주대책대상 제1순위로 선정할 것을 시정권고한다.

4. 의결일  2017. 9. 25.

이  유

1. 신청 원인

신청인이 신청외 3인과 공유한 ○○시 ○○동 산○○-○○번지 임야 997㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)와 3필지의 토지(이하 이 민원 토지와 3필지의 토지를 ‘편입토지’라 한다) 및 신청인이 단독소유한 가옥(이하 ‘이 민원 가옥’이라 한다)이 ○○○○지구 공공주택사업(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)에 편입되었는데, ○○○○○○공사는 이 민원 토지 중 일부인 272㎡를 개발제한구역으로 평가하여 보상금액을 통보하였는바, 이 민원 사업 시행 이전에 이 민원 토지 전체가 개발제한구역에서 해제된 사실이 행정소송에서 확인되었음에도 ○○○○○○공사가 내부규정과 이주자택지공급기준을 근거로 신청인을 이주대책대상 제2순위로 결정·통보한 것은 부당하니, 이주대책대상 제1순위로 선정하도록 해 달라.

2. 피신청인의 주장

우리 공사가 관계법령 및 내부규정 등에 의거 심사한 결과 신청인은 토지 등을 협의양도하지 않아 이주대책대상자 선정 시 이주대책대상 제2순위로 선정된 것이므로, 제1순위로 상향 조정하는 것은 다른 제2순위자와 비교하여 형평성에 어긋나며 불가하다.

3. 사실 관계

가. 피신청인이 제출한 자료에 따르면 이 민원 사업은 ○○○○ 공공주택 사업으로 2010. 3. 31. ○○시 공고 제○○○○-○○○호로 지구지정 주민공람공고, 2010. 5. 26. ○○○○○고시 제○○○○-○○○호로 지구지정 고시되었으며 2013. 6. 25. 보상계획이 열람공고되었다.

나. 피신청인이 제출한 자료에 따르면 이 민원 사업에 ○○도 ○○시 ○○동 산○○-○○번지 소재 이 민원 가옥 및 ○○시 ○○동 산○○-○○번지 임야 997㎡와 3필지의 토지가 편입되었다.

다. 피신청인이 제출한 자료에 따르면 2013. 12. 16. 신청인에게 편입토지에 대하여 보상협의를 요청하였으며, 편입토지에 대한 협의요청 내역(손실보상액명세)은 아래와 같다.

소재지	지목	면적(㎡)	신청인 지분(㎡)	보상금액(원)
○○시 ○○동 산○○-○○	임	997.0	662/2603	328,486,530
○○시 ○○동 산○○-○○	도	33.0	662/2603	3,927,740
○○시 ○○동 산○○-○○	임	490.0	662/2603	20,561,920
○○시 ○○동 산○○-○○	임	653.0	662/2603	27,401,910
			계 :	380,378,100

※ 참고 : 신청인은 2012. 4. 3. 이 민원 토지(○○ ○○시 ○○동 산○○-○○번지 토지)의 지분 285.326㎡를 다른 공유자 2명으로 이전받았고, 2014. 2. 4. 등기하여 2015. 3. 26. 수용재결시에 이 민원 토지에 대한 신청인의 지분은 947326/2603000이 되었다.

라. 피신청인이 제출한 자료에 따르면 이 민원 토지(○○시 ○○동 산○○-○○ 토지, 997㎡)에 대한 토지보상액 산출근거 중 용도지역에 대한 부분은 아래와 같고, 피신청인은 이 민원 토지 중 일부인 272㎡를 개발제한구역으로 평가하였다.

소재지	지번			용도지역	지목		면적 (㎡)
	산	본번	부번		공부	현황
○○시 ○○동	산	○○	○○	제1종일반주거지역	임	임	526
○○시 ○○동	산	○○	○○	개발제한구역	임	임	272
○○시 ○○동	산	○○	○○	제1종일반주거지역	임	대	199

마. 피신청인이 제출한 자료에 따르면 신청인은 피신청인으로부터 손실보상 협의요청을 받은 후, 이 민원 토지 전체는 이 민원 사업 보상기준일 이전에 이미 개발제한구역에서 해제되어 제1종일반주거지역이 되었으므로, 개발제한구역으로 평가될 일부토지(272㎡ 토지)가 없음을 주장하며 이 민원 토지를 재측량하여 전체를 제1종일반주거지역으로 평가해 달라는 취지의 우편물을 2013. 12. 8, 2013. 12. 30, 2014. 11. 3, 2014. 10.까지 4차례 이상 피신청인에게 발송하였고,

- 신청인이 2013. 12. 8, 2013. 12. 30. 발송한 이 민원 토지 평가 시정요청에 대하여 피신청인은 2013. 12. 16. ‘이 민원 토지의 일부는 개발제한구역에 포함되어 있으므로 보상금액 등에 이의가 있는 경우 협의보상 기간 종료 후 이의신청하기 바란다’는 답변내용을 회신하였다.

바. 피신청인이 제출한 자료에 따르면 편입토지는 2015. 3. 26. 중앙토지수용위원회에서 수용재결되었고, 신청인은 중앙토지수용위원회의 이의재결을 거쳐 행정소송(20○○구합○○○○○ 손실보상금)을 제기하였다.

- 신청인이 제출한 소송준비서면에는 피신청인이 측량도를  작성하여 이 민원 토지의 일부분인 ㄴ부분(초록색 부분)을 개발제한구역으로 오인하고 있으나,

- ○○시가 작성한 그림 2의 용지도에서 개발제한구역을 구분하는 선이 이 민원 토지를 관통하지 아니하므로 이 민원 토지는 전체가 제1종일반주거지역이라는 취지가 기재되어 있다.

사. 피신청인이 제출한 자료 및 위원회 현지조사에 따르면 ○○지방법원(제5행정부)은 2017. 1. 17. 편입토지에 대한 손실보상금액이 지나치게 낮아서 부당하다고 밝히면서 법원의 감정결과에 따른 평가액을 제시하고 화해권고를 결정하였고, 피신청인은 이의를 신청하지 아니하였다.

○○지방법원의 결정서 하단에 “법원의 화해권고는 결정서정본을 송달받은 날로부터 2주일 이내에 이의를 신청하지 아니하면 재판상의 화해와 같은 효력을 가지며, 재판상 화해는 확정판결과 동일한 효력이 있다.”라고 기재되어 있다.

아. 피신청인이 제출한 자료 및 위원회 현지조사에 따르면 편입토지의 수용재결평가금액, 이의재결평가금액, 행정소송감정평가금액 등은 아래와 같다.

(단위 : 원)

수용재결 평가금액	이의재결 평가금액	행정소송 평가금액	이의재결 증액 금액 (수용재결 →이의재결)	행정소송 증 액 금액 (수용재결 →행정소송)
540,567,230	558,778,090	734,108,109	18,210,860	193,540,879

자. 피신청인이 제출한 자료에 따르면 피신청인은 행정소송 절차가 진행 중인 2016. 7. 26. 신청인에게 이주대책대상 제2순위로 선정되었음을 통보하였다.

차. 피신청인이 제출한 자료에 따르면 신청인을 이주대책대상 제2순위로 선정한 근거가 되는 피신청인의 내부규정 및 이 민원 사업 이주자택지 공급기준은 아래와 같다.

1) 내부규정(이주 및 생활대책 수립지침 제4조제4항)
이주 및 생활대책은 수립대상자의 사업에 대한 협력정도 등에 따라 수립내용에 차등을 둘 수 있다.

2) 이주자택지 공급기준

구분	내용
대상자	기준일 1년 이전(‘09. 3. 31.)부터 보상계약체결일 또는 수용재결일까지 계속하여 가옥을 소유하면서 거주한 분으로, 우리 공사로부터 그 가옥에 대한 보상을 받고 사업시행으로 인하여 이주하시는 분 ※ ‘89. 1. 25. 이후 무허가 건물소유자 및 법인, 단체는 제외
공급기준	1세대 1필지(공급면적은 지구단위계획에 따름) ※ 1필지당 265㎡ 이하(점포겸용)
공급가격	조성원가에서 이주자택지의 대지면적에 해당하는 토지보상법시행령 제41조의 2에 따른 생활기본시설(도로, 상수도 및 하수처리시설, 전기시설, 통신시설, 가스시설)설치비를 제외한 금액
※ 순위 부여 기준 - 1순위 : 토지 및 지장물 전부를 협의양도하고 ‘15. 10. 30.까지 자진철거 및 이전 하신 분 - 2순위 : 토지 및 지장물 일부라도 협의보상이 안되거나 ‘15. 10. 31.까지 이전하지 아니하신 분

카. 위원회 현지조사시 피신청인은 이 민원 토지(○○시 ○○동 산○○-○○, 997㎡)에 대한 협의보상액 산정에서 토지 전체가 제1종일반주거지역임에도 그 일부인 272㎡ 토지를 개발제한구역으로 평가하여 산정한 것은 오류임을 인정하였다.

※ 신청인이 제출한 ○○시장의 회신공문(도시과-21708, 2014. 12. 31.)에 따르면 이 민원 토지 전체가 이 민원 사업 이주대책기준일(2010. 3. 31.) 이전인 2006. 5. 19. ○○도고시 제○○○○-○○○호로 개발제한구역에서 해제되었다.

타. 한편, 피신청인이 제출한 주민등록표(초본)에 따르면 신청인은 2003. 3. 29. 이 민원 가옥이 소재한 주소로 전입하였고, 2015. 10. 14. 신청인의 현재 주소지인 ○○도 ○○시 ○○로 ○○○번길 ○○, ○○동 ○○호로 전입하였다.

※ 피신청인이 제출한 일반건축물대장 및 등기사항전부증명서(건물)에 따르면 이 민원 가옥은 건축면적 99.36㎡, 연와조, 슬래브지붕, 단층주택이며 신청인은 1995. 2. 15.부터 단독소유하였으며, 피신청인이 2015. 1. 26. 협의취득하였다.

파. 위원회 현지 방문조사 시 확인한 바에 따르면 신청인은 주민등록표(초본)에 기재된 전입일(2003. 3. 29.)부터 협의취득 시점(2015. 1. 26.)까지 이 민원 가옥에서 계속 거주하였다는 사실에 대하여 신청인과 피신청인 간 다툼이 없다.

하. 위원회 현지 방문조사 시 피신청인 소속 관계자는 편입 토지가 협의양도되었다면 신청인은 이주대책대상 제1순위의 요건을 충족한다고 밝혔다.

4. 판단

가. 관계법령 등

1) 관계법령

「헌법」제23조제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

「헌법」제27조제1항은 “모든 국민은 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 가진다.”라고 규정하고 있다.

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제78조제1항은 “사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

같은 법 제16조는 “사업시행자는 토지등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며, 협의의 절차 및 방법 등 협의에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있다.

2) 관련 판례

「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제78조제1항은 “사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.”라고 규정하고 있는바, 위 법률상의 이주대책은 그 본래의 취지에 있어 이주대책 대상자들에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 이른바 생활보상의 하나로 국가의 적극적이고 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도라 할 것이다 (대법원 2003. 7. 25. 선고 2001다57778 판결 참조).

나. 판단내용

공익사업에 대한 손실보상에 대하여 「헌법」제23조제3항은 ‘정당보상’을 규정하고 있고, 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제78조제1항은 이주대책의 수립을 사업시행자의 법적 의무사항으로 규정하고 있으며 토지보상법 제16조는 토지등에 대한 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인에 대한 사업시행자의 성실협의를 규정하고 있다.

피신청인의 손실보상 협의요청에 대한 신청인의 이의제기(토지평가 오류시정 요청)는 이 민원 토지에 대한 보상평가액 산정에 명백한 오류(제1종일반주거지역토지를 개발제한구역토지로 평가하여 보상액 산정)가 있었음이 근거가 되었고, 그 오류를 시정해 달라는 신청인의 요청은 협의과정과 수용재결을 거쳐 행정소송까지 진행되었으며, 결국 법원에서 화해권고가 결정된 것을 보면 신청인의 주장대로 이 민원 토지의 일부(272㎡)가 보상협의시 개발제한구역으로 부적정하게 평가되었다는 사실이 확인되었다고 볼 것이므로 신청인의 이의제기 및 소 제기는 정당했다고 인정됨에도,

피신청인이 내부규정(수립대상자의 협력정도 등에 따라 이주대책 수립내용에 차등) 및 이주자택지공급기준(토지등을 협의양도하지 않을 경우 이주대책대상자 제2순위 부여)을 형식적으로 적용하여 이주대책대상 제1순위의 자격을 갖추고 있는 신청인에게 제2순위로 선정된 불이익 처분을 용인하라고 하는 것은 「헌법」제23조제3항에 규정된 ‘정당보상’에 위배되며 더 나아가 「헌법」제27조에 규정된 국민의 기본권인 ‘재판받을 권리’의 행사까지 침해하는 결과가 된다는 점,

피신청인의 내부규정(토지등을 협의양도하지 않을 경우 이주대책수립에 차등을 둘 수 있다) 및 내부규정에 근거한 이주자택지공급기준(토지등을 협의양도하지 아니할 경우 이주대책대상 제2순위 부여)은 공익사업의 원활한 추진 및 불필요한 행정력 낭비를 막는 하나의 장치로 보이기는 하나, 피신청인이 보상협의 과정의 전후사정을 살피지 않고 내부규정 등을 형식적으로 적용하면서 신청인이 요청받은 보상협의가 명백한 오류에 근거한 것이라고 할지라도 이주대책에서 불이익 처분을 받지 않기 위해서는 신청인은 그 오류를 수용해야 한다고 주장하는 것은, 사실상 공익사업의 피수용자에게 오류의 시정요청을 포함하여 이의신청 및 헌법이 보장하는 재판받을 권리를 포기할 것을 강요하는 것과 동일하다고 보인다.

또한 토지보상법은 제16조에서 공익사업에 대한 손실보상 협의 시 ‘성실의무’를 사업시행자인 피신청인에게 부과하고 있음에도 신청인 소유 토지를 부적정하게 평가하여 협의요청했던 피신청인이 내부규정 등을 근거로 토지등이 협의양도되지 아니한 책임을 신청인에게 전가하고 불이익 처분이 적정하다고 주장하는 것은 토지보상법상의 이주대책이 “생활의 터전을 공익사업에 제공한 이주대책대상자를 위하여 국가의 적극적이고 정책적인 배려로 마련된 제도”(대법원 2003. 7. 25. 선고 2001다57778 판결 참조)라는 대법원의 견해에도 정면으로 반한다고 보이는 점,

피신청인은 개발제한구역에서 이미 해제된 신청인의 토지를 개발제한구역으로 평가하여 협의요청 통보하였다.

피신청인은 신청인을 이주대책대상 제1순위로 선정하게 되면 이 민원 사업의 다른 이주대책 제2순위자와 비교하여 형평에 맞지 않는다고 주장하나 그 타당성을 인정하기 어렵고, 오히려 신청인이 정당한 권리를 찾기 위해 불가피하게 수용재결을 거쳐 소송까지 이르게 한 원인행위의 귀책이 피신청인에게 있다는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인은 신청인을 이 민원 사업의 이주대책대상 제1순위로 선정하는 것이 타당하다고 판단된다.

신청인은 단순히 보상가 증액을 기대하고 토지등을 협의양도하지 아니하여 제2순위자로 선정된 경우와 구별된다고 보아야 하고, 선정된 이주대책대상 제2순위자 중 신청인의 경우에 준하는 다른 제2순위자가 있다면 피신청인이 그 순위 부여가 적정한지에 대해 재검토해야 할 사안으로 판단된다.

5. 결론

그렇다면 신청인을 이 민원 사업의 이주대책대상 제1순위로 선정해 달라는 신청인의 신청은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.