4. 하천 준설공사 탈수시간 등 변경 요구

1. 관광호스텔업 사업허가 요구

결정 개요

1. 민원번호  2AA-1609-293370

2. 피신청인  ○○시장

3. 주문 의견표명

가. 피신청인에게 ‘○○○ 생태하천 복원사업‘ 현장에 적합한 필터프레스 사양을 선정하여 관련 특별시방서를 변경하며 그 결과에 따라 동 사업 2차 공사분 계약금액을 조정해줄 것을 의견표명한다.

나. 신청인의 나머지 신청을 기각한다.

4. 의결일  2017. 6. 7.

이  유

1. 신청 원인

신청인은 피신청인이 발주한 ‘○○천(○강) 생태하천 복원사업’(이하 ‘이 민원 공사’라 한다)의 원도급 회사인 주식회사 ○○건설(이하 ‘○○건설’이라 한다)과 준설공사에 대한 하도급 계약을 체결하고 2016. 9. 22. 공사를 완료하였는데, 정비 대상이 되는 하천 퇴적 오니의 성질이 시방서에 규정된 탈수 시간으로 정상적인 처리가 불가하여 변경을 요구하였으나, 피신청인이 거부하고 있으니 시정될 수 있도록 도와 달라.

※ 준설탈수공법 (이 민원 공사의 하천 바닥 정비 공법으로 신청인 제공 자료 정리)

① 하천, 저수지 등에 퇴적된 오니를 펌프준설선에서 배사관을 통해 탈수작업장의 분리기로 압송, 0.4mm 이상의 모래, 자갈 등은 분리 배출하여 자원으로 재활용

② 0.4mm 이하의 오니는 교반기에서 응집 및 응결제를 투입하여 1차 침전지에서 1차 응집처리

③ 1차 응집처리로 미세플록(물에 응집제를 혼합시켰을 때 형성되는 응집물)이 형성되면 농축조로 이송

④ 응집 및 응결제를 투입하여 대형플록이 형성되도록 2차 응집처리

⑤ 농축조에서 대형플록이 형성되면 최종 탈수장비인 필터프레스로 압송 및 탈수하여 함수율 30% 이하의 토사로 배출

2. 피신청인의 주장

탈수 장비의 케이크 용량이나 1회 탈수시 소요되는 시간은 설계서가 아닌 일위대가에 명시된 사항으로 설계변경 대상이 아니며, 정비토 탈수 대상은 당초 설계서에도 슬러지로 되어 있으며 현장 시료 품질검사 결과에서도 슬러지로 확인되어 설계서가 현장과 다르다고 할 수 없고, 신청인은 해당 공정이 완료된 상태에서 설계변경을 요구하고 있으며, 피신청인의 설계변경 방침에 대해 이의 제기 없이 계속 시공하겠다는 확약서를 제출한 바 있어 신청인 요구사항 수용이 불가하다.

바다, 하천, 호수 등의 바닥에 침전되어 있는 진흙과 같은 것으로 오니라고도 함

3. 사실 관계

가. 이 민원 공사는 ○○시 ○○동 일원 ○○천 ○강 유입구부터 ○○문학관까지 3.8km에 이르는 하천을 정비하는 사업으로, 총액입찰 공사이며 ‘하도급지킴이’ 시스템을 이용하여 ‘하도급 계약체결’과 ‘대금지급’을 이행하도록 입찰공고시 안내되었고, 2015. 5. 15. 개찰결과 ○○건설이 예정가격의 86.753% 1,183,635천원으로 입찰하여 최종 낙찰자로 선정되었다.

나. 피신청인과 ○○건설은 총 공사금액 1,485,000천원 중 1차 공사 697,000천원(공사기간 : 2015. 6. 4. ~ 2016. 4. 28.)에 대하여 2015. 5. 29., 2차 공사 788,000천원(공사기간 : 2016. 4. 18. ~ 2017. 5. 31.)에 대하여 2016. 4. 15. 계약을 체결하였다.

2차례 설계변경으로 도급금액이 증액됨 (당초 1,183,635천원 → 변경 1,485,000천원, 증 301,365천원)

변경 계약 후 연장된 날짜임

변경 계약 후 연장된 날짜임

다. 신청인은 ○○건설과 이 민원 공사 중 준설공사에 대하여 계약금액 834,900천원, 공사기간 2015. 6. 29.부터 2016. 11. 24.까지로 하는 하도급 계약을 2015. 6. 29. 체결하였다.

라. 이 민원 쟁점이 되는 탈수처리장치 관련 특별시방서, 설계 및 계약내역서, 일위대가표는 다음과 같다.

[특별시방서(p75)]

제3장 2.준설공사 아. 시공요령

(2) 준설토 분리 장치

○ 준설토 분리장치는 준설선 준설에 의한 준설토의 모래, 슬러지(오니토)를 분리하는 장치이다.

○ 장비의 구성 : 선별세척장치, 슬러지유니트, 원심분리기, 침전농축조로 구성한다.

(3) 탈수처리장치

(가) 탈수처리장치는 슬러지(오니토)를 필터프레스로 진동 및 압축에 의한 수분을 탈수하는 장치이다.

(나) 탈수처리장치 장비의 구성

(중간 생략)

○ Filter Press

NO	ITEM	SPECIFICATION	NO	ITEM	SPECIFICATION
1	형식	FILTER PRESS (CHAMBER TYPE)	9	슬러지 공급 압력	6kgf/㎠
2	수량	1 SET	10	유압 유니트 크기	200리터
3	크기	W1,675 × L11,870 × H 1,730	11	유압 실린더 크기	∅300 × 1000ST× 4SET
4	운전방법	반자동	12	여과판 크기	W1200 × L1200
5	여과판 수량	86장	13	여과포 크기	1,320 × 1,260
6	여과포 수량	86장	14	슬러지 공급 배관경	100A × #40
7	케이크 용량	4㎥/CYCLE	15	탈수 세립토 함수율	30%
8	여과면적	191㎡	16	시간당 횟수(사이클)	1CYCLE / hr

[설계 및 계약내역서]

공종명	규격	수량	단위	단가	금액	비고
정비토응집		34,006	㎥	4,915	167,139,490	설계
				4,422	150,374,532	계약
정비토탈수		10,202	㎥	5,373	54,815,346	설계
				4,834	49,316,468	계약

※ 탈수 수량은 준설토의 세립토(실트‧점토) 비율에 따라 결정되며, 설계는 30%를 적용하여 34,006×0.3=10,202㎥산출

[일위대가표]

공종명	규격	수량	단위	재료비		노무비		경 비		합 계
				단가	금액	단가	금액	단가	금액	단가	금액
정비토 응집		1	㎥
응집제		0.4	kg	6,000	2,400					6,000	2,400
수처리기	침전설비1	0.019 신청인에 따르면 필터프레스와 동일한 시간(0.02)으로 산출되어야 하므로 오류라는 의견임	HR	60,660.8	1,152.5			36,400	691.6	97,060.8	1,844.1
발전기	50kw	0.019	HR	13,193.72	250.6	18,412	349.8	3,752	71.3	35,357.72	671.7
계					3,803		349				4,195

공종명	규격	수량	단위	재료비		노무비		경 비		합 계
				단가	금액	단가	금액	단가	금액	단가	금액
정비토 탈수		1	㎥
응집제		0.1	kg	6,000	600					6,000	600
필터 프레스		0.02 시방서상 1CYCLE/hr을 근거로 환산할 경우 시간당 50㎥ 처리할 수 있는 장비로써, 이를 근거로 신청인은 시방서 케이크 용량 4㎥와 달리 케이크 용량 50㎥ 필터프레스로 단가가 산출되었다는 의견임	HR	60,660.8	1,213.2	25,758	515.1	66,000	1,320	152,418.8	3,048.3
발전기	250kw	0.02	HR	58,082.71	1,161.6	18,412	368.2	9,764	195.3	86,258.71	1,725.1
계					2,975		883		1,515		5,373

라. 신청인에 따르면, 신청인은 2015. 8. 25. 준설작업을 개시하였으며, 현장에서 2015. 10. 25.까지 2개월간 정비토를 탈수한 결과, 필터프레스의 가동 1사이클에 약 3시간이 소요되었고, 국립○○대학교 환경공학과 ○○○ 교수 연구팀에 탈수시간 증가 원인에 대해 검토를 의뢰하였으며, 그 결과 준설토 입도분포가 모래 0.1~1.3%, 실트 65.1~ 67.6% 및 점토 32.1~33.6%로 나타나 모래함량 70%를 기준으로 설계한 탈수 시간 1.2분/㎥(0.02hr/㎥)은 증가된 새로운 탈수시간을 적용하는 것이 타당하다고 2015. 11. 23. 검토서가 작성되었다.

마. 피신청인에 따르면, 2015. 8. 6.부터 8. 22.까지 준설장비가 조립되었고, 2015. 8. 23. 준설이 착수되어, 2015. 9. 27. 정비토 준설 및 탈수 응집제‧응결제 투입 1차 시험, 2015. 11. 19. 2차 시험을 하였고, 정비토 탈수시간 조정 등에 대해 ○○건설에서 이 민원 공사 통합전면책임감리용역 책임감리원(이하 ‘책임감리원’이라 한다)에 2015. 12. 21. 실정보고하였다.

신청인은 작업의 효율성 제고를 위해 시방서 케이크 용량 4㎥와 달리 자발적으로 케이크 용량 20㎥ 필터프레스 설치

바. 피신청인, ○○건설, 책임감리원 등은 2016. 1. 4. 위 탈수시간 조정 등과 관련하여 회의를 개최하였고, 동 회의시 ○○건설은 탈수시간을 0.02hr/㎥에서 0.08hr/㎥으로 조정해 줄 것으로 요구하였다.

현장 측정 결과에 따른 것으로 케이크 용량 20㎥로 준설토 100㎥ 처리에 8h 소요

사. 피신청인은 탈수시간 변경 여부에 대하여 탈수재료(오니토)의 변경사항이 없다는 사유 등으로 설계변경에 해당되지 않는다고 2016. 1. 4. 내부 검토하였고, 이에 대해 동일한 의견을 보고한 책임감리원에게 해당 내용을 도급업체(하도급사 포함)에 충분히 설명하도록 2016. 1. 13. 통지하였다.

문서작성은 2015로 되어 있으나 오기로 보임

아. 책임감리원은 2016. 1. 13. 이 민원 공사 설계사인 ○○○○○○주식회사에 탈수시간 증가가 설계변경 대상이 되는지 등에 대해 질의하였으며, ○○○○개발주식회사는 “설계 적용시 오니토 탈수시간에 대해 문헌자료(기 시공사례)와 현장 육안조사 등의 자료를 조사하고 발주청에 제시 및 협의하여 일위대가 제5호표 정비토탈수 단가에 소요시간을 적용하였으므로 현장 여건과 실험에 의한 결과가 확실하고 합당하다고 판단되면 발주청과 협의하여 변경하여야 할 것으로 사료됨”라고 회신하여 2016. 1. 29. 책임감리원 소속 감리단에 접수되었다.

자. ○○건설 현장대리인과 신청인은 “(이상 생략) 펌프준설과 관련하여 실정보고 및 확인측량 결과보고 지연에 따른 설계변경 조치가 이루어지지 않고 공사가 진행되고 있는 상태로 설계지반과 현지반과의 차이점 등이 미확인되어 준설 수량 정산이 불확실한 바, 향후 실정보고 및 설계변경 결과에 대하여 일체 이의를 제기치 않는 조건으로 공사중지 없이 계속 시공코자 하며,(이하 생략)”라고, 책임감리원 앞으로 확약서를 2016. 1. 13. 작성하였다.

차. ○○건설은 탈수시간 증가를 제외하고 정비토 탈수 물량 증가, 응집제‧응결제 증가에 따른 단가를 반영(아래 변경 내역서 참조)하여 책임감리원에게 2016. 1. 20. 실정보고를 하여, 피신청인은 2016. 2. 4. 이를 승인하였고, 2016. 4월 변경계약시 반영되었으며, 이후 현장 여건에 맞게 2016. 9. 26. 변경 계약시 물량이 조정 되었다.

[계약 및 변경내역서]

공종명	규격	수량	단위	단가	금액	비고
정비토 응집		22,571	㎥	10,066	227,199,686	'16. 9월 변경 (최종)
		26,126			262,984,316	'16. 4월 변경
		34,006		4,422	150,374,532	계약
정비토 탈수		22,345	㎥	7,542	168,525,990	'16. 9월 변경 (최종)
		25,864			195,086,288	'16. 4월 변경
		10,202		4,834	49,316,468	계약

카. ○○건설은 1차 공사 준공금을 2016. 5. 17. 청구하였고, 1차 준공된 정비토 응집 및 탈수 물량은 아래 표와 같다.

[1차 준공 내역서]

공종명	규격	수량	단위	단가	금액	비고
정비토응집		17,344	㎥	10,066	174,584,704	전체의 76.8%
정비토탈수		17,171	㎥	7,542	129,503,682	〃

타. ○○건설은 이 민원 공사 2차 공사 진행 중에 신청인의 실정보고서를 첨부하여 정비토 응집 및 탈수 관련 시방서와 현장 여건이 상이하므로 특별시방서 변경을 2016. 7. 20. 책임감리원에게 요청하였고, 동 보고서상으로는 필터프레스의 시간당 횟수를 1cycle/3hr, 케이크 용량을 20㎥로 적용하여 0.15hr/㎥으로 일위대가를 변경함으로써 총 공사금액이 1,439,895,036원이 증액되었다. (해당 변경요구 내역서는 아래 참조)

해당 공정의 직접적인 공사비 증액 976,058,899원 (579,465,283 + 792,319,292 – 227,199,686 - 168,525,990)과 직접 공사비 증액에 간접적으로 수반되는 간접 비용을 더한 금액

[신청인 작성 설계변경 내역서]

공종명	규격	수량	단위	단가	금액	비고
정비토응집		22,571	㎥	25,673	579,465,283	변경 요구
				10,066	227,199,686	당초
정비토탈수		22,345	㎥	35,458	792,319,292	변경 요구
				7,542	168,525,990	당초

파. 위 실정보고에 대하여 책임감리원은, 기존 2016. 1. 11.자 검토 사유와 유사하게 설계변경이 불가하고, 특히 공사계약 일반조건(행정자치부 예규 제20호 제13장, 2015. 4. 15. 시행, 이하 같음)에 의거 설계변경이 필요한 부분의 이행 전에 해당사항을 분명히 한 서류를 작성하여 계약담당자와 공사감독관에게 이를 통지해야 하므로 설계변경 요구 시기가 부적절하다고 검토하여 2016. 8. 1. 피신청인에게 보고하였다.

하. 신청인은 정비토 응집 및 탈수와 관련하여 그 동안의 실정보고 등이 수용되지 않고 이 민원 공사의 준공일(2016. 11. 24.)이 도래하므로 조속한 설계변경 조치를 2016. 8. 9. 피신청인 등에게 요구하였다.

거. 피신청인은 ○○건설의 2016. 8. 1. 실정보고 및 2016. 8. 9. 신청인 요구에 대하여 일위대가서나 단가산출서 등의 설계서가 아닌 단가 금액의 과다‧과소 산정은 설계변경 대상에 해당되지 않으며, 현장 정비토의 입도 분포가 설계서와 상이하긴 하나 설계서와 동일한 재료이고, 설계변경은 필요한 부분의 시공 전에 완료해야 하므로 시기적으로 부적절하며, 2016. 8. 1. 당시 정비 대상 26,126㎥ 중 19,370㎥(최종 정비 대상 물량 22,571㎥ 대비 85.8%)가 처리된 것으로 2016. 8. 22. 검토하였다.

너. 피신청인은 2016. 8. 1. 책임감리원 보고 내용대로 처리하도록 2016. 8. 23. 책임감리원에게 통지하였고, ○○건설에 책임감리원 의견에 따라 정비토 응집 및 탈수 특별시방서는 변경할 수 없다고 2016. 9. 20. 회신하였으며, 이와 관련한 신청인의 이 민원이 2016. 9. 28. 국민권익위원회 (이하 ‘권익위’라 한다)에 접수되었고 동 민원 신청서상 탈수 공사는 2016. 9. 22. 완료된 것으로 되어 있다.(피신청인 제출 자료는 2016. 9. 3. 완료)

더. 신청인이 제출한 준설탈수공법 설계기준에 따르면, 정비토의 입도분석으로 사질/실트질/점토질 비율을 확인하고 정비토의 성질분석으로 무기질/유기질로 분류하며, 그 결과에 따라 탈수시간(아래 표 참조)이 정해지고, 이를 근거로 준설량, 0.4mm 이하 비율, 공사기간을 고려하여 필터프레스 케이크 용량을 정한다고 하였다.

[신청인 제공 토양 성분별 탈수시간]

구분	점토질 15%이하	점토질 30% 이하	점토질 30% 초과
무기질	1hr/cycle (이 민원 설계서)	2hr/cycle	3hr/cycle (변경 요구)
유기질	2hr/cycle	3hr/cycle	경제성 無

러. 신청인 홈페이지 확인 결과 신청인은 ‘준설토 처리시스템’에 대하여 특허를 갖고 있으며, 실무자 전화확인(2017. 5. 1.) 결과 이 민원 공사 설계시 자문한 사실은 있으나, 실제 설계 결과에는 제대로 반영되지 않았다고 하였고, 피신청인 실무자 전화확인(2017. 5. 1.) 결과 이 민원 공사의 설계 및 시공 과정에서 신청인과 별도의 협약을 체결한 사실은 없다고 하였다.

추후 기술사용료 등에 대한 분쟁을 예방하고자 설계 전에「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」(행정자치부 예규)에 따라 발주기관과 특허소유자와 협약 체결

머. 한편 이 민원에서 제기되고 논의되고 있는 필터프레스 케이크 용량, 시간당 횟수 등을 정리하면 아래 표와 같다.

[필터프레스 용량별 탈수시간 등]

구분	시방서	단가산출서	신청인 요구
			값	사 유
케이크 용량	4㎥	50㎥	20㎥	공사 효율성 감안 증대 필요
시간당 횟수 (사이클)	1hr/cycle	1hr/cycle	3hr/cycle	점토 비율에 따른 적정값 적용
탈수시간 케이크 용량과 시간당 횟수를 고려하여 ㎥당 탈수시간 산정	0.25hr/㎥	0.02hr/㎥	0.15hr/㎥	단가 산출에 반영되어 공사비에 직접 영향주는 요소 (시방서 등 설계서에는 적시되지 않음)
현장 탈수시간 케이크 용량 20㎥ 측정시간 0.08h(2015. 12.~2016. 1. 논의된 현장 측정 시간)을 해당 케이크 용량으로 환산하여 산정	0.4hr/㎥	0.032hr/㎥	0.08hr/㎥

버. 권익위에서 공공계약 고충민원처리 자문위원에게 2017. 4. 27. 이 민원 처리 방향에 대해 자문한 결과, 1) 변경되어야 할 부분의 이행 전에 실정보고를 했다면 실정보고 자체를 설계변경 요청으로 볼 수 있으므로 그 시기를 놓쳤다고 보기 어렵고, 1차 공사 대금 지급이 완료된 이상 대법원 판례에 따라 개산금 지급약정 등의 특별한 사정이 없는 한 1차 공사에 대한 설계변경분을 지급하지 않는 것이 적절하다는 의견과, 2) 현장 상태와 설계서가 상이한 경우에는 그 사실을 발견한 즉시 설계서 변경 등 필요한 조치를 하고 시공을 하여야 하며, 이 민원의 경우 1차 시공시 현장상태와 설계서의 상이를 알 수 있었으므로 설계변경 신청시까지 시공된 부분에 대하여는 권리를 상실할 수 있다고 보여지며, 현장상태가 시방서에 명기된 사항으로 처리가 곤란한 경우에는 설계변경 사유에 해당된다는 의견이 있었다.

4. 판 단

가. 관계법령 등

1) 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」(이하 ‘권익위법’이라 한다) 제2조 제5호는 “"고충민원"이란 행정기관등의 위법·부당하거나 소극적인 처분(사실행위 및 부작위를 포함한다) 및 불합리한 행정제도로 인하여 국민의 권리를 침해하거나 국민에게 불편 또는 부담을 주는 사항에 관한 민원(현역장병 및 군 관련 의무복무자의 고충민원을 포함한다)을 말한다.”라고, 제41조 제1항은 “권익위원회는 고충민원을 접수한 경우에는 지체 없이 그 내용에 관하여 필요한 조사를 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 조사를 하지 아니할 수 있다. (중간 생략) 3. 그 밖에 고충민원에 해당하지 아니하는 경우 등 권익위원회가 조사하는 것이 적절하지 아니하다고 인정하는 사항”라고 하고 있다.

「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘지방계약법’이라 한다) 제6조 제1항은 “계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하고, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행하여야 하며, 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 이 법 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하여서는 아니 된다.”라고, 제22조는 “지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사·물품·용역, 그 밖에 재정지출의 원인이 되는 계약을 체결한 후 물가 변동 및 설계 변경, 그 밖에 계약내용의 변경으로 인하여 계약금액을 조정할 필요가 있으면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 계약금액을 조정한다.”라고, 같은 법 시행령 제15조 제6항은 “지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사입찰 시 입찰자로 하여금 입찰서에 입찰총액을 적게 하되, 물량내역서에 단가를 적은 입찰금액 산출내역서(이하 "산출내역서"라 한다)를 입찰서에 첨부하게 하여야 한다. 다만, 추정가격이 100억원 미만인 공사 또는 제19조제1항에 따라 재입찰에 부치는 공사의 경우에는 낙찰자가 착공신고서를 제출할 때 산출내역서를 제출하도록 하여야 한다.”라고, 제74조 제1항은 ”지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 공사계약에서 설계 변경으로 인하여 공사량의 증감이 발생하였을 때에는 법 제22조에 따라 해당 계약금액을 조정한다.“라고, 같은 법 시행규칙 제73조 제1 항은 ”영 제74조에 따른 설계변경은 그 설계변경이 필요한 부분의 시공 전에 완료하여야 한다.(이하 생략)“라고 하고 있다.

「건설산업기본법」제36조 제1항은 “수급인은 하도급을 한 후 설계변경 또는 경제 상황의 변동에 따라 발주자로부터 공사금액을 늘려 지급받은 경우에 같은 사유로 목적물의 준공에 비용이 추가될 때에는 그가 금액을 늘려 받은 공사금액의 내용과 비율에 따라 하수급인에게 비용을 늘려 지급하여야 하고, 공사금액을 줄여 지급받은 때에는 이에 준하여 금액을 줄여 지급한다.”라고 하고 있다.

2) 공사계약 일반조건 제1절 총칙 2. 용어 정의 라.는 “설계서”란 공사설계설명서(시방서), 설계도면, 현장설명서 및 공종별목적물물량내역서(가설물설치에 소요되는 물량을 포함한다. 이하 “물량내역서”라한다)를 말한다.“라고 하고 있다.

제6절 공사 설계의 변경 1. 설계변경은 ”가.(중간 생략) 1) 설계서의 내용이 불분명하거나 누락·오류 또는 상호 모순되는 점이 있을 경우 2) 지질, 용수 등 공사현장의 상태가 설계서와 다를 경우 (중간 생략) 다. “가”에 따른 설계변경은 그 설계변경이 필요한 부분의 시공 전에 완료해야 한다. 다만, 계약담당자는 공정 이행의 지연으로 품질 저하가 우려되는 등 긴급하게 공사를 수행할 필요가 있는 때에는 계약상대자와 협의하여 설계변경의 시기 등을 명확히 정하고, 설계변경을 완료하기 전에 우선시공을 하게 할 수 있다.“라고 하고 있다.

3. 현장 상태에 따른 설계변경은, “가. 계약상대자는 공사의 이행 중 지질, 용수, 지하매설물 등 공사현장의 상태가 설계서와 다른 사실을 발견한 때에는 지체 없이 설계서에 명시된 현장상태와 상이하게 나타난 현장상태를 기재한 서류를 작성하여 계약담당자와 공사감독관에게 동시에 이를 통지해야 한다. 나. 계약담당자는 “가”의 통지를 받은 즉시 현장을 확인하고 현장상태에 따라 설계서를 변경해야 한다.“라고 하고 있다.

제7절 계약금액의 조정 1. 설계변경으로 인한 계약금액의 조정은 “가. 계약담당자는 설계변경으로 시공방법의 변경, 투입자재의 변경 등 공사량의 증감이 발생하는 경우에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기준에 따라 계약금액을 조정해야 한다.(중간 생략) 차. “아” 전단에 따른 계약상대자의 계약금액조정 청구는 제9절 “6”에 따른 준공대가(장기계속공사의 경우에는 각 차수별 준공대가) 수령 전까지 해야 조정금액을 지급받을 수 있다.“라고 하고 있다.

3) 대법원 2006. 9. 14. 선고 2004다28825 판결에 따르면 당사자 사이에 계약금액조정을 염두에 두지 않고 확정적으로 지급을 마친 기성대가는 당사자의 신뢰보호 견지에서 물가변동적용대가에서 공제되어 계약금액조정의 대상이 되지 않는다고 보고 있다.

나. 판단내용

이 민원 공사 특별시방서상 필터프레스 설계 조건이 현장 상태와 다르므로 특별시방서 내용 변경을 요구하는 신청에 대하여 살펴보면, 1) 신청인은 이 민원 공사의 원 계약상대자는 아니나 공사금액이 증액되는 설계변경 대상에 대하여 피신청인이 설계변경을 해주지 않을 경우 이는 신청인에게 불편 또는 부담이 되고,「건설산업기본법」상 수급인이 설계변경에 따라 공사금액을 늘려 지급받은 경우에 하수급인에게 비용을 늘려 지급하여야 하므로 이 민원이 권익위법에서 정하는 고충민원에 해당되어 국민권익위원회 조사 대상에 포함된다고 보는 것이 타당하다.

발주자로부터 건설공사를 도급받은 건설업자

2) 공사계약 일반조건 제6절 3. 현장 상태에 따른 설계변경을 위해서는 계약상대자가 공사현장의 상태가 설계서와 다른 사실을 발견한 때에 지체 없이 상이하게 나타난 현장상태를 기재한 서류를 작성하여 계약담당자와 공사감독관에게 동시에 이를 통지해야 하는데, ① ○○건설에서 2015. 12. 21. 책임감리원에 정비토 탈수시간 증가에 대한 실정보고를 하고 이와 관련하여 피신청인 공사감독부서 실무자들이 참석하는 회의가 개최되었었던 점, ② 2015. 12월은 상대적으로 공사 초기였고 설계변경 요구 시기에 대해 피신청인도 문제 삼지 않다가 ○○건설의 2016. 7. 20. 설계변경 요구부터 시기적으로 부적절하다고 제시하고 있는 점, ③ 피신청인 논리대로라면 해당 공사 이행 전에 설계변경 분쟁이 마무리됐어야 하는데, 발주 기관에서 설계변경을 거부하는 상황에서 해당 공사 이행 전에 당사자 간에 합의를 하거나 외부의 개입으로 중재를 완료하는 것이 현실적으로 쉽지 않음에도 공사를 그대로 진행함으로써 발생한 손해에 대해 시공사에게만 부담을 지우는 것은 상호 대등한 입장에서 계약이 체결되어야 한다는 지방계약법상의 계약 원칙에 위배되는 점, ④ ○○건설이나 신청인은 위 2015. 12. 21. 실정보고에 대하여 피신청인이 수용하지 않음에 따라 피신청인 계약담당자에게 통지할 필요가 없게 된 점 등에 비추어 보면, ○○건설의 2016. 7. 20.자 설계변경 요구 시기만을 두고 공사계약 일반조건을 위배했다고 하는 것은 적절하지 않은 것으로 판단된다.

3) 신청인의 요구사항이 공사계약 일반조건상 현장 상태에 따른 설계변경 대상이 되는지에 대하여 피신청인은 정비토 탈수 대상인 슬러지의 변동이 없고 일위대가 명시사항은 설계변경 대상이 아니라고 하나, ① 이 민원 공사 설계자인 ○○○○개발에서는 오니토 탈수시간에 대해 설계당시 기 시공사례와 현장 육안조사 등의 자료를 기초로 산정하여, 현장 여건과 실험에 의한 결과가 확실하고 합당하다고 판단되면 탈수시간을 변경하야야 할 것으로 사료된다고 의견을 제출한 점, ② 신청인은 전문가 의견 등을 첨부하여 동일 슬러지라도 점토 비율에 따라 탈수시간에 영향을 미치고, 이와 같은 슬러지 성분에 따른 탈수 시간, 탈수 대상 물량, 공사기간 등을 고려하여 필터프레스 용량을 설계하고 내역을 작성한다고 하는 반면 피신청인은 설계 과정에 대해 피신청인 주장을 뒷받침할 만한 타당한 의견을 제시하지 못하고 있는 점, ④ 지방계약법령상 이 민원 공사는 총액입찰 공사로서 ○○건설은 이 민원 공사 낙찰 후 시방서의 필터프레스 조건에 따라 산출내역서의 단가를 작성했었을 것인 점, ⑤ 실제 현장에서 필터프레스 1회 가동 시간을 측정한 결과도 시방서상 탈수시간과 차이가 나고 있는 점, ⑥ 피신청인은 신청인이 향후 실정보고 및 설계변경 결과에 대하여 일체 이의를 제기치 않는다고 확약서를 2016. 1. 13. 제출했다고 하였으나, 동 확약서 작성의 전제가 준설 수량 정산 불확실에 기인한 것으로 보여지며, 동 확약서를 근거로 신청인이 정비토 탈수시간까지 이의를 제기하지 않겠다고 확장 해석하기는 어려워 보이며, 설사 그러한 내용까지 포함한다고 하더라도 이 역시 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 것으로 그 내용이 지방계약법상의 계약 원칙에 부합하지 않는 점 등을 고려할 때, 이 민원 공사 필터프레스 설계시 고려한 조건이 현장 상태를 제대로 반영하지 않은 측면이 있고 현장 실정에 맞게 설계서인 시방서의 변경이 필요하므로 설계변경 대상이 된다고 할 수 있다. (이 민원 공사에 적절한 필터프레스 케이크 용량과 1회 가동 시간 산정에 대해서는, 시방서, 단가산출서, 현장 설치 필터프레스 케이크 용량이 모두 상이하고, 탈수시간 관련 신청인의 설계기준과 현장 측정 결과도 상이하며, 신청인과 피신청인이 구체적으로 이에 대해 협의한 바 없으므로 별론으로 함, 마찬가지로 이와 관련한 적정한 단가산출도 별론으로 함)

4) 위 “1)~3)” 내용을 종합적으로 고려할 때, 피신청인은 공사계약 일반조건 제6절 3. 나.에 따라 현장 상태에 따라 설계서를 변경하여 계약금액을 조정해주었어야 함에도 설계변경 대상이 아니라고 한 것은 위법‧부당한 것으로 판단된다. 다만 2016. 4월 준공된 이 민원 공사 1차 공사분 중 정비토 응집 물량 17,344㎥(전체의 76.8%), 정비토 탈수 물량 17,171㎥(전체의 76.8%)에 대하여 준공대금이 기 지급되었으며, ○○건설과 신청인이 2016. 1. 13. 확약서를 작성한 이후 1차 공사 준공금을 지급받기 전까지 피신청인에게 탈수시간 변경 등에 대해 문서상으로 이의를 제기했는지 확인되지 않아 신청인이 추후 설계변경에 따른 계약금액 조정을 염두에 두고 1차 공사대금을 수령하였는지 불분명하여 당사자의 신뢰보호 견지에서 우리 위원회에서 1차 공사분의 계약금액까지 조정하도록 하는 것은 적절하지 않은 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 공사 특별시방서상 필터프레스 탈수시간 등의 변경을 요구하는 신청인의 주장은 1차 공사분 계약금액 조정을 제외하고 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.