7. 개발제한구역 내 증축 허가

결정 개요

1. 민원표시 2AA-1810-294677

2. 피신청인 B시장

3. 결론 의견표명

피신청인은 경기 B시 소재 사찰에 대해 개발제한구역 지정 당시부터 있던 건축물과 불가분의 관계에 있는 석축 등의 영역까지 대지로 인정하여 증축을 허가할 것을 의견표명한다.

4. 결정일  2019.  1.  21.

이  유

1. 신청취지

신청인이 주지로 있는 경기도 B시 소재 사찰(이하 ‘이 민원 사찰’이라 한다)의 미륵전(이하 ‘이 민원 주택’이라 한다)이 노후하고 안전사고에 우려가 있어「전통사찰의 보존 및 지원에 관한 법률」(이하 ‘전통사찰법’이라 한다)에 따라 문화체육관광부, 경기도, B시의 지원을 받아 전체 사업비 3억원 규모의 이 민원 주택 증축을 추진 중에 「개발제한구역 건축물 관리대장」(이하 ‘GB 대장’이라 한다)에 기재된 대지면적에는 들어가나「일반건축물대장」(이하 ‘건축물대장’이라 한다)에 기재된 대지면적에서 벗어나서 건축물 인허가가 불가하다고 하니 이를 해결해 달라.

2. 피신청인 등의 의견

GB대장은 개발제한구역 지정 당시의 건축물을 대상으로 작성·관리하는 것으로 행정기관이 사실관계를 판단하기 위한 기초·보조 자료로서 구역관리의 편의를 위하여 사용하는 공부로 개발제한구역 안에서 건축허가를 위하여 참고할 경우 객관적인 사실을 입증하는 공신력을 가지는 건축물대장을 근거로 처리해야 하므로 건축허가가 불가하다.

3. 사실관계

가. 이 민원 사찰(사찰등록번호 제76호)은 대한불교조계종 제25교구 본사인 봉선사의 말사로 정확한 창건연대는 알 수 없으나 1468년(세조14) 이전에 혜암이 창건한 사찰로 알려져 있으며, 이 민원 사찰은 주택, 법당, 삼성각, 주택, 변소 등 5동의 건물이 등록되어 있는 상태이다.

나. 이 민원 사찰은 민족문화 유산으로서 역사적 의의를 지닌 전통사찰 건축물의   보수․정비를 통하여 전통문화의 계승 및 민족문화 창달에 기여하고 화재, 도난 등 각종 재해로부터 전통사찰과 사찰의 문화유산 등 전통사찰 문화 자원을 안전하게 보존하기 위하여 추진한 ‘2017년 전통사찰 보수·방재사업사업’ 시행에 따라 이 민원 사찰의 이 민원 주택 증축 보조금지원을 요청하여 2018. 2.에 지원을 받았으며 내역은 아래와 같다.

(단위 : 천원)

계	국 고	지방비	자부담
300,000	120,000	120,000	60,000

다. 피신청인은 2017년 전통사찰 보수·방재사업 시행지침에 따라 신청인의 사업계획서에 대해 사업계획의 타당성을 검토하도록 하고 있으며 해당 부서에서는 건축물대장 현황 등을 확인하였다고 한다.

라. 신청인과 피신청인이 제출한 자료에 따르면 GB대장, 건축물대장, 현황실측도면은 아래와 같다.

개발제한구역 건축물 관리대장	건축물대장	실측현황
-주소:B시 고산동 647 -대지면적:1,700.00㎡ -건축물 A : 44.46㎡(주택) B : 49.41㎡(법당) C : 11.34㎡(삼성각) D : 15.50㎡(주택) E : 5.88㎡(변소)	-주소:B시 고산동 647 -대지면적:1,045.20㎡ -건축물 a : 44.46㎡(주택) b : 49.41㎡(법당) c : 11.34㎡(삼성각) d : 15.50㎡(주택) e : 34.04㎡(법당)	-주소:B시 고산동 647 -대지면적:1,045.20㎡ -건축물 ㄱ : 44.46㎡(주택) ㄴ : 49.41㎡(법당) ㄷ : 11.34㎡(삼성각) ㄹ : 15.50㎡(주택) ㅁ : 5.88㎡(변소)

마. 이 민원사찰에 대하여 개발제한구역 지정 당시부터 있던 건축물에 대하여 작성된 GB대장이 있고, 건축물대장은 1994년 1월6일 등재가 된 것으로 확인된다.

바. GB대장에는 지적경계선이 표시되어 있지 않으며, 건축물대장에는 이 민원 주택과 삼성각이 지적경계선안으로 포함되어 표기되어 있다.

사. 실측 도면에는 증축하고자 하는 이 민원 주택과 삼성각이 인접한 경기 B시 고산동 산 58-14에 걸쳐 있는 상태이다.

아. 피신청인이 증축하고자 하는 이 민원 주택은 현재 종무소로 이용하고 있다고 한다.

자. 이 민원 사찰에 대해 GB 지정 당시 사진은 존재하지 않고 이전 사진인 1954년 사진은 해상도가 낮아 희미하나 건축물의 존재 여부를 확인할 수 있으며, GB 지정 후 최초인 국토지리정보원 1975년 항공사진은 라항의 실측현황과 같고 이 민원 주택과 삼성각 등이 건축물대장 등재지번의 지적경계선 밖으로 일부 돌출되어 있으나, 이축 또는 증축 가능성은 없어 보이며, 기단부의 석축 등도 실측현황과 같아 추가적인 형질변경은 없었던 것으로 보이고 피신청인도 이 같은 사실에 동의하고 있다.

차. 임야대장에 의하면 신청인은 이 민원 사찰과 인접한 경기 B시 고산동 산 58-14 임야 3,306㎡를 2016. 1. 15.에 매입을 하였다.

4. 판단

가. 관계 법령 등

1) 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다) 제13조는 “시장·군수·구청장은 법령의 개정·폐지나 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유로 인하여 그 사유가 발생할 당시에 이미 존재하고 있던 대지·건축물이 이 법에 적합하지 아니하게 된 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 건축물의 건축이나 공작물의 설치를 허가할 수 있다”라고 하고, 같은 법 시행령 제23조제2항은 “시장·군수·구청장은 존속 중인 대지·건축물 또는 공작물이 법령의 제정·개정이나 제1항 각호의 사유로 법 또는 이 영의 규정에 부적합하더라도 법제13조에 따라 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 건축물 허가할 수 있다. 1. 건축물의 재축·개축 또는 대수선, 2.증축하려는 부분이 건폐율·용적률 등 법 또는 이 영의 규정에 적합한 경우의 증축. 이 경우 토지의 형질변경을 수반하는 증축은 별표3에 따른 시설만 해당한다.”하고 있다.

또한, 동법 시행령 제24조제1항은 “시장·군수·구청장은 개발제한구역의 건축물의 소유 및 이용상태를 확인하거나 건축허가 등 개발제한구역 관리를 위한 기초자료로 활용하기 위하여 개발제한구역 건축물관리대장에 건축물 및 그 대지에 관한 현황을 기록하고 유지·관리하여야 한다”라고 한다.

2) 대법원은 ‘개발제한구역내에 있는 건축물의 현황이 건축물대장, 건축물관리대장의 각 기재와 다른 경우, 건축물의 증‧개축 허가신청에 대하여 건축허가권자가 취하여야 할 조치’와 관련하여, “개발제한구역 내에 있는 건축물의 증개축허가 신청이 있고 그 건축물의 현황이 건축물대장, 건축물관리대장의 각 기재와 다른 경우, 관할관청으로서는 개발제한구역의 지정목적과 건축물관리대장 등을 작성, 관리할 것을 규정하고 있는 법규의 취지 등에 비추어 대상건축물의 현황과 공부의 내용을 조사하고 건축허가의 신청내용이 관례법령의 제한규정에 배치되는지 여부를 심사하여 증개축허가 여부를 결정하여야 하고, 위 공부상의 각 기재가 공부 상호간 또는 현황과 일치하지 않는다는 이유만으로 건축허가신청서를 반려할 수는 없다.(대법원 1992. 12. 11. 선고92누3038판결 참조)”라고 하고 있고,  “여러 필지의 토지가 일단을 이루어 용도상 불가분의 관계에 있는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 그 일단의 토지 전체를 1필지로 보고 토지특성을 조사하여 그 전체에 대하여 단일한 가격으로 평가함이 상당하다 할 것이고, 여기서 ‘용도상 불가분의 관계에 있는 경우’라 함은 일단의 토지로 이용되고 있는 상황이 사회적·경제적·행정적 측면에서 합리적이고 당해 토지의 가치형성적 측면에서도 타당하다고 인정되는 관계에 있는 경우를 말한다(대법원 2001. 7. 27. 선고99두8824판결 참조)”라고 하고 있다.

나. 판단 내용

이 민원 주택의 증축이 가능하도록 해달라는 신청인의 주장에 대해 살펴보면,  ① 이 민원 주택의 건축 연대를 정확히 확인할 수 없으나 이 민원 사찰의 창건 연대를 참작하면 법당, 삼성각 등은  건축법 이전의 건축물일 가능성이 높으며, 1954년 항공사진에도 존재가 확인되고, 주변 건축물 또한 적어도 GB 지정 이전 건축물로 보이는 점, ② 「전통사찰법」에 따라 이 민원 주택 증축 예산이 지원되는 사찰에 대해 기존의 가람배치는 존중되어야 할 것으로 보이는 점,  ③ 건축물대장과 GB대장의 대지면적 등에 대한 상이한 원인을 확인할 수 없으나 건축법 이전 건물이라면 위법 건축물로 보기 어려운 점,  ④ GB지정 이후 최초인 1975년 항공사진에 이 민원 건축물의 형상이 확인되며, 토지의 형상도 일부 확인이 가능한 점,  ⑤ 신청인이 연접 토지를 매입하여 소유하고 있어 소유권 등의 장애가 없는 점,  ⑥ 이 민원 주택 등이 건축물 대장에 등재되어 적법성을 인정받는다면 GB지정 이전부터 본래의 형상을 유지하고 형질변경 없이 건축물과 불가분의 관계가 있는 토지는 대지로 인정함이 타당한 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려할 때 이 민원 주택과 불가분의 관계에 있는 석축 등의 영역까지 기존 대지로 인정하여 증축을 허가함이 타당한 것으로 판단된다.

5. 결론

그렇다면 이 민원 주택 증축이 가능하게 해달라는 신청인의 주장은 이유 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.