1. 건축공사 부실 벌점 부과 이의

결정 개요

1. 민원표시 2CA-1711-230073

2. 피신청인 A시 ○구청장

3. 결론 시정권고

피신청인에게 2017. 10. 24. △△동주민센터 신축공사에 대하여 원형거푸집 미시공 및 수목 미식재를 이유로 신청인에게 부과한 벌점(2점) 부과 처분을 취소할 것을 시정권고한다.

4. 결정일  2018. 3. 19.

이  유

1. 신청취지

신청인은 2015. 5. 27. □□ ○구 △△로4가 32-2 대 621.5㎡(이하 ‘이 민원 대지’라 한다) 지상 △△동주민센터 신축공사 건(이하 ‘이 민원 공사’라 한다)에 대해 피신청인과 계약체결하고, 같은 해 12. 18. 공사를 완료하였는데, □□광역시 감사위원회(이하‘감사위원회’라 한다)가 2017. 6. 5. 특정감사를 실시하여, 같은 해 8. 18. 이 민원 공사에 대하여 설계도서와 달리 미시공된 공사비(원형거푸집 및 수목식재 등)를 회수하고, 이를 사유로 시공자에게 벌점을 부과할 것을 피신청인에게 통보하였고, 신청인은 같은 해 10. 24. 피신청인으로부터 벌점(2점) 부과처분을 받았다. 감사위원회 지적사항 중 원형거푸집은 공사비 내역서에 반영(총 23,618,690원)되어 있기는 하나 설계도면에 없어 이를 미시공 또는 부실시공으로 볼 수 없고, 수목미식재는 동측에 인접한 같은 구 △△로4가 34 대 2,164.3㎡(이하‘이 민원 인접대지’라 한다)상에 설치된 가설휀스 및 좁은 부지 여건으로 수목식재가 불가능하다고 판단하여 당시 공사감독관 협의하에 구역별 조경수 식재내용을 변경하였으며, 당초 설계도면 및 내역서에 없던 외부 분진망, 탕비실 싱크대, 내장 목공사 사양변경 등을 계약금액 조정없이 추가 시공하는 등 안전하고 부실공사 없이 준공하고자 노력하였는바, 부실시공을 하거나 공사비를 부당하게 편취하지 않았으니, 벌점(2점) 부과처분을 취소해 달라.

2. 피신청인 등의 의견

신청인은 이 민원 공사 시공자로 설계도서(도면, 내역서, 시방서 등)를 숙지하고 문제점 발견시 발주처에 보고하여야 하며, 공사감독관과 협의하여 미시공 하였다고 하더라도 미시공 부분에 대해서는 준공 전 정산(감액) 조치를 하였어야 함에도, 사전 별도의 실정보고 및 정산(감액) 조치 없이 준공처리하여 해당 금액(44,365,000원)을 부당 수령한 것이 감사위원회 감사결과 지적되어, 해당 금액은 회수되어야 하고, 관련 규정에 따라 벌점을 부과한 것이므로 신청인의 주장은 이유 없다.

3. 사실관계

가. 이 민원 공사는 □□ ○구 △△동주민센터 신축공사이며, 신청인은 이 민원 공사 시공자로 선정되어, 2015. 5. 27. 피신청인과 공사계약을 체결(공사비 1,141,104,000원)하였으며, 같은 해 12. 18. 공사를 완료(준공)하였다. 이 민원 공사의 주요 현황은 아래와 같다.

<이 민원 공사의 주요 현황>

공 사 명	□□ ○구 △△동주민센터 신축공사
공사금액	1,141,104,000 원
공사규모	연면적 871.1㎡ (철근콘크리트구조, 지상 3층)
공사기간	2015. 5. 29. ∼ 2015. 12. 18.
계약일자	2015. 5. 27.

나. 감사위원회는 2017. 6. 5. ~ 2017. 6. 9.(4일) 기간동안 이 민원 공사에 대한 특정감사(2013. 11.부터 2017. 2.까지의 준공된 5억원 이상 대형공사 대상)를 실시하였는데, 감사위원회는 2017. 8. 18. 피신청인에게 이 민원 공사에 대하여 미시공된 공사비(44,365,000원)를 회수할 것과, ‘설계도서와 다르게 시공’한 시공사(신청인)에게 관련법에 따라 벌점 부과할 것을 감사결과로 통보(감사위원회-9691)하였다. 감사위원회의 감사결과 처분요구서의 주요 내용은 다음과 같다.

≪감사결과 처분 요구서 주요 내용≫

• 부서기관명: 회계정보과(피신청인 담당부서)

• 재정상조치: 회계 44,365,000원

• 신분상조치: 훈계1(감독공무원1) / 징계2(설계,감리건축사) / 벌점1(시공사)

• 제      목: △△동주민센터 신축공사 부적정

• 지적  내용: 피신청인(회계과)은 ‘△△동주민센터 신축공사’기본 및 실시설계용역을 2014. 7. 11. 건축사사무소 도시건축(대표 OOO)과 계약하여, 2014. 7. 14. 착수하여, 2015. 2. 27. 완료하였고, 2015. 5. 27. 신청인(당시, ◎◎건설)과 계약하고, 2015. 5. 29. 착공하여, 2015. 12. 18. 준공하였으며, 2015. 5. 27. 주식회사 OOO건축사사무소(대표 OOO)와 감리용역 계약하여 2015. 5. 29. 착수하여 2015. 12. 18. 완수하였다.   그러나, 2017. 6. 9. 감사일 현재 공사 관련 자료와 현장을 확인한 결과 〔표〕와 같이 부적정한 사항이 발견되었다.

• 조치할 사항: 피신청인(회계정보과장)은 ①「건축사법」을 위반하여 설계용역과 감리용역을 성실하게 수행하지 않은 ‘건축사사무소OO건축’과 ‘주식회사OOO건축사무소’ 건축사를 “징계”조치하시기 바랍니다. ② 설계도서와 다르게 미시공된 공사비 44,365,000원을 회수하시기 바랍니다. ③ 설계도서와 다르게 시공한 시공사에게 「건설기술진흥법 시행령」제87조(건설공사 등의 부실 측정) 제5항에 규정에 따라 “벌점”을 부과하시기 바랍니다.

• 징계관련자: 설계사 건축사사무소 OO건축 대표 OOO 감리사 주식회사 OOO건축사사무소 대표 OOO

• 벌점관련자: 시공사 ◎◎건설 대표이사 OOO(現 ◊◊건설(주))

다. 위 감사결과에 따라, 피신청인은 2017. 9. 15. 신청인에게 2건의 ‘준공된 대형공사현장 컨설팅(특정)감사 처분사항 사전 통지’를 하였는데, 1건은 공사비 회수 처분(회계정보과-18795)에 관한 사항이며, 1건은 ‘설계도서와 다르게 시공’한 시공사에 대한 벌점 부과 처분(회계정보과-18796)에 관한 사항으로, 각 처분의 주요 내용은 아래와 같다.

1) 공사비 회수 관련 주요 내용 (회계정보과-18795)

• 제목 : 준공된 대형공사현장 컨설팅(특정)감사 처분사항 통지

• 주요 내용 : 2013년 11월 이후 준공된 총 공사비 5억원 이상 대형공사에 대하여 컨설팅(특정)감사 실시 결과 다음과 같은 처분 요구사항이 있어 통지하오니, 이견이 있을 경우, 2017. 10. 10(화)까지 의견서 및 증빙서류를 제출하기 바라며, 지정기일 내에 제출이 없을 경우 의견없음으로 간주하여 회수 조치코자 함

〔다    음〕

◦ 처분내용

– 공 사 명: △△동주민센터 신축공사

- 처분요구: 설계도서와 다르게 미시공된 공사비 44,365,000원 회수조치

- 위반내역 <위 나.에 기재된〔표〕의 위반 내역과 동일>

2) 벌점 부과 관련 주요 내용 (회계정보과-18796)

• 제목 : 준공된 대형공사현장 컨설팅(특정)감사 처분사항 사전 통지

• 주요 내용 : 2013년 11월 이후 준공된 총 공사비 5억원 이상 대형공사에 대하여 컨설팅(특정)감사 실시 결과 다음과 같은 처분 요구사항이 있어 통지하오니, 이견이 있을 경우, 2017. 10. 18(수)까지 의견서 및 증빙서류를 제출하기 바라며, 지정기일 내에 제출이 없을 경우 의견없음으로 간주하여 벌점부과 조치코자 함

〔다    음〕

◦ 처분내용

– 공 사 명: △△동주민센터 신축공사

– 관련법령: 건설기술진흥법 제53조(건설공사 등의 부실측정), 건설기술진흥법 시행령 제87조(건설공사 등의 부실측정) 및 〔별표8〕건설공사 등의 벌점관리기준, 건설기술진흥법 시행규칙 제47조(거설공사 등의 부실측정 결과의 관리)

-처분요구: 설계도서와 다르게 시공한 시공자에게 벌점 부과

◦ 벌점책정 결과

-〔별표8〕건설공사 등의 벌점관리기준, 5호 가목 번호(1.18) 설계도서 및 관련 기준과 다른 시공 규정에 의거 벌점 2점 부과 조치

라. 신청인은 위 처분(공사비 회수 및 벌점 부과)에 대하여 같은 해 10. 10. 피신청인에게 ‘시공시 당초 설계도면 및 내역과 상이한 추가 또는 변경 시공은 사전 실정보고를 통해 설계변경 후 진행하였어야 하나 당시 발주처 관계자와의 협의로 가름하였던 부분이고, 당시 주변 민원 여건상 준공 지연우려가 큰 상황에서 양해가 있었다.”며, 공사비 회수처분과 관련하여 설계변경 없이 추가시공한 근거자료 등을 첨부하여 벌점 부과를 취소해 달라는 취지의 의견서를 제출하였고, 피신청인은 2017. 10. 24. 신청인에게 ‘설계도서와 다르게 미시공한 공사비(44,365,000원)에 대한 검토 결과, ｢유로폼 설치 및 해체｣로 실 시공된 점을 감안하여 공사비 회수 금액을 변경(39,301,000원)하여 회수 조치’할 것 및 벌점 부과 사전 통지에 대하여는 ‘의견서 검토결과 의견사항이 없어 사전통지 내용으로 조치’할 것을 회신(회계정보과-21185)하였다.

마. 이 민원 공사 설계도면 및 내역서에 따르면 장방형의 기둥과 내력벽 구조로 원형거푸집을 사용하는 구조물은 없으나, ‘원형거푸집 공사’명목의 공사비 23,618,690원(재료비+노무비, 제경비 제외)이 계상되어 있는 것으로 나타난다.

바. 신청인에 따르면, 이 민원 공사는 단기간(약 7개월)의 도심지 공사로 주변 상업시설 및 이 민원대지 북측에 인접한 아파트(△△맨션) 주민들의 민원 등 어려운 여건 속에서 공사를 진행하였고, 내역서에는 없으나 반드시 시공되어야 하는 분진망설치, 내장목공사(벽체 석고보드 추가시공), 탕비실 싱크대 등 추가 시공이 있었음에도 적기 준공에 지장이 될까봐 계약금액 조정요구 없이 시공하여 약 46백만원 정도의 추가공사비까지 부담하며 성실하게 공사를 수행하였다고 주장한다. 그리고, 미시공된 수목식재에 대해서는 당시 동측의 이 민원 인접대지의 건축공사로 대지경계선에 철재휀스가 설치되어 있었고, CIP(Cast In Place) 흙막이 공사가 진행중이어서 철재휀스와 건물 외벽 사이의 폭이 약 0.6∼0.65m정도에 불과하는 등 여건상 수목식재가 불가하였고, 수목을 식재하더라고 햇볕이 들지 않아 생육이 불가능할 것으로 예상되어, 다른 장소에 식재 예정인 수목의 규격을 상향하여 식재하는 등 부득이하게 당초와 달리 일부 수목 사양 및 수량의 변경이 되었던 것이므로 이러한 현장 실정을 감안하여 줄 것을 호소하고 있으며, 내역항목 오류(원형거푸집)에 대하여는 준공 전 감액 설계변경 등의 절차를 이행하였어야 하나, 당시 내역항목을 세세히 검토하며 준공정산을 할 수 없었던 상황이었다고 주장하고 있다. 또한, 이러한 현장여건은 당시 공사감독관도 인지하고 있었던 사항으로, 신청인이 고의로 공사비를 부당하게 편취한 것이 아니라고 주장하고 있다. 또한, 벌점 부과에 대해서는 원형거푸집이 내역서에 포함되어 있으나, 설계도면에는 없어 시공되지 않는 구조물(부재)로, 부실시공이나 설계기준과 다르게 시공된 것이 아니므로 공사비 회수 대상일 수 있어도, 부실시공에 대한 징벌로서 부과되는 벌점 부과대상은 될 수 없다며 벌점 부과처분을 취소해 달라고 한다.

사. 한편, 우리 위원회 실지 방문조사 당시, 이 민원 공사 공사감독관은 당시 준공에 임박하여 속히 공사를 완료하기 위해, 별도의 정산 절차 없이 준공하였으며, 신청인이 주장하는 추가 공사비 발생에 대하여 인지하고 있었다고 진술하였다.

아. 신청인의 법인 등기사항전부증명서에 따르면, 2015. 5. 이 민원 공사에 대한 공사계약을 체결할 당시에는‘주식회사 ◎◎건설’이었는데, 2016. 12. ‘주식회사 ⊙⊙종합건설’로 변경되었다가, 2017. 8. ‘◇◇건설 주식회사’로 변경되었으며, 대리인은 2017. 11. 15. 지배인으로 선임된 것으로 확인된다.

자. 또, 신청인은 2018. 1. 24. 피신청인을 상대로 미시공된 공사비 회수 조치에 대하여 행정심판(□□행심 2018-14)을 제기한 것으로 확인되며, 피신청인은 2018. 2. 13. 건축사징계위원회를 통하여 이 민원 공사 설계자 및 감리자에게 각각 감사위원회가 요구한 징계처분(설계자(견책), 감리자(견책))을 확정한 것으로 확인된다.

4. 판단

가. 관계 법령 등

1) ｢건설기술진흥법｣ 제53조 제1항은 “국토교통부장관, 발주청(｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣에 따른 민간투자사업인 경우에는 같은 법 제2조제4호에 따른 주무관청을 말한다. 이하 이 조에서 같다)과 인ㆍ허가기관의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자가 건설기술용역, 건축설계, ｢건축사법｣ 제2조제4호에 따른 공사감리 또는 건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우 및 제47조에 따른 건설공사의 타당성 조사(이하 "타당성 조사"라 한다)에서 건설공사에 대한 수요 예측을 고의 또는 과실로 부실하게 하여 발주청에 손해를 끼친 경우에는 부실의 정도를 측정하여 벌점을 주어야 한다.  1. 건설업자 2. 주택건설등록업자 3. 건설기술용역업자(｢건축사법｣ 제23조제2항에 따른 건축사사무소개설자를 포함한다) 4. 제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하는 자에게 고용된 건설기술자 또는 건축사”라고 하고, 같은 조 제2항은 “발주청은 제1항에 따라 벌점을 받은 자에게 건설기술용역 또는 건설공사 등을 위하여 발주청이 실시하는 입찰 시 그 벌점에 따라 불이익을 주어야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제87조 제1항은 “법 제53조제1항에 따른 부실 측정의 대상은 다음 각 호와 같다. 다만, 분담이행방식의 공동도급인 경우에는 분담업체별로 제1호부터 제4호까지의 기준을 적용한다. 1. ∼ 4. 생략 5. 그 밖에 국토교통부장관, 발주청 또는 인·허가기관의 장이 필요하다고 인정하는 건설기술용역, 건축설계, 공사감리 또는 건설공사”라고 하고 같은 조 제5항은 “법 제53조제1항 및 제2항에 따른 부실 정도의 측정기준, 불이익 내용, 벌점의 공개 대상·방법·시기·절차 및 관리 등은 별표 8의 벌점관리기준에 따른다.”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 〔별표8〕의 건설공사 등의 벌점 관리기준(제87조제5항 관련) 제5호 가목의 1.18.의 주요부실 내용 및 벌점 현황은 아래와 같다.

2) 구 ｢건설기술관리법｣(1995. 1. 5. 개정된 법률 제4921호 법률, 시행 1995. 7. 1., 이하 ‘구 건설기술관리법’이라 한다) 제21조의4 제1항은 “건설부장관, 발주청과 건설공사의 허가·인가·승인 등을 한 행정기관의 장은 다음 각호의 1에 해당하는 자가 설계 등 용역·책임감리 또는 건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에는 부실의 정도를 측정하여 부실벌점을 줄 수 있다. 1. 건설업자 2. 주택건설등록업자 3. 설계등 용역업자 4. 감리전문회사 5. 제1호 내지 제4호에 해당하는 자에 고용된 건설기술자 또는 감리원”라고 하고, 같은 조 제2항은 “발주청은 제1항의 규정에 의하여 부실벌점을 받은 자에 대하여 그 부실벌점에 따라 입찰시 불이익을 줄 수 있다.”라고 규정하고 있다.

3) 한편, 구 건설기술관리법 개정이유에 따르면, ‘건설공사에 대한 국민의 불신을 불식시키고, 건전한 공사관행이 정착될 수 있도록 건설기술자의 관리제도를 보완하며, 부실공사에 대한 제재를 강화하는 등 현행 규정의 미비점을 개선․보완하려는 것임 ①∼⑤ 생략 ⑥ 건설공사의 부실을 방지하기 위하여 국가 등이 발주한 건설공사나 건설기술용역사업을 성실하게 수행하지 아니하는 경우에는 그 유형에 따라 해당 업체에 벌점을 부과하여 입찰시 불이익을 줄 수 있도록 함 ⑦ 이하 생략’이라고 정의하고 있다.

4) 법원은 부실벌점 부과와 관련하여 “... 관련 규정의 내용 및 형식 등에 비추어 보면, 원고들이 건설업자나 소속 건설기술자로서 이 사건 공사를 성실하게 수행하지 않음으로써 이 사건 건축물의 기타 구조부가 설계도서나 관련 기준과 다르게 시공함으로써, 보완시공이 필요한 경우, 피고는 이 사건 공사를 발주한 발주청으로서 구 건설기술관리법 시행규칙 제27조 제1항 제5호, 전라남도 부실공사 방지 조례 제3조 제2호, 제5조 제1항에 따라 원고들에게 부실벌점을 부과하는 것이 가능하다. 또한, ‘기타 구조부를 설계도서 및 관련 기준과 다르게 시공하여 보완시공이 필요한 경우’라 함은 보완시공이 필요할 정도로 기타 구조부를 설계도서 및 관련 기준과 다르게 시공한 경우라는 뜻으로서, 과도한 비용이나 시간을 들이지 않고 원래 설계내용대로 보완이 가능하다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 당초의 잘못된 시공상태를 기준으로 하여 그러한 상태가 시공 당시의 설계도서와 일치하는지, 그로 말미암아 건축물 자체의 안전성 등이 훼손되었는지 여부로 판단하여야 하고(대법원 2014. 1. 29. 선고 2011두29069 판결 등 참조), 사후적으로 보완시공이 이루어졌거나 예정되어 있는지, 이러한 보완시공을 통하여 훼손된 안정성이 회복되었는지 여부를 고려할 것은 아니다.”라고 판결(광주고등법원 2015. 4. 30.선고 2014누6776판결)하였다.

나. 판단 내용

신청인은 이 민원 공사 계약당사자로, 원형거푸집 미시공 및 수목 미식재에 대하여 벌점(2점)을 부과한 것은 부당하다는 신청에 대하여, 피신청인은 미시공 부분에 대하여 준공 전 설계변경 등 정산조치를 하여야 함에도 공사비를 부당 수령한 사실이 감사 결과 지적되어, 해당금액을 환수하고, 관련 규정에 따라 벌점을 부과한 것이라는 입장이나, ① ｢건설기술진흥법｣에 따른 벌점 부과제도는 건설공사의 부실을 방지하기 위해 부실공사를 수행한 건설업자에 대하여 벌점을 부과하여 입찰시 불이익을 줄 수 있도록 도입된 제도인 점, ② ｢건설기술진흥법시행령｣ 제87조 제5항 별표8 가목 1.18의 주요부실 내용에 따르면, 설계도서 및 관련 기준과 다른 시공으로서, ‘주요 구조부’또는 ‘그 밖의 구조부’를 설계도서 및 관련기준과 ‘다르게 시공’하여 보완시공이 필요하거나 경미한 보수가 필요한 경우라고 규정하고 있는데, 수목 미식재에 관한 사항은 구조부라고 볼 수 없고 주요 부실내용에 포함되어 있지 않는 점, ③ 벌점 부과의 원인이 된 원형거푸집 공사비는 내역서에 반영되어 있으나, 설계도면에는 없는 내용으로 실제 시공되지 않아 설계도서 및 관련기준과 다르게 시공하였거나 보완시공 또는 보수를 필요로 하는 부실시공이 발생될 수 없는 점, ④ 설계도면에 없는 공사가 내역서에 반영되어 공사비가 증액된 것은 설계상의 오류로 설계자의 잘못에 해당하고, 이로 인해 피신청인도 설계자에 대하여 징계(견책) 조치를 한 것으로 확인되는 점, ⑤ 신청인은 이 민원 공사를 시행하면서 설계도면과 공사비 내역서가 상이한 사실이 발견된 경우, 절차에 따라 공사비 감액, 설계변경 등의 조치를 하였어야 하나, 미시공 부재에 대하여 공사비 변경절차를 거치지 않았는데, 이는 공사비 회수 대상으로 그 적부에 관하여는 신청인이 행정심판을 제기하여 그 결과에 따라 공사비 회수 등의 절차가 이루어질 것으로 예상되는 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 공사 계약당사자인 신청인에게 설계도면에 없는 원형거푸집 미시공과 현장의 여건에 따른 수목 미식재를 이유로 「건설기술진흥법」에 따라 벌점(2점)을 부과한 것은 위법ㆍ부당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로, 설계도면에 없는 원형거푸집 미시공과 수목 미식재에 대하여 공사비 회수 외에 벌점(2점)을 부과한 처분은 부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.