4. 국유림 내 현황도로 포장 요구

결정 개요

1. 민원표시 2AA-1711-077753

2. 피신청인 1. A군수

2. B지방산림청장(C국유림관리소장)

3. 결론 의견표명

1. 피신청인 1에게, 신청인이 거주하는 A군 B면 C리 156 대 990㎡의 진입로로 사용되는 국유림 같은 리 산 64 임야 22,047,305㎡ 및 같은 리 171 임야 5,636㎡에 위치한 현황도로에 대해 재해 및 안전사고 예방 차원에서 포장 등 정비계획을 신속히 수립하여 피신청인 2에게 국유림 사용허가를 신청할 것을 의견표명한다.

2. 피신청인 2에게, 주문 1 기재 국유림에 대한 피신청인 1의 사용허가 신청에 대해 적극 검토할 것을 의견표명한다.

4. 결정일  2018. 10. 22.

이  유

1. 신청취지

가. 신청인은 건강이 좋지 않은 신청인의 처 A의 요양을 위해 2014. 4. 8. 신청 외 B가 건축신고 및 농지전용협의를 받은 A군 B면 C리 156 전 990㎡(2017. 9. 6. ‘전’에서 ‘대’로 지목변경, 이하 ‘이 민원 토지’라 한다)를 매입하고, 그 위에 연면적 117.42㎡의 2층짜리 단독주택(이하 ‘이 민원 주택’이라 한다)을 건축하여 2017. 8. 30. 건축물 사용승인을 받았다.

나. 이 민원 주택의 진입로로 사용하는 현황도로(약 200미터, 이하 ‘이 민원 현황도로’라 한다)는 예전부터 이 민원 토지 및 그 상부의 농지와 임야로 연결되는 비포장현황도로로서 산림청 소유 국유림인 같은 리 산 64 임야 22,047,305㎡ 및 같은 리 171 임야 5,636㎡(이하 ‘이 민원 국유림’이라 한다)의 일부와 국토교통부 소유 국유지인 같은 리 172-1 도로 701㎡(이하 ‘이 민원 국유지’라 한다)의 일부에 위치해 있다.

다. 신청인은 2014. 5. 31. 이 민원 주택의 건축공사를 진행하면서 공사차량 진입이 어려워 이 민원 국유림 중 산 64번지의 급경사 구간에 대해 콘크리트 포장((길이 43.6미터, 폭 3미터, 이하 ‘이 민원 불법포장지’라 한다)을 하였는데, 이를 인근 주민의 신고를 통해 인지한 피신청인 2는 이 민원 불법포장지를 자진철거 및 산림으로 원상복구를 하라고 하는바, 그렇게 되면 이 민원 주택의 차량진입이 불가하여 신청인 가족은 일상 주거생활에 어려움은 물론, 응급상황 발생 시 위험에 처하게 되고, 상부 농지로의 진출입도 어려워지게 되는바, 피신청인들은 상호 협의하여 급경사 구간뿐만 아니라 나머지 이 민원 현황도로에 대하여도 포장 등 정비방안을 마련해 달라.

2. 피신청인 등의 의견

가. A군수(피신청인 1)

이 민원 주택의 진출입로로서 「농어촌도로정비법」에서 규정한 법정도로를 개설하기는 지정요건 및 형평성 문제 등으로 어려운 측면이 있고, 이 민원 국유지에 대하여는 자체적으로 포장 등 정비사업을 추진할 수 있으나, 그 지적상 폭이 좁아 차량통행로 확보가 어려운 상황으로 산림청 소유의 이 민원 국유림에 대한 점유가 가능하면 마을안길 도로포장 등에 대하여 적극 검토할 계획이다.

나. B지방산림청장(C국유림관리소장)(피신청인 2)

1) 신청인은 이 민원 불법포장지를 현황도로라고 주장하나, 이 곳은 신청인이 포장하기 전 다수의 사람이 사용한 흔적이 없고, 주택을 짓기 전 항시 통행하는 사람도 없는 곳이며, 과거 산림사업용 작업로로 이용한 후 산림으로 자연복구가 된 곳을 현황도로라고 주장하는 것은 타당하지 않다.

2) 신청인은 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」에 따라 산림에 불법공작물을 설치하여 사법처리를 받았으므로 이 민원 불법포장지에 대해 산림으로 원상복구할 책임이 있다. 다만, 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」제21조 제1항 제1호에 따라 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우에는  사용허가를 할 수 있다.

가. 이 민원 현황도로는 아래와 같이 이 민원 국유림의 일부와 지적도상 도로인 이 민원 국유지의 일부에 걸쳐 있다.

이 민원 토지(주택)

이 민원 국유림(산64 임)

이 민원 불법포장지

이 민원 국유지(172-1 도)

이 민원 국유림(171 임)

이 민원 현황도로

항공사진 및 지적 중복 도면

이 민원 불법포장지

이 민원 토지(주택)

이 민원현황도로

이 민원 국유림(산64 임)

이 민원 국유림(171 임)

계곡

항공사진

1) 이 민원 국유지는 지적 상 ‘도로’로 되어 있으나 그 폭이 1미터 내외로 매우 좁고, 현황 상 도로로 이용되지 않는 부분에 위치한 경우도 있다.

2) 이 민원 국유림은 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」상 보전국유림으로 분류되어 있다.

나. 신청인이 이 민원 불법포장지 부분에 대해 콘크리트 포장만이 아니라 도로를 개설하였는지와 관련하여,

1) 피신청인 2가 2014. 10. 2. 이 민원 불법포장지에 대해 현지를 조사한 후 작성한 실황조사서에 따르면, 다. 지황 및 임황에 “피해지는 해발 690m ~ 700m의 산복에 위치하고 있으며 과거부터 도로로 사용하고 있어 입목은 없으며 부근 임황은 천연활엽수와 소나무가 자생하고 있음.”이라고 명시되어 있고, 마. 조사결과에 “본 피해지는 피의자 C이 2014. 5. 31.에 본인 처 소유의 156전(田)에 건물 신축을 위한 관련 허가를 받고 공사 시작하기 전 레미콘 수급을 위해 관련 업체에 공급가능 여부를 문의한 바 진입로 초입부가 경사가 급하여 차량 통행이 불가능하며, 경사지를 포장을 하면 차량 통행이 가능하다고 하여 건물 신축을 위해 산림청 소관 국유림 산64번지 내에 1960년대부터 사용해 왔던 임시도로에 C국유림관리소로부터 아무런 허가도 받지 않고 폭 3.0m, 거리 43.6m, 두께 0.15m로 불법 시설물(콘크리트 포장)을 설치하였으며, 원상복구비 1,561,790원, 콘크리트 포장 철거 및 폐기물 처리비 5,269,550원 도합 6,831,340원 상당의 피해를 입혔음.”이라고 명시되어 있다.

2) 피신청인 2는 신청인이 이 민원 불법포장지를 무단으로 포장을 한데 대해 2014. 10. 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」 위반혐의로 검찰에 사건송치하였고, 이에 대해 신청인은 2015. 4. 3. A지방법원 B지원으로부터 벌금 200만원 처분을 받았으며, 그 판결문의 범죄사실에 “피고인은 2014. 5. 31.경 A군 B면 C리 산64 소재 국유림에서, 인근에 위치한 피고인의 토지에 공사 차량이 원활히 통행할 수 있도록 길이 43.6m, 폭 3m, 높이 0.15m 상당의 콘크리트를 타설함으로써 정당한 사유 없이 타인의 산림에 공작물을 설치하였다.”고 명시되어 있다.

3) 국토지리정보원이 제공하는 2013년 이전 항공사진에 따르면, 이 민원 불법포장지 부분은 2011년 항공사진에는 명확히 통행로로 사용되었던 것으로 나타나고 있으나, 다른 연도 항공사진에는 통행로로 사용되었던 것이 명확히 드러나지 않는데, 2010년과 2013년 항공사진에서 수목의 그림자로 인해 명확히 보이던 다른 길도 잘 보이지 않는 것으로 볼 때, 항공사진만으로는 언제부터 현황도로로 이용되었는지 정확히 식별하기는 어려울 것으로 보인다.

다. 피신청인 1이 제출한 이 민원 주택의 건축신고 및 이 민원 토지의 농지전용협의 자료에 따르면, 이 민원 주택의 건축신고와 관련하여 2014. 3. 19. 작성한 출장복명서  중 지적공부서류 검토내역에 “구분 : 지적도, 검토 : 현황도로에 접함, 통행에 지장 없음, 내용 : 적합”이라고 명시되어 있고, 농지전용협의 자료에는 현재 현황도로와 일치하는 현황도로 위치도면이 첨부되어 있으며, 농지전용심사의견서 중 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지 여부를 묻는 항목에 “적합”이라고 명시되어 있고, 2014. 3. 20. 건축신고 수리 공문의 부관사항에 “6) 식수는 건축주가 확보 및 관리하여야 하며, 동절기 제설 및 진출입 도로관리는 건축물 소유자 또는 사용자가 직접 하여야 하며, 여건상 행정지원은 할 수 없습니다.”라고 명시되어 있다.

라. 피신청인 1이 제출한 이 민원 토지 상부지역의 토지이용현황에 따르면 1명의 경작자가 16,500㎡의 농지에 더덕을 재배하고 있다.

마. 우리 위원회에서 현지를 확인한 결과, 이 민원 불법포장지 부분은 경사가 매우 심하고, 도로 한쪽 측면이 절벽에 가까워 눈 또는 비가 왔을 때 사고의 위험이 있는 것으로 보이며, 이 민원 현황도로의 나머지 구간도 포장이 되지 않아 일반 차량의 진출입이 어려워 보이고, 한쪽 측면이 계곡과 접한 낭떠러지로서 정비를 하지 않을 경우 추락사고의 위험이 상존하는 것으로 보이며, 신청인도 수시로 흙을 가져와 길을 복구하여도 비가 오면 길이 패어나가 통행에 애로를 겪고 있다고 주장하였다.

- 또한, 지적도상 도로인 이 민원 국유지는 실제 도로와 일치하지 않았고, 도로로 복구할 경우에도 그 폭이 1미터 정도 밖에 되지 않고, 경사가 심한 부분이 있어 이 민원 불법포장지 부분을 포함하여 이 민원 국유림을 이용하지 않고는 도로로 정비하기가 불가능한 것으로 보인다.

바. 신청인은 이 민원 불법포장지의 콘크리트를 제거할 경우 경사가 심하여 차량이 올라가기 어렵고, 국유림 자체를 사용하지 못하게 할 경우 다른 통행로가 없어 이 민원 주택 및 상부의 농지는 완전히 고립될 수 밖에 없으며, 현재에도 포장이 되어 있는 급경사 구간은 지나가더라도 진입로의 나머지 구간이 비만 오면 유실되어 4륜구동차가 아닌 경우 올라가기 힘든 상황으로 택배차량, 쓰레기 수거차량, 제설차량이 이 민원 주택까지 올라오기를 거부하여 엄청난 불편을 겪고 있다고 애로를 호소하고 있다. 더군다나 신청인의 처가 건강이 좋지 않아 요양을 위해 이 민원 주택을 오지에 건축을 하게 된 것으로 “대한민국 국민의 한 사람으로서 국민의 안전과 생명은 국가로부터 보호 받아야 할 권리가 있고 국가는 소수의 한 사람일지라도 소중하니까 지켜야 할 의무가 있는 것”이라며 응급상황 발생 시 구급차라도 제대로 올 수 있도록 진입로를 정비해 줄 것을 애원하고 있다.

4. 판단

가. 관계법령 등

1) 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」

제21조(국유림의 대부등) ①산림청장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 보전국유림의 사용을 허가하거나 준보전국유림을 대부할 수 있다. 다만, 보전국유림에 대한 사용허가는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 한정하여 할 수 있다.

1. 국가 또는 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하고자 하는 경우

2) 「산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률」

제74조(벌칙) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 1천500만원 이하의 벌금에 처한다.
8. 정당한 사유 없이 타인의 산림에 공작물(工作物)을 설치한 자

3) 「농지법 시행령」

제33조(농지전용허가의 심사) ①시장·군수 또는 자치구구청장은 제32조제1항에 따라 농지전용허가신청서 등을 제출받은 때에는 다음 각 호의 심사기준에 따라 심사한 후 농림축산식품부령으로 정하는 서류를 첨부하여 그 제출받은 날(제3항에 따라 신청서류의 보완 또는 보정을 요구한 경우에는 그 보완 또는 보정이    완료된 날을 말한다)부터 10일 이내에 시·도지사에게 보내야 하며, 시·도지사는 10일 이내에 이에 대한 종합적인 심사의견서를 첨부하여 농림축산식품부 장관에게 제출하여야 한다.
1. 법 제32조 (농업진흥지역의 농지인 경우에 한한다) 및 법 제37조에 위배되지 아니할 것
2. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하려는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있을 것으로 인정될 것
가. 시설의 규모 및 용도의 적정성

나. 건축물의 건축에 해당하는 경우에는 도로·수도 및 하수도의 설치 등 해당지역의 여건

4) 「지방자치법」

제8조(사무처리의 기본원칙) ① 지방자치단체는 그 사무를 처리할 때 주민의 편의와 복리증진을 위하여 노력하여야 한다.

5) 유사 고충민원 해결 사례

A군 B면에 거주하는 C가 2017. 10. 마을 진입로로 사용하는 국유림을 관통하는 현황도로가 포장이 되지 않아 겨울철 사고 위험 등 통행에 불편을겪고 있으니 포장을 해달라고 우리 위원회에 신청한 고충민원에 대해 A군수는 재해(사고)예방사업 목적으로 정비사업 계획을 수립하여 「국유림의 경영 및관리에 관한 법률」 제21조 제1항 제1호에 따라 피신청인 2에게 국유림 사용허가를요청하였고, 이에 대해 피신청인 2는 해당 국유림의 사용허가를 하여 도로를 포장하게 됨으로써 고충민원이 해결된 사례가 있다.

나. 판단 내용

이 민원 현황도로에 대해 이 민원 국유림에 대한 사용허가 및 포장 등 정비를 해달라는 신청에 대해 살펴보면,

1) 신청인이 이 민원 국유림를 무단으로 콘크리트 포장을 한 데 대해 벌금형을 받았고, 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」에 따르면 보전국유림을 개인 주택의 진입로 목적으로 사용허가를 하는 것은 불가한바, 피신청인 2가 이 민원 불법포장지에 대해 원상복구를 요구하고, 이 민원 주택의 진입로 목적으로 사용할 수 없다고 하는 것이 위법․부당하지는 않은 것으로 보이며, 피신청인 1이 이 민원 주택의 건축신고를 수리할 때 부관으로 “동절기 제설 및 진출입 도로관리는 건축물 소유자 또는 사용자가 직접 하여야 하며, 여건상 행정지원은 할 수 없습니다”라고 명시한바, 이 민원 현황도로는 우선 신청인이 관리하여야 할 것으로 보인다.

2) 그러나, 우리 위원회에서 현지를 확인한 바에 따르면, 이 민원 현황도로는 이 민원 불법포장지 부분을 포함하여 전반적으로 경사가 심해 평상시에도 4륜구동 차량이 아니면 통행하기 어렵고, 한쪽 측면이 깊은 계곡에 접한 절벽에 가까운 지형으로 눈․비가 조금만 내려도 도로가 유실되어 미끄럼 및 추락사고의 위험이 있으며, 집중호우 및 폭설이 내릴 경우 모든 차량의 통행이 불가하여 주택 고립 등 재난의 위험이 있어 신속한 정비가 필요한 것으로 보이는 점,

3) 피신청인 1이 이 민원 주택에 대한 건축신고 수리를 할 때 작성한 2014. 3. 19. 출장복명서에 이 민원 주택 부지는 현황도로에 접하고 있어 통행에 지장이 없다고 명시되어 있고, 당시 농지전용협의자료에 현재의 이 민원 현황도로와 일치하는 진입로 위치 도면이 첨부되어 있으며, 피신청인 2가 2014. 10. 2. 이 민원 불법포장지에 대해 현지를 조사한 후 작성한 실황조사서에도 신청인이 콘크리트 포장한 부분에 대해 과거부터 도로로 사용하고 있어 입목이 없고, 이 도로는 1960년대부터 사용해 왔던 임시도로라고 명시되어 있으며, A지방법원 B지원이 2015. 4. 3. 신청인에게 200만원의 벌금을 부과할 때의 판결문에도 신청  인이 이 민원 국유림에 콘크리트를 타설하였다고 명시되어 있을 뿐 도로를 개  설하였다고는 명시되어 있지 않고, 국토정보지리원이 제공하는 2011년 항공사  진에 현재와 같은 위치에 현황도로가 존재하는 점 등에 비추어 볼 때, 이 민원  현황도로는 신청인이 이 민원 주택을 설치하기 전부터 이미 이 민원 토지 및 상부의 토지로 통행하는 현황도로로 사용되었고, 이를 피신청인들도 이미 인정한 것으로 보이는 점,

4) 이 민원 현황도로는 이 민원 국유지와 보전국유림인 이 민원 국유림에 걸쳐 있고, 이 민원 불법포장지 부분을 통과하지 않고는 이 민원 주택으로 진입하는 다른 길이 없는 상황이며, 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제21조에 따라 개인은 국유림에 대해 포장 등 행위를 할 수 없도록 규정하고 있는바, 피신청인 1은 2014년 이 민원 주택의 건축신고 수리를 할 때 부관을 부과하여 진입도로에 대한 관리책임을 건축주에게 전가할 것이 아니라, 그 진입도로에 대해 보다 면밀히 확인하여 피신청인 2와 협의절차를 거치는 등 적극 행정의 자세를 취해야 했을 것으로 보이는 점,

5) 「농지법 시행령」제1항 제2호에 따르면 농지전용의 적정성을 심사할 때 ‘건축물의 건축에 해당하는 경우에는 도로·수도 및 하수도의 설치 등 해당 지역의 여건’을 고려하도록 규정하고 있는데, 피신청인 1은 2014년 이 민원 주택 건축을 위한 이 민원 토지에 대한 농지전용협의 시 그 심사의견서 중 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지 여부를 묻는 항목에 “적합”이라고 명시하였고, 2017. 8. 30. 이 민원 주택에 대해 최종 건축물사용승인을 하였는바, 피신청인 1은 건축물 및 농지전용 인․허가권자로서 이 민원 주택 및 이 민원 토지가 당초 목적대로 사용될 수 있도록 도움을 줄 책임이 있는 것으로 보이는 점,

6) 이 민원 토지의 상부에는 현재 16,500㎡의 농지에 더덕을 재배하는 농민이 있어 이 민원 현황도로를 통해 진출입을 하고 있는 점,

7) 2017년 우리 위원회에 제기된 고충민원 중 이 민원과 유사한 경우로서, 마을 진입로로 사용하는 국유림을 관통하는 현황도로가 포장이 되지 않아 겨울철 사고 위험 등 통행에 불편을 겪고 있으니 포장을 해달라는 고충민원에 대해 A군수는 재해(사고)예방사업 목적으로 정비사업 계획을 수립하여 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제21조 제1항 제1호에 따라 피신청인 2에게 국유림 사용허가를 요청하였고, 이에 대해 피신청인 2는 해당 국유림의 사용허가를 함으로써 고충민원이 해결된 사례가 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인 1은 이 민원 현황도로에 대해 재해 및 안전사고 예방 차원에서 포장 등 정비계획을 신속히 수립하여 「국유림의 경영 및 관리에 관한 법률」 제21조 제1항 제1호에 따라 피신청인 2에게 국유림 사용허가를 요청하고, 피신청인 2는 그 사용허가를 적극적으로 검토하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 현황도로에 대한 국유림 사용허가 및 정비를 구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.