5. 농업손실 보상 실제소득 인정

결정 개요

1. 민원표시 2BA-1802-256925

2. 피신청인 A공사

3. 결론 의견표명

피신청인에게 지구사업에 추가 편입된 경기 B시 답 2,937㎡에서 화훼를 재배한 신청인의 농업손실 보상에 있어 개인사업자와의 예금거래내역서와 거래명세표의 일치된 내용을 확인하여 실제소득 입증자료로 인정할 것을 의견표명한다.

4. 결정일 2018. 06. 04.

이  유

1. 신청취지

피신청인이 시행하는 지구사업(이하 ‘이 민원사업’이라 한다)에 추가 편입된 B시 답 2,937㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)에서 화훼(장미 양액재배)를 재배한 신청인에게 농업손실보상 실제소득 산정시 개인사업자와의 거래내역(금융기관 예금거래내역서 및 거래명세표)자료를 농작물총수입 입증자료로 인정 해 달라.

2. 피신청인 등의 의견

공익사업에 편입되는 농지의 실제소득에 의한 농업손실보상은 국토교통부장관이 농림축산식품부장관과의 협의를 거쳐 관보에 고시하는「농작물실제소득인정기준」제4조 각호에서 정하는 입증자료에 한하여 실제소득을 기준으로 하여 보상하고 있다. 「농작물 실제소득 인정기준」에 규정된 입증기준을 확대해석하여 보상을 하게 된다면 장래에 영농보상의 투기화를 조장하는 결과를 초래한다고 판단되어 관련법령에서 규정된 기준에 의거 보상함이 타당하다.

3. 사실 관계

가. 2016. 7. 5. 이 민원사업 예정지구 변경(5차)승인(국토교통부 고시 제2016-429호) 고시되어 추진 중이다.

나. 신청인은 2017. 4. 28. 우리 위원회로 이 민원 토지에서 시설하우스(이하 `이 민원 재배시설`이라 한다)를 설치하여 화훼용 장미를 양액재배하던 중 이 민원 토지의 812㎡가 같은 동 388-1로 분할되어 이 민원 사업에 편입됨에 따라 시설하우스의 일부와 양액재배 주요 시설이 철거될 예정이다. 그런데 잔여지인 같은 동 388 답 2,125㎡(이하 `이 민원 잔여지`라 한다)에 남게 되는 잔여 시설하우스(이하 `잔여 재배시설`이라 한다)로는 종전과 같은 장미 양액재배가 곤란하니 잔여 재배시설을 보상대상으로 하여 달라고 고충민원을 제기한 바 있으며, 우리 위원회는 피신청인에게 이 민원 잔여지인 경기 B시 답 2,125㎡ 지상에 남게 되는 잔여 시설하우스 일체를 이 민원사업 보상대상에 포함할 것을 의견표명하였다.

다. 피신청인은 위원회 의견표명에 대해 2017. 9. 9. 신청인 지장물 전체에 대해 보상하기로 결정하였다.

라. 신청인은 2017. 9. 15. 피신청인과 지장물에 대한 매수계약을 체결하고 9. 20. 보상금을 수령하였으며, 지장물 물건조서 내역 중 일부는 아래와 같다.

연번	소재지	지번	물건명	구조 및 규격	수량	단위
1	경기도 B시	388-1	2종비닐 연동VH(장미재배)	파이프,비닐,측면다겹부직포(29m×91m)	2639	㎡
45	경기도 B시	388-1	장미	4년생	16600	주

마. 신청인은 2018. 2. 5. 피신청인에게 농업손실보상과 관련하여 실제소득산정시 개인사업자와의 예금거래내역서와 거래명세표를 농산물 총수입 입증자료로 인정해 줄 수 있는지 문의하였고, 피신청인은 2018. 2. 9. ‘공익사업지구에 편입되는 농지의 실제소득에 의한 농업손실보상은 국토교통부장관이 농림축산식품부장관과의 협의를 거쳐 관보에 고시하는「농작물실제소득인정기준」에서 정하는 바에 따라 실제소득을 입증하는 경우에 단위경작면적당 실제소득의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실보상액으로 보상하게 된다’라고 하며,「농작물실제소득인정기준」중 농작물 총수입 입증자료를 명시하여 회신(인천파주보상부-561)하였다.

바. 신청인이 제출한 자료에 따르면, 이 민원 영농에 따라 신청인과 거래한 개인사업자와의 거래명세표와 예금거래내역서를 대조한 결과 일부를 제외하고 일치함을 확인했으며,  주요 내용은 아래와 같다.

1) 거래명세표와 예금거래내역이 일치하는 경우(총 156건 중 151건)

사업자명	거래명세표		예금거래내역서
C	발급일자	금액	입금일자	금액
	2014.01.10	1,861,075	2014.01.10	1,861,075
	2014.01.18	1,729,750	2014.01.18	1,729,750
	2014.01.26	1,066,500	2014.01.26	1,606,500
	. .	. .	. .	. .
	2015.03.12	884,000	2015.03.12	884,000
	2015.03.18	510,000	2015.03.18	510,000
	2015.03.26	170,000	2015.03.26	170,000
D	발급일자	금액	입금일자	금액
	2014.03.31	790,500	2014.04.02	790,500
	2014.04.07	459,000	2014.04.08	459,000
	2014.04.14	408,000	2014.04.14	408,000
	. .	. .	. .	. .
	2015.12.14	1,655,800	2015.12.15	1,655,800
	2015.12.21	2,453,100	2015.12.22	2,453,100
	2015.12.28	3,296,725	2015.12.30	3,296,725

2) 거래명세표와 예금거래내역이 불일치하는 경우(총 156건 중 5건)

사업자명	거래명세표		예금거래내역서		사유
	발급일자	금액	입금일자	금액
C	·	·	2014.01.04	1,951,175	명세표분실
	2014.05.14	2,701,725	2014.05.15	2,601,725	100,000원 송금누락
D	2014.12.29	1,821,550	2014.12.30	1,821,500	50원 송금누락
	2015.02.09	2,241,875	2015.02.10	2,589,950	△348,075 불량품판매액송금
	2015.07.27	762,195	2015.07.28	760,195	2,000원 송금누락

사. 신청인이 제출한 개인사업자와의 거래명세표 상 거래내역은 아래와 같다.

년도	개인사업자명	품명	단수(수량)
2014년	C	헤라, 부르트	27,279
	D	헤라, 부르트	18,583
소계			45,862
2015년	C	헤라, 부르트	1,885
	D	헤라, 부르트	27,081
소계			28,966
합계			74,828

아. 우리 위원회는 농업진흥청에 기술지원 행정협조를 요청하였는데, 농업진흥청은 신청인의 시설규모(2,639㎡)와 장미 4년생 16,600주에서 생산되는 연간 출하량 산출과 신청인 거래내역(2014년 458,620개, 2015년 289,660개)을 비교하여 신빙성 여부 및 농진청에서 발간하는 ‘농산물 소득자료’가 연간소득을 가늠할 수 있는 자료로 활용할 수 있는지 등에 대해 아래와 같은 의견을 제시하였다(고객지원담당관실-1455, 2018. 5. 14.)

- 재식밀도는 6.2주/㎡로 “농업기술보급기본서-장미” P49 위에서 여섯째 줄 ”처음부터 6,000주/10a 정도를 심는 것이 좋음(6.0주/㎡)”과 큰 차이가 없음

- 연간출하량은 “재식주수×주당 1회 수확량×연간 수확횟수”로 계산할 수 있는데 이는 재배품종, 재배방법, 재배기술 및 연간수확횟수에 따라 크게 달라질 수 있음

· 2014년, 2015년 농축산물소득자료를 민원인 시설(2,639㎡)에 적용하면, ‘14년 11,186주에서 242,508개 생산, ’15년 11,706주에서 295,599개 생산할 수 있음

※ 2014 농축산물소득자료(경기, 시설장미) : 4,239주/10a, 91,894본 생산, (21.6본/주)

※ 2015 농축산물소득자료(경기, 시설장미) : 4,436주/10a, 112,012본 생산, (25.2본/주)

- 농진청에서 발간하는 ‘농산물소득자료’ 및 ‘지역별 농산물소득자료’는 농업경영연구, 개별농가 및 법인의 경영상담·지도를 위한 참고자료로 활용코자 발간하는 자료로 지역별 소득조사 사례이므로 통계적 유의성이 없음. 따라서, 해당 지역의 연간 소득을 추정할 수는 있으나 개별농가의 연간소득으로 적용할 수는 없음

- 사업자등록이 되어 있지 않다면 개인 농가의 출하량 및 소득을 알 수 있는 방법은 없음

자. 한편, 신청인은 사업자등록이 되어있지 않은 상태로 확인되었으며, 이 민원 토지에서 생산한 화훼 출하량을 확인하기 위하여 농림축산식품부 및 B시에 신청인의 화훼재배현황을 요청하였으나, 해당 자료가 없음을 통보하였다.

4. 판단

가. 관계 법령 등

1)「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 이 조에서 ‘토지보상법’이라 한다) 제61조는 “공익사업에 필요한 토지 등의 취득 또는 사용으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실은 사업시행자가 이를 보상하여야 한다.”라고 하고, 같은 법 시행규칙 제48조 제1항은 “공익사업시행지구에 편입되는 농지에 대하여는 그 면적에 「통계법」 제3조제3호에 따른 통계작성기관이 매년 조사·발표하는 농가경제조사통계의 도별 농업총수입 중 농작물수입을 도별 표본농가현황 중 경지면적으로 나누어 산정한 도별 연간 농가평균 단위경작면적당 농작물총수입의 직전 3년간 평균의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다.”라고 하고, 같은 조 제2항은 “국토교통부장관이 농림축산식품부장관과의 협의를 거쳐 관보에 고시하는 농작물실제소득인정기준에서 정하는 바에 따라 실제소득을 입증하는 자가 경작하는 편입농지에 대하여는 제1항의 규정에 불구하고 그 면적에 단위경작면적당 실제소득의 2년분을 곱하여 산정한 금액을 영농손실액으로 보상한다.“라고 하고 있다. 또한, 같은 항 제1호는 ”단위경작면적당 실제소득이 「통계법」 제3조제3호에 따른 통계작성기관이 매년 조사·발표하는 농축산물소득자료집의 작목별 평균소득의 2배를 초과하는 경우에는 해당 작목별 단위경작면적당 평균생산량의 2배(단위경작면적당 실제소득이 현저히 높다고 농작물실제소득인정기준에서 따로 배수를 정하고 있는 경우에는 그에 따른다)를 판매한 금액을 단위경작면적당 실제소득으로 보아 이에 2년분을 곱하여 산정한 금액“이라고 하고 있다.

2)「농작물실제소득인정기준」제3조는 연간 단위면적당 실제소득을 ‘농작물 총수입÷경작농지 전체 면적×소득률’의 산식에 의하여 산정하도록 규정하고, 제4조는 “농작물 총수입은 다음 각호의 입증자료에 의하여 산정하되, 위탁수수료 등 판매경비를 제외한 실제수입액을 기준으로 한다. 1. 농수산물유통및가격안정에관한법률(이하 이 조에서 “농안법”이라 한다) 제21조제1항의 규정에 의한 도매시장관리사무소 시장관리자, 동법 제22조의 규정에 의한 도매시장법인 시장도매인, 동법 제24조의 규정에 의한 공공출자법인 또는 동법 제48조의 규정에 의한 민영도매시장의 개설자, 시장도매인이 발급한 표준정산서(농안법 제41조제2항의 규정에 의한 표준정산서를 말한다) 또는 거래실적을 증명하는 서류(출하자의 성명, 주소, 출하일, 출하품목, 수량, 판매금액, 판매경비, 정산액 및 대금지급일 등을 기재한 계산서, 거래계약서 또는 거래명세서 등으로서 당해 대표자가 거래사실과 같다는 것을 증명한 서류를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 2. 농안법 제43조의 규정에 의한 농수산물공판장 동법 제51조의 규정에 의한 농수산물산지유통센터 또는 동법 제69조의 규정에 의한 종합유통센터가 발급한 거래실적을 증명하는 서류 3. 유통산업발전법시행령 별표 1의 규정에 의한 대규모점포중 대형점 또는 백화점이 발급한 거래실적을 증명하는 서류 4. 관광진흥법 제3조제1항제2호가목의 규정에 의한 호텔업을 영위하는 업체가 발급한 거래실적을 증명하는 서류 5. 식품위생법시행령 제7조제1호의 규정에 의한 식품제조, 가공업을 영위하는 업체가 발급한 거래실적을 증명하는 서류 6. 관세법 제248조제1항의 규정에 의하여 세관장이 교부한 수출신고필증 7. 국가, 지방자치단체, 공공단체 또는 농안법 제43조의 규정에 의하여 농수산물공판장을 개설할 수 있는 생산자단체와 공익법인이 발급한 거래실적을 증명하는 서류 8. 농작물재해보험법 제5조제3항에 의한 보험사업자가 발행한 보험료 산정을 위한 서류 9. 세무서 등 관계기관에 신고·납부한 과세자료“라고 하고 있다.

3) 대법원은 “정부 고시에서 농작물 총수입의 입증자료로 거래실적을 증명하는 서류 등을 규정한 것은 객관성과 합리성이 있는 증명방법을 예시한 데 지나지 않고, 거기에 열거된 서류 이외의 증명방법이라도 객관성과 합리성이 있다면 그에 의해 농작물 총수입을 인정할 수 있다.‘라고 판시하고 있다.(대법원 선고 2010 두 18413, 대법원 2012. 6. 14. 선고 2011두26794 판결 참조) 따라서, 실제소득인정기준에 열거된 자료에 한정하지 않고 출하자의 성명·주소, 출하일, 출하품목, 수량, 판매금액, 판매경비, 정산액, 대금지급일 등이 기재되어 있어 위탁수수료 등 판매경비를 제외한 실제 수입액으로 알 수 있을 정도의 구체적인 정보가 나타나 있는 자료인지 여부, 해당 토지에서의 영농으로 인하여 발생한 소득임을 증명할 수 있는 자료인지 여부 등을 종합적으로 고려하였을 때 개인사업자 간의 예금거래내역서 및 거래명세표가 실제소득을 입증하는 객관적이고 합리적인 자료라고 볼 수 있는 경우에는 이를 근거로 한 금액을 실제소득으로 인정하여 영농손실을 보상하는 것이 바람직하다 할 것이다.

우리 위원회 법무보좌관 법률자문 의견은 아래와 같다.

○ 질의 : 개인사업간의 예금거래내역서 및 거래명세표를 실제소득에 대한 객관성·합리성 있는 입증자료로 볼 수 있는지 여부

○ 자문의견

- 「농작물실제소득인정기준」 제4조 각호에서 규정하고 있는 입증자료 외에 다른 자료를 근거로 실제소득을 입증하는 것이 가능한지 여부가 문제됨. 판례는 토지보상법, 같은 법 시행규칙, 「농작물실제소득인정기준」과 같은 관련 법령의 내용 및 취지와 헌법 제23조제3항에 규정된 정당한 보상의 원칙에 비추어 보면 공공필요에 의한 수용 등으로 인한 손실보상은 정당한 보상이어야하고, 농업손실에 대한 정당한 보상은 수용되는 농지의 특성과 영농상황 등 고유의 사정이 반영된 실제소득을 기준으로 하는 것이 원칙인 바, 「농작물실제소득인정기준」제4조 각호에서 농작물 총수입의 입증자료로 거래실적을 증명하는 서류 등을 규정한 것은 객관성과 합리성이 있는 증명방법을 예시한데 지나지 않고, 해당 규정에 열거된 서류 이외의 증명방법이라도 객관성과 합리성이 있다면 그에 의하여 농작물 총수입을 인정할 수 있다는 입장임(대법원 2012. 6. 14. 선고 2010두18413 판결, 2011두26794 판결, 수원지방법원 2013. 7. 18. 선고 2012구합9506 판결 등 참조) 이에 따르면, 공공필요에 의하여 경작하던 토지를 수용당한 영농인이 「농작물실제소득인정기준」 제4조 각호에 예시된 입증자료 외에 별도의 객관성·합리성 있는 자료에 의하여 실제소득을 입증할 수 있다면, 그러한 자료를 기초로 영농손실액을 산정하는 것이 헌법 제23조제3항 및 토지보상법상 손실보상 규정의 취지에 부합한다고 할 것임.

- 개인사업자 간의 예금거래내역서 및 거래명세표가 판례에서 말하는 ‘영농인의 실제소득을 입증할만한 객관적이고 합리적인 자료’에 해당하는지 여부가 문제됨. 특정사안에서 개인사업자간의 예금거래내역서 및 거래명세표가 객관성·합리성 있는 입증자료인지 여부는 일률적으로 판단할 수 있는 성질의 것은 아니고, 해당자료가 신빙성이 있는지 여부는 구체적인 사정에 따라 개별적으로 판단해 볼 필요가 있다고 할 것임. 판례 역시 구체적인 사실관계에 따라 거래명세표, 계좌내역, 위탁판매내역, 통장사본, 매매계약서, 거래실적증명신청서, 계산서 등이 농작물 총수입을 인정할 수 있는 객관적·합리적 자료인지 여부를 판단하고 있는 바(대구지방법원 2014. 1. 10. 선고 2012구합4397 판결, 수원지방법원 2013. 7. 8. 선고 2012구합9506 판결, 청주지방법원 2013. 6. 20. 선고 2013구합425 판결 등 참조) 출하자의 성명·주소, 출하일, 출하품목, 수량, 판매금액, 판매경비, 정산액, 대금지급일 등이 기재되어 있어 위탁수수료 등 판매경비를 제외한 실제 수입액을 알 수 있을 정도의 구체적인 정보가 나타나 있는 자료인지 여부, 해당 토지에서의 영농으로 인하여 발생한 소득임을 증명할 수 있는 자료인지 여부 등을 종합적으로 고려하였을 때 개인사업 간의 예금거래내역서 및 거래명세표가 실제소득을 입증하는 객관적이고 합리적인 자료라고 볼 수 있는 경우에는 비록 이러한 자료가 「농작물실제소득인정기준」 제4조 각 호에 규정되어 있는 입증자료가 아니라 하더라도 이를 근거로 한 금액을 실제소득으로 인정하여 영농손실을 보상하는 것이 바람직할 것으로 사료됨

나. 판단 내용

농업손실보상 실제소득 산정시 개인사업자와의 거래내역(금융기관 예금거래내역서 및 거래명세표)을 농산물총수입 입증자료로 인정 해 달라는 신청인의 주장과 관련하여 살펴보면,

「농작물실제소득인정기준」제4조는 농작물 총수입의 입증자료로 거래실적을 증명하는 서류 등을 규정한 것은 객관성과 합리성이 있는 증명방법을 예시한 데 지나지 아니하다고 판시한 점, 신청인이 제출한 개인사업자와의 거래명세표와 예금거래내역이 거의 일치하는 점, 거래명세표에 출하자의 성명, 출하일, 출하품목, 수량, 판매금액, 판매경비, 정산액 등이 기재되어 그 내용이 구체적이고, 상호 모순되지 않아 실제소득자료로 신뢰할 만 한 점, 농업 전문기관인 농촌진흥청이 제시한 의견을 보면 2015년의 경우 연간 출하량에 근접하고 있는 점, 2014년의 경우 연간출하량이 약1.9배 차이가 나지만 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 제1호는 ”단위경작면적당 실제소득이 「통계법」제3조제3호에 따른 통계작성기관이 매년 조사·발표하는 농축산물소득자료집의 작목별 평균소득의 2배를 초과하는 경우에는 해당 작목별 단위경작면적당 평균생산량의 2배를 판매한 금액을 단위경작면적당 실제소득으로 보아 이에 2년분을 곱하여 산정한 금액“으로 제한하고 있는 점, 정당보상이라는 토지보상법의 취지와 헌법이 정한 정당한 보상의 원칙에 비춰보면, 피신청인이 이를 실제소득으로 인정한다 하더라도 토지보상법 및「농작물실제소득인정기준」에 반하는 과도한 보상이라고 할 수 없는 점 등을 종합적으로 본다면 신청인이 제출한 개인사업자와의 예금거래내역서와 거래명세표는 실제소득 입증자료로 인정하여 영농손실을 보상하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 개인사업자와의 예금거래내역서와 거래명세표를 실제소득 입증자료로 인정해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.