2. 도로 점용허가 및 수의매각 구제

결정 개요

1. 민원표시 2AA-1711-102943

2. 피신청인 A시장, B공단

3. 결론 시정권고 및 의견표명

가. 피신청인1에게 경남 A시 B면 C리 249 전 4,513㎡외 8필지로 진출입할 수 있도록 지방도1049호선 도로구역 내에 위치한 국유지인 같은 리 250-8 도로 595㎡외 4필지 중 일부(약 470㎡, 길이 120m, 폭 3.25～3.8m)에 변속차로 설치를 위한 도로점용에 대하여 직접 검토 후 신청이 타당할 경우 허가할 것을 시정권고한다.

나. 피신청인2에게 지방도1049호선 도로구역 밖에 위치한 같은 리 797-76 철도용지 3,151㎡ 중 일부(약 20㎡)와 같은 리 250-9 철도용지 38㎡, 같은 리 403-1 철도용지 77㎡ 등 약 135㎡를 용도폐지하여 신청인에게 수의 매각할 것을 의견표명한다.

4. 결정일  2018. 5. 14.

이  유

1. 신청취지

신청인은 지방도1049호선(이하 ‘이 민원 지방도’라 한다) 남측에 연접한 경남 A시 B면 C리 249 전 4,513㎡외 8필지 총 68,501㎡(이하 ‘이 민원 토지들’이라 한다)의 공동 소유자(지분 각 1/5)로, 이 민원 토지들 중 약 9,950㎡상에 여객버스 차고지(이하 ‘이 민원 차고지’라 한다)를 조성하고자, 국유지인 같은 리 250-8 도로 595㎡외 5필지 총 4,727㎡(이하 ‘이 민원 국유지들’이라 한다) 중 일부(약 605㎡)를 진출입로로 사용하고자, 피신청인1에게 도로점용허가를 신청하였는데, 이 민원 국유지들이 피신청인2가 관리하는 국유지라는 이유로 소유자의 사용동의를 받을 것을 요구하여, 피신청인2에게 이 민원 국유지들 중 일부에 대한 사용동의를 요청하였는데, 피신청인2가 이 민원 국유지들은 행정재산으로 진출입로를 목적으로 한 사용동의나 수의 매각은 불가하다고 하나, 이 민원 국유지들은 이 민원 지방도로 이용되고 있거나 도로구역 밖에 위치하여, 철도용지로서의 기능을 상실하였으니, 이 민원 차고지로의 진출입로를 개설할 수 있도록 도로점용허가를 해 주고, 도로점용허가가 불가한 일부 토지에 대해서는 신청인에게 수의매각해 달라.

2. 피신청인 등의 의견

가. 피신청인1(A시장)

신청인이 진출입로로 이용하고자 하는 토지는 피신청인2가 관리하는 국유지로서, 변속차로로 설치하고자 할 경우, 소유자인 피신청인2로부터 변속차로 설치에 대한 사용허가를 먼저 득하거나, 소유권을 취득하여야 할 것이다.

나. 피신청인2(B공단)

피신청인2는 철도재산관리업무를 대행하는 관리청으로, 이 민원 국유지들을 관리하고 있으며, 신청인은 이 민원 국유지들 일부를 이 민원 차고지로의 진출입로로 이용하고자 사용허가 또는 수의매각을 요구하나, 이 민원 국유지들은 행정재산으로서 용도가 제한되어 사용허가가 불가하고, 일부 매각의 경우, 잔여지의 효용성이 감소하여 매각이 불가하며, 국유지를 매각할 경우에는 공개경쟁입찰을 통해 매각하여야 하므로, 수의매각은 불가하다.

3. 사실관계

가. 신청인은 연접한 이 민원 토지들(총 9필지)의 공동 소유자(5인 공유, 지분 각 1/5 소유)로, 당초, 케이디철강주식회사(이하 ‘KD철강’이라 한다) 소유의 토지였는데, 2017. 4. 13. 신청인이 소유권을 취득(경매낙찰)하였으며, 이 민원 토지들의 주요현황은 아래와 같다.

위치	지번	지목	면적(㎡)	소유자	취득일자	비고
경남 A시 B면 C리	249	전	4,513	김훈식 외 4	2017. 4. 13	이 민원 토지1
	250-7	도로	4	〃	〃	이 민원 토지2
	404	전	3,623	〃	〃	이 민원 토지3
	797-78	구거	411	〃	〃	이 민원 토지4
	산18-3	임야	1,884	〃	〃	이 민원 토지5
	산95-2	〃	27,074	〃	〃	이 민원 토지6
	산95-3	〃	26,777	〃	〃	이 민원 토지7
	산95-4	〃	248	〃	〃	이 민원 토지8
	산95-5	〃	3,967	〃	〃	이 민원 토지9
합계	9필지		68,501

나. 한편, 이 민원 국유지들(6필지)은 연접한 토지로, 3필지(같은 리 250-8, 401-6, 403-3)는 이 민원 지방도 도로구역 안에 위치하며, 2필지(같은 리 250-9, 403-1)는 도로구역 밖에 위치하며, 1필지(같은 리 797-76)는 좁고 긴 부정형의 토지로, 일부는 도로구역 안에, 일부는 도로구역 밖에 걸쳐 있다. 이 민원 국유지들의 주요 현황은 아래와 같다.

위치	지번	지목	면적(㎡)	위 치	비고
경남 진주시 내동면 유수리	250-8	도로	595		이 민원국유지1
	401-6	도로	834	도로구역 내	이 민원국유지2
	403-3	도로	32		이 민원국유지3
	797-76	철도용지	3,151	일부 도로구역 내 일부 도로구역 외	이 민원국유지4
	250-9	철도용지	38	도로구역 외	이 민원국유지5
	403-1	철도용지	77		이 민원국유지6
합계	6필지		4,727

다. 신청인은 Y운수(유)를 경영하는 자로, 관련규정에 따라 차고지를 확보하고자, 이 민원 토지들을 취득하였으며, 이 민원 차고지로의 진출입을 위해 2017. 8. 7. 피신청인1에게 이 민원 국유지들 일부에 변속차로 설치를 위한 도로연결(점용)허가 등을 신청하였는데, 피신청인1은 신청인에게 이 민원 국유지들이 피신청이2가 관리하는 국유지라는 이유로, 피신청인2로부터 사용허가를 득할 것을 요청하였다.

라. 이에 신청인은 2017. 9.경 피신청인2에게 먼저 이 민원 국유지들에 대한 사용허가 또는 매수 절차를 문의한 후, 2017. 10. 26. 이 민원 국유지들(6필지)을 사용허가 하거나, 매각해 줄 것을 요청하였는데, 피신청인2는 같은 달 31. 신청인에게 이 민원 국유지들의 사용허가 불가 및 매각은 불가하다고 회신하였고, 이에 신청인은 2017. 11. 3. 다시 피신청인2에게 이 민원 국유지들을 수의매각하거나 사용허가해 줄 것을 요청하였으나, 일부 국유지는 매각이 불가하고, 매각하더라도 공개경쟁입찰을 통해 매각이 가능하다는 등의 이유로 수의매각 또는 사용허가가 불가하다고 회신(영남본부 재산지원처-19402)하였다. 이 민원 국유지들 중 일부를 진출입로로 사용하도록 사용허가 또는 수의매각 해 달라는 신청에 대해 피신청인2가 회신한 주요 내용은 아래와 같다.

≪피신청인2 주요 회신 내용≫

□ 2017. 10. 26. 국유재산(이 민원 국유지들)에 대한 점용 및 매수 요청(신청인)

□ 2017. 10. 31. 사용허가 불가 및 매각 불가 회신(영남본부 재산지원처-18818)

◦ 민원요지 국유재산(이 민원 국유지들 6필지)에 대한 매수 및 대부(사용허가) 신청

◦ 회신내용

- 진출입로 목적으로의 국유재산 대부(사용허가)는 국가의 소유권 행사와 장래 행정 및 기타 목적사용에 장애가 되어 불가함

- 분할매각을 요청한 국유재산은 「2017년도 국유재산 처분기준」제4조제1항제8호에 의거, 국유재산의 매각으로 남겨지는 잔여 국유재산의 효용이 감소하는 경우에 해당하여 매각이 불가함

- 아울러, 매각이 가능한 경우에도 국유재산법 제43조 및 동법 시행령 제40조에 따라 공개경쟁입찰을 통해 매수자를 선정해야 하며, 해당 필지는 도로와 인접하고 있어 누구나 이용가능한 필지이므로, 수의매각 대상이 아님

□ 2017. 11. 3. 이의 신청 (신청인)

□ 2017. 11. 9. 이의신청 민원에 대한 회신(영남본부 재산지원처-19402)

◦ 민원 요지

- 이 민원 국유지1, 3, 4, 5, 6에 대한 수의매각 요청

- 이 민원 국유지2에 대한 일부 분할매각 또는 사용허가 요청

◦ 회신 내용

- 이 민원 국유지1, 3, 4, 5, 6은 일단의 토지로, 위치, 규모, 형태 및 용도 등을 고려할 때, 국유지만으로 이용가치가 없는 경우라고 판단하기 어려우므로 공단의 장래사용계획이 없을 경우, 국유재산법 제43조 및 동법 시행령 제40조 제1항에 따라 공개경재입찰을 통한 매각을 검토할 수 있음

- 이 민원 국유지2는 「2017년도 국유재산 처분기준」제4조 제1항 제8호에 의거 국유재산의 매각으로 남겨지는 잔여 국유재산의 효용이 감소하는 경우에 해당하여 매각이 불가하고, 국유재산법 시행령 제40조 제2항의 수의매각 사유에 해당하지 않음. 아울러, 사용허가는 국가의 소유권 행사와 장래행정 및 기타 목적사용에 장애가 되어 불가하니, 양해 바람

마. 한편, 신청인 소유의 이 민원 토지들(9필지)은 연접한 토지로, 경사지에 위치한 임야 4필지와 농지(전), 도로, 구거인 토지이며, 당초, H가 2008년경 소유권을 취득하여 공장을 조성하고자, 진출입로 및 개발행위허가 등을 득하고 조성공사를 시행하던 중, 2016. 5. 임의경매가 개시되었고, 신청인이 이를 낙찰받았다.

바. 이로 인해 이 민원 토지들 중 일부는 이미 절토공사가 상당히 진행되어, 차고지로 조성예정인 부지가 평지로 조성된 상태이며, 이 민원 국유지들 일부를 통해 공사 차량들이 진출입하면서, 차량의 통행로가 이미 형성된 상태이며, 신청인은 이 민원 국유지1, 2, 3, 4 중 본선도로 밖의 토지 일부에 변속차로(길이 120m, 폭 3.25～3.8m, 약 470㎡) 설치를 위한 도로점용 허가를 요구하고 있다.

사. 신청인이 수의매각을 요구하는 국유지(약 135㎡)는 이 민원 국유지5, 6과 이 민원 국유지4(3,151㎡) 중 일부(20㎡)로, 이 토지는 서로 연접하여 좁고 긴 삼각형(각변 45m, 40m, 6m정도)의 부정형의 형태이며, 이 민원 지방도와 이 민원 토지1, 3, 4 사이에 위치하고 있다.

아. 한편, 이 민원 지방도는 2003. 2. 20. 경상남도지사가 지방도1049호선으로 노선지정 공고(경상남도공고 제2003-72호)를 하였고, 도로구역 결정 및 접도구역 지정 고시(경상남도고시 제2003-51호, 경상남도고시 제2003-52호)를 한 것으로 확인된다.

자. 위 국유지 중 같은 리 797-77 구거 165㎡와 이 민원 토지4(같은 리 797-78)는 좁고 긴 부정형의 토지로, 이 민원 국유지4와 연접하고 있는데, 위치, 형상 등을 고려할 때, 이 민원 국유지4(같은 리 797-76)에서 분할되었을 것으로 추정된다.

4. 판단

가. 관계법령

1)「도로법」제4조는 “도로를 구성하는 부지, 옹벽, 그 밖의 시설물에 대해서는 사권(私權)을 행사할 수 없다. 다만, 소유권을 이전하거나 저당권을 설정하는 경우에는 사권을 행사할 수 있다.”라고 하고, 같은 법 제61조 제1항은 “공작물․물건, 그 밖의 시설을 신설․개축․변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)를 점용하려는 자는 도로관리청의 허가를 받아야 한다. 허가받은 기간을 연장하거나, 허가받은 사항을 변경(허가받은 사항 외에 도로 구조나 교통안전에 위험이 되는 물건을 새로 설치하는 행위를 포함한다)하려는 때에도 같다.”라고 하고, 같은 법 시행령 제54조 제1항은“법 제61조 제1항에 따른 도로(도로구역을 포함한다. 이하 이 장에서 같다)의 점용 허가(이하 "도로점용허가"라 한다)를 받으려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 다음의 각 호의 사항을 적은 신청서를 도로관리청에 제출(「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조제1항제1호에 따른 정보통신망을 통한 제출을 포함한다)하여야 한다. 이 경우 신청서에는 설계도면(전자도면으로 한정한다)을 첨부하여야 한다. 1. 점용의 목적  2. 점용의 장소와 면적  3. 점용의 기간  4. 점용물의 구조  5. 공사의 방법  6. 공사의 시기 7. 도로의 복구방법”라고 규정하고 있다.

2)「국유재산법」제40조 제1항은 “중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 행정재산의 용도를 폐지한다.”라고 하고, 같은 법 시행령 제37조 제1항은 “중앙관서의 장은 행정재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제40조제1항에 따라 지체 없이 그 용도를 폐지하여야 한다. 1. 행정목적으로 사용되지 아니하게 된 경우 2. 행정재산으로 사용하기로 결정한 날부터 5년이 지난 날까지 행정재산으로 사용되지 아니한 경우  3. 법 제57조에 따라 개발하기 위하여 필요한 경우”규정하고 있고, 같은 법 제43조 제1항은 “일반재산을 처분하는 계약을 체결할 경우에는 그 뜻을 공고하여 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적·성질·규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있으며, 증권인 경우에는 대통령령으로 정하는 방법에 따를 수 있다.”라고 하고, 같은 법 시행령 제40조 제3항은 “일반재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 법 제43조제1항 단서에 따라 수의계약으로 처분할 수 있다. 이 경우 처분가격은 예정가격 이상으로 한다. 1∼16. 생략, 17. 국유지의 위치, 규모, 형태 및 용도 등을 고려할 때 국유지만으로는 이용가치가 없는 경우로서 그 국유지와 서로 맞닿은 사유토지의 소유자에게 그 국유지를 매각하는 경우, 이하생략”라고 규정하고 있다.

나. 판단내용

1) 먼저, 이 민원 지방도 도로구역 내 도로점용허가권자와 관련하여, 신청인이 이 민원 지방도와 접한 이 민원 토지들 중 일부에 이 민원 차고지를 조성하고자 이 민원 국유지들 중 일부를 진출입로 개설을 위한 도로점용허가를 해 달라는 신청에 대하여, 피신청인1은 이 민원 국유지들이 피신청인2가 관리하는 국유지라는 이유로 피신청인2의 동의가 필요하다고 주장하나,  ① 이 민원 지방도는 경상남도지사가 2003. 2. 20. 지방도 1049호선으로 노선 지정․공고 및 도로구역 결정․고시를 한 도로로서, 피신청인1이 관리하고 있는 도로인 점, ② 이 민원 국유지1, 2, 3은 지목이 ‘도로’이며, 이 민원 국유지4 중 일부도 실제 도로로 이용되고 있는 점, ③신청인이 변속차로 설치를 위해 도로점용허가를 요구하는 이 민원 국유지1, 2, 3, 4, 중 일부(약 470㎡)는 모두 이 민원 지방도의 도로구역 내에 포함되어 있는 점, ④ 이 민원 국유지1, 2, 3, 4는 피신청인2가 관리하는 국유지이나, 도로법 제4조에 따르면, 도로를 구성하는 부지, 옹벽, 그 밖의 시설물에 대해서는 사권(私權)을 행사할 수 없다고 규정하고 있어, 소유자의 동의 없이도 도로관리청이 도로점용허가 여부는 결정할 수 있는 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 차고지로 진출입할 수 있도록 이 민원 지방도 도로구역 내에 포함된 이 민원 국유지1, 2, 3, 4 중 일부(약 470㎡)에 대한 도로점용 허가 여부를 피신청인1이 직접 검토 후 신청이 적합할 경우 허가하는 것이 타당하다고 판단된다.

2) 다음으로, 이 민원 국유지4, 5, 6 중 일부(135㎡)에 대한 수의매각과 관련하여, 신청인은 이 민원 토지들상에 이 민원 차고지를 조성할 수 있도록 이 민원 토지들과 이 민원 지방도 사이에 위치한 이 민원 국유지 4, 5, 6 중 일부(135㎡)를 수의매각해 달라는 신청에 대하여, 피신청인2는 이 민원 국유지4, 5, 6은 행정재산으로 매각이 불가하고, 매각하더라도 수의매각이 아닌 공개경쟁입찰로 매각이 가능하다고 주장하나, ①이 민원 국유지4, 5, 6은 ‘철도용지’이나 이 민원 지방도와 접한 토지로, 이미 철도용지로서의 기능을 상실하였고, 인근에 철도노선이나 철도관련 시설이 없는 점, ②신청인이 매각을 요구하는 이 민원 국유지4, 5, 6 중 일부(135㎡)는 이 민원 지방도와 신청인 소유의 이 민원 토지들 사이에 낀 삼각형의 부정형 토지로 최대 폭 5m에 불과하여 상당한 이용가치가 있다고 보기 어려우며, 이를 매각하더라도, 나머지 국유지의 이용에 제한이 있다고 보기 어려운 점, ③신청인이 매각을 요구하는 국유지의 면적이 135㎡에 불과하고, 신청인들 소유의 이 민원 토지1, 3, 4와 접하고 있어, 「국유재산법 시행령」 제40조 제3항 제17호에 따라 수의매각이 가능한 점, ④ 신청인 소유의 이 민원 토지4(같은 리 797-78 구거 411㎡)도 국유지였는데, 2009. 8. 연접한 토지 소유자(KD철강)에 매각한 것으로 확인되는 점 등을 종합해 볼 때, 이 민원 국유지 4, 5, 6 중 일부(135㎡)를 신청인에게 수의매각하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지들 일부에 이 민원 차고지를 조성할 수 있도록 이 민원 국유지를 진출입로로 점용허가 해 주거나, 국유지 일부를 매각해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항 및 제2항에 따라 피신청인1에게 시정을 권고하기로, 피신청인2에게 의견을 표명하기로 하고 하여 주문과 같이 의결한다.