2. 댐 수몰 토지 보상 요구

결정 개요

1. 민원표시 2AA-1811-277552

2. 피신청기관 1. A장관

2. B공사

3. 관계기관 C장관

4. 결론 시정권고

가. 피신청인1에게 댐 건설사업에 편입되어 수몰된 신청인 소유 충북 D군 E면 F리 OO-O 도로 165㎡에 대해 구「산업기지개발촉진법」에 의한 보상의 주체로서 댐 수탁관리자인 피신청인2와 협의하여 보상할 것을 시정권고한다.

나. 피신청인1에게 댐 건설사업에 편입되어 수몰된 미보상 사유지를 전수조사 하여 보상할 수 있도록 관련 법령을 정비하는 등 재검토 할 것을 제도개선 권고한다.

5. 결정일 2019. 8. 26.

이  유

1. 신청원인

신청인은 2017. 11. 남편 사망후 상속된 재산을 정리하던 중 충북 D군 E면 F리 OO-O 도로 165㎡(이하 “이 민원 토지”라 한다)가 아무런 보상 없이 OO다목적댐(이하 “OO댐”이라 한다) 건설사업(이하 ’‘이 민원 사업“이라 한다)에 편입된 사실을 알게 되었다. 이에 댐 관리주체인 피신청인2에게 보상을 요구하였으나 ’이 민원 토지는 하천에 편입되어 이미 국가의 소유가 되었다‘며 보상을 거부하였다. 원 소유자에게 아무런 보상을 하지 않고 토지를 사용하며 발전 및 용수공급 사업으로 수익을 얻고 있는 것은 부당한 것이니 정당한 보상이 이루어질 수 있도록 해 달라.

2.  피신청인 등의 주장

댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 ‘댐건설법’이라 한다)에는 댐 건설 완료시 하천시설로 고시하도록 규정하고 있고, 「하천법」은 댐을 하천시설이라고 하고 있으며, 댐건설법에는 소멸시효가 만료된 하천편입 토지에 대한 보상 관련 별도 규정이 없다. 신청인과 같이 ‘보상청구권 소멸시효 만료로 보상을 받지 못한 하천편입토지 소유자’에게 「하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법」(시행 2009. 6. 26. 법률 제9543호, 이하 ‘하천특별조치법’이라 한다)에 따라 보상을 하였으나, 이 법에 따른 소멸시효 역시 2013. 12. 31.로 만료되어 현재로서는 신청인이 보상받을 수 있는 방법은 없으며, 보상을 위해서는 향후 하천특별조치법의 보상청구권 소멸시효가 다시 연장되거나, 별도 입법이 필요하다.

3. 사실관계

가. 이 민원 토지 현황

1) 이 민원 토지는 현재 OO댐 저수구역 내에 위치해 있고 수몰된 것이 확인되나, 1970년 항공사진에는 마을 내 도로로 보이고, 지목은 ‘하천’이 아닌 ‘도로’이다.

항공사진 (1970년 국토지리원)	현황사진 ( 2018년 )

2) 이 민원 토지의 OO댐 편입 현황은 아래와 같다.

댐 명 (하천명)	편입 토지				댐편입 면적 (㎡)	소유자		비고
	소재지	지번	지목	지적(㎡)		성명	주소
OO댐 (O강)	충북 D군 E면 F리	69-2	도로	165	165	신청인	충북 D군 G면 H길 OO-O

나. 이 민원 사업 실시 및 보상 현황

1) 이 민원 사업은 1975. 5. 23. 사업실시계획 고시(건설부고시 제82호, 구「산업기지개발촉진법」제8조)가 되었고, 1981. 8. 20. 준공 고시되었으며, OO댐은 1981. 5. 4. 하천구역으로 고시(건설부고시 제158호) 되었다. 이 민원 사업의 주요 개요는 아래와 같다.

- 사 업 명 : OO다목적댐건설

- 시 행 자 : 건설부장관(사업대행자 : 산업기지개발공사)

- 사업목적 : 홍수조절(용량 250백만㎥), 용수공급(1,621백만㎥/년), 전력생산(240백만㎾/년)

- 공사기간 : 1975. 3. 27. ~ 1981. 6. 30.

- 계획홍수위 : 표고 80m(댐 내 하천구역, 저수구역)

2) I도지사 및 D군이 제출한 자료에 의하면 이 민원 토지에 대한 도로사업 시행 여부에 대해 ‘알 수 없음’, 보상 여부에 대해 ‘근거자료 없음’이라고 답변하였고, 현재 등기부등본 상 이 민원 토지의 소유자는 신청인으로 되어 있다.

3) 피신청인2와 I도지사가 제출한 자료에 따르면, 구 건설부는 이 민원 사업을 피신청인2 (구 산업기지개발공사)에게 대행하게 하였고, 피신청인2는 보상업무를 I 및 J지사에게 위탁하였으며, I도지사는 이 민원 토지 보상 업무 수탁자로서 1981. 10. 29. OO댐 수몰지구의 용지매수 및 손실보상, 이주대책 등에 대한 보상비 집행결과 및 결산 상황을 피신청인2에게 보고하고 관련 서류를 인수인계 하였다. 하지만 피신청인2는 현재 이 민원 토지 보상 관련 서류(토지매입조서, 토지매입대장, 보상대장, 소유권 이전등기 관련 서류 등)가 없다고 하였다.

4) I도지사가 2009년 하천특별조치법 제정에 따라 ‘보상청구권의 소멸시효 만료로 인해 보상받지 못한 하천편입토지 소유자에 대한 보상’을 위해 실시한 편입토지조서 공고문 및 관련 서류 내용은 아래와 같다.

- I도지사가 편입토지 조서를 공고하기 전에 D군 등 기초 지자체에 발송한 공문에는 하천특별조치법상 대상 토지 ‘확인사항’에 “댐 구역 내의 토지는 별도 통보가 있을 때까지 보류”라고 기재되어 있다.

- 공고문에 첨부된 ‘하천편입토지조서’에 이 민원 토지는 기재되어 있지 않다.

- 공고문 상 보상 대상에는 “댐구역을 제외한 충청북도 내 사유토지”로 기재되어 있어 댐 구역 내 사유지를 보상대상에서 최종 제외하였다.

다. 이 민원 관련,「하천법」 및 하천특별조치법 소관부처인 국토교통부(하천계획과-2705, 2019. 7. 16.) 의견은 아래와 같다.

1) 하천특별조치법에 따른 편입 토지 보상은 「하천법」에 의하여 당연히 국유로 되어 사권이 상실되도록 하면서도 그에 대하여 아무런 보상규정을 두지 않은 하천편입토지에 대하여 그 소유권 손실을 보상하기 위한 것으로써, 보상대상은 하천특별조치법 제2조(구「하천법」 제2조 제1항 제2호 가목 또는 국유로 된 경우)의 적용대상 토지에 한하는 것이다.

2) 따라서, 댐 건설로 댐 구역에 편입된 지역이 하천구역에 해당하게 된 경우에도 댐 건설 또는 댐 건설을 위한 하천공사 등에 대한 보상규정에 따라 보상하여야 할 것이며, 하천특별조치법에 따른 보상대상에는 해당하지 않는다.

라. 하천구역 편입토지 보상 현황

1) 하천특별조치법상 보상 현황

구 「하천법」(1984. 12. 31. 법률 제3782호) 제74조는 같은 법 제2조 제1항 제2호 가목, 공유수면법상 소위 포락지(浦落地)로 유수지에 해당되어 새로이 하천구역에 편입된 경우 보상하도록 규정하였고, 같은 법 부칙에는 같은 법 시행일 전에 제2조 제 1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 되었거나 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우 보상하도록 별도로 규정하면서 소멸시효를 5년으로 하였으며, 이후 하천특별조치법 등을 제정 및 개정하여 4차례 소멸시효 연장을 한 바 있는데, 현재까지 면적대비 약 97%가 보상이 완료되었으며, 보상 현황은 아래와 같다.

구 분	합 계	보 상 현 황				미 보 상 ( 3% )
		소계	1차 및 2차 (`84 ～ `99)	3차 및 4차 (`01 ～ `08)	5 차 (`10 ～ 현재)
면적 (천㎡)	128,556	124,118	96,600	17,049	10,469	4,438
금액 (억원)	9,378	9,378	3,339	3,285	2,754	-

※ 5차 보상은 청구기한(2013. 12. 31.)까지 보상 청구되어 보상 진행 중인 면적이 포함된 것이며, 금액은 2018년까지 보상금이 지급된 현황임 (국토교통부 하천계획과-129, 2019. 1. 9.)

2) 피신청인2가 관리하는 댐 저수구역 내 사유지 미보상 현황(관리 : 32개 댐)

피신청인1로부터 위탁받아 피신청인2가 관리하는 댐 시설물 부지 및 댐 내 저수구역에 대한 총 면적은 약 524백만㎡로, 이 중에서 이 민원 토지와 같이 개인 사유지는 약 7백만㎡로 약 1.3%에 해당하고, 나머지는 모두 국유지로서 댐별 현황은 아래와 같다.

구분	댐 명	준공 고시	사업 시행자	임 야	농 지	하 천	구거 등	도 로	잡종지 등	대 지	합 계 (㎡)
합 계				3,833,836	1,392,083	566,416	530,411	323,847	289,604	65,152	7,001,349
(비율)				(54.8%)	(19.9%)	(8.1%)	(7.6%)	(4.6%)	(4.1%)	(0.9%)	(100.0%)
1	광동댐	1989년	국 토 부		1,113			1,064		270	2,447
2	남강댐	2003년	“	38,996	40,362	38,361	237,301	20,096	463	2,152	377,731
3	달방댐	1990년	“	1,394				114			1,508
4	대곡댐	2007년	한국수자원	340	69						409
5	대암댐	1969년	국 토 부	86,639	9,519	2,158	53,976	2,175		1,729	156,196
6	OO댐	1981년	“	320,071	89,220	1,333		165	5,216	4,457	420,462
7	보령댐	2002년	한국수자원	3,648	2,218	80		4		611	6,561
8	부안댐	1998년	국 토 부	1,016							1,016
9	사연댐	1965년	“	26,921	2,847	6,560	2,263	226	460	250	39,527
10	선암댐	1964년	“	176			639	1,082	380		2,277
11	섬진강댐	1965년	“	92,067	56,340	672	90,353	11,369	320	3,280	254,401
12	소양강댐	1974년	“	506,328	366,392	46,675	36,782	5,420	3	12,794	974,394
13	수어댐	1979년	“	458	71		175		389		1,093
14	안계댐	1971년	“	4,870	10,508	243	1,500	425		301	17,847
15	안동댐	1977년	“	1,676,171	327,330	158,671	1,655	7,264	5,899	4,128	2,181,118
16	연초댐	1982년	“		6,943		6,557	212			13,712
17	영천댐	1980년	“	16,305	1,135	122	13,705				31,267
18	용담댐	2007년	“					28			28
19	운문댐	1996년	“					1,647			1,647
20	임하댐	1994년	“	165,198	329,438	2,194	18,217	2,590	5,620	21,904	545,161
21	주암댐	1993년	“	3,407	305						3,712
22	충주댐	1986년	“	706,400	144,412	308,952	11,026	246,165	266,630	13,276	1,696,861
23	평림댐	2009년	“		59			25			84
24	합천댐	1990년	“	183,431	3,750	395	55,379	23,776	4,224		270,955
25	횡성댐	2002년	“		52		883				935

4. 판단

가. 관계법령

1) 구「산업기지개발촉진법」(시행 1973. 12. 24. 법률 제2657호, 1975. 12. 31. 개정 시행 전까지)(이하 “산업기지법”이라 한다.) 제10조 (토지수용) 제1항에는,  ‘사업시행자는 산업기지개발사업에 필요한 토지는 이를 수용 또는 사용할 수 있다.’라고 되어 있고, 제2항에는 “제8조의 규정에 의한 실시계획승인은 토지수용법 제14조의 규정에 의한 사업인정으로 보며”라고 되어 있으며, 3항에는 “재결은 중앙토지수용위원회가 관장한다.”라고 되어 있고, 제4항에는 “토지수용법을 준용한다.”라고 되어 있으며, 44조(업무) 제1항 제2호 가목에는 “다목적댐”을 공사의 업무로 규정하고 있다.

2) 구「특정다목적댐법」(제정 시행 1966. 5. 24. 법률 제1785호) 제41조(손실보상)에는, “다목적댐 건설로 인하여 농지ㆍ임야ㆍ가옥등이 수몰되거나 기타의 손실을 받은 자가 있을 때에는 건설부장관은 적정한 보상을 하여야 한다.”라고 되어 있다.

3) 구「토지수용법」(시행 1971. 1. 19. 법률 제2293호, 1981. 12. 31. 개정 시행 전까지) 제2조(토지의 수용 또는 사용) 제1항에는, “사업을 위하여 특정의 토지가 필요한 경우에 그 토지를 <중 략> 수용 또는 사용할 수 있다.”라고 되어 있고, 제25조(협의와 재결의 신청) 제1항에는, “토지에 관하여 권리를 취득하거나 소멸시키기 위하여 토지소유자 및 관계인과 협의하여야 한다.”라고 되어 있으며, 제2항에는 “협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때 <중 략> 관할토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.”라고 되어 있으며, 제67조 (권리의 취득, 소멸 및 제한) 제1항에는, “토지 또는 물건을 수용한 날에 그 소유권을 취득하며”라고 규정되어 있다.

4) 구「하천법」(시행 1962. 1. 1. 법률 제892호, 1961. 12. 30., 제정) 제2조(하천의 정의)에는, “ ‘하천’이라 함은 공공의 이해에 밀접한 관계가 있는 하천으로서 각령으로 그 명칭과 구간이 지정된 것을 말한다.”라고 되어 있고, 제4조(하천의 귀속)에는 “하천은 이를 국유로 한다.”라고 되어 있으며, 제12조(구역의 결정)에는 “하천의 구역을 결정하였을 때에는 경제기획원장이 정하는 바에 의하여 이를 고시하고 그 도면을 일반에게 열람시켜야 한다.”라고 되어 있고, 제62조(공용부담등으로 인한 손실보상) 제1항에는 “제12조 <중 략> 규정에 의한 처분이나 제한으로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때 또는 제방에 의하여 보호되었던 토지가 하천에 관한 공사로 인하여 제방 내에 들어가거나 이에 준하는 손실을 받은 자가 있을 때에는 국토건설청장이 한 처분이나 공사로 인한 것은 국고에서 <중 략> 그 손실을 보상하여야 한다.”라고 되어 있다.

5) 구「하천법」(시행 1971. 7. 20. 법률 제2292호) 제2조(용어의 정의) 제1항 제1호에는, “ ‘하천’이라 함은 <중 략> 그 명칭과 구간이 지정된 것을 말한다.”라고 되어 있고, 제2호에는, “ ‘하천구역’이라 함은 다음 각목에 게기하는 구역을 말한다.”라고 되어 있다.

가) 하천의 유수가 계속하여 흐르고 있는 토지 및 지형과 당해 토지에 있어서의 초목생무의 상황 기타의 상황이 하천의 유수가 미치는 부분으로서 매년 1회 이상 상당한 유속으로 흐른 형적을 나타내고 있는 토지 (대홍수 기타 이상한 천연현상에 의하여 일시적으로 그 상황을 나타내고 있는 토지를 제외한다)의 구역,

나) 하천부속물의 부지인 토지의 구역

다) 제방이 있는 곳에 있어서는 그 제외지 (제방으로부터 하심측의 토지를 말한다) 또는 관리청이 지정하는 이와 유사한 토지의 구역

제3호에는,  “ ‘하천부속물’이라 함은 하천관리에 필요한 댐ㆍ하구언ㆍ제방 <중 략> 기타 이 법에 의하여 설치된 시설 또는 공작물을 말한다.”라고 규정되어 있다. 제4호에는, “ ‘하천공사’라 함은 하천의 유수로 인하여 생기는 공리를 증진하거나 공해를 제거 또는 경감하기 위하여 행하여지는 하천의 신설ㆍ개축 또는 보수에 관한 공사를 말한다.”라고 규정되어 있다. 제3조(하천의 귀속)에는 “하천은 이를 국유로 한다.”라고 되어 있으며, 제74조(공용부담등으로 인한 손실보상) 제1항에는, “제2조 제1항 제2호 다목의 규정에 의한 하천구역의 지정 <중략> 또는 관리청이 시행하는 하천공사로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때에는 <중략> 조속히 그 손실을 보상하여야 한다.”라고 되어 있다.

6) 구「하천법」부칙 (시행 1984. 12. 31. 법률 제3782호)

제2조(제외지등에 대한 조치) 제1항에는, “이 법 시행 전에 토지가 제2조제1항제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 되었거나, 1961년 12월 30일 공포된 법률 제892호 하천법 또는 1971년 1월 19일 공포된 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행으로 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우에는 관리청이 그 손실을 보상하여야 한다.”라고 되어 있다.

7)「하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법」(2009. 6. 26. 시행, 법률 제9543호) 제2조(적용대상)에는, “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 중 「하천구역편입토지 보상에 관한 특별조치법」 제3조에 따른 소멸시효의 만료로 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 때에는 특별시장ㆍ광역시장 또는 도지사가 그 손실을 보상하여야 한다.”라고 되어 있고, 그 내용은 아래와 같다.

가) 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일 전에 토지가 같은 법 제2조제1항제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우

나) 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일부터 법률 제3782호 하천법중개정법률의 시행일 전에 토지가 법률 제3782호 하천법중개정법률 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 된 경우

다) 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행으로 제방으로부터 하천 측에 있던 토지가 국유로 된 경우

라) 법률 제892호 하천법의 시행일부터 법률 제2292호 하천법개정법률의 시행일 전에 제방으로부터 하천 측에 있던 토지 또는 제방부지가 국유로 된 경우

나. 관련 판례

1) 헌법재판소는, 하천구역 편입토지 국유화 규정에 대해, ”국유로 된 사유토지의 제외지에 대한 보상규정이 없다는 점에 관하여 국민의 재산권보장의 차원에서 문제점이 지적되어, 결국 1984. 12. 31. 법률 제3782호로 개정된 하천법은 부칙 제2조 제1항에서 동 법의 시행 전에 토지가 이법 제2조 제1항 제2호 가목에 해당되어 하천구역으로 되었거나 이 법의 시행으로 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우 관리청이 그 손실을 보상하도록 규정하였으며, <중략> 이 법의 시행으로 당연히 국유화 된 제외지의 종전소유자들에 대하여 비록 이 법 자체에는 보상규정이 없었으나, 1984년의 개정 하천법에 의하여 뒤늦게나마 보상 법률이 마련되었고 후속 시행령에 의하여 대다수의 제외지 소유자들이 이미 손실보상을 받기에 이르렀다. 그렇다면, 결과적으로 이 사건 법률 조항은 헌법 제23조 제3항이 요구하는 ‘법률에 의한 보상’의 요건을 충족한 것으로 볼 수 있어 이 점에서도 헌법에 위반된다고는 하기 어렵다.(헌법재판소 93헌바12, 1998. 3. 26. 결정)“고 하였다.

2) 법원은, “법률 제2292호 하천법 개정법률 제2조 제1항 제2호 (나)목 및 (다)목, 제3조에 의하면, 제방부지 및 제외지는 법률의 규정에 의하여 당연히 하천구역이 되어 국유로 되는 것임에도, 「하천편입토지 보상 등에 관한 특별조치법」(이하 ‘특별조치법’이라 한다)이 법률 제2292호 하천법 개정법률 시행일인 1971. 7. 20.부터 법률 제3782호 하천법 중 개정법률의 시행일인 1984. 12. 31. 전에 국유로 된 제방부지 및 제외지에 대하여는 명시적인 보상규정을 두고 있지 않지만, 제방부지 및 제외지가 유수지와 더불어 하천구역이 되어 국유로 되는 이상 그로 인하여 소유자가 입은 손실은 보상되어야 하고, 그 보상방법을 유수지에 관한 것과 달리할 아무런 합리적인 이유가 없으므로, 법률 제2292호 하천법 개정법률 시행일부터 법률 제3782호 하천법 중 개정법률의 시행일 전에 국유로 된 제방부지 및 제외지에 대하여도 특별조치법 제2조를 유추적용하여 그 소유자에게 손실을 보상하여야 한다.(대법원 2011두2743 2011. 8. 25. 선고, 2011두16636 2011. 11. 10. 선고)“고 하였다.

다. 판단 내용

피신청인1, 2는 이 민원 토지와 같이 하천구역에 편입되어 국유화 된 토지의 소유자에게는 1984년 구「하천법」 ‘부칙’ 및 ‘하천특별조치법’에 따라 손실보상청구권이 발생하나, 현재는 청구권의 소멸시효가 2013. 12. 31.로 만료되어 보상이 불가하다고 하는바, 이에 대해 살펴보면,

1) 댐 건설사업 수몰 토지 보상

① 신청인의 이 민원 토지는 지목이 도로로, 도로 사업 시행 여부를 알 수 없다고 하고 있고, 기보상 여부에 대해서도 근거서류가 없으며, 현재 등기부등본에 신청인 소유로 되어 있는 점을 고려해 볼 때 도로 사업에 의한 보상이 없었다고 판단함이 타당한 점,

② 이 민원 댐 건설사업은 ‘하천의 지정ㆍ관리ㆍ사용 및 보전 등에 관한 사항을 규정’한 하천법에 의한 사업이 아니고, ‘산업기지와 수자원의 개발을 촉진하여 국민경제의 발전에 기여함을 목적’으로 하고 있는 1973년 구 산업기지법에 의해 추진된 것으로, 이 법에는 댐 건설사업 구역에 편입된 토지에 대한 국유화 관련 규정이 없고 편입토지 보상 청구권 및 시효소멸에 대한 규정도 없으며 산업기지개발사업에 대한 실시계획승인을 토지수용법 제14조의 규정에 의한 사업인정으로 보도록 규정하고 있고, 댐 건설사업에 편입된  ‘토지 수용’ 등과 관련 제10조에 별도의 규정이 있으며, ‘수용’ 또는 ‘사용’에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 ‘하천법’이 아닌 ‘토지수용법’을 준용하도록 규정하고 있고, 이 민원 사업 당시 1971년 구「토지수용법」에는 토지 권리를 취득하거나 소멸시키기 위하여 토지소유자와 협의하며, 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때는 토지수용위원회에 재결을 신청하도록 규정되어 있었음에도 현재까지 등기부등본상 신청인이 이 민원 토지 소유자로 되어 있는 점을 고려해 볼 때, 피신청인은 이 민원 토지에 대해 이 법에 의한 ’협의‘ 및 ’재결‘에 의한 토지 보상 절차를 이행하지 않았던 것으로 보아야 할 것이다. 따라서, 이 민원 토지는 정당한 보상 절차를 이행하지 않고 보상 절차를 중단한 것으로 댐 건설사업에 편입되었으나 보상이 이루어 지지 않은 ’미지급용지‘로 보아야 할 것이다. 더구나 이 민원 토지와 같이 보상 청구가 가능하다는 사실을 ’협의‘ 및 ’재결‘을 통해 신청인이 인지하게 되었다면 보상 청구를 하지 않을 이유가 없었을 것이라는 점을 고려해 볼 때, 결과적으로 보상에 적극적으로 임하여 국민의 재산권을 적극적으로 보호해야 할 의무를 피신청인은 소홀히 한 것에 해당하여 피신청인의 보상 청구권 소멸시효 만료 주장을 인정할 수는 없다고 보이는 점,

③ 법원은 ‘제방부지 및 제외지가 유수지와 더불어 하천구역이 되어 국유로 되는 이상 그로 인하여 소유자가 입은 손실은 보상되어야 하고, 그 보상방법을 유수지에 관한 것과 달리할 아무런 합리적인 이유가 없으므로, 국유로 된 제방부지 및 제외지에 대해서도 특별조치법 제2조를 유추적용하여 그 소유자에게 손실을 보상하여야 한다.’라고 하였고, 헌법재판소는 ‘1984년 구「하천법」이전에 같은 법 제2조 제1항 제2호 가목, 유수지에 해당되어 하천구역으로 되었거나 제외지 안에 있던 토지가 국유로 된 경우에 대해 사후 보상절차 마련을 이유로 합헌 결정’을 하였던 것으로 손실보상을 전제하여 위헌이 아니라고 결정을 하였고, 이는 보상을 받지 못한 토지는 손실보상을 하여야 함을 의미하는 것으로 보이는 점 등을 고려해 볼 때, 하천구역으로 편입된 토지가 국유로 된 경우 보상규정이 불명확 하더라도 법령을 유추적용하여 손실은 보상을 하는 것이 타당하다는 의견으로 보이며, 향후에도 이 민원 토지와 같이 댐 저수구역에 수몰되었으나 미보상된 토지에 대해서는 계속하여 손실보상을 하지 않을 수는 없을 것으로 보이므로, 피신청인도 이 민원 토지에 대해 하천특별조치법 등을 유추적용하여 구 산업기지법에 의한 ‘미지급용지’로 보고 조속히 보상하는 방안을 적극 검토함이 타당하다고 보이는 점,

④ 현재 하천특별조치법에 대해 2023년까지 소멸시효를 연장하기 위하여 의원입법으로 국회 국토교통위원회에 상정되어 법률소위에 회부되어 있으며, 이 법률의 개정 취지를 살펴보면, ‘국가가 개인소유 토지를 국유화 하고도 이에 상응하는 보상을 하지 않은 것은 매우 불합리한 행정이자 재산권 침해에 해당 하므로 전적으로 국가에 책임이 있는 만큼 보상청구기간을 늘려 정당한 보상을 받을 수 있게 해야 하고, 그동안 보상이 이루어 지지 않은 것은 토지 소유자들에게 보상청구가 가능하다는 사실이 충분히 전달되지 못했기 때문인 것이다.’고 하여, 하천구역 편입토지로 국유가 되었으나 보상이 이루어 지지 않은 토지에 대해 보상을 하도록 법률 개정 노력이 계속되고 있는 점,

⑤「하천법」및 하천특별조치법 소관 기관이면서 ‘물관리 일원화’로 환경부로 댐 관리 업무가 이관되기 전에는 댐관리청이었던 C장관은, ‘이 민원 토지가 댐 건설사업 전에는 하천구역에 편입되지 않았으나 댐 건설사업으로 댐 저수구역 내에 수몰되어 하천구역에 편입되었다면 댐건설법에 의한 수용 및 보상 규정에 따라 보상하는 것이 타당하며, 이 민원 사업의 추진 근거가 된 당시의 구 산업기지법 또는 구「특정다목적댐법」(현「댐건설 및 주변지역 지원등에 관한 법률」)에 의한 보상 규정에 따라 보상해야 할 것이다.’라는 의견을 제출하였던 점, I도지사는 이 민원 토지 보상과 관련하여 2010. 2. 5. 하천특별조치법 시행에 따른 보상을 위해 공고문을 고시하면서 ‘댐 내 사유지를 보상대상에서 제외’하였던 점, 현재까지 댐 건설사업에 의한 토지 보상은 구 산업기지법 등 댐건설법에 의해 보상이 이루어 졌으며, 현재는 댐에 대한 관리도 C장관의 일반 하천 관리와 달리 댐관리청을 별도로 두고 댐건설법에 의해 피신청인이 독자적으로 관리하고 있는 점 등을 고려해 볼 때 이 민원 토지는 하천특별조치법에 의한 보상 보다는 댐건설법인 구 산업기지법에 의해 보상함이 타당해 보이는 점,

⑥ 이 민원 토지는 인위적 댐 건설사업으로 수몰되어 지속적으로 소유권 등 재산권 행사가 제한될 것으로 보임에도 피신청인은 보상 없이 발전 및 용수공급 사업으로 계속 수익을 얻고 있는 점을 고려해 볼 때, 이 민원 토지는 인위적 댐 건설사업에 편입되었으나 구 산업기지법으로 보상이 이루어지지 않은 미지급용지임에도 댐 준공시점에 댐 저수구역에 수몰되어 결과적으로 하천구역에 편입되었다고 하면서 이 민원 토지는 소유권이 소멸되고 청구권만 남게 되었으나 청구권 시효가 소멸되어 현재는 보상이 어렵다고 주장하는 것은 ‘국가가 국민의 재산권을 보호하기 위한 노력을 적극적으로 이행해야 함에도 이를 소홀히 한 것’으로 매우 부당하다고 보이는 점,

⑦ 구「하천법」, 하천특별조치법, 구 산업기지법 및 구「토지수용법」, 법원의 판례와 입법부에서 일반 하천구역 편입토지 보상 청구권에 대한 소멸시효를 연장하여 국민의 재산권을 보장하기 위해 하천특별조치법에 대한 개정 노력을 하고 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 피신청인1, 2는 이 민원 토지와 같이 댐 건설사업에 편입된 토지에 대해 하천법이 아닌 하천법의 특별법이라고 할 수 있는 댐건설법인 구 산업기지법에 의한 ‘수용’ 및 ‘재결’ 규정에 따라 토지 보상을 하였던 것이므로, 댐 건설사업으로 수몰되었으나 보상이 이루어지지 않은 이 민원 토지를 미지급용지로 보고 구 산업기지법(현「댐건설 및 주변지역 지원등에 관한 법률」)에 따라 보상을 하거나, 관련 법령을 개정해서라도 조속히 보상이 이루어 질수 있도록 적극행정을 하는 것이 필요하다고 판단된다.

2) 제도개선

피신청인2가 제출한 자료에 의하면, 현재 위탁관리하고 있는 댐의 저수구역 내에 수몰된 토지 중 등기부등본상 국유가 아닌 개인 사유지로 되어 있는 토지가 약 7백만㎡(약 7천 필지, 여의도 면적의 약 2.3배)가 존재하는 것으로 확인되고, 대부분 지목이 ‘임야’ 및 ‘농지’로 전체 사유지 면적의 약 75%에 달하는 것으로 확인되고 있으나, 대부분의 댐 내 사유지는 댐 건설사업에 의한 공사로 최초 하천구역에 편입된 것으로 보이므로 현재라도 구 산업기지법 및 구「특정다목적댐법」 (현「댐건설 및 주변지역 지원등에 관한 법률」)에 의해 보상이 이루어져야 할 것으로 판단된다. 따라서, 피신청인1은 댐 건설사업 당시 보상에서 제외된 댐 내 사유지에 대해 미지급용지로 보고 댐 내 미보상 사유지를 전수조사 하여 보상할 수 있도록 재원을 마련하고 관련 법령을 정비하는 등 적극행정을 통해 구체적인 보상계획을 수립하여 보상하는 것이 필요하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지는 구 산업기지법에 의한 댐 건설사업구역에 편입되었으나 보상이 이루어지지 않은 미지급용지에 해당하여 보상을 요구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로, 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인1, 2에게 각각 시정할 것을 권고하고 피신청인1에게 댐 건설 사업에 편입되어 수몰된 미보상 사유지를 전수 조사하여 보상할 수 있도록 관련 법령을 정비하는 등 재검토 할 것을 같은 법 제47조에 따라 제도개선 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.