2. 도로로 사용 중인 사유지 보상 요구

결정 개요

1. 민원표시 2BA-1906-901746

2. 피신청인 A시장

3. 결론 시정권고

피신청인에게 B도 A시 C동 111-1 도로 111㎡ 중 도시계획도로에 편입된 부분을 매수보상할 것을 시정권고한다.

4. 결정일 2019. 9. 30.

이  유

1. 신청취지

B도 A시 C동 111-2 도로 222㎡(이하 ‘이 민원 토지 1’이라 한다)와 같은 동 111-1 도로 111㎡(이하 ‘이 민원 토지 2’라 한다)가 아버지의 명의로 되어있는 토지임을 우연히 알게 되었다. 그런데 이 두 토지가 도로로 사용되고 있어 피신청인에게 매수해 줄 것을 요구하였으나, 피신청인은 신청인의 아버지가 이 두 토지가 도로로 사용 중인 것을 알고 취득했다는 이유로 매수를 거부하였는데, 단순히 도로로 사용 중이었다는 이유만으로 매수를 거부하는 것은 부당하니 민원 토지 1·2를 매수해 달라.

2. 피신청인 의견

이 민원 토지 1·2는 50년 이상 공용도로로 사용되었는데, 신청인 아버지의 매매시점 이전부터 토지대장에 지목이 도로로 되어 있었고, 신청인의 아버지도 이 두 토지가 현황도로에 포함된 것을 알고 있었던 것으로 보이며, 토지 소유자로서의 의사표시나 행위가 없었던 점과 유사사례 등을 고려할 때 신청인의 요구를 수용하기 어렵다.

3. 사실관계

가. 이 민원 토지 1·2는 1900. 0. 00. 지목이 도로로 변경되었고, 1900. 0. 00. 매매를 원인으로 신청인의 아버지에게 소유권이 이전되었다.

나. 피신청인이 제출한 항공사진을 볼 때 이 민원 토지 1·2는 오래 전부터 현황도로에 포함되어 있었던 것으로 보이나, 현재 이 민원 토지 2는 현황도로와 도시계획도로에 걸쳐있다.

다. 1980년 이전부터 신청인의 아버지는 이 민원 토지 1·2와 연접한 같은 동 222-2를 소유하고 있었는데, 이 토지는 분할과 합병을 거쳐 현재의 10개 필지로 되었고, 이 중 4개 필지에는 건물이 있다.

라. 피신청인은 이 민원 토지 2는 도시계획시설(도로) 실시계획인가 후, 1996년 ~ 1998년에 시행한 도시계획도로에 일부 편입된 토지라고 하였고 이에 대해 보상을 하지 않았다고 하는데, 보상을 하지 않은 이유는 당시 지목이 도로인 부지는 일괄적으로 보상을 하지 않았고, 신청인의 아버지의 이 민원 토지 2 매매시점 이전부터 지목이 도로로 변경되어 공로로 이용되었으며, 신청인의 아버지도 이를 알고 매매한 것으로 판단하였다는 것 등이다.

마. 1999년경에 작성한 것으로 보이는 이 민원과 유사한 사례에 대한 B도(법무담당관)의 ‘보상민원에 대한 처리계획’을 보면, 조치 및 처리의견에 ‘본 토지는 도시계획도로 결정 이전부터 기 도로로 개설되어 있고, 지목이 도로로 되어 있고 도로로 이용되고 있는 부지로서 보상은 불가한 것으로 판단되며, 본 토지가 도로로 사용된지가 40년이 지난 토지로서「민법」제245조의 규정에 의한 시효취득의 개념으로 보상하지 않는 것이 타당할 것으로 판단됨‘이라고 되어 있다.

4. 판단

가. 관련 법령 등

1)「토지수용법」(법률 제5109호, 시행 1996. 1. 1.) 제2조 제1항은 “제3조 각호의1에 해당하는 사업을 위하여 특정의 토지가 필요한 경우에 그 토지를 당해 사업에 이용하게 함이 적당한 때에는 이 법의 정하는 바에 의하여 이를 수용 또는 사용할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 제3조는 “토지를 수용 또는 사용할 수 있는 사업은 다음 각호의 1에 해당하는 사업이어야 한다. 2. 법률 또는 법률의 위임에 의하여 발하는 명령에 의하여 시설하는 철도, 궤도, 도로, 주거장, 삭도, 전용자동차도, 교량, 하천, 제방, 언제, 사방, 방풍, 방화, 방조, 방수, 운하, 관개 및 발전용수로, 저수지, 선거, 항만, 부두, 상수도, 하수도, 공중변소, 진애 및 오물처리장, 전기, 전기통신, 방송, 가스, 측후, 항공 및 항로표식에 관한 사업”이라고 규정하고 있다.

2)「도시계획법」(법률 제5116호, 시행 1996. 6. 30.) 제29조 제1항은 “시행자는 도시계획구역안에서 도시계획사업에 필요한 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건이나 그 토지·건축물 또는 물건에 관한 소유권 이외의 권리는 이를 수용 또는 사용할 수 있다.”라고, 제2항은 “도시계획사업을 위하여 토지의 일부가 수용 또는 사용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적에 사용할 수 없거나 택지로 이용할 수 없을 경우에는 그 토지의 소유자는 잔여지의 수용 또는 사용을 시행자에게 청구할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 제30조 제1항은 “제29조의 규정에 의한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지수용법을 준용한다.”라고 규정하고 있다.

3) 대법원은 “토지소유자가 그 소유 토지를 일반 공중의 통행로로 무상제공하거나 그에 대한 통행을 용인하는 등으로 자신의 의사에 부합하는 토지이용상태가 형성되어 그에 대한 독점적·배타적 사용·수익권이 인정되지 않는다고 보는 경우에도, 이는 금반언이나 신뢰보호 등 신의성실의 원칙상 기존의 이용상태가 유지되는 한 토지소유자는 이를 수인하여야 하므로 배타적 점유·사용을 하지 못하는 것으로 인한 손해를 주장할 수 없기 때문에 부당이득반환을 청구할 수 없는 것일 뿐이고, 그로써 소유권의 본질적 내용인 사용·수익권 자체를 대세적·확정적으로 상실하는 것을 의미한다고 할 것은 아니다. 따라서 그 후 토지이용상태에 중대한 변화가 생기는 등으로 배타적 사용·수익권을 배제하는 기초가 된 객관적인 사정이 현저히 변경된 경우에는, 토지소유자는 그와 같은 사정변경이 있은 때부터는 다시 사용·수익권능을 포함한 완전한 소유권에 기한 권리주장을 할 수 있다고 보아야 한다. 이때 그러한 사정변경이 있는지는 당해 토지의 위치와 물리적 성상, 토지소유자가 토지를 일반 공중의 통행에 제공하게 된 동기와 경위, 당해 토지와 인근 다른 토지들과의 관계, 토지이용 상태가 바뀐 경위 및 종전 이용상태와의 동일성 여부 등 전후 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단할 것이다.”라고 판시(대법원 2013. 8. 22. 선고 2012다54133 판결)하고 있다.

나. 판단 내용

1) 이 민원 토지 1·2는 1967년 이전에 형성된 현황도로 내에 있었던 것으로 보이고, 피신청인의 도시계획시설(도로) 결정과 이에 따른 도시계획도로를 개설하기 전까지 현황도로로 이용된 것으로 보이는데, 이 도로를 피신청인이 지배·관리하고 있다고 볼 만한 사유 부재 등으로 이 민원 토지 1·2에 대해 피신청인이 보상하기는 어려웠을 것으로 판단되며, 이 민원 토지 1·2의 상당 부분은 현재도 현황도로로 사용 중인바, 피신청인에게 민원 토지 1·2 중 현황도로로 사용 중인 부분에 대해 보상 의무가 있다고 보기는 어려운 것으로 판단된다.

2) 그러나 피신청인의 도시계획도로 개설로 이 민원 토지 2 중 일부가 도시계획도로에 편입되었는데, 이로써 신청인의 아버지가 당초 이 민원 토지 2를 지역 주민 등의 통행에 제공한 때와는 그 이용상태가 근본적으로 달라졌다 할 것이고, 따라서 그와 같은 사정변경이 있은 때부터는 신청인이 도시계획도로에 편입된 이 민원 토지 2 중 일부에 대한 소유권을 주장하여 권리행사를 할 수 있게 되었다고 보아야 하는 점, 피신청인이 도시계획시설(도로) 결정에 따라 개설한 도로는 「도시계획법」에 의한 법정도로이므로 피신청인이 지배·관리하는 도로인 점, 당시 「도시계획법」과 「토지수용법」에서 도시계획도로 개설에 편입되는 토지를 수용할 수 있도록 규정하고 있었던 점 등을 고려할 때, 도시계획도로에 편입된 이 민원 토지 2의 일부에 대해서는 피신청인에게 보상의 의무가 있는 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지 1·2에 대한 매수를 구하는 신청은 일부 이유 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하고, 나머지 신청은 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.