1. 무단점용료 징수 처분 취소

결정 개요

1. 민원표시 2BA-1910-144962

2. 피신청인 A공사

3. 결론 시정권고

피신청인에게 2019. 7. 11. 신청인에게 한 ‘O번지 1,012㎡ 중 260㎡, 같은 동 O번지 905㎡ 중 313㎡의 농업생산기반시설(구거)에 대한 2012. 8. 1.부터 2016. 6. 26.까지의 무단점용료 34,753,330원 징수처분’ 중 소멸시효가 완성된 2012. 8. 1.부터 2014. 7. 10.까지의 무단점용료 징수 부분을 취소할 것을 시정권고한다.

4. 결정일 2019. 12. 9.

이  유

1. 신청취지

신청인은 주유소 부지 등에 설치된 주유소, LPG충전소의 사업부지로 농업생산기반시설(구거)인 O번지의 2,012㎡ 중 1,472㎡를 피신청인으로부터 사용허가 받아 사용하고 있는데, 피신청인은 2019. 7. 11. 신청인에게 동 사용허가 받은 농업생산기반시설 1,472㎡ 중 573㎡(이하 ‘이 민원 시설’이라 한다)를 2012. 8. 1.부터 2016. 6. 26.까지 무단점용하였다는 이유로 동 기간에 대한 무단점용료 34,753,330원을 징수결정(이하 ‘이 민원 처분’이라 한다)하였다. 그러나 이 민원 시설은 불특정 다수를 위한 공용도로로 사용되고 있어 무단점용료 징수대상에 해당하지 않고, 무단점용료 징수결정한 기간의 일부는「국가재정법」상 소멸시효인 5년이 경과되었는바 이 민원 처분은 위법·부당하므로 취소해 달라.

2. 피신청인 의견

피신청인은 신청인이 농업생산기반시설(구거)인 O번지의 911㎡를 무단점용하고 있음을 발견하고 2016. 4. 5. 신청인에게 무단점용료를 징수하였으나, 당시 이 민원 시설은 공용도로 목적으로도 사용되고 있어 무단점용료 징수대상이 아니라고 보았다. 그러나 감사원은 피신청인에 대한 감사결과 이 민원 시설도 2016. 6. 27. 사용허가되기 전까지는 무단점용이 되었다고 판단하여 이에 대해 무단점용료를 징수할 것을 요구하였고, 피신청인은 이에 따라 이 민원 처분을 하였는바 신청인의 요청에 응하기 곤란하다.

3. 사실관계

가. 신청인은 주유소 부지 및 그 인근 부지에서 주유소, LPG 충전소를 운영하기 위해, 피신청인으로부터 농업생산기반시설(구거) 368㎡에 대한 사용허가를 받고 임대차계약을 체결하였다.

나. 피신청인은 신청인이 임대차계약 대상 외의 농업생산기반시설(구거)를 무단점용하였음을 발견하고 2016. 4. 5. 신청인에게 농업생산기반시설 911㎡에 대한 최근 5년간의 무단점용료 70,565,800원을 징수하고, 2016. 6. 27. 신청인에게 동 무단점용 농업생산기반시설 911㎡ 중 899㎡와 이 민원 시설을 합한 1,472㎡에 대하여 사용허가하고 이에 대해 임대차계약를 체결하였다. 이때 피신청인은 이 민원 시설은 공용도로 목적으로도 사용되고 있는 점을 고려하여 무단점용료 징수대상에서 제외하였다.

다. 감사원은 2017. 6. 26.부터 7. 21.까지의 감사기간 중 피신청인이 2013년 1월부터 2016년 12월까지 농업생산기반시설의 실태를 조사하여 무단점용을 적발하였던 3,892건에 대해 무단점용료 징수가 적정하였는지를 점검하였고, 그 결과 확인된 무단점용료 징수 부적정 건들을 통지하여 이에 대해 무단점용료를 징수하는 등을 조치하도록 요구하였다. 통지 내용 중 이 민원 시설에 대한 부분에는 기준일인 2017. 7. 31. 현재 2012. 8. 1.부터 2016. 6. 30.까지의 무단점용에 대하여 무단점용료가 징수되지 않았다고 되어 있다. 이 민원 시설은 두 번째 임대차계약의 농업생산기반시설 중 피신청인이 두 번째 임대차계약 전에 사용허가하지도 사용료를 징수결정하지도 않은 것이다.

[표3] 감사원의 2017년 감사결과에 따른 조치요구 통보

2. 관계 법령 및 판단기준

(중략) 따라서 위 공사는 위 공사가 관리하는 농업생산기반시설을 무단으로 점유·사용하는 사실을 발견한 때에는 무단점용료를 징수하여야 하고, 점유·사용 기간이 5년을 초과할 경우 부과기간은 부과시점부터 역산하여 5년간 부과하는 등 위 지짐에 따라 무단점용료를 적정하게 부과하여야 했다.

3. 감사결과

(중략) 위 공사는 실태조사 결과 적발된 3,892건의 6.6%에 해당하는 255건에 대해 무단점용료를 미부과(126건)하거나 부족 부과(129건)한 것으로 확인되었다.

조치할 사항

A공사 사장은 농업생산기반시설을 무단으로 점유·사용한 자에 대한 무단점용료를 미부과하거나 부족 부과한 255건에 대해「농어촌정비법」제127조 등의 규정에 따라 무단점용료를 적정하게 부과·징수하는 방안을 마련하시기 바랍니다.

라. 신청인은 감사원의 이 민원 시설에 대한 무단점용료 징수요구에 대해 이 민원 시설은 공용도로 목적으로도 사용되고 있어 무단점용료 징수대상이 아니라는 의견을 제출하였으나 수용되지 않았고, 이에 피신청인은 2019. 7. 11. 신청인에게 이 민원 시설을 2012. 8. 1.부터 2016. 6. 26.까지 무단점용하였다는 이유로 동 기간에 대해 산정한 무단점용료 34,753,330원을 징수하는 이 민원 처분을 하였다.

2016. 6. 27.은 이 민원 시설의 사용허가일 및 임대차계약② 체결일이므로 감사원이 통지한 이 민원 토지의 무단점용기간 중 2016. 6. 27.부터 6.30.까지는 제외됨

마. 우리 위원회 소속 조사관의 현장확인 결과, 이 민원 시설은 신청인 소유의 주유소 부지 등과 피신청인으로부터 사용허가 받은 구거 부지 등에서 운영되고 있는 주유소, LPG충전소의 사업부지로 사용되고 있고, 이 민원 시설 중 동 주유소와 LPG충전소의 경계부분에 위치한 토지 부분에는 차단기 등이 없이 개방되어 있는 통행로가 있어 동 주유소, LPG충전소를 이용하는 차량 뿐만이 아니라 일반 차량도 특별한 제한없이 통행하고 있다. 다만 동 통행로로 지나는 차량의 통행량은 인근의 일반 도로에 비해 상당히 적고 일반 차량의 통행보다는 주유소, LPG충전소의 이용을 위해 통행하는 차량이 더 많은 것으로 확인되었다.

바. 피신청인이 소속 직원의 업무처리의 기준으로 정해 놓은 ‘농업생산기반시설 사용허가 지침’에는 무단점용과 무단점용료에 관하여 아래와 같은 내용이 있다.

제45조(무단점용에 대한 처리) ① 시설관리자는 사용허가를 받지 아니하고 농업기반시설을 점유하거나 사용한 사실을 발견한 때에는 다음 각 호의 조치를 취하여야 한다.

1. 무단점용기간에 대한 무단점용료 징수

2. 농업기반시설의 원상복구

3. 무단점용자가 원할 경우 사용허가 전환

② 무단점용료 징수에 관하여는 농어촌정비법 제127조 및 동법 시행령 제94조, 제95조의 규정을 준용하며, 다음 각 호에 따라 산출한다.

1. 무단점용료 산출 산식<사용료(영 제32조제1항에 따라 산정한 경비)×(무단점용기간/365)×10 분의 120 >

2. 무단점용기간이 회계연도를 초과할 때에는 각 회계 연도별로 산출한 무단사용료를 합산한 금액으로 하며, 1년 미만은 일할 계산

3. 무단점용료가 10만원을 초과하는 경우에 한하여 3년 이내에서 매년 균등하게 분할 납부처리, 가능

4. 무단점용료를 연체할 경우에는 영 제94조제6항ㆍ제7항에 따라 처리

③ 제1항과 제2항에 따른 무단점용료 부과기간은 무단점용을 시작한 날부터 원상복구한 날 또는 사용허가로 전환한 날의 전날까지로 한다. 다만, 무단점용료 부과기간은 원상복구한 날 또는 사용허가로 전환한 날을 기산점으로 역산하여 5년을 초과하지 않도록 하여야 한다.

4. 판단

가. 관련 법령 등

1)「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」

제43조(고충민원의 이송 등) ① 권익위원회는 접수된 고충민원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 고충민원을 관계 행정기관등에 이송할 수 있다. 다만, 관계 행정기관등에 이송하는 것이 적절하지 아니하다고 인정하는 경우에는 그 고충민원을 각하할 수 있다.

6. 판결ㆍ결정ㆍ재결ㆍ화해ㆍ조정ㆍ중재 등에 따라 확정된 권리관계에 관한 사항 또는 감사원이 처분을 요구한 사항

2)「농어촌정비법」

제127조(무단점용료의 징수) ① 농업생산기반시설관리자는 농업생산기반시설의 사용허가를 받지 아니하고 농업생산기반시설을 점유하거나 사용한 자(사용허가기간이 끝난 후 다시 사용허가를 받지 아니하고 농업생산기반시설을 계속 점유하거나 사용한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 무단점용료를 징수한다.

② 제1항에 따른 무단점용료를 기한까지 납부하지 아니하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있다.

③ 제1항과 제2항에 따른 무단점용료나 연체료는 농업생산기반시설관리자에게 귀속하며, 그 대금의 사용범위는 대통령령으로 정한다.

④ 제1항의 무단점용료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 분할납부하게 할 수 있다.

⑤ 제1항과 제2항에 따른 무단점용료나 연체료를 기한까지 납부하지 아니하면 농업생산기반시설관리자가 직접 또는 지방자치단체의 장에게 요청하여 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다.

3)「농어촌정비법 시행령」

제94조(무단점용료의 징수 등) ① 법 제127조에 따른 무단점용료는 제32조제1항에 따라 산정한 사용료의 100분의 120 상당액에 해당 농업생산기반시설을 무단으로 점용한 기간을 곱한 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 회계연도를 초과할 때에는 각 회계연도별로 산출한 무단점용료를 합산한 금액으로 한다.

4)「국가재정법」

제96조(금전채권·채무의 소멸시효) ① 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.

② 국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다.

5)「지방재정법」

제82조(금전채권과 채무의 소멸시효) ① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.

② 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과 같다.

나. 판단 내용

1) 신청인이 2012. 8. 1.부터 2016. 6. 26.까지 이 민원 시설을 무단점용하였는지 여부에 대한 판단

신청인은 이 민원 시설이 불특정 다수를 위한 공용도로로도 사용되고 있으므로 무단점용료 징수대상이 아니라고 주장하나, 감사원은 피신청인에 대한 감사과정에서 관련 자료를 면밀히 조사·검토한 결과 2012. 8. 1.부터 2016. 6. 26.까지 이 민원 시설이 무단점용되었다고 판단하여 이에 대한 조치를 요구를 하였던바「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제1항 제6호는 감사원이 처분을 요구한 사항에 해당하는 고충민원은 관계 행정기관에 이송하거나 이송하는 것이 적절하지 아니하다고 인정하는 경우에는 각하할 수 있다고 되어 있는 점, 감사원은 대통령에 소속하되 직무에 관하여 독립된 지위를 가지고(「감사원법」제2조 제1항), 감사원은 감사 결과 위법 또는 부당하다고 인정되는 사실이 있을 때에는 해당 기관의 장에게 시정·주의 등을 요구할 수 있으며(「감사원법」제33조 제1항), 이러한 요구를 받은 해당 기관의 장은 이를 이행하여야(「감사원법」제33조 제1항) 하도록 되어 있는 등의 「감사원법」의 취지, 감사원의 시정요구에 대해 신청인의 소명하였으나 받아들여지지 않았던 사정 등을 고려할 때,

신청인의 주장 중 신청인이 2012. 8. 1.부터 2016. 6. 26.까지 이 민원 시설을 무단점용하였다는 점에 대한 부분은 우리 위원회가 감사원과 다르게 처리할 수 없는 사항으로서 이에 대해 심의하는 것은 타당하지 않다고 판단된다.

2) 피신청인이 2012. 8. 1.부터 2016. 6. 26.까지의 무단점용에 대해 무단점용료를 징수할 수 있는지에 대한 판단

감사원으로부터 미징수된 무단점용료의 징수를 요구받은 피신청인은 2019. 7. 11. 신청인에게 2012. 8. 1.부터 2016. 6. 26까지의 이 민원 시설 무단점용에 대해 무단점용료를 징수결정하였는바, 이러한 조치가 타당하였는지에 대하여 살펴본다.

살피건대 농업생산기반시설의 관리자는 농업생산기반시설의 사용허가를 받지 아니하고 점유하거나 사용한 자에 대하여 무단점용료를 징수하고(「농어촌정비법」제127조 제1항), 이때의 금액은 사용허가받은 자에게 징수하는 사용료의 100분의 120 상당액으로 하며(「농어촌정비법 시행령」제94조 제1항), 이를 기한까지 납부하지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 농업생산기반시설의 관리자가 직접 또는 지방자치단체의 장에게 요청하여 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있는바(「농어촌정비법」제127조제5항), 농업생산기반시설 무단점용료는 농업생산기반시설의 효율적인 유지·관리를 위한 무단점유자에의 징벌적 의미가 있는 것으로서 이의 징수는 부당이득의 청구 등과 다르게 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분이고, 무단점용료의 징수권은 공법상의 권리로서 국가 또는 지방자치단체로부터「농어촌정비법」에 따라 농업생산기반시설의 관리자에게 위임·위탁된 것이라 할 것이다.

그렇다면「국가재정법」제96조,「지방재정법」제82조에 따라 국가와 지방자치단체에게 적용되는 금전채권의 소멸시효 5년은 별다른 사정이 없는 한 농업생산기반시설의 무단점용료 징수에 관한 사무를 위임·위탁받은 농업생산기반시설 관리자에게도 마찬가지로 적용된다고 보는 것이 타당하고, 무단점용료는 무단점유가 있은 날부터 징수할 수 있고 그 금액은 일할 계산하도록 되어 있으므로 무단점유한 날로부터 기산하여 5년이 경과하게 되면 당해 무단점용료를 징수하는 권리는 소멸한다.

또한 피신청인은 ‘농업생산기반시설 사용허가 지침’에 무단점용을 발견한 때에는 원상복구 또는 사용허가를 하여 무단점용을 해소하되 무단점용료 징수기간은 무단점용을 해소한 날부터 역산하여 5년이 초과되지 않게 하도록 규정하여 소속 직원이 따르도록 하고 있고 이는 위와 같은 채권 소멸시효를 고려한 것으로 보이는바, 이 민원 시설의 경우와 같이 이미 사용허가되어 무단점용이 해소된 상태에서 무단점용을 발견하게 되어 무단점용료를 징수하는 경우에는 동 무단점용료를 징수하는 날부터 역산하여 5년이 초과되지 않게 하도록 하라는 규정으로 해석되고, 감사원도 무단으로 농업생산기반시설을 무단으로 점유·사용하는 사실을 발견하였다면 위 지침에 따라 징수시점부터 역산하여 5년간 무단점용료를 징수결정하였어야 한다고 한 후 감사가 진행되고 있던 2017. 7. 31.을 기준일로 할 때 최근 5년 이내에 있는 2012. 8. 1.부터의 기간에 대해 무단점용료가 징수되지 않았다고 지적하였다.

그렇다면, 피신청인은 2019. 7. 11. 신청인에게 이 민원 처분을 하면서 동 처분일로부터 역산하여 5년이 경과되지 않은 2014. 7. 11.부터의 기간에 대하여만 무단점용료를 징수결정하여야 하였을 것이나, 2014. 7. 11. 이전의 기간이 포함된 2012. 8. 1.부터 2016. 6. 26.까지에 대해 무단점용료를 징수결정하였는바 이는 위법·부당하다고 판단된다.

3) 따라서 피신청인의 이 민원 처분 중 2012. 8. 1.부터 2014. 7. 10.까지의 무단점용료 징수 부분은 위법·부당하므로 취소할 필요가 있다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 처분 중 소멸시효가 완성된 무단점용료의 징수 부분에 대하여 취소를 구하는 신청인의 주장에는 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.