3. 변상금 부과처분 취소

결정 개요

1. 민원표시 2AA-1810-547444

2. 피신청인 A공사

3. 결론 시정권고

피신청인에게 A가 인천 B구 C동 13-7 대 608.7㎡ 중 일부를 무단점유하였다는 사유로 2013. 11. 6. 이후 부과한 변상금을 취소하고 국가가 소유한 공유지분만큼 변상금을 재부과할 것을 시정권고한다.

4. 결정일 2019. 2. 25.

이  유

1. 신청취지

A는 2005. 12. 인천 B구 C동 13-7 대 608.7㎡(이하 ‘이 민원 국유지’라 한다)상의 무허가 주택을 매입하였는데, 주택 매입 이후 이 민원 국유지는 2009. 8. 24. 「도시 및 주거환경정비법」제16조 제1항에 따른 ‘C1, 2동 구역 주택재개발정비사업’정비지구로 지정되었다. 주택이 낡았지만「도시 및 주거환경정비법」제19조에 따라 정비지구에서는 건축물 신축 등 각종 행위제한으로 인해 수리하지 못하였고 결국 2010년 경 주택 일부 외벽과 지붕이 붕괴되어 사용·수익할 수 없는 상태임에도, 피신청인은 A에게 2008년, 2013년, 2018년 세 번에 걸쳐 이 민원 국유지를 무단점유 하였다는 사유로 변상금을 부과하였으며 A의 다른 재산을 압류하여 공매하겠다고 통지하였다. A 소유의 주택은 건축물관리대장이 존재하므로 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」 및 대법원 판례(2005두8375 판결)에 따라 이 민원 국유지의 사용·승낙이 간주되는 점, 이 민원 국유지를 포함한 일대는 위에 기재된 바와 같이 정비지구로 지정되어 관련 법령에 따라 건축물의 신축 및 보수 등의 행위가 제한되어 있고 매수할 수도 없으며 주택의 현황 또한 외벽과 지붕 일부가 무너져 사용·수익을 할 수 없는 점, 이 민원 국유지는 공유지(共有地)이므로 국가 소유의 경계를 정확히 확정할 수 없는 점 등을 고려할 때, 피신청인의 A에 대한 변상금 부과처분은 위법·부당하므로 취소해 달라.

2. 피신청인 의견

피신청인은 2018. 11. 15. 인천 B구청에 이 민원 국유지상의 주택이 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」절차에 따라 준공검사필증이 교부된 후 건축물관리대장에 등재되었는지 여부 및 사용·승낙일자에 대하여 질의하였으나 신축 이후 추가적인 건축사항이 존재하지 않는다는 회신을 받았는바, 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」절차에 따라 건축물관리대장에 등재된 것으로 보기 어려운 점, 「국유재산법」제2조 제9호에 따르면 변상금의 개념에는 사용·수익뿐만 아니라 점유의 개념도 포함되어 있어 비록 사용·수익하지 않았어도 무허가 주택이 이 민원 국유지를 점유한 사실은 인정되는 점, 공유지분권자가 아닌 제3자의 무단점유에 대하여는 변상금을 부과할 수 있는 점을 종합하면 A에 대한 변상금 부과처분은 적법하다.

3. 사실관계

가. A는 2006. 3. 1. 이 민원 국유지상 주택을 신청 외 D로부터 매입하였는데, 매매계약서의 토지면적에는 ‘국공유지’라고 기재되어 있다.

나. 인천광역시장은 2009. 8. 24. 「C1, 2동 주택재개발 정비계획수립 및 정비구역지정결정과 지형도면고시」(인천광역시 고시 제2009-000호)를 통해 정비구역을 고시하였고 이 민원 국유지가 포함되었다.

다. 피신청인은 이 민원 국유지를 2006. 7. 3. 신규로 수탁하여 2008. 7. 8. 현황 측량을 하고 2008. 9. 3. 이 민원 국유지 중 208.2㎡를 무단점유하고 있다는 사유로 A 및 신청 외 E에게 변상금(12,963,460원)을 부과하였고, 2013. 8. 27. A에게 변상금 및 연체이자(22,574,170원) 납부독촉을 하였다.

라. A는 2013. 8. 28. 피신청인에게 이 민원 국유지상의 주택의 면적은 208.2㎡가 아니라 약 90㎡이며 이 민원 국유지상의 무허가 주택은 이미 벽체와 지붕이 일부 무너져 사용·수익한 바 없으니 변상금 부과처분을 취소해 달라고 이의를 제기하였다.

마. 피신청인은 2013. 9. 27. A에 대한 변상금 부과처분을 취소하고 부과전표를 삭제하였으며 그 사유로 ‘기간 및 점유자 오류’를 기재하였다.

바. 피신청인은 2013. 9. 27. A에게 【표 2】와 같이 변상금 부과 사전통지를 하였다.

【표 2】

지 번	용도	점유 기간	점유 면적 (㎡)	변상금 (원)
C동 13-7	주택부지	2008. 9. 28. ∼ 2013. 9. 27.	50.02	5,197,720

사. A는 2013. 10. 21. 피신청인에게 이 민원 국유지상 주택은 A가 매입 당시부터 어떤 목적으로도 사용하지 않고 주택 또한 일부 무너져 사용할 수 없으므로 소유하고 있다는 사실만으로 변상금을 부과하는 것은 부당하다는 내용으로 이의를 제기하였다.

아. 피신청인은 2013. 10. 29. A에게 이 민원 국유지상 무허가 주택은 변상금 부과요건에 해당하므로 변상금 부과는 타당하다는 회신을 하고 2013. 11. 6. A의 점유면적 전부에 대하여 변상금을 부과하였다.

자. 피신청인은 2015. 7. 29.과 2016. 12. 8. A에게 변상금 납부독촉을 하였으며 2018. 4. 30. 동일한 점유면적에 대하여 변상금 부과 사전통지를 하였으나 송달되지 않아 2018. 6. 7. 변상금 부과를 취소하였다.

차. 피신청인은 2018. 8. 16. 인천세무서장에게 A 소유 부동산에 대하여 압류에 필요한 절차를 취해줄 것을 요청하였고 인천세무서장은 2018. 8. 16. A에게 A소유 부동산에 대한 재산압류통지서를 송부하였다.

카. 인천광역시 B구청장이 발급한 이 민원 국유지상 주택의 건축물관리대장에 따르면, 이 민원 국유지상 주택은 1955. 5. 10. 신축되었으며 1986. 7. 10. 신청 외 D에게 소유권이 이전되었다.

타. 피신청인은 2018. 11. 15. 인천광역시 B구청에 ‘이 민원 국유지상 주택이 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」절차에 따라 준공검사필증이 교부된 후 건축물관리대장에 등재되었는지 여부와 준공검사필증이 교부된 경우, 사용·승낙일자’에 대하여 질의하였다.

파. 인천광역시 B구청은 2018. 11. 19. 피신청인의 질의에 대하여 ‘이 민원 국유지상 주택은 1955. 5. 10. 신축 이후, 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」절차에 따른 추가 건축사항이 존재하지 않음을 알려드립니다.’라고 회신하였다.

하. 토지 등기사항전부증명서에 따르면, 이 민원 국유지는 국(608.7분의 570.75)과 신청 외 F(608.7분의 37.95)가 공유하고 있으며 신청 외 F 공유지분의 前 소유주는 G인데, 이러한 공유관계는 1971. 3. 9.부터 설정되었다.

거. 일반 건축물대장에 따르면, 이 민원 국유지상 공유자인 신청 외 F의 주택은 1963년에 신축되었다.

너. 2008. 3. 3. 前 공유자인 신청 외 G는 이 민원 국유지 일부(65.75㎡)에 대하여 5년간의 부당이득금(3,367,430원) 및 대부료(843,700원)를 납부하고 피신청인과 대부계약을 체결하였다.

더. 2008. 3. 14. 피신청인은 이 민원 국유지 일부(65.75㎡)에 대하여 신청 외 G의 공유지분 소유권 이전을 사유로 신청 외 F와 대부계약을 체결하였다.

러. 구 대한지적공사에서 2008. 7. 8. 작성한 이 민원 국유지의 측량성과도에 따르면, 신청 외 F 소유 주택의 점유면적은 106.9㎡이다.

머. 피신청인은 2008. 9. 5. 신청 외 F에게 이 민원 국유지 일부(3.2㎡)를 무단점유 하였다는 사유로 5년간의 부당이득금(168,420원) 부과를 사전통지하고 대부계약 체결을 안내하였다.

4. 판단

가. 관련 법령 등

1)「국유재산법」제2조 제9호는 “"변상금”이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용ㆍ수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용ㆍ수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 "무단점유자”라 한다)에게 부과하는 금액을 말한다.”라고 규정하고 있다.

2)「국유재산법」제72조 제1항은 “중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 재산에 대한 사용료나 대부료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 변상금을 징수하지 아니한다. 1. 등기사항증명서나 그 밖의 공부(公簿)상의 명의인을 정당한 소유자로 믿고 적절한 대가를 지급하고 권리를 취득한 자(취득자의 상속인이나 승계인을 포함한다)의 재산이 취득 후에 국유재산으로 판명되어 국가에 귀속된 경우 2. 국가나 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 일정 기간 국유재산을 점유하게 하거나 사용ㆍ수익하게 한 경우”라고 규정하고 있다.

3)「도시 및 주거환경정비법」제19조 제1항은 “정비구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수등의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다. 1. 건축물의 건축 2. 공작물의 설치 3. 토지의 형질변경 4. 토석의 채취 5. 토지분할 6. 물건을 쌓아 놓는 행위 7. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위”라고 규정하고 있다.

4) 구「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」(1981. 12. 31. 법률 제3719호로 개정되기 전의 것) 제6조는 “시장·군수는 심의위원회가 제7조의 규정에 적합하다고 심의의결한 대상건축물에 대하여는 건축법 기타 관계법령의 규정에 불구하고 당해 건축물의 소유자에게 준공검사필증을 교부하여야 한다.”라고, 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」제5조는 “특별자치시장ㆍ특별자치도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제4조제1항에 따라 신고받은 대상건축물이 다음 각 호의 기준에 적합한 경우에는 「건축법」 및 관계 법률에도 불구하고 신고받은 날부터 30일 내에 「건축법」 제4조에 따라 해당 지방자치단체에 두는 건축위원회의 심의를 거쳐 해당 대상건축물의 건축주 또는 소유자에게 사용승인서를 내주어야 한다.”라고 규정하고 있다.

5)「민법」제263조는 “공유자는 그 지분을 처분할 수 있고 공유물 전부를 지분의 비율로 사용, 수익할 수 있다.”라고 규정하고 있다.

6) 대법원은 “구분소유적 공유관계는 어떤 토지에 관하여 그 위치와 면적을 특정하여 여러 사람이 구분소유하기로 하는 약정이 있어야만 적법하게 성립할 수 있고, 공유자들 사이에 그 공유물을 분할하기로 약정하고 그 때부터 각자의 소유로 분할된 부분을 특정하여 각자 점유ㆍ사용하여 온 경우에도 구분소유적 공유관계가 성립할 수 있지만, 공유자들 사이에서 특정 부분을 각각의 공유자들에게 배타적으로 귀속시키려는 의사의 합치가 이루어지지 아니한 경우에는 이러한 관계가 성립할 여지가 없다.”라고 판시(2005. 4. 29. 선고 2004다71409 판결) 하였다.

7) 대법원은 “특정건축물법 제7조 제1호는 대상건축물이 타인 소유의 토지 위에 건축된 건축물일 경우 그 토지가 사인인 타인 소유인 경우에는 그 소유자의 사용승낙을 받는 경우에 한하여 준공검사필증을 교부하도록 규정하면서도 그 토지가 국ㆍ공유지인 때에는 그 소유자인 국가 또는 지방자치단체의 사용승낙을 요구하고 있지 아니한바, 이는 국ㆍ공유지에 대하여는 국가나 지방자치단체가 특정건축물법의 시행으로써 대상건축물의 부지로 사용되는 토지의 사용을 승낙하였다고 간주함이 상당하므로(이하 생략)”라고 판시(2007. 11. 29. 선고 2005두8375 판결) 하였다.

8) 대법원은 “수인이 일필의 토지를 각 위치 특정하여 그 일부씩 매수하고 편의상 그 소유권이전등기만은 공유지분 이전등기를 경료한 경우에는, 관계 당사자 내부관계에 있어서는 각 특정매수 부분의 소유권을 취득하고, 각 공유지분등기는 각자 특정 매수한 부분에 관하여 각 상호 명의신탁하고 있는 것이다.”라고 판시(1980. 12. 9. 선고 79다634 판결) 하였다.

9) 대법원은 “원심은 구분소유적 공유관계에 있어서 지분권자는 외부 관계에서는 1필지 전체에 관하여 공유관계가 성립되고 공유자로서 가지는 권리만을 주장할 수 있다고 한 후, 대한민국은 이 사건 각 토지에 관하여 공유지분만을 소유하는 공유자로서 이 사건 각 토지에 관하여 공유지분을 소유하지 않는 원고들에게 자신의 공유지분 범위 내에서 부당이득반환을 청구할 수 있을 뿐이므로 위 원고들에 대한 변상금도 그 공유지분의 범위 내에서 부과할 수 있고, 그 공유지분을 초과하여 변상금을 부과할 수 없다고 판단하였다. 관련 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 구분소유적 공유관계에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.”라고 판시(2013. 12. 12. 선고 2012두7943판결) 하였다.

나. 판단 내용

변상금 부과처분을 취소해 달라는 신청에 대하여 살펴보면, 이 민원 국유지상의 신청 외 F 소유 주택이 1963년 신축된 이후 이 민원 국유지의 공유관계가 최초로 설정되고, 前 공유자인 신청 외 G 및 신청 외 F가 공유지분을 초과하여 주택으로 사용하고 있는 면적에 대하여 피신청인에게 부당이득금을 지불하고 대부계약을 체결한 사실로 미루어, 이 민원 국유지의 공유관계는 공유자들 사이에 그 공유물을 분할하기로 약정하고 그 때부터 각자의 소유로 분할된 부분을 특정하여 각자 점유·사용하여 온 구분소유적 공유관계로 인정되는 점, A의 주장과 달리 인천광역시 동구청은 ‘「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」절차에 따른 추가 건축사항이 존재하지 않음.’이라고 회신하여 A 소유의 주택이 「특정건축물 정리에 관한 특별조치법」에 따른 준공검사필증이나 사용승인서를 발급받지 못해 건축물대장이 존재한다는 사실만으로는 이 민원 국유지의 사용·승낙을 받았다고 인정하기 어려운 점, 현재 이 민원 국유지는 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 정비구역으로 각종 행위가 제한되나 이러한 사정과 「국유재산법」제72조에 따른 변상금은 관련이 없고 「국유재산법」제2조 제9호에서 규정하는 변상금의 개념에는 사용·수익뿐만 아니라 점유도 포함하고 있는 점, A가 작성한 민원신청서 및 2006년 신청 외 D와 체결한 매매계약서를 볼 때, A는 A 소유 주택의 수리필요성을 매매 당시부터 인지하고 있었고 매매시점과 정비구역 지정이 이루어진 2009년 사이 3년이라는 충분한 시간이 있었던 점 등을 종합하면 피신청인의 신청인에 대한 변상금 부과처분은 적법하나, 변상금 산정에 있어 위의 가. 관련 법령 등 8)과 9)에 따르면 구분소유적 공유관계인 이 민원 국유지의 공유관계에서 국가는 공유자와 명의신탁관계에 있는 점, 비록 공유자가 아닌 제3자가 국가가 배타적으로 사용·수익하는 부분을 무단점유 하였더라도 그에 대한 변상금은 공유지분을 초과하여 부과할 수 없다고 대법원은 판시(2012두7943 판결)하고 있는 점 등을 고려하면 A의 이 민원 국유지 일부에 대한 무단점유면적 전부에 대하여 변상금을 부과한 것은 국가의 공유지분을 초과하여 위법하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 변상금 부과처분을 취소해 달라는 A의 주장은 일부이유 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.