1. 입찰보증금 반환 요구

결정 개요

1. 민원표시 2CA-1901-474416

2. 피신청인 A공사

3. 관계기관 B시장

4. 결론 시정권고

가. 피신청인에게 이 민원 점포 입찰에 참가하기 위해 납부한 입찰보증금 168,330,000원을 신청인에게 반환할 것을 시정권고한다.

나. 피신청인에게 B시 도시철도시설 지하철 역사 내 점포에 대한 의원 및 약국 등 임대 사업은 건축물대장을 생성한 후 진행하는 등 관련 규정을 명확히 하여 입찰참가 자영업자들의 혼란으로 피해가 더 이상 발생하지 않도록 운영 방안을 재검토 할 것을 제도개선 권고한다.

다. 관계기관에게 B시 도시철도시설에 건축물대장이 없을 경우 의원 및 약국 등에 대한 신고, 인․허가 및 등록 등에 어려움이 있음에도 피신청인은 입찰 공고를 계속하여 피해를 지속적으로 발생시키는 등 점포 임대사업의 부적정 행위와 관련하여 감사의뢰한다.

5. 결정일 2019. 5. 13.

이  유

1. 신청원인

신청인은 피신청인이 온비드를 통해 공고한 B시 지하철 O호선 내 OOOO역 OOO-OOO호의 기존 약국 점포(지상1층 102.5㎡, 이하 “이 민원 점포”라 한다)를 약국으로 운영하고자 2018. 9. 18. 공개경쟁 입찰을 통해 낙찰자로 선정되었으나, C구 보건소는 지하철 역사 내에 위치한 이 민원 점포에 대해 건축물대장이 없다는 사유로 약국 신규개설 등록이 불가 하다는 통보를 하여 피신청인과 계약을 체결하지 못하고 부득이하게 낙찰 취소를 요청하게 되었으니 피신청인이 정당한 사유 없이 계약을 체결하지 않았다고 귀속 처리한 입찰보증금 168,330,000원을 반환해 달라.

2. 피신청인 주장

이 민원 점포 입찰공고문에 인·허가가 필요한 업종은 입찰참가 전에 확인하도록 명시한 점, 이 민원 점포는 중대형 개별상가로 입찰 시 약국을 특정한 적이 없는 점, 낙찰자가 영업 업종을 임의로 선택할 수 있으므로, 약국이 아니면 다른 업종으로 영업이 가능함에도 약국 영업이 불가하다는 이유만으로 계약을 이행하지 않은 점 등을 통해 볼 때, 입찰보증금 귀속은 타당하다.

3. 사실 관계

가. D병원은 병원에서 가장 가까운 OO역까지 순환버스를 운행하고 있고, 환자들 중 많은 수는 순환버스를 타고 OOOO역에 내려 동 역사(驛舍)에 위치한 이 민원 점포를 이용하고 있다.

※ OOOO역은 지하가 아닌 지상에 위치하고 있으며(철로 역시 역사 구조물의 위에 위치), 이 민원 점포도 지상 1층에 위치하고 있음

나. 피신청인은 이 민원 점포의 계약 기간이 종료되자 신규 사업자와 계약을 체결하고자 2018. 9. 6. 입찰 공고하였고, 신청인은 같은 해 9. 18. 낙찰받았다.

〇 2018. 9. 6. : 입찰공고 (최고가 방식 일반경쟁, A공단 공고 제2018-111호)

〇 2018. 9. 18. : 신청인, 최고가(3,366,600,000원) 낙찰
(입찰보증금 168,330,000원* 기 납부)

※ 입찰보증금은 낙찰가의 5%(월 임대료 56,110,000원의 3개월분)

다. 신청인은 이 민원 점포를 낙찰 받은 후 C구 보건소에 약국 개설 등록 신청서를 제출하였으나, C구(보건소)는 ‘이 민원 점포는 건축물대장이 없어 약국 개설이 불가하다’며 신청서를 반려* 하였다.

※ 반려 사유 : 약국은 약사법 제20조에서 규정하고 있는 규정을 충족하고, 다른 법령에 따른 약국의 개설이 제한되거나 금지되는 사항이 없는 경우에는 건축관계법령 등을 고려하여 약사법 시행규칙 제7조의 절차에 따라 개설되나, 건축법 제3조 제1항 제2호에 철도나 궤도의 선로 부지에 있는 운전보안시설, 철도, 선로의 위나 아래를 가로 지르는 보행시설, 플랫폼, 해당 철도 또는 궤도사업용 급수, 급탄 및 급유시설은 건축법 적용 제외시설로 규정하고 있는 바, 이에 속하지 않는 근린생활시설인 약국은 지하철 역사 내에 위치하고 있다 하더라고 건축법 규정을 따라야 함. 그리고 약국 개설등록을 받기 위하여 갖추어야 하는 시설기준은, 그 대상이 되는 물적시설이 건축 관련 법규에 적합 할 것을 전제로 함. 도시철도법 개정으로 적법한 절차를 통해 건축물대장을 생성 가능한 바, 상기 요건을 모두 충족한 경우라면 지하철 역사 내 약국 개설이 가능할 것임.(신청인의 민원에 대해 송파구보건소가 2018. 10. 2. 회신한 내용)

2014. 7. 8. 도시철도법 개정 전에는 도시철도법 및 건축법 간의 법률 관계가 불명확 하여, 도시철도시설 내에 건축법 적용을 받아야 하는 상가의 경우 법의 사각지대가 있어 혼선이 있었으나, 도시철도시설에 ‘근린생활시설’ 등을 포함하도록 개정되어, 도시철도시설 역사 내 공간을 상가로 운영하는데 장애가 되는 법적인 문제는 해결되었다. 그러나, 도시철도시설 역사 내 상가에 대해 건축물대장을 생성하여 ‘근린생활시설’로 용도를 지정 및 운영 하였으면 이 민원 점포와 같은 의원 및 약국 개설 등의 문제가 사전에 해결될 수 있었음에도 피신청인은 부산교통공사 및 한국철도공사와는 달리 건축물대장을 생성하지 않아 중앙부처 및 지자체 별로 ‘근린생활시설’ 여부 확인에 있어 건축법 등 법률 적용에 있어 혼란이 계속 발생하고 있다.

라. 하지만 위 ‘다’ C구 보건소의 답변과 달리, 이 민원 점포는 2004년부터 ‘OO OOOO역 약국’으로 운영되고 있었다. 이에 그 과정을 조사한 결과, 당시에도 C 구(보건소)는 약국 개설이 불가하다고 반려를 하였으나, 피신청인의 전신인 B시 지하철공사가 C구 보건소장에게 약국 개설을 위한 협조 요청 공문*을 발송하고, C구(보건소)는 이에 기초해 약국 개설 등록 신청을 승인한 것으로 확인된다.

※ 협조 요청 공문 : 우리 공사와 2004. 05. 21. 업종을 약국으로 하고 임대차 계약을 체결한 OO역 점포 임차인 ㈜OOO이 약국을 개설키 위해서는 귀 보건소에 건물등기부등본을 첨부하여 개설허가를 승인받아야 영업이 가능하나, 동 점포 뿐만 아니라 지하철역구내 모든 점포와 시설물은 건축법 제3조(적용제외) 제1항 제4호에 의거 관할구청의 허가를 받지 아니하고 신축한 건물인 바, 건물등기부등본이 존재하지 않습니다. 다른 지하철역구내에서 약국을 운영하였으나 전혀 문제가 없었던 바, 동 임차인이 약국을 개설하여 영업할 수 있도록 적극 협조하여 주시기 바랍니다. (사업519-3567호, 2004. 6. 8., O호선 OO역 OOO-OO호 점포 임대에 따른 업무협조 요청)

마. 우리 위원회에는 ‘보건소가 지하철 역사 의원 및 약국 개설 등록 신청을 거부하는 것은 부당하다’는 취지의 고충민원이 2017년과 2018년 각각 2건이 접수되었으며, 모두 불인용 되었다. 우리 위원회가 불인용으로 의결하는데 주요 판단 근거로 삼은 ‘소관부처(국토교통부, 보건복지부) 의견’, ‘법제처 법령해석’ 및 법원 판례는 아래와 같다.

2AA-1711-OOOOOO(2018. 4. 30.의결), 2AA-1807-OOOOOO(2018. 9. 17.의결)

1) 국토교통부는 ‘도시철도 역사 내 의원 개설’에 대해, “보행시설, 플랫폼 등은「건축법」 적용을 제외하도록 하였으나, 역사 내 시설을 적용 제외하는 것은 현 법령체계 상 곤란하고, 철도 시설 중 철도역사는「건축법」상의 건축물에 해당하므로 건축허가 및 사용승인 절차를 통한 건축물대장 생성이 필요하며, 도시철도 운영자가 부대사업을 원활히 추진할 수 있도록 ’도시철도역사 내 편의시설의 설치 및 운영규정‘의 제정 여부를 검토 중인데, 동 규정이 제정되는 경우에도「건축법」위반 여부에 대한 판단은 그대로 필요하다.”라는 의견을 제출하였다.(국토교통부 건축정책과-2052(2018. 4. 9.) ‘국민권익위원회 요구자료 제출’ 및 국토교통부 광역도시철도과-1033(2018. 4. 9.) ‘고충민원 의견제출)

2) 보건복지부는 ‘역사 내 의료기관 개설이 허용되는지 여부’에 대해, “의료기관의 경우「건축법」에 따른 건축물관리대장에 등재된 건물용도(근린생활시설)에 맞게 개설․운영되어야 하고, 2017. 6. 21. 신설된 「의료법 시행규칙」 제25조(의료기관 개설신고) 제2항 제4호에 따른 사항(그 밖의 다른 법령에 따라 의료기관의 개설이 제한되거나 금지되는지 여부) 등을 확인하여 의료기관 개설신고 수리를 하여야 하며, 화재․채광․환기 등 안전시설이 취약한 지하역사 내 부대시설로 의료기관의 개설이 허용되는 경우 안전하게 적정 진료를 받아야 하는 환자의 권리 침해나 지하역사 내 의료기관 개설 과열 등의 부작용이 예상된다.”라는 의견을 제출하였다.(보건복지부 의료기관정책과-2849(2018. 4. 5.) ‘고충민원 자료 및 의견 제출 요구에 대한 회신’)

3) 법제처는 ‘의료기관 개설 시 허가된 건축물이어야 하는지 여부’에 대해,  “ ｢건축법｣ 등 다른 법령의 위반사실에 대하여 해당 법률에 따른 제재처분을 통하여 위법상태를 시정하도록 하는 것은 별개의 논의로 하고, ｢의료법｣에 따른 의료기관 개설신고에 있어서 다른 법령의 준수 여부 등 같은 법에 정하지 아니한 사유를 심사하여 이를 이유로 신고 수리를 거부할 수는 없다고 할 것이다. 다만, 위법한 건축물에서의 의료기관 개설신고를 수리하는 경우에도 다른 법률에 따른 제재처분을 통하여 위법상태를 시정할 수 있는 가능성이나 법적 수단이 있다는 것을 전제로 하는 것이므로 의료기관을 개설하려는 건축물을 사실상 건축물로 볼 수 없다거나 당초 ｢건축법｣상 건축물대장으로 관리하지 아니하는 무허가 건축물에 의료기관의 개설신고를 하는 등의 경우까지 신고수리를 해야 한다고는 할 수 없다고 할 것입니다.”라고 하였다.

4) 서울행정법원은 ‘치과의원 개설신고를 하였지만 건축물대장에 등재되어 있지 않아 건축물의 용도가 확인되지 않는다는 이유로 수리불가 처분한 것은 부당하다’며 제기한 취소 소송사건에서, “국토해양부에서 ｢건축법｣ 제3조 제1항 제2호에 의하여 ｢건축법｣의 적용이 제외된 이 사건 건물에 ｢건축법｣의 적용 대상인 치과의원을 개설하기 위해서는 적어도 치과의원과 관련된 부분에 관하여 건축물관리대장이 작성되어야 한다는 취지의 민원회신을 한 바 있는 점 등을 종합하여 보면, 건축물대장이 생성되지 않은 현 상태에서 이 사건 건물이 치과의원을 개설할 수 있는 제1종 근린시설에 해당한다고 볼 수는 없다고 할 것이다.”라고 판시(2009. 4. 24. 선고 2009구합1198 판결)하였다.

바. 위와 같은 법령 및 판단에도 불구하고, 지하철을 비롯한 철도 역사 내 의원 및 약국 등 의료시설 개설을 위한 시도가 계속되었고, 그 결과 한국철도공사는 철도 역사 내 의원 및 약국 영업 점포의 건축물대장을 모두 생성해 총 11개 의원과 약국이 운영되고 있으며, 부산교통공사는 총 114개 역사 중 건축물대장이 없는 역사는 53개 였으나 2016. 8월 현재, 49개 역사에 대해 건축물대장 생성을 완료하여 의원 및 약국 등이 입주할 수 있도록 하였다. 반면 피신청인은 관할 역사 내에 총 7개 의원 및 약국이 영업 중에 있으나 건축물대장이 모두 없다고 답변하였다.

사. 국가경쟁력강화위원회와 대한상공회의소가 공동 운영한 민관합동규제개혁추진단은 2012. 7. 4. ‘2012년 상반기 기업현장 애로 개선성과’를 발표하면서, “지하철 역사는 건축물로 등록되지 않아 허가를 요하는 약국 등은 관련 규정이 없다는 이유로 설치가 제한됐다. 이에 도시철도공사의 부대사업 범위에 약국 등 근린생활시설을 포함시켜 역사 내 약국 개설이 가능하도록 개선을 권고”하였고, 이에 따른 후속조치로 ｢도시철도법｣이 개정(시행 2014. 7. 8. 법률 제12216호) 되어 ‘도시철도시설’에 ‘근린생활시설’이 포함되었다. 한편, 약사법에는 건축물대장 유무를 확인하도록 규정된 내용이 없어, 일부 지자체는 의원 및 약국 개설 등록을 허가한 경우가 있으나, 대다수 지자체는 근린생활시설인지 확인을 위해 건축물대장을 요구하고 있어 지속적으로 논란이 되어오고 있다.

｢도시철도법｣ 제2조(정의) 제3호

3. "도시철도시설"이란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설(부지를 포함한다)을 말한다.

가. 도시철도의 선로(線路), 역사(驛舍) 및 역 시설(물류시설, 환승시설 및 역사와 같은 건물에 있는 판매시설·업무시설·근린생활시설·숙박시설·문화 및 집회시설 등을 포함한다)

｢도시철도법 시행령｣ 제2조의2(도시철도부대사업) 제2호 “도시철도 이용객을 위한 편의시설의 설치ㆍ운영사업”

아. 한국철도공사나 부산교통공사는 건축물대장을 생성해 문제를 해소하고 있는데, 피신청인만 건축물대장을 생성하지 않는 이유에 대해, ‘OO지하철의 경우 한국철도공사나 부산도시철도 역사와 달리 심도가 깊은 지하 공간이 많다. 현행「건축법」은 이러한 지하 공간에 건축물을 만들 경우, 피난, 화재, 대피 공간 등을 요구하고 있는데, 이러한 기준을 충족할 수 없어 건축물대장 생성이 어렵다’는 의견을 제출하였다.

피신청인은 B시 지하철 역사 내 점포에 대한 건축물대장 생성을 위해 노력한 내용을 제출해 달라는 우리 위원회의 자료제출 요구에 대해, ‘건축물대장 생성을 위한 내부 검토보고서나 공문이 없고, B시나 구청 간에 협의하거나 협조 요청을 한 공문도 없다’고 답변하였다.

자. 신청인은 보건소로부터 약국 등록 개설 신청이 반려되고, 이를 개설할 다른 방법도 없게 되자 2018. 10. 4. 피신청인에게 ‘계약을 취소하고 입찰보증금을 반환해 달라’고 요청하였고 피신청인은 같은 해 10. 19. ‘낙찰자가 정당한 이유없이 계약을 체결하지 않고 있다’며 계약을 무효로 하고 입찰보증금을 귀속하였다.

차. 피신청인은 2018. 12. 6. 이 민원 점포에 대해 다시 입찰공고를 하면서, 입찰공고문 ‘1. 입찰에 부치는 사항’ 항목에 “※ OOOO역 상가 OOO-III호의 경우, 건축물대장 미비로 신규 낙찰자가 행정기관으로부터 약국 허가를 받지 못해 계약 포기한 전례 있음.”이라는 경고 문구를 추가하였으며, 이에 대해 “해당 문구는 민원 점포 입찰재공고 시에만 삽입되었던 것으로, 민원 점포의 경우 낙찰 취소 후 약국 입점 문의가 다수여서 동일 피해를 방지하기 위해 기재하였다.”라고 하였다. 이 민원 점포는 이 민원 재입찰 당시에 ‘OOO OOOO역 약국’으로 운영 중인 자가 낙찰을 받아 약국 영업을 계속 하고 있다.

기존 영업자의 계속 영업으로 추가 승인 절차 없이 계속 영업

카. 국토교통부(철도투자개발과)가 2018. 9. 20. 용역 의뢰한 ‘철도 역시설 적정관리를 위한 법제 개선방안 연구’의 의뢰 이유에 따르면, “그동안 철도역 시설을 토목구조물 또는 건축법 제외대상으로 보고 역 시설을 설치하였으나, 철도역 시설은 건축물에 해당하므로 건축법 적용제외 대상에 해당되지 않는다고 보는 의견이 존재하고, 건축법 등과 도시철도법, 철도건설법 간의 법률관계가 불명확 하며, 시설에 대한 부서별 및 지자체별 건축법 등 법률 적용의 차이가 발생하고 있어 법적용 불일치의 해소방안 마련이 필요하다”라고 하였다.

타. 이 민원 점포 입찰공고 전, 후로 피신청인이 관리 및 운영하는 지하철 역사 내 점포 임대 입찰에 참가하고 의원 및 약국으로 각각 계약을 체결하였으나 C구보건소 및 G구보건소에서 각각 의원 및 약국 개설을 수리하지 않아 ‘시설투자’ 후에 임대료만 납부하고 있는 등 어려운 상황에 처한 점포가 2개 있는 것을 확인하였다. 이와 같은 2개 점포는 계약 해지 시 임대보증금의 귀속 처리 문제도 추가로 발생할 우려가 높다.

OOOO공사의 계열사와 2018. 05. 14. 계약 체결 후, 건축물대장이 없어 약국 개설 등록이 최종 불수리 된 1개 상가가 있었는데(2018년 우리 위원회 고충민원 불인용 처리), OOOO공사는 ‘계약 상대자의 귀책 사유로 볼 수 없다’라며 계약보증금 30,000,000원을 반환한 사실이 있다. 계열사는 입찰보증금 반환에 대한 의견으로, 약국 개설이 어렵다면 입찰보증금 성격인 제안보증금도 반환했을 것이라는 의견이 있었다.

파. 피신청인은 이 민원 조사가 진행중인 상황에서도 2019. 3. 28. B시 지하철 O호선 D구청역 역사 내 2개 점포에 대해 “시민편의형 의원․약국 임대차 입찰공고”를 추가로 진행 하여 2019. 4. 10. 의원 1개, 약국 1개가 낙찰되어 각각 계약이 체결되었고, 입찰공고문의 주의 문구로 “약국, 의원은 관할관청 등의 신고 또는 승인을 받아야 하는 업종으로 입찰 전 제반절차 등을 반드시 확인하시기 바랍니다. A공사 상가는 건축물 대장 및 건물 등기부등본이 없음.”이라고 기재되어 있다. 관할 행정기관인 D구 보건소에 2019. 4. 22. 확인 결과, ‘의원 및 약국 개설 등록 신청에 대한 수리 여부에 대해 건축물대장이 없어 부정적 입장을 취하고 있었으며, 정식 민원이 접수되거나 상담이 이루어지지 않아 수리 여부는 아직 미확정 상태다. D구 보건소 및 C구 보건소는 ’약국 개설 등록 신청서‘가 민원으로 정식 접수되기 전, 입찰 참가 시점에 ’사전 문의‘가 가능한지 여부에 대해 “사전 문의로 수리 가능 여부를 확정적으로 답변하기 어렵다.”라고 답하였다.

약국은 2019. 4. 18.(목), 의원은 2019. 4. 22.(월)에 A공사와 계약 체결

4. 판단

가. 관련 법령 등

1)「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」

(이하 ‘지방계약법’이라 한다)

제12조 제3항은 “지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 낙찰자가 계약을 체결하지 아니한 경우에는 그 입찰보증금을 해당 지방자치단체에 귀속시켜야 한다.”라고 규정하고 있다.

2)「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」(행정안전부 예규 제47호)

제11장 입찰 유의서 제2절 6-나는 “낙찰자가 정당한 이유 없이 정한 기한 안에 계약을 체결하지 아니한 때에는 입찰보증금을 해당 지방자치단체에 세입 조치한다.”라고 규정하고 있다.

3) 신청인이 이 민원 점포를 낙찰 받을 당시 ‘입찰공고문’(A공사 공고 제2018 -111호)은 “낙찰자가 정당한 사유 없이 낙찰일로부터 10일 이내 계약을 체결하지 아니할 경우에는 그 낙찰을 무효로 하고 입찰보증금은 A공사에 귀속되며”라고 하고 있다.

나. 관련 판례 등

1) 법원은 식품위생법 업종별 시설기준과 관련하여, “식품접객업의 영업허가를 받기 위하여 갖추어야 할 영업장·조리장·화장실 등과 같은 여러 물적 시설에 관한 시설기준을 규정하고 있는바, 여기서 말하는 시설기준은 그 대상이 되는 물적 시설이 당연히 건축 관련 법규에 적합할 것을 전제로 하는 것이므로, 식품접객업의 영업허가를 신청한 당해 건축물이 하천법 제45조 소정의 허가를 받지 아니한 무허가 건물이라고 한다면, 비록 그 건물이 식품위생법이 규정하는 물적 시설요건을 갖추었다고 하더라도 적법한 식품접객업의 영업허가를 받을 수 없다.(대법원 1999. 3. 9. 선고 98두19070, 영업허가신청반려처분취소)”라고 하였다.

2) 행정안전부는 지방계약법 상 입찰보증금 세입 조치 시 예외 사유로 인정되는 ‘정당한 이유’의 의미에 대해, “ ‘정당한 이유’란 천재지변 또는 예기치 못한 돌발사태 등을 포함하여 명백한 객관적인 사유, 발주기관의 책임 있는 사유로 인하여 부득이 계약이행을 하지 못한 경우를 의미한다.”라고 하였다.(행정자치부 회계제도과-6995, 2016. 12. 28. ‘낙찰자가 착오투찰을 이유로 계약을 체결하지 않는 경우 입찰보증금을 세입조치 해야 하는지’)

다. 판단 내용

1) 입찰보증금의 성격 및 타당성

이 민원 점포에 대한 입찰 시 보증금을 납부토록 하는 것은 지방계약법 제12조에 따라 계약 이행을 담보하고 계약을 체결하지 않을 경우 발생할 수 있는 손해를 사전에 예방하기 위한 것으로, 경쟁 입찰의 적정성을 유지하기 위한 적절한 수단이라 할 것이다. 다만 입찰보증금을 귀속(몰취)하기 위해서는, 관련 법령 및 입찰공고문에 기재되어 있듯이, 낙찰자가 계약을 체결하지 못하는 데 정당한 이유가 있는지 여부(계약 불이행 책임이 낙찰자에게 있는지 여부)를 판단해야 할 것이다.

2) 계약 불이행 책임이 낙찰자에게 있는지 여부

① 이 민원 점포는 인근 대형병원에서 운영하는 순환버스를 이용하는 환자들이 지나갈 수밖에 없는 곳에 위치한 곳으로, 2004년부터 약국으로 운영되어 왔으며, 신청인 외에도 관할 C구 보건소에 약국 입점 문의가 다수 있었고 낙찰이 취소된 후 입찰 재공고에 의해 결국 기존 약국 운영자가 다시 낙찰된 점 등을 통해 볼 때, 피신청인 역시 이 민원 점포 입찰 시, 약국을 운영하고자 하는 자가 입찰에 참여할 것임을 충분히 예상할 수 있었던 것으로 보이는 점, ② 2004년 최초 약국이 입점할 당시, 관할 C구 보건소에서는 약국 개설 등록 신청을 수리하지 않았고, 피신청인의 명의의 협조 요청이 있은 후에야 비로소 수리하였던 사실과, 피신청인과 의원으로 계약이 체결되었으나 관할 C구 보건소에서 의원 신고가 수리되지 않아 우리 위원회에 접수된 고충민원에 대해 피신청인은 2018. 3. 22. 우리 위원회 개최 관계기관 회의에 참석하였으며, 2018. 5. 1. 관할 C구 보건소가 위법 부당하지 않다는 사유로 동 고충민원이 인용되지 않은 사실을 고려해 볼 때, 신규 약국이 입점할 경우 비슷한 문제가 발생할 수 있음을 충분히 예상할 수 있었던 것으로 보이는 반면, 신청인은 이 민원 점포에 이미 약국이 개설되어 운영되고 있는 이상, 신규 약국 개설 신청이 불수리 될 것을 예상하기 어려웠을 것이라고 보이는 점, ③ 피신청인은 이러한 문제가 발생할 것이 적어도 2004년 이후부터는 예상되었을 것임에도 불구하고, ‘B시 지하철의 경우 심도가 깊은 지하 공간이 많아 현행「건축법」에서 요구되는 피난, 화재, 대피 공간 등 기준을 충족할 수 없어 건축물대장의 생성이 어렵다’고 하고 있으나, 화재 위험 및 안전 관련 사항은 B시 지하철의 경우 유동 인구가 많은 현실을 고려해 볼 때 오히려 화재 및 안전 기준 충족을 하도록 개선함이 더 타당한 사정을 고려해 볼 때, 건축물대장을 생성하여 이 민원 점포와 같은 문제를 조기에 해소했어야 함에도 이를 예방하기 위해 아무런 노력을 기울이지 않고, 신청인에게 사전에 확인하도록 했다면서 조속히 계약을 체결하도록 요구하였을 뿐인 점, ④ 피신청인은 행정기관의 신고, 인․허가 및 등록을 요하는 업종 등에 대해서는 사전 확인을 하도록 안내하였다는 사유로 이 민원 점포 약국 등록 불수리 결과에 대해 책임을 신청인에게 전가하고 있으나, 관계기관인 C구 보건소 등은 사전 문의만으로는 확답이 어렵다고 한 점, ⑤ 한국철도공사 점포에 대한 관리를 위탁받아 운영하는 OOOOO㈜는 2018년 우리 위원회에서 E시 F구보건소의 약국 개설 등록 불수리가 위법 부당하지 않다는 고충민원 처리 결과에 따른 후속조치로, 약국 제휴사업자와 계약을 종료하고 계약보증금 30,000,000원을 반환하였으며, ‘계약체결 전이라도 약국개설에 어려움이 있다고 확인될 경우 제안자 귀책 사유로 간주하기 어렵다고 판단된다.’라는 의견을 제출하였고, 현재 의원 및 약국으로 영업을 하는 모든 점포에 대해 건축물대장을 생성하여 관리 및 운영하고 있는 점 등을 종합하여 보면 계약 불이행의 책임을 일방적으로 신청인에게만 부과하는 것은 부당하다고 보인다. 특히 이 민원 점포의 경우, 지하가 아닌 지상 1층에 위치하고 있어, 부산교통공사 및 한국철도공사의 사례를 보더라도 건축물대장을 생성하는데 큰 어려움이 없어 보임에도 불구하고 지금까지 아무런 노력을 하지 않고 있었고, 심지어 피신청인은 지하철 역사 내 의원 및 약국을 유치하고자 적극적으로 노력하면서도, 정작 입찰에 참가하려는 자영업자들에게 발생할 수 있는 피해 예방 노력은 소홀히 해 왔다는 점에서 피신청인의 책임을 부정하기 어렵다고 판단된다.

3) 따라서 신청인과 피신청인 간 이 민원 점포에 대한 계약이 체결되지 않은 원인이 피신청인에게도 있다고 보이는 바, 입찰보증금을 반환함이 타당하다 판단된다. 또한 이 민원 조사 중에, 이 민원 점포 외에도 의원 및 약국으로 피신청인과 계약 체결하였으나 해당 보건소(G구청 및 C구청 보건소)의 불수리로 ‘시설투자’를 하고도 영업을 하지 못하고 있는 발산역 및 잠실역 역사 내 점포가 2개나 있다. 이렇게 영업을 못하고 시설투자비 회수도 어려운 점포가 있음에도, 피신청인은 최근 이 민원 점포 조사기간 중인, 2019. 3. 28. D구청역 역사 내 점포에 대해 의원 및 약국으로 각각 입찰공고를 추가로 진행하여 2019. 4. 10. 낙찰이 된 사실이 확인되었고, 결국 의원 및 약국 점포 2개가 추가로 확인되어 현재 피신청인이 관리하는 역사 내 점포 입찰로 곤란한 상황에 처한 점포는 확인된 것만 이 민원 점포를 포함하여 총 5개 점포가 확인되는 등 피신청인의 점포 임대 사업으로 이와 같이 유사한 피해가 반복적으로 발생하고 있으므로, 피해를 적극적으로 예방하기 위해서는 B시 도시철도시설 지하철 역사 내 점포에 대한 의원 및 약국 등 임대 사업을 추진할 때는 건축물대장을 생성한 후 진행하는 등 관련 규정을 명확히 하는 것이 타당할 것으로 판단된다. 또한, 피신청인의 의원 및 약국 등 점포 임대사업 추진과정에서 우월적 지위를 행사하여 입찰참가 자영업자들에게 피해를 발생시키고 책임을 전가하는 한편, 피해 발생을 예방할 노력은 하지 않으면서 의원 및 약국 유치를 위해 계속하여 노력하고 있는 것으로 확인되니 피신청인을 관리 감독하는 B관계기관에게 피신청인의 지하철 역사 내 점포 임대 사업 전반에 대한 감사를 실시하도록 요청할 필요가 있다고 판단된다.

5. 결론

그렇다면 이 민원 점포에 대한 입찰보증금을 반환해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하고, B시 도시철도시설 역사 내 점포에 대한 의원 및 약국 개설 등록과 관련하여 향후에도 입찰참가 자영업자들의 혼란으로 피해를 지속적으로 유발할 가능성이 상당할 것으로 보이는 바, 피신청인은 지하철 역사 내 점포에 대한 관련 규정을 명확히 하는 등 운영 방안을 재검토 할 것을 같은 법 제47조에 따라 제도개선 권고하기로 하며, 관계기관에게 B시 도시철도시설 역사 내 점포에 건축물대장이 없을 경우 의원 및 약국 등에 대한 신고, 인․허가 및 등록 등에 어려움이 있음에도 피신청인은 입찰 공고를 계속하여 피해를 지속적으로 발생시키는 등 점포 임대사업의 부적정 행위에 대하여 같은 법 제51조에 따라 감사의뢰 할 것을 주문과 같이 의결한다.