학교 공유지 대부료율 조정 및 환급 요청

7 학교 공유지 대부료율 조정 및 환급 요청

사립학교의 교육시설 부지로 사용되는 국유재산은「국유재산법 시행령」에서 정한 행정목적의 수행에 사용하는 경우에 해당한다고 보아 대부료율을 감경할 수 있다는 기획재정부의 답변과 같이 학교시설은 학습 지원을 주된 목적으로 하는 교육 사업에 제공되는 시설로서, 교육 사업은 지방자치단체의 위탁을 받은 공익에 기여하는 업무라고 할 것이고, 사립학교가 공유재산을 대부받아 학교시설로 사용하는 것은 행정목적의 수행에 사용하는 경우로서 ○○시 조례 제28조 제3항 제1호의‘공용․공공용으로의 사용을 위한 경우’에 포함될 수 있다고 해석되므로 사립학교 학교용지로 사용되는 토지의 대부료율은 1,000분의 25 이상을 적용하는 것이 바람직하며, 피신청인이 공유지를 학교시설로 사용하는 경우를‘공용․공공용으로의 사용을 위한 경우’에 포함된다고 해석했을 경우 1,000분의 25에 해당하는 대부료율을 적용하여 대부료를 부과하였을 것이기에 ｢지방재정법｣ 제82조 제2항을 적용하여 신청인이 기 납부한 대부료 중 소멸시효가 완성되지 않은 최근 5년분에 대해 그 차액을 반환하는 것이 바람직하며 전국 지방자치단체의 공유재산 관리조례상‘공용․공공용으로의 사용’이라는 모호한 규정 때문에 유사민원 사례가 다수 있는 것으로 조사되었기에 해당 규정을 해석상 오해가 없고 법령 취지에 맞게 개정할 필요가 있어 전국 광역시․도 및 기초지방자치단체에 관련 조례를 개정하도록 제도개선을 권고한 사례

결정개요

1. 민원번호 2BA-1303-121455 (의결일：2013. 7. 1.)

2. 피신청인 경상북도 ○○시장

3. 관계기관 17개 광역지방자치단체장 및 226개 기초지방자치단체장

4. 쟁점사항

중․고등학교의 학교시설 용지로 사용되는 공유토지를 공유재산관리조례에서 규정하고 있는‘공용․공공용으로의 사용을 위한 경우’에 해당한다고 볼 수 있는지 여부

학교 공유지 대부료율 조정 및 환급 요청

5. 처리결과 의견표명

가. 피신청인에게 신청인이 대부받아 학교용지로 사용하고 있는 경북 ○○시 ○○면 ○○리 ○○ 외 5필지에 대하여 ｢○○시 공유재산 관리조례｣ 제28조 제3항 제1호를 준용하여 대부료율을 재조정하고, 그 결과를 반영하여 신청인이 기 납부한 대부료 중 소멸시효가 완성되지 않은 5년분(2008년부터 2012년까지)에 대해 과다 납부한 금액을 환급할 것을 의견표명한다.

나. 피신청인과 관계기관에게 공유지를 학교용지 등 행정목적의 수행을 위해 대부하는 경우 1,000분의 25 이상의 요율을 적용할 수 있도록 당해 지방자치단체 ｢공유재산 관리조례｣의 대부료율 규정을 개정할 것을 제도개선 권고한다.

6. 참조법령

｢공유재산 및 물품관리법｣ 제5조(공유재산의 구분과 종류), 제32조(대부료), 같은 법 시행령 제31조(대부료율과 대부재산의 평가), ｢○○시 공유재산 관리조례｣ 제28조(대부료의 요율),「지방재정법」제82조(금전채권과 채무의 소멸시효),「국유재산법 시행령」제29조(사용요율과 사용료 산출방법)

이유

1. 신청 원인

신청인은 피신청인으로부터 경북 ○○시 ○○면 ○○리 ○○ 외 5필지(이하‘이 민원 토지’라 한다)를 대부받아 현재까지 공시지가의 1,000분의 50에 해당하는 대부료를 납부하고 있으나, 교육 사업이라는 공공목적으로 이 민원 토지를 사용하고 있으니「○○시 공유재산 관리조례」(이하‘○○시 조례’라 한다) 상 공공용 사용으로 보아 대부료율을 1,000분의 25로 경감해 주고, 1,000분의 50으로 잘못 적용받아 과다 납부한 대부료를 반환하여 달라.

2. 피신청인의 주장

「공유재산 및 물품 관리법」(이하‘공유재산법’이라 한다) 제5조가 공용 또는 공공용 재산을 지방자치단체가 직접 사용하거나 사용하기로 결정한 재산으로 규정하고 있는 것으로 볼 때, 지방자치단체가 아닌 사립학교가 사용하는 공유지는 ○○시 조례 제28조 제3항 제1호의‘공용․공공용으로의 사용을 위한 경우’에 해당한다고 볼 수 없어 대부료율을 1,000분의 25로 조정하거나 기 납부한 대부료를 환급할 수 없다.

3. 사실 관계

가. 이 민원 토지를 사용 중인 경북 ○○시 ○○면 소재 ○○중학교는 1952년에 설립된 사립학교로, 피신청인은 1992. 1. 17.자로 대부 관계가 소멸된 공유지인 이 민원 토지에 대해 1998년부터 다시 대부 계약을 체결하여 대부료를 부과(이전 5년분은 변상금 형식으로 부과)하고 있는데, 이 민원 토지 현황과 2012년 기준 대부료 부과 내역은 다음과 같다.

소재지	지 목	대부면적	사용용도	2012년 부과
○○리 17-1	학교용지	543㎡	주차장	1,742,900원
○○리 21-7	학교용지	900㎡	배구장	4,386,610원
○○리 31-2	임야	1,516㎡	주차장, 체육시설	6,905,380원
○○리 31-4	학교용지	337㎡	가정실습동	802,450원
○○리 31-5	학교용지	1,143㎡	미용실습 등	4,788,550원
○○리 37-9	학교용지	2,214㎡	교문 및 진입로	478,610원

※ 대부료 산정식 : 대부면적 × 공시지가 × 적용요율(50/1,000) × 사용일수

나. 신청인은 위 공유지 외에도 국유지(OOOO부 소유)인 같은 리 727-1 임야 3,457㎡와 같은 리 727-3 임야 1,896㎡를 OOOO관리공사로부터 1,000분의 50의 대부료율로 대부받아 학교용지로 사용 중이다.

다. OOOO교육청(감사부서)은 2012. 6. 관내 사립학교의 국․공유지 사용현황 및 대부료 납부 실태에 대해 조사하였고, 10. 2. 신청인에게 다음과 같은 감사처분 결과를 통보하면서 권고사항에 대하여 2개월 내 적정한 조치하되, 그 기간 내 곤란할 경우 추진일정 및 계획 등이 포함된 집행계획을 우선 보고’토록 하였다.

① OOOO부 법률 질의(2007. 6. 19.)에 따르면 사립학교 내 국유재산을 학교시설로 사용하는 경우 행정목적의 수행에 필요한 경우로 보아 대부료율을 1천분의 25 이상으로 적용함이 타당하다는 의견이니 신청인은 대부료율을 1천분의 25 이상으로 부과한 관계기관(○○시, OOOO관리공사)과 협의하여 대부료를 재계약하고, 기 과다 납부한 대부료(이자 포함)는 과오납 청구(최근 5년)하여 환수할 수 있도록 적극 노력하여야 함.

②「국유재산법」제31조(사용료의 조정)의‘전년도 사용료보다 9퍼센트 이내 인상’에 의해 인상률이 제한되어 있으니 납부시 전년도 납부금액과 비교하여 과다 납부하는 사례가 발생하지 않도록 하기 바람.

③ 국․공유재산 및 사유지 사용에 대한 대부료는 법인회계에서 납부하고 학교회계에서 납부하지 않도록 하기 바람.

※ 우리 위원회가 확인한 바, OOOO교육청은 국유지에 대한 법률해석이 공유지에도 동일하게 적용될 것이라고 보았기 때문에 공유지에 대해서는 별도로 검토(OOOO부 질의 등)하지  않고 감사처분을 하였다.

라. 신청인은 위 감사처분 결과 통지에 따라 피신청인과 OOOO관리공사에 대부료율 조정과 기 납부한 대부료의 반환을 요청하였는데, 이에 대한 피신청인의 의견은 앞의‘피신청인의 주장’과 같고, 국유지 2필지를 대부 중인 OOOO관리공사는‘대부료율의 조정은 가능하지만 대부 계약은 쌍방 합의에 따른 것이므로 기 납부한 대부료의 반환은 불가하다’는 입장이었으나 최근 우리 위원회가 국유지 민원을 별도로 처리하면서 중재하자 이를 수용하여 5년분 대부료를 환급해 주었다. 또한 OOOO교육청에서 신청인처럼 국유지 대부료율 조정 등 감사처분을 받았던 학교법인 ○○교육재단은 경상북도 ○○군으로부터 대부료율을 1,000분의 25로 조정 및 과다 납부한 최근 5년분 대부료를 환급받았다.

마. OOOO부는 국유재산을 사립학교에서 학교시설로 사용하는 경우의 사용요율 적용에 대한 2007. 6. 19.자 질의회신에서“학교법인은「사립학교법」제10조의 규정에 의하여 설립되어 같은 법에 따라 국가의 지원과 감독을 받으며, 현재 해당 연령대 국민들의 대부분이 취․진학함으로써 학교교육을 받고 있는바, 이러한 학교교육(공교육)의 공공성을 고려할 때, 학교에서 직접 사용할 경우에는「국유재산법 시행령」제29조 제1항 규정의 행정목적의 수행에 필요한 경우로 보아 사용료를 1천분의 25 이상으로 적용할 수 있으며, 다만 수익목적으로 점유 사용한 때에는 기타목적으로 보아 1천분의 50 이상으로 적용하여야 한다.”라고 회신하였다.

바. 한편 OO처는 OO시 OO구청의「공유재산 관리조례」에 대한 의견질의에 대하여 2012. 9. 21.자 답변(의견 12-287)에서 “상위 법령인 공유재산법상 공공재산과 공공용 재산의 정의로 볼 때 그 주체측면에서 사인인 사립학교를 국가 또는 이에 준하는 공공단체 등으로 보기 어렵기에 1,000분의 25 이상의 대부료율을 적용할 수 없을 것으로 보인다. 다만,「공유재산 관리조례」상‘공용․공공용으로의 사용’이라는 규정이 해석상 여러 의문의 소지가 있기에 적용대상 등을 고려하여 명확하게 규정하는 등 입법적으로 해결하는 것이 바람직할 것이다.”는 의견을 제시하였다.

OO시 OO구 질의요지 : 학교법인 OO학원이 OO구와 대부 계약을 통해 사용 중인 공유지의 대부료를 산출함에 있어, 교육용도라는 공공의 목적으로 제공되고 있으므로,‘공용․공공용으로의 사용을 위한 경우’로 보아「OOOO시 OO구 공유재산 및 물품관리 조례」제25조 제3항 제1호에 따른 1,000분의 25 이상의 대부료율을 적용할 수 있는지?

OO처 의견 : OO구 공유재산조례 제25조 제3항 제1호에서 규정하고 있는‘공용․공공용으로의 사용을 위한 경우’는 일반재산으로서 행정주체가 직접 사용하거나(공용으로 사용), 다른 지방자치단체, 국가 또는 이에 준하는 공공단체 등이 공중의 공동사용에 제공되는 경우(공공용으로 사용)로 보이고, 학교법인 OO학원의 대부료율에 관해서는 사인(私人)인 사립학교를 국가 또는 이에 준하는 공공단체 등으로 보기는 어려우므로 그 주체측면에서 같은 규정에 해당한다고 볼 수 없는바, 1,000분의 25 이상의 대부료율을 적용할 수 없는 것으로 보입니다. 다만, 공유재산조례 제25조 제3항 제1호의‘공용․공공용으로의 사용을 위한 경우’의 해석과 관련하여 동 규정상 주체에 대한 언급이 없는 점, 이에 대한 입법자의 입법취지가 분명하게 드러나 있지 않는 것으로 보이는 점,「공유재산 및 물품 관리법」제5조에서 공용․공공용 재산의 주체를 모두 지방자치단체로 한정하여 규정하고 있는 점 등을 고려할 때 해석상의 의문의 소지가 있으므로 귀 청의 정책적 판단에 따른 적용대상 등을 고려하여 명확하게 규정하는 등 입법적으로 해결하는 것이 바람직할 것입니다.

사. 또한 지방자치 및 공유재산 업무를 관장하는 OOOO부는 “조례로 요율적용 대상과 요율을 정하는 것은 법령의 범위 내에서 해당 지방자치단체가 정할 사항이라서, 사립학교가 교육용으로 행정목적의 수행에 사용하는 경우라 하더라도 공유재산법상 공용․공공용으로 해석하기 곤란한 사항으로 보입니다. 다만,「OOOO시 공유재산 관리조례」제26조 제4항에서 1,000분의 25 이상으로 정하고 있는 대상 범위를‘공용․공공용으로 사용하는 경우’(제1호) 외에도‘「초․중등교육법」제3조에 따른 사립학교’(제5호)에 대해 적용을 하고 있음을 참고하기 바랍니다.”라는 의견(OOOO부 공기업과-1903호, 2013. 6. 14. 시행)이다.

아.「OO시 공유재산 관리조례」제26조(대부료의 요율),「OOO도 공유재산 관리조례」제28조(대부료의 요율),「OO시 공유재산 관리조례」제23조(대부료의 요율) 등 17개 광역지방자치단체 및 기초지방자치단체의「공유재산 관리조례」는 비록 조․항의 위치는 다르지만 ○○시 조례 제28조(대부료의 요율) 제3항 제1호(공용·공공용으로의 사용을 위한 경우)와 동일한 규정을 두고 있다.

자. 우리 위원회가 전국 17개 광역시․도 교육청을 통해 사립학교(중․고)가 학교용지로 사용 중인 국유재산와 공유재산 대부료율 적용 실태(2013. 4.말 기준)를 파악한바, 2.5% 이상 5.0% 미만 구간의 비율은 국유재산의 경우 63.3%(총 150건 중 95건), 공유재산의 경우 35.9%(총 78건 중 28건)로 조사되었다.

국유재산은 소관 행정기관이 다양(기획재정부, 농림축산식품부, 국토교통부, 산림청 등)하여 본 통계는「국유재산법」을 적용받는 국유지에 대해서만 기재함.

<전국 사립학교의 국․공유지 대부료율 현황>

구분	대부료율	건(필지별)
국유재산	면제	6
	1,000/10	3
	1,000/20	7
	1,000/23	8
	1,000/24	2
	1,000/25	88
	1,000/27	4
	1,000/30	3
	1,000/50	25
	1,000/55	1
	1,000/63	1
	1,000/66	1
	1,000/73	1
공유재산	면제	13
	1,000/10	2
	1,000/16	1
	1,000/20	2
	1,000/25	27
	1,000/30	1
	1,000/50	32

4. 판단

가. 공유재산법 제5조 제2항은“행정재산이란 다음 각 호(1. 공용재산 : 지방자치단체가 직접 사무용·사업용 또는 공무원의 거주용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산, 2. 공공용 재산 : 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산과 사용을 목적으로 건설 중인 재산,3. 이하생략)의 재산을 말한다.”라고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제31조 제1항은“법 제32조 제1항에 따른 일반재산의 대부료는 시가를 반영한 해당 재산 평정가격의 연 1천분의 10 이상의 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하되, 월할 또는 일할로 계산할 수 있다.”라고 규정하고 있고, ○○시 조례 제28조 제3항은“다음 각 호(1. 공공․공공용으로의 사용을 위한 경우, 2. 취락구조 개선사업을 위한 대부인 경우, 3. 주거용으로 대부하는 경우)의 재산에 대한 대부료의 요율은 당해 재산평정가격의 1,000분의 25 이상으로 한다.”라고 규정하고 있다. 또한 ｢지방재정법｣ 제82조 제1항은“금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.”라고, 제2항은“금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과 같다.”라고 규정하고 있다. 참고로,「국유재산법」제6조 제2항은 “행정재산의 종류는 다음 각 호(1. 공용재산 : 국가가 직접 사무용·사업용 또는 공무원의 주거용으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산, 2. 공공용 재산 : 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산, 3. 이하생략)와 같다.”라고 규정하고 있으며,「국유재산법 시행령」제29조 제1항은“법 제32조 제1항에 따른 연간 사용료는 해당 재산가액에 1천분의 50 이상의 요율을 곱한 금액으로 하되, 월할 또는 일할 계산할 수 있다. 다만, 다음 각 호(1. 경작용인 경우 : 1천분의 10 이상, 2. 주거용인 경우 : 1천분의 20 이상, 3. 행정목적의 수행에 사용하는 경우 : 1천분의 25 이상 )의 하나에 해당하는 경우에는 해당 재산가액에 해당 요율을 곱한 금액으로 한다.”라고 규정하고 있다.

나. 우선 ○○시 조례상‘공용․공공용으로의 사용’의 의미에 대해 살펴보면,‘공용’과‘공공용’의 개념은 행정재산의 하위 개념으로서 공용재산과 공공용 재산을 정의할 때 사용하는 개념으로서, 공유재산법 제5조의 개념 정의를 그대로 대입시켜 ○○시 조례 제28조 제3항의‘공용․공공용으로의 사용을 위한 경우’를 해석하면, 논리상 일반재산의 대부에 관하여 동 규정이 적용될 여지가 없게 되고 사용 주체가 국가 또는 이에 준하는 공공단체로 한정되어 이를 제외한 사인(법인 포함)은 이 규정의 적용 대상이 될 수도 없는 점, 기본적으로 국유재산과 공유재산의 성격에 차이가 없고,「국유재산법 시행령」제29조는 경작용, 행정목적의 수행, 주거용, 공무원의 후생목적을 규정하고 있으며, ○○시 조례는 경작용, 공공․공공용, 주거용, 공무원 후생목적 등으로 규정하고 있어「국유재산법 시행령」제29조와 ○○시 조례 제28조는 그 규정 체계가 유사하고, 대부료율의 하한을 낮추도록 한 용도 역시 공적목적 수행 또는 순수한 영리목적이 아닌 경우로 한정하고 있는 것으로 보이는바, 이러한 양 규정의 체계와 목적 등에 비추어 보면 양 규정을 조화롭게 해석할 필요가 있는 점 등을 고려할 때 ○○시 조례에서 규정한 ‘공용․공공용으로의 사용을 위한 경우’를 공유재산법 제5조의 행정재산 정의 조항에서 규정하고 있는 공용 및 공공용의 의미와 동일하게 보는 것은 타당하지 않고,「국유재산법 시행령」제29조의‘행정목적의 수행에 사용하는 경우’에 준하는 것으로 해석하는 것이 바람직하다고 판단된다.

「국유재산법 시행령」제29조 제1항과 ○○시 조례 제28조의 유사성 비교

국유재산법 시행령		○○시 공유재산 관리조례
용도	대부료율	용도	대부료율
경작용	10/1,000 ↑	실경작자의 경작목적 사용	10/1,000 ↑
행정목적의 수행	25/1,000 ↑	공용·공공용으로 사용	25/1,000 ↑
주거용	20/1,000 ↑	취락구조개선사업, 주거용	25/1,000 ↑
공무원 후생목적	40/1,000 ↑	공무원의 후생복지 목적	40/1,000 ↑

다. 다음으로 사립학교의 학교부지로 사용되는 공유재산의 대부료율에 대해 살펴보면,「국유재산법 시행령」에서 행정목적의 수행에 사용하는 경우 대부료율을 감경하는 취지는 대부 토지를 행정목적으로 사용할 경우에는 공역무 수행을 위한 경우로 보아 공익에 기여함을 이유로 하는 것으로 보이는바, 행정목적이란 대부 토지를 순수하게 사익을 위한 목적이 아니라 행정주체로부터 위탁받은 공적 업무 수행이나 공익에 기여하는 업무 수행에 사용하는 경우라고 보는 것이 타당할 것이며, 학교시설은 학습 지원을 주된 목적으로 하는 교육 사업에 제공되는 시설로서 교육 사업은 그것이 사립학교에 의한 것이라 하더라도 지방자치단체의 위탁을 받은 공익에 기여하는 업무라고 할 것이고, 특히 초등교육과 중등교육(3년)은 의무교육에 해당하므로 사립학교의 초․중등교육은 공익적 성격이 강하다고 할 것인바, 사립학교가 공유재산을 대부받아 학교시설로 사용하는 것은 행정목적의 수행에 사용하는 경우로서 ○○시 조례 제28조 제3항 제1호의‘공용․공공용으로의 사용을 위한 경우’에 포함될 수 있다고 할 것이므로 이 민원 토지에 대한 대부료율은 1,000분의 25 이상을 적용하는 것이 바람직하다고 판단된다.

라. 아울러, 신청인이 기 납부한 대부료 중 과다 납부한 금액에 대해 반환해 달라는 신청에 대해 살펴보면, 피신청인이 이 민원 토지에 대해 지금까지 1,000분의 50에 해당하는 대부료를 적용한 것은 피신청인이 ○○시 조례 제28조 제3항 제1호의‘공용․공공용으로의 사용을 위한 경우’에 대한 해석을 사용목적이 아닌 주체를 기준으로 해석한 결과에 기인한 것인바, 만약 피신청인이 동 규정을 공익에 기여하는 업무 수행에 해당하는 것으로서 공유지를 행정목적이라 볼 수 있는 학교시설로 사용하는 경우도 포함되는 것으로 해석한다면 당연히 1,000분의 25에 해당하는 대부료율을 적용하여 대부료를 부과하였을 것으로 보이는 점,｢지방재정법｣제82조 제2항은‘금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리의 소멸시효를 5년’으로 규정하고 있어 최근 5년분 대부료 납부액 중 과다 납부한 금액은 환급받을 수 있는 점 등을 고려할 때, 위 판단‘다’의 재조정 결과를 반영하여 신청인이 기 납부한 대부료 중 소멸시효가 완성되지 않은 최근 5년분(2008년부터 2012년까지)에 대해 그 차액을 반환하는 것이 바람직하다고 판단된다.

마. 이와 함께 위‘나’항에서 살펴본 바와 같이, ○○시 조례 제28조 제3항 제1호의‘공용·공공용으로의 사용을 위한 경우’를 사용목적을 기준으로 해석하지 않은 것 때문에 신청인의 고충민원이 발생하였고, 피신청인의 모호한 조례 규정을 그대로 방치할 경우 유사 민원 사례가 재발할 가능성이 있어「국유재산법」과「공유재산법」의 취지에 맞게 피신청인은 ○○시 조례를 개정할 필요가 있으며, 광역지방자치단체 및 기초지방자치단체가 당해 지방자치단체의「공유재산 관리조례」상 대부료율 조항에‘공용·공공용으로의 사용을 위한 경우’라고 규정하고 있어 피신청인과 같이 유사 해석에 의한 행정업무를 처리하고 있을 개연성이 높다 할 것이고, 위‘3. 사실관계 자.항’의 주석에 기술된〔전국 사립학교의 국․공유지 대부료율 현황〕에서 보듯이 실제 사립학교에 다양한 대부료율이 적용되고 있어 형평성 시비가 야기될 것으로 우려되는 점 등을 고려할 때 해당 지방자치단체가‘공용·공공용으로의 사용’에 대한 해석상 오류가 없도록 상기 법령 취지에 맞게 관련 조례를 정비하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지에 대한 대부료율의 조정 및 기 납부한 대부료 중 과다 납부한 금액의 반환을 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하고, 피신청인과 관계기관에게 같은 법 제47조에 따라 당해 지방자치단체「공유재산 관리조례」의 대부료율 규정을 개정하도록 제도개선을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.