8 가공샐러드에 대한 적용규격 이의

가공샐러드에 대한 적용규격 이의

가공샐러드는 식품의약품안전처의 식품공전에 즉석섭취‧편의식품류의 즉석식품으로 분류되어 있음에도 불구하고 방위사업청은 가공샐러드를 드래싱류로 분류함으로써 방위사업청의「물품적격심사기준」의 당해물품 납품이행능력(납품실적 및 기술능력) 평가에서 가공샐러드를 주로 생산하는 신청인은 납품실적을 인정받지 못해 불이익을 받고, 기존에 납품하는 업체는 과다한 특혜를 받아 10년 이상 독점하여 납품토록 하고 있었다. 가공샐러드는 국방규격으로 제정되어 있지 않아 KS규격이나 기타 정부(식품의약품안전처)규격을 적용하는 것이 타당하고, 드레싱은 타 식품의 풍미를 돋게 하는 것이지만 가공샐러드는 그 자체 식품으로 섭취할 수 있다고 보이며, 식품공전에 가공샐러드는 즉석섭취‧편의식품으로 분류되어 있고, 드래싱류에 비해 즉석섭취‧편의식품의 위생검사가 엄격하는 점 등을 고려하여 가공샐러드를 즉석섭취‧편의식품류로 분류하고, 아울러 국방규격에 없는 다른 식품류를 식품의약품안전처의 식품공전의 분류대로 재분류토록 의견표명한 사례

결정개요

1. 민원번호 2AA-1303-102131 (의결일：2013. 5. 22.)

2. 피신청인 〇〇〇〇청장

3. 쟁점사항

피신청인이 가공샐러드를 식품공전의 분류대로 따르지 않은 것이 위법·부당함이 있었는지의 여부

4. 처리결과 의견표명

피신청인에게 가공샐러드의 적용규격을 식품공전의 드레싱 중 드레싱에서 식품공전의 즉석섭취․편의식품류 중 즉석섭취식품으로 변경할 것을 의견표명한다.

5. 참조법령

국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제7조(계약의 방법), 같은 법 시행령 제4조(계약의 원칙), ｢정부입찰·계약 집행기준」제5조(제한기준), ｢중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 시행령」제7조(경쟁제품의 계약방법), 방위사업관리규정 제338조(규격 및 목록정보)

이유

1. 신청 원인

신청인은 샐러드, 드레싱, 마요네즈, 소스, 간편가정식 등을 생산․판매하는 주식회사 〇〇〇〇코리아라는 법인으로서, 피신청인이 2012. 4. 17. 공고번호 제EHC0166-1호(이하‘2012년 공고’라 한다)와 2013. 4. 22. 공고번호 제EHC0098-1호(이하‘2013년 공고’라 한다)로 입찰 공고한 가공샐러드(이하‘이 민원 식품’이라 한다)의 구매요구서의 적용규격(이하‘이 민원 적용규격’이라 한다)은 식품의약품안전처장이「식품위생법」제7조 제1항에 따라 작성․보급하는 식품공전 제 5. 식품별 기준 및 규격(이하‘식품공전’이라 한다) 중 22. 드래싱류 중 드레싱이 아닌 29-18. 즉석섭취․편의식품류의 즉석섭취식품에 해당함에도 불구하고 이 민원 식품을 이 민원 적용규격의 드레싱으로 분류함으로써 신청인은 피신청인의「물품 적격심사기준」의 당해물품 납품이행 능력(납품실적 및 기술능력)평가(이하‘이 민원 적격심사 평가’라 한다)에서 현저한 불이익을 받고 있는바, 피신청인이 이 민원 식품을 이 민원 적용규격에서 식품공전의‘드레싱 중 드레싱’으로 분류하는 것은 위법․부당하니, 이 민원 식품에 대한 이 민원 적용규격을 식품공전의‘즉석섭취․편의식품류의 즉석섭취식품’으로 변경하여 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 식품을 드레싱으로 분류하는 근거는 식품공전에 따른 것이고, 드레싱으로 분류한 이유는 마요네즈, 옥수수, 오이피클, 햄, 아몬드, 마카로니, 건포도를 혼합하여 제조․가공한 것으로서 더 이상의 가열, 조리 과정 없이 식품의 풍미를 돋우기 위한 목적으로 빵에 발라 먹으며, 식품공전의 드레싱에 관한 규격을 적용하면 조지방률과 대장균군의 음성 여부만을 검사하면 되므로 검사기간이 단축되어 적시에 공급이 가능하나 즉석섭취식품류로 구별하게 된다면 검사항목이 대장균군을 포함하여 6항목을 검사하는데 1달가량이 소요되고, 가공샐러드는 빵식 식단의 부수식품(반가공원료)으로서 2000년 신규 급식부터 식품공전 유화형드레싱으로 적용하였으며, 주원료(마요네즈 40%)에 채소류․과일류 등을 가한 것으로 완제품 품질(조지방 10%), 위생(대장균군) 및 섭취방법 등을 고려할 때 식품공전 드레싱 중 드레싱으로 분류하였다. 피신청인의 드래싱류 품목은 가공샐러드와 머스터드소스와 타르타르소스이고, 즉석섭취․편의식품류로 분류된 품목은 없으며, 현재 이 민원 식품의 섭취방법이 햄버거 빵에 발라먹는 형식을 취하고 있으며, 그 자체로서 섭취하는 것이 아니므로 식품공전의 드래싱류 적용이 타당하다.

3. 사실관계

가. 이 민원 식품의 분류와 관련한 규정과 그 주요 내용은 다음과 같다.

1)「식품위생법」제7조 제1항은 “식품의약품안전처장은 국민보건을 위하여 필요하면 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물에 관한 다음 각 호의 사항을 정하여 고시한다. … (중략) … 1. 제조․가공․사용․조리․보존 방법에 관한 기준, 2. 성분에 관한 규격”이라고 하고 있고, 이 규정에 따라 식품의약품안전처장은 식품의 제조․가공․사용․조리 및 보존 방법에 관한 기준과 그 식품의 성분에 관한 규격을 규정한「식품의 기준 및 규격」(2013. 4. 5. 식품의약품안전처고시 제2013-14호로 개정된 것)을 고시하고 있고, 식품공전은 제 1. 총칙부터 제 12. 부표까지 규정되어 있고, 그 중 제 5. 식품별 기준 및 규격은 1. 과자류부터 29. 기타 식품류로 분류하면서 각 식품류에 대한 정의, 원료 등의 구비조건, 제조․가공기준, 식품유형, 규격, 시험방법을 기술하고 있다.

2) 식품의약품안전청(현재 식품의약품안전처)은 2007. 10. 30. 식품공전을 전면 개정하여 고시(식품의약품안전청고시 제2007-71호)’하였는바, 개정이유는 “새로운 유해물질의 발생 및 다양한 신제품의 유통 등으로 인한 이들의 안전관리 필요성이 증대됨에 따라 위생과는 무관한 품질규격을 삭제하고 위생규격은 강화하면서 식품유형 통․폐합, 편집체계 개편 등 식품의 기준 및 규격 전면 개정을 통해 과학적이고 합리적인 식품의 사전안전관리 체계를 구축함으로서 국민에게 안전한 식품을 제공하고자 함”이라고 하고, 부칙 제 1항은 “(전략) … 제 5. 29-18. 즉석섭취․편의식품류는 2008년 2월 1일부터 시행한다.”라고 하고 있다. 또한 2012. 12. 식품의약품안전청에서 발간한‘식품공전 해설서 - 식품별 기준 및 규격-’에서는 식품공전 전면개정시 제 5. 22. 드레싱에서 여러 가지 드래싱류를 삭제한 이유에 대하여 “기존의 유화형드레싱, 분리액상드레싱, 마요네즈, 샐러드드레싱, 프렌치드레싱이 드레싱으로 유형이 통합되었으며, 이는 드레싱의 제품 용도를 고려하여 한 가지로 통합 관리하는 것이 위생안전관리 측면에서 효율성이 높을 것으로 판단하였기 때문입니다.”라고 밝히고 있다. 이 식품공전의 제 5. 식품별 기준 및 규격의 22. 드래싱류의 주요 내용 중 1) 정의는 “드레싱이라 함은 식품을 제조․가공․조리함에 있어 식품의 풍미를 돋우기 위한 목적으로 사용되는 것으로, 식용유, 식초 등을 주원료로 하여 식염, 당류, 향신료, 알류 또는 식품첨가물을 가하고 유화시키거나 분리액상으로 제조한 것 또는 이에 채소류, 과일류 등을 가한 것으로 드레싱, 마요네즈를 말한다.”라고 4) 식품유형 중 (1) 드레싱은 “드레싱 중에서 반고체상 또는 유화액상으로 균질하게 유화시킨 것 또는 분리액상인 것으로서 마요네즈가 아닌 것을 말한다.”라고 5) 규격으로는 “드레싱은 조지방 10% 이상”이라고 6) 시험방법으로는 “(1) 조지방은 제10. 일반시험법 1. 식품성분시험법 1.1.5.1 조지방에 따라 시험한다.”라고 (2) 대장균군은 “제10. 일반시험법 3. 미생물시험법 3.7 대장균군에 따라 시험한다.”라고 규정하고 있다.

3) 이 식품공전의 제 5. 식품별 기준 및 규격의 29-18. 즉석섭취․편의식품류의 주요 내용 중 1) 정의는 “즉석섭취․편의식품류라함은 소비자가 별도의 조리 과정 없이 그대로 또는 단순 조리 과정을 거쳐 섭취할 수 있도록 제조․가공․포장한 즉석섭취식품, 즉석조리식품, 신선편의식품을 말한다.”라고 4) 식품유형으로 (1) 즉석섭취식품은 “동․식물성 원료를 식품이나 식품첨가물을 가하여 제조․가공한 것으로서 더 이상의 가열, 조리 과정 없이 그대로 섭취할 수 있는 김밥, 햄버거, 선식 등의 식품을 말한다.”라고 (3) 신선편의식품은 “농․임산물을 세척, 박피, 절단 또는 세절 등의 가공공정을 거치거나 이에 단순히 식품 또는 식품첨가물을 가한 것으로서 그대로 섭취할 수 있는 샐러드, 새싹채소 등의 식품을 말한다.”라고 규정하고 있으며, 5) 규격에서는 대장균, 세균수, 황색포도상구균, 살모넬라 등 8개 항목에 대한 음성 또는 1그램당 기준 이하의 함유량을 정하고 있고 6) 시험방법은 위 규격 8개 항목에 대한 세부적인 시험방법을 기재하고 있다.

대장균은 1g당 10 이하, 세균수는 1g당 100,000 이하, 황색포도상구균은 1g당 100 이하, 장염비브리오균은 1g당 100 이하, 바실레스 세레우스는 1g당 1,000 이하, 대장균 O157:H7은 음성, 그리고 클로스트리디움 퍼프린젠스는 1g당 100 이하로 되어 있다.

나. 이 민원 신청인과 피신청인이 제출한 관련 자료의 검토 및 우리 위원회의 실지조사를 통해 확인한 사실은 아래와 같다.

1) 피신청인의 2012. 4. 17.자‘2012년 공고’의 이 민원 적용규격의 주요 내용을 살펴보면, 적용규격은‘식품공전 드레싱 중 드레싱’이고, 재료비율은‘마요네즈 40%, 옥수수 18%, 오이피클 8%, 햄 13%, 아몬드 6%, 마카로니 7.5%, 건포도 7.5%’이며, 이 민원 식품의 완제품 품질은 고유 색택, 향미를 가지며 이미, 이취, 이물이 없어야 하며 조지방 10% 이상, 수분 52% 이하이고, 완제품의 위생은 최초로트(계약 후 처음 생산된 로트)는 살모넬라, 황색포도상구균, 대장균 O157 H7, 대장균군, 최초로트 이후는 대장균군이며, 본 문서에 규정하지 않은 사항은 식품위생법(식품공전)에 따르며, 품질검사 시험방법은 KS 및 식품공전에 의하도록 기재되어 있다. 이 민원 식품에 대한 2012년 공고의 주요 내용은 입찰방법은 단가제, 낙찰자 결정방법은 적격심사제, 예산금액은 2,476,460,460원, 예정가격은 4,623.06원/kg이고, 입찰결과는 신청인과 △△△주식회사는 심사결과 부적격으로 유찰되었고 〇〇종합식품이 낙찰되었으며, 〇〇종합식품은 2002년부터 이 민원 식품에 대한 낙찰 및 납품업체이다.

2) 피신청인의 이 민원 적격심사 평가의 납품실적의 배점한도는 최근 3년 내 납품실적(계약목적물과 동등 이상 물품) 100% 이상은 10.00점, 최근 3년 내 납품실적(계약목적물과 유사물품) 100% 이상 9.50점, 10% 미만 9.05점이고, 계약목적물과‘동동이상 물품’이란 성능, 품질, 생산공정 등이 당해 입찰대상 물품과 동일하거나 그 이상인 것으로서 입찰공고에서 명시한 조건에 부합된 경우에 한하여 평가하고, 계약목적물과‘유사물품’이란 당해 입찰 대상물품과 동일 종류로 성능, 품질, 생산공정 등이 동등 미만인 것으로 입찰공고에서 명시한 조건에 부합된 경우에 한하여 평가하되‘동등이상 물품’,‘유사물품’의 평가결과 중 업체에게 유리한 것 하나만을 적용하도록 하고 있고, 신청인은 2012년 이 민원 식품의 입찰결과 최근 3년 내 납품실적(계약목적물과 유사물품) 10% 미만으로 9.05점을 획득하였다.

3) 국방부의 2013년 급식방침은 빵식 분식식단의 운영기준 월 6회(1회 햄버거빵 70g 2개), 빵식은 3식단으로 운영하고 식단 및 부재료(패티류 돈육등심, 닭가슴살, 돼지갈비살 / 샐러드류 감자, 계란, 단호박 / 쨈류 복숭아, 사과, 땅콩버터, 음료수 등)는 〇군에서 〇․〇군과 협의하여 재원범위 내에서 편성 및 선택하며, 빵식 월 6회의 운영은 불고기 및 치즈버거 2회, 치킨 및 샐러드버거 2회, 불고기 및 치킨버거 2회를 급식하고, 조달방법 중 중앙조달 품목은 햄버거빵, 치즈, 패티, 가공샐러드, 쨈, 후추, 마요네즈, 케찹, 오이피클, 스프로 구분하고 있다. 우리 위원회가 2013. 3. ~ 2013. 4. 〇군․〇군의 급식담당자, 장병들과 면담 및 전화통화를 통해 확인한 결과, 장병들은 이 민원 식품을 햄버거빵에 발라먹거나 그대로 섭취한다고 하였다.

다. 우리 위원회는 2013. 4. 5. 식품의약품안전처에 이 민원 식품이 식품공전의 드레싱으로 분류되는지 또는 즉석섭취․편의식품류로 분류되는지 유권해석을 요청하였는바, 이에 식품의약품안전처는 2013. 4. 12. 우리 위원회에 “질의하신 내용과 관련하여 검토한 결과, 마요네즈 40%, 옥수수 18%, 오이피클 8%, 햄 13%, 마카로니 7.5%를 원료로 하여 혼합한 제품으로 빵에 발라먹거나 그대로 섭취할 수 있는 점을 감안할 때 식품유형은 현행「식품의 기준 및 규격」제 5. 29-18 즉석섭취․편의식품류 중 4), (1)‘즉석섭취식품’으로 분류할 수 있으며, 현행「식품의 기준 및 규격」에서 즉석섭취식품은‘동․식물성 원료를 식품이나 식품첨가물을 가하여 제조․가공한 것으로서 더 이상의 가열, 조리 과정 없이 그대로 섭취할 수 있는 식품을 즉석섭취식품’으로 정의하고 있으니 업무에 참고하시기 바랍니다.”라고 회신하였다.

4. 판단

가.「방위사업관리규정(방위사업청 훈령 제216호)」제338조 제1항은“군수품조달을 위한 규격의 적용은 국방규격을 우선 적용함을 원칙으로 하고, 특정조달품목의 규격은 국제규격을 우선 적용하도록 한다.”라고, 제2항은“구매 시 국방규격이 제정되어 있지 않는 품목의 경우에는 KS규격 및 기타 정부규격 등을 적용하고,KS규격 및 기타 정부규격이 없는 경우에는 다른 법령에 의하여 인정된 검사 및 형식 승인기준 등을 적용한다. 다만, 기술발전 추세에 따른 신장비 구매 등이 불가피한 경우에는 KS규격이나 기타 정부규격이 있는 경우에도 이를 적용하지 아니할 수 있다.”라고 하고 있다.

나. 이 민원 식품을 식품공전의 드레싱 중 드레싱으로 적용하는 것은 부당하다는 신청인의 주장에 대하여 살펴보면, 이 민원 식품은 별도로 국방규격으로 제정되어 있지 않아 KS규격이나 기타 정부(식품의약품안전처)규격을 적용하는 것이 타당하다고 보이는 반면 KS규격이나 기타 정부규격을 적용하지 않을 불가피한 이유가 있다고 보이지 않는 점, 이 민원 식품은 드래싱류 중 마요네즈의 비율이 40% 차지하고 있다고 하더라도 옥수수 등 나머지 6개의 동․식물성 원료를 단순히 마요네즈와 혼합하여 제조․가공한 것으로써 더 이상의 가열이나 조리과정이 필요하지 않은 점, 드레싱이라 함은 식품을 제조․가공․조리함에 있어 식품의 풍미를 돋우기 위한 목적으로 사용되는 것인데 이 민원 식품은 햄빵에 발라먹거나 그대로 섭취할 수 있어 이 민원 식품이 다른 식품을 제조․가공․조리하는 과정에서 단순히 풍미를 돋우기 위하여 사용되는 것이라 보기 어려운 점, 이 민원 식품은 반고체상 또는 유화액상으로 균질하게 유화시킨 것 또는 분리액상이 아니라고 보이는 점, 이 민원 식품은 더 이상의 가열․조리 과정 없이 그대로 섭취할 수 있는 점, 식품의약품안전처는 2008. 2. 1.부터 이 민원 식품을 포함한 수프, 탕, 새싹채소 등을 식품공전의‘즉석섭취․편의식품류(29-18라)’로 신설하여 운영하고 있고, 우리 위원회의 유권해석 요청에도 이 민원 식품을 즉석섭취식품으로 분류 해석하고 있는 점, 식품공전의 목적이 국민에게 안전한 식품을 제공하고자 함에 있고, 식품공전의 즉석섭취․편의식품류의 규격 및 시험방법이 드래싱류에 비해 엄격하여 이 민원 식품을 즉석섭취․편의식품류로 분류하는 것이 장병들에게 안전한 식품을 제공할 수 있다고 보이는 점, 드래싱류 중 드레싱의 경우에는 대장균군에 대하여만 시험검사를 하도록 하고 있는 반면 피신청인은 이 민원 식품의 구매요구서의 2. 다. (2) 위생에서 최초로트의 경우 살모넬라, 황색포도상구균, 대장균 O157:H7, 대장균군에 대하여 시험검사를 하도록 하고 있는 점, 피신청인은 2008. 2. 1. 이 민원 식품 등에 대한 식품공전의‘즉석섭취․편의식품류(29-18라)’분류가 신설되었음에도 단 하나의 품목도‘즉석섭취․편의식품류(29-18라)’로 분류하고 있지 않고, 이 민원 식품에 대한 적용규격 분류 검토 자료도 제출하지 못하고 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 피신청인이 이 민원 식품을 샐러드버거를 만드는 부재료로 단순히 햄빵에 발라 풍미를 돋우기 위한 목적으로 이 민원 식품의 구매요청서에 식품공전의 드레싱 중 드레싱의 규격을 적용하고 있다 할지라도 이 민원 식품의 재료 및 상태, 섭취방법, 피신청인이 요구하는 이 민원 식품에 대한 위생기준, 식품공전의 식품별 정의, 식품유형, 규격 등에 비추어 보면 이 민원 식품은 드래싱류에 해당된다고 보기 보다는 즉석섭취․편의식품류에 해당된다고 보는 것이 바람직하다 할 것이다. 그렇다면 피신청인은 이 민원 식품에 대한 구매요구서에 식품공전의 드래싱류 중 드레싱의 규격을 적용하기 보다는 즉석섭취․편의식품 중 즉석식품에 관한 규격을 적용하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 식품에 대한 이 민원 적용규격을 식품공전의 드레싱 중 드레싱에서 즉석섭취․편의식품류의 즉석섭취식품으로 변경하여 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.