19 종중묘지 설치 반대

「장사 등에 관한 법률」에는 종중묘지 설치와 관련하여 주민의견청취 및 설명회 등 사전 고지하도록 한 의무조항이 없으며, 이 민원 종중묘지 설치예정지는「장사 등에 관한 법률 시행령」〔별표2〕 사설묘지의 설치기준(제15조 관련)에서 말하는 인가밀집지역 또는 공중이 수시로 집합하는 장소로부터 이격 거리를 위반하였다고 보기는 어렵다고 판단,「장사 등에 관한 법률」제 17조에 의하면 상수원보호구역에는 묘지를 설치할 수 없는 것으로 규정되어 있는데, 이 민원 종중묘지 설치예정지는 상수원보호구역에 해당하지 않으므로 신청인이 주장하는 상수도 집수시설은 묘지설치제한 규정에 포함되지 않으며, 이 민원 종중묘지가 설치된다고 하여 지하수가 오염될 것이라고 단정하기는 어려울 것으로 판단되는 점 등을 토대로 피신청인의 처분이 위법‧부당하다고 보기 어렵다고 판단한 사례

종중묘지 설치 반대

결정개요

1. 민원번호 2CA-1307-122988(의결일：2013. 8. 26.)

2. 피신청인 ○○도 ○○군수

3. 쟁점사항

「장사 등에 관한 법률」및 같은 법 시행령을 근거로 할 때 종중묘지 설치 이행사항 통지 처분이 적법한지 여부

4. 처리결과  심의안내

5. 참조법령

｢장사 등에 관한 법률｣ 제14조(사설묘지의 설치 등), 같은 법 시행령 제15조(사설묘지의 설치기준)

이유

1. 신청원인

○○도 ○○군 ○○리 소재 ○○○씨 종중묘지(이하‘이 민원 종중묘지’라 함) 설치 허가와 관련하여 이 민원 종중묘지 설치장소가 장사법에서 정하고 있는 20호 이상의 인가밀집지역으로부터 500m 이상 떨어져 있지 않고, 주민 식수원인 지하수 집수장으로부터 150m 내외의 거리에 있어 위생보건상의 문제가 있는데(대법원판례 2007두 61069 판결) 피신청인이 ○○○씨 종중에 대해 이 민원 종중묘지 허가 신청에 따른 이행사항 통지를 한 것은 부당하니 이를 취소해 달라.

2. 피신청인 의견

장사 등에 관한 법령에 종중묘지 허가 시 주민 의견청취, 설명회 개최 이행사항은 없으며, ○○○씨 종중에서 신청한 이 민원 종중묘지 설치허가 신청지는 인가밀집지역(○○면 ○○○) 20호 미만이고, 공중이 집합하는 시설(마을회관)으로부터 500m이상 떨어져 있어 묘지설치기준에 위배되지 않으며, 식수원인 상수도집수시설과는 259m 떨어져 있으나 지형상 ○○골 맞은편 산에 위치해 있어 유골로 인한 지하수 오염은 관련이 없고 묘지설치 제한지역에도 해당되지 않아 이 민원 종중묘지 설치 이행사항 통지는 적법하다.

3. 사실관계

가. ○○○씨 종중에서는 2012. 10. 11. 이 민원 종중묘지 설치허가 신청을 하였고, 이에 대해 피신청인은 ○○○씨 종중에 대해 관련법 의견조회, 현지 출장을 통해 2012. 10. 19. 이 민원 종중묘지에 대한 이행사항 통지를 하였으며, 이 통지서의 내용에 의하면, 관련 규정에 의한 절차(산지전용허가, 개발행위허가, 소하천점용허가 등)에 따라 사설묘지를 설치하고, 묘지 설치 후 완료통보서를 제출하도록 하고 있다.

나. 신청인 등 마을주민 50여명은 2013. 1. 7. 종중묘지 설치반대 및 허가취소에 관한 탄원서를 피신청인에게 제출한 바 있으며, 신청인 등은 이 민원 종중묘지가 마을주민의 식수원인 상수도집수시설과 239m의 거리에 있어 오염의 위험이 있고, 개별마을주민은 지하수를 식수원으로 하고 있기도 하다고 주장하고 있으며, 20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터 이상 떨어져야 하나 500미터 이내에 24가구, 마을회관으로부터는 465m임을 주장하고 있다.

다. 피신청인은 위 탄원서에 대해 2013. 1. 17.“주민의견을 참고하여 이행완료에 따른 각종 준수사항 이행조치 확인에 만전을 기하겠다.”는 답변을 하였고, 2013. 1. 21.  묘지설치기준 중‘20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터 이상 떨어진 곳’과 관련한 신청인의 민원에 대해 설치예상 위치로부터 500미터 이내에는 20호 이하의 인가가 확인되고, ○○리 회관까지의 거리는 약 518미터 이상 떨어진 곳으로 확인하였다는 답변을 하였으며, 2013. 1. 31.에는 ○○리 마을회관을 기준으로 594미터 떨어져 있다고 답변하였다.

라. 우리 위원회의 실지방문조사에 의하면, 이 민원 종중묘지 설치 예정지인 ○○도 ○○군 ○○면 ○○리 마을은 ○○리 마을입구부터 1.5km정도까지 대략 4m폭의 마을길을 따라 인가들이 분산되어 있다. 또한 이 민원 종중묘지 설치 예정지는 마을길을 사이에 두고 인가와 반대편에 위치해 있고, 마을길과 사이에는 논이 있어 이 민원 묘지 설치 예정지에 진입하기 위해서는 마을길에서 논둑을 따라 100m정도를 지나야 하고, 이 민원 종중묘지는 논둑이 끝나는 지점부터 비스듬한 경사로를 따라 산 입구부터 주차장, 제실, 묘지 순으로 설치될 예정이라 한다. 이 마을의 상수도 집수시설은 ○○리 마을회관 위쪽에 위치하여 이 민원 종중묘지 설치 예정지로부터 신청인 주장 239m, 피신청인 주장 259m 떨어져 있다고 주장하고 있다. 신청인은 이 민원 종중묘지 주변에 24호의 인가가 있어 묘지설치기준에서 정하고 있는 20호 이상 인가밀집지역이라 하고 있고, 피신청인은 빈집과 컨테이너를 제외하면 16호의 인가가 있어 20호 이상 인가밀집지역이라 할 수 없고 또한 ○○리 마을회관으로부터 대략 실제 묘지가 설치될 지점을 기준으로 거리를 측정한바, 550m정도 되는 것으로 확인되었다.

마. ○○리는 총 55세대(110명)가 주민등록이 되어 있고, 마을 이장의 진술에 따르면, 실제 거주자는 대략 44세대 정도라고 한다. 또한 ○○리는 고려 말부터 ○○○씨 집성촌이며, ○○○씨 종중묘지가 ○○ ○○군 ○○면 ○○리 산 ○○-○에 설치되어 있다.

바. 이 민원 종중묘지 설치예정지의 인근에 있는 ○○○씨 ○○○파 ○○리 종중묘지는 2003. 8. 4. 허가면적 1,000㎡, 분묘설치 예정기수 65기로 허가되었으나, 피신청인은 신청인의 민원으로 인해 이 민원 종중묘지 설치 예정지 일대를 조사하던 중 이 민원 종중묘지 반대편에 위치한 ○○○씨 종중묘지의 묘지 조성 면적이 5,116㎡이고 216기의 묘지가 설치되어 있어 당초 허가된 면적과 묘지설치기수를 초과하였음을 확인하게 되어 2013. 3. 29. ○○경찰서에 불법묘지 조성과 관련하여 수사의뢰하였고, 같은 날 산림축산과에 종중묘지 불법 조성 관련 산림법 위반사항을 통보하였다.

4. 처리결과：심의안내

가. 관계법령 등

1)「장사 등에 관한 법률」제17조는“다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지역에는 묘지·화장시설·봉안시설 또는 자연장지를 설치·조성할 수 없다. 1.「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제36조 제1항 제1호 라목에 따른 녹지지역 중 대통령령으로 정하는 지역, 2.「수도법」제7조제1항에 따른 상수원보호구역. 다만, 기존의 사원 경내에 설치하는 봉안시설 또는 대통령령으로 정하는 지역주민이 설치하거나 조성하는 일정규모 미만의 개인, 가족 및 종중·문중의 봉안시설 또는 자연장지인 경우에는 그러하지 아니하다., 3.「문화재보호법」제9조 및 제71조에 따른 문화재보호구역. 다만, 대통령령으로 정하는 규모 미만의 자연장지로서 문화재청장의 허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 4. 그 밖에 대통령령으로 정하는 지역”라고 하고 있고, 같은 법 시행령 〔별표 2〕사설묘지의 설치기준(제15조 관련) 3. 종중문중묘지 바목에는“종중·문중묘지는 다음의 장소에 설치하여야 한다. 다만, 토지나 지형의 상황으로 보아 다음 시설의 기능이나 이용 등에 지장이 없는 경우로서 시장 등이 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다. 1)「도로법」제2조의 도로,「철도산업발전 기본법」제3조 제2호 가목의 철도의 선로,「하천법」제2조제2호의 하천구역 또는 그 예정지역으로부터 300미터 이상 떨어진 곳, 2) 20호 이상의 인가밀집지역, 학교, 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터 이상 떨어진 곳”이라고 규정하고 있다.

2) 법원은“법인묘지 설치허가 신청지가 장사법 제15조 및 같은 법 시행령 제14조에서 규정한 설치제한지역에 해당하지는 않지만, 위 신청지에 법인묘지가 설치되는 경우 유해물질이 배출되지 않는다고 단정할 수 없고, 그 유해물질이 위 신청지 근처의 지표수 등과 함께 인근 하천으로 유입되어 지역 주민들에게 보건위생상 위해를 끼칠 우려가 있으며, 이러한 주민들의 보건위생상의 이익 등은 보호되어야 할 중대한 공익에 해당하므로 이를 이유로 한 이 사건 거부처분은 적법하다고 판단한다.”고 판시하고 있고(대법원 2008. 4. 10. 선고 2007두6106 판결), “가족묘지 설치기준인‘20호 이상의 인가가 밀집한 지역으로부터 500미터 이상 떨어진 곳’에 해당하는 지 여부의 판단은 단순히 각 인가 사이의 거리나 같은 가시권 내에 있는지의 여부만으로 형식적으로 판단할 것은 아니고, 그 지역의 지형적 상황, 마을 공동생활의 유지 및 취락의 형성관계 등 구체적인 제반사정을 고려하여 사회통념상으로 20호 이상의 인가가 한 단위의 부락으로 생활하는 관계에 있다고 인정할 수 있는지에 따라 결정된다고 할 것이다."라고 판시하고 있다(전주지방법원, 2005. 6. 2. 선고 2004구합1916 판결)

3) 보건사회부 가정 31113-40785(1990. 9. 20.)호에 의하면, “20호 이상의 인가가 밀집한 지역"이라 함은 그 묘지로부터 가시권이나 자연부락단위의 인가의 소재지를 기준함이 아니라 인가가 집단적으로 밀집되어 있는 지역으로부터의 거리를 말하는 것이며, 그 구체적 상황에 대하여는 허가관청에서 판단하여야 할 것”이라고 명시하고 있다.

나. 신청인은 이 민원 종중묘지와 관련하여 마을에 설치되는 것에 대해 사전 고지가 없었고, 주민의견수렴을 하지 않았다고 주장하므로 살펴보면,「장사 등에 관한 법률」에는 종중묘지 설치와 관련하여 주민의견청취 및 설명회 등 사전 고지하도록 한 의무조항은 없다.

다. 신청인은 이 민원 종중묘지가 20호이상의 인가밀집지역으로부터 500m 이상 떨어진 곳에 설치하여야 하나 500m 이내에 있고, 공중이 수시로 집합하는 장소인 마을회관으로부터 500m 이상 떨어진 곳에 설치되어야 하나 마을회관으로부터 465m 떨어져 있어 법 규정을 위반하였다고 주장하므로 살펴보면,

1) 판례와 유권해석에 따르면, 20호 이상의 인가밀집지역이라 함은 그 지역의 지형적 상황, 마을 공동생활의 유지 및 취락의 형성관계 등 구체적인 제반사정을 고려하여 사회통념상으로 20호 이상의 인가가 한 단위의 부락으로 생활하는 관계에 있다고 인정할 수 있는지와 인가가 집단적으로 밀집되어 있는 지역으로부터의 거리여야 하는바, 사회통념상 인가밀집지역이라 함은 인가가 집단적으로 밀집되어 있는 것을 말하는 것으로 이 마을에 인가가 집단적으로 밀집되어 있다고 볼 수 있는 지역은 없다고 보이며,

2) 이 민원 종중묘지의 계획평면도에 의하면, 마을방향에서부터 주차장, 제실, 묘지 순으로 설치되는데, 그 기준점은 묘지를 기준으로 해야 할 것이므로 마을회관에서 묘지설치예정지까지의 거리는 위원회에서 실지조사한 바와 같이 대략 550m의 거리에 있는 것으로 확인되며, 신청인과 피신청인의 거리 측정값이 다른 것은 기준점이 상이하여 발생한 문제로 보이므로,

3) 이 민원 종중묘지 설치예정지는「장사 등에 관한 법률 시행령」〔별표2〕사설묘지의 설치기준(제15조 관련)에서 말하는 인가밀집지역 또는 공중이 수시로 집합하는 장소로부터 이격 거리를 위반하였다고 보기는 어렵다고 판단된다.

라. 신청인은 이 민원 종중묘지가 주민식수원인 지하수집수장으로부터 150m내외의 거리에 있어 위생보건상의 문제가 있다고 주장하므로 살펴보면,「장사 등에 관한 법률」제 17조에 의하면 상수원보호구역에는 묘지를 설치할 수 없는 것으로 규정되어 있는바, 이 민원 종중묘지 설치예정지는 상수원보호구역에 해당하지 않으므로 신청인이 주장하는 상수도 집수시설은 묘지설치제한 규정에 포함되지 않는다. 그러나 신청인이 제시한 대법원 판례(2007두61069)에 의하면, 묘지설치제한지역에 해당하지는 않더라도 주민들에게 위해하다면 묘지설치를 불허할 수 있다고는 하나, 이 판례의 경우는 법인에서 묘지를 설치하는 경우로 그 묘지 설치면적이 100,000㎡에 이르고, 이 묘지 설치지역 아래에 계곡이 있고, 이 계곡물은 5개 마을 주민의 식수원으로 사용되는 사례인 반면, 이 민원 종중묘지는 설치면적이 990㎡로 허가되었고, 마을의 상수도 집수시설은 이 민원 종중묘지 건너편에 있으며, 이 민원 종중묘지는 지형상 ○○골 맞은편 산에 위치해 있어 지하수가 오염된다고 보기는 어려운 점, 지금 현재에도 주변에 묘지가 많이 있고, ○○○씨 종중묘지(216기)가 약 700m 거리에 있으나 최근 상수도 집수시설에 대한 수질검사에서 적합하다고 결과가 나온 점 등을 고려해 볼 때 이 민원 종중묘지가 설치된다고 하여 지하수가 오염될 것이라고 단정하기는 어려울 것으로 판단된다.

마. 따라서 피신청인이 2012. 10. 19. ○○○씨 종중에 대해 이 민원 종중묘지에 대한 이행사항 통지를 한 행위가 위법·부당하였다고 보기 어려움을 안내하고 동 민원을 종결하고자 한다.