5. 무단 점유토지 매수보상

피신청인은 신청인이 경매를 통하여 취득 당시 농업생산기반시설로 사용 중인 부지임을 인지한 후 취득하였으므로 이 민원 구거를 매수보상 할 수 없다고 주장하고 있으나, 미불용지는 종전에 시행된 공익사업에 편입되었으나 보상이 이루어지지 아니한 토지를 의미하므로 토지소유권의 변동은 미불용지를 판단하는 기준이 아니라 할 것인 점, 따라서 이 민원 구거가 용수로로 사용 중인 것을 알고 신청인이 경매를 통해 취득하였다 하더라도 이 민원 구거는 미불용지에 해당할 수 있는 점, 피신청인은 이 민원 용수로 설치 당시 이 민원 구거에 대하여 당시 소유자에게 사용동의를 받거나 매수보상을 한 자료를 제출하지 못하고 있는 점, 신청인은 법원의 일괄매각 결정에 따라 이 민원 구거 및 이 민원 구거의 분할전 토지인 같은 리 87-3 전 981㎡를 동시에 매수한 것인 점, 피신청인이 2013. 3. 26. 신청인에게 이 민원 구거부지에 대한 예산을 확보하여 매입할 계획임을 회신한 사실이 있는 점, 피신청인은 이 민원 구거를 농업기반시설로 점유사용하고 있고 향후에도 계속 점유하여 사용하여야 할 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때 피신청인은 이 민원 구거를 토지보상법 시행규칙 제25조 제1항에 따라 평가하여 매수하는 것이 타당하다고 판단된다.

결정개요

1. 민원번호 2BA-1404-225582 (의결일：2014. 8. 11.)

2. 피신청인 한국농어촌공사

3. 결정사항

신청인이 경매를 통하여 취득 당시 농업생산기반시설로 사용중인 부지임을 인지한 후 취득하였으므로, 이를 보상하여야 하는지 여부

4. 주    문

피신청인에게 신청인 소유 ○○시 ○○면 ○○리 87-7 구거 37㎡에 대하여「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」제25조 제1항에 따라 평가하여 매수보상할 것을 시정권고한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

「농어촌정비법」제2조(정의) 같은법 제110조(토지등의 수용)

이  유

1. 신청 원인

피신청인이 신청인 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 87-7 구거 37㎡(이하 ‘이 민원 구거’라 한다)에 용수로(이하 ‘이 민원 용수로’라 한다)를 설치하여 무단으로 사용하고 있으니 이 민원 구거를 매수보상 하여 달라.

2. 피신청인의 주장

이 민원 구거는 1985년 ○○○지구 중규모보강 사업으로 시행한 사업중 역리제1호 용수간선(구거)부지로써, 신청인이 경매를 통하여 취득 당시 농업생산기반시설로 사용중인 부지임을 인지한 후 취득하였으므로, 이 민원 구거를 매수보상할 수 없다.

3. 사실 관계

가. 이 민원 구거는 피신청인이 농업용수 공급을 목적으로 설치한 농업생산기반시설인 용수로 부지로써, 이 민원 용수로 설치사업의 개요는 다음과 같다.

ㅇ 설치근거 : 1984. 5. 1. 사업시행인가

ㅇ 설치경위 : 1985년 ○○○지구 중규모 보강개발사업

ㅇ 규  모   : 역리제1호 용수간선 (방수문 1개소)

ㅇ 용수로 및 방수문 목적 : 용수로는 농업용수를 공급할 목적으로 설치된 농업기반시설이며, 방수문의 용도는 유지관리 및 재해시 용수로의 물을 배제하여 적정한 수위를 조정하는 기능을 수행하기 위해 필요한 농업생산기반시설 임.

나. 토지대장 및 등기사항전부증명서에 따르면 이 민원 구거는 1985. 12. 7. 같은 리 87-3(현재 지목 전, 면적 981㎡)에서 분할되어 같은 날 지목이 변경(전→구거)되었고, 신청 외 유종식이 1995. 6. 23. 소유권보존등기를 하였으며, 신청인이 2012. 12. 20. 강제경매로 인한 매각을 원인으로 2013. 1. 11. 소유권이전 등기를 하였다.

다. 신청인은 법원의 일괄매각 결정에 따라 이 민원 구거 및 이 민원 구거의 분할전 토지인 같은 리 87-3 전 981㎡를 경매를 통하여 동시에 취득(2013. 1. 11.)하였고, 같은 리 87-3 전 981㎡는 2013. 5. 20. 신청 외 ○○○에게 소유권이 이전되었다.

라. 신청인은 2013. 3. 21. 피신청인에게 이 민원 구거에 대한 매수를 요청하는 취지의 민원을 제기하였고, 피신청인은 2013. 3. 26. 신청인에게 “이 민원 구거부지는 농업기반시설 부지로 사용하고 있어 우리 공사에서 예산을 확보하여 매입할 계획임을 알려드리며, 귀하께서 요구하신 매입희망(경매가격)가격은 우리공사에서 적법한 감정평가 결과에 따라 매입하여야 할 사항으로 귀하께서 제시한 금액과는 상이할 수 있음”이라고 회신하였으며, 신청인은 2013. 11. 15. 피신청인에게 2차로 이 민원 구거 부지 매수를 요청하는 민원을 제기하였고, 피신청인은 2013. 11. 22. 중간 회신을 거쳐 2014. 4. 1. 매입이 곤란하다는 취지의 회신을 하였다.

4. 판단

가. 관계법령 등

1)「농어촌정비법」제2조는 “이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1.∼3.(생략), 4. "농어촌정비사업"이란 다음 각 목의 사업을 말한다. 가. 농업생산기반을 조성·확충하기 위한 농업생산기반 정비사업, 나.∼마.(생략), 5. "농업생산기반 정비사업"이란 다음 각 목의 사업을 말한다. 가. 농어촌용수 개발사업, 나. 경지 정리, 배수(排水) 개선, 농업생산기반시설의 개수·보수와 준설(浚渫) 등 농업생산기반 개량사업, 다.∼사.(생략), 6. "농업생산기반시설"이란 농업생산기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장(揚水場), 관정(관정: 우물) 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보(取入洑), 용수로, 배수로, 유지(유지: 웅덩이), 도로(「농어촌도로 정비법」 제4조에 따른 농도(農道) 등 농로를 포함한다. 이하 같다), 방조제, 제방(제방: 둑) 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물의 생산·가공·저장·유통시설 등 영농시설을 말한다. 7.∼18.(생략)”라고 하고 있고, 같은 법 제110조 제1항은 “농어촌정비사업에 필요한 토지, 건축물과 부속토지는 협의매수하는 것을 원칙으로 한다.”라고, 제2항은 “농어촌정비사업의 시행자(사업시행자가 제10조에 따른 토지 소유자와 제56조에 따른 마을정비조합이나 주택의 소유자 등 민간인 경우는 제외한다)는 농어촌정비사업을 시행하기 위하여 필요하면 사업시행 지역에 있는 토지나 물건을 수용·사용 또는 제거하거나 변경할 수 있다.”라고, 제6항은 “제2항과 제3항에 따른 수용이나 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.”라고 하고 있다.

2)「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제4조는 “이 법에 따라 토지 등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다. 1.(생략), 2. 관계 법률에 따라 허가·인가·승인·지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도·도로·공항·항만·주차장·공영차고지·화물터미널·궤도(軌道)·하천·제방·댐·운하·수도·하수도·하수종말처리·폐수처리·사방(砂防)·방풍(防風)·방화(防火)·방조(防潮)·방수(防水)·저수지·용수로·배수로·석유비축·송유·폐기물처리·전기·전기통신·방송·가스 및 기상 관측에 관한 사업, 3.∼8.(생략)”이라고 하고 있고, 같은 법 시행규칙 제25조 제1항은 “종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지(이하 이 조에서 "미불용지"라 한다)에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다.”라고 하고 있다.

3) 대법원은 ‘미불용지로 인정되기 위한 요건’과 관련하여 “토지보상법 시행규칙 제25조 제1항의 미불용지는 ‘종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지’이므로, 미불용지로 인정되려면 종전에 공익사업이 시행된 부지여야 하고, 종전의 공익사업은 적어도 당해 부지에 대하여 보상금이 지급될 필요가 있는 것이어야 한다.”라고 판시하고 있다.(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두22129 판결 참조)

4) 한국감정원 보상관련 질의회신집(2011. 12.)에 따르면, 질의내용 “편입토지는 임의 경매로 인한 낙찰에 의하여 매입한 토지로서 공익사업에 편입될 당시의 소유자와 현재 소유자가 달라도 미불용지로 평가할 수 있는지 여부”에 대해, “미불용지는 종전에 시행된 공익사업시행지구에 편입되었으나 보상이 이루어지지 아니한 토지를 의미하므로 토지소유권의 변동이 미불용지여부를 판단하는 기준은 아니라고 보며, 그 밖에 개별적인 사례에 대하여는 사업시행자가 사실관계를 조사하여 판단·결정할 사항이라고 봅니다.”라고 회신하고 있다.

나. 판단 내용

1) 이 민원 구거를 매수보상 하여 달라는 신청에 대하여 살피건대, 이를 위해 먼저 이 민원 구거가 토지보상법 시행규칙 제25조 제1항의 미불용지에 해당하는지를 살펴보아야 한다. 위 가. 3) 대법원 판례에 따르면 ‘미불용지는 종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지이므로 미불용지로 인정되려면 종전에 공익사업이 시행된 부지여야 하고, 종전의 공익사업은 적어도 당해 부지에 대하여 보상금이 지급될 필요가 있는 것이어야 한다’(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두22129 판결 참조)라고 하고 있는 바, 이 민원 구거는 피신청인이 1985년 ○○○ 중규모 보강개발사업의 일환으로 농업기반시설인 이 민원 용수로를 설치한 것이므로 이는「농어촌정비법」제2조의 농업생산기반 정비사업에 해당하여 이 민원 구거는 공익사업에 따라 용수로를 설치한 부지에 해당하는 점, 농업생산기반 정비사업은 농어촌정비사업의 하나로 같은 법 제110조에 따라 토지보상법을 준용하여 보상하도록 하고 있으므로 이 민원 용수로 설치 당시 이 민원 구거에 대하여 매수보상 등을 하였어야 하는 점 등을 고려하여 볼 때 이 민원 구거부지는 토지보상법 시행규칙 제25조 제1항의 미불용지에 해당한다 할 것이다.

2)  피신청인은 신청인이 경매를 통하여 취득 당시 농업생산기반시설로 사용 중인 부지임을 인지한 후 취득하였으므로 이 민원 구거를 매수보상 할 수 없다고 주장하고 있으나, 미불용지는 종전에 시행된 공익사업에 편입되었으나 보상이 이루어지지 아니한 토지를 의미하므로 토지소유권의 변동은 미불용지를 판단하는 기준이 아니라 할 것인 점, 따라서 이 민원 구거가 용수로로 사용 중인 것을 알고 신청인이 경매를 통해 취득하였다 하더라도 이 민원 구거는 미불용지에 해당할 수 있는 점, 피신청인은 이 민원 용수로 설치 당시 이 민원 구거에 대하여 당시 소유자에게 사용동의를 받거나 매수보상을 한 자료를 제출하지 못하고 있는 점, 신청인은 법원의 일괄매각 결정에 따라 이 민원 구거 및 이 민원 구거의 분할전 토지인 같은 리 87-3 전 981㎡를 동시에 매수한 것인 점, 피신청인이 2013. 3. 26. 신청인에게 이 민원 구거부지에 대한 예산을 확보하여 매입할 계획임을 회신한 사실이 있는 점, 피신청인은 이 민원 구거를 농업기반시설로 점유사용하고 있고 향후에도 계속 점유하여 사용하여야 할 것으로 보이는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때 피신청인은 이 민원 구거를 토지보상법 시행규칙 제25조 제1항에 따라 평가하여 매수하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결 론

그러므로 이 민원 구거 부지에 대하여 매수 보상을 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.