7. 개발부담금 면제

현재 신청인은 피신청인의 안내에 따라 산집법에 따른 공장설립승인을 취소하고 창업지원법에 따른 공장설립승인 신청 후 승인을 받은 상태이므로, 피신청인이 신청인에게 한 창업지원법에 따른 공장설립승인을 취소하고 산집법에 따른 공장설립승인을 받아 다시 창업지원법에 따른 공장설립승인으로 전환해야 한다면, 전환에 따른 행정력 낭비가 예상될 뿐만 아니라 설령 전환하더라도 이는 현재 창업지원법에 따른 공장설립승인을 받은 상태와 같은 결과가 되고, 신청인의 입장에서는 전환하는데 또 다시 서류준비 등 손실이 예상되므로, 이를 종합적으로 고려할 때, 현재 상태에서 개발부담금을 면제하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

결정개요

1. 민원번호 2AA-1403-175157 (의결일：2014. 9. 1.)

2. 피신청인 ○○시장

3. 결정사항

산집법에 따른 공장설립승인 시 개발행위허가, 건축허가가 의제 처리된 사항으로, 개발행위허가 및 건축허가 부서와 협의 결과 산집법에 따른 공장설립승인 취소 후 창업지원법에 따른 창업사업계획승인 신청을 하여야 하는지 여부

4. 주    문

피신청인에게 신청인에 대하여 부과예정인 개발부담금을 면제하여 줄 것을 의견표명한다.

5. 신청취지 주문과 같다.

6. 참조법령

「산집법」제13조(공장설립등의 승인) 같은 법 시행령 제19조(공장설립등의 승인절차)

이  유

1. 신청 원인

신청인은 피신청인으로부터 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 533-2에 2013. 10. 10. 공장설립 승인을 받고 공장을 건축 중(건축면적 626.40㎡)인데, 당초 인허가 신청 업무대행사의 착오로 「중소기업창업지원법」(이하 ‘창업지원법’이라 한다)이 아닌 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」(이하 ‘산집법’이라 한다)에 따른 공장설립승인을 받은 결과 개발부담금(약 1억원)을 납부하게 되었는바, 착오로 신청한 공장설립승인 신청을 바로잡아 개발부담금을 면제받을 수 있도록 해 달라.

2. 피신청인의 주장

당초 산집법에 따른 공장설립승인 시 개발행위허가, 건축허가가 의제 처리된 사항으로, 개발행위허가 및 건축허가 부서와 협의 결과 산집법에 따른 공장설립승인 취소 후 창업지원법에 따른 창업사업계획승인 신청을 하여야 하고, 공장설립승인 취소 시 원상복구를 해야 하므로 준공 전 취소는 현실적으로 어려우며, 개발부담금은 취소시점에서 산정 부과하는 것이다.

3. 사실 관계

가. 신청인은 휴대폰 부품(발광소자 특수금속)을 생산하기 위하여 2013. 8. 피신청인에게 산집법에 따른 공장설립 승인을 신청하여 2013. 10. 10. 승인을 받았고, 2014. 4. 24. 개발행위 및 건축물 준공 신청을 하였다.

산집법 시행규칙 서식 제5호에 따른 공장신설승인신청서를 제출하였는바, 동 신청서 하단에는 ‘산집법 제13조제1항, 제20조제2항, 같은 법 시행령 제19조제1항, 같은 법 시행규칙 제6조, 제7조, 제8조의4에 따라 위와 같이 신청합니다’라는 문구가 인쇄되어 있음

나. 「창업사업계획의 승인에 관한 통합업무처리지침」(중소기업청고시 제2012-23호) 제5조제2항은 “시장·군수·구청장은 산집법의 규정에 의한 공장설립 승인 신청자가 법상의 창업사업계획승인대상에 해당되는 경우에는 그 절차, 지원내용 및 제한내용을 알리고 창업사업계획승인을 신청하도록 유도하여야 한다.”라고 되어 있다.

신청인의 인허가 신청 업무대행사는 공장설립승인 신청 시 이러한 사실을 안내받은 사실이 없어, 신청인이 창업지원법의 대상이 되는지를 확인하지 못하였다고 하였다.

다. 신청인은 2014. 3. 19. 국토교통부장관에게 ‘산집법 규정에 따른 공장신설 승인을 취소하고 창업지원법에 따른 공장신설 승인을 득할 경우 취소시점까지 개발부담금 부과 대상인지 아니면 전체 개발부담금 면제가 되는지와 산집법 규정에 따른 공장신설 승인이 된 사항을 창업지원법에 따른 공장신설 승인으로 허가사항을 변경하여 준공을 득할 경우 개발부담금 면제가 되는지’에 대하여 민원을 제기하였고, 2014. 4. 2. 국토교통부 토지정책과 김동규 주무관은 답변에서 ‘인허가 받은 사업의 취소시는 취소시까지 개발부담금이 부과하게 되며, 창업지원법에 의해 면제받을 수 있는 사업을 산집법으로 인가받은 경우는 면제사유에 해당되지 않고, 개발이익환수법에서는 관계 법률에 따라 인허가 받은 사실만을 기준으로 부과금 부과대상 여부를 판단하므로 이미 인허가를 받고 추진 중인 사업은 면제의 검토대상으로 보기 어려우며, 사업자체를 취소하고 개발부담금을 납부한 후 창업지원법에 의해 인허가를 다시 받는 방법밖에 없는 것으로 판단된다.’고 하였다.

라. 중소기업청장은 피신청인이 질의한 ‘창업지원법에 따라 사업계획승인을 새로 득하면 산집법에 따른 공장설립 승인 시기(2013. 10. 10.)로 소급적용이 가능한지 여부’ 대한 답변에서 ’산집법에 따른 공장설립 승인 시기로의 소급적용은 불가한 것이므로, 기 승인을 받은 공장설립의 승인을 취소(또는 취하)하고, 새로이 창업지원법에 따라 사업계획 승인을 받아야 한다.‘라고 회신(창업지원과-586, 2014. 4. 3)하였다.

마. 2014. 4. 8. 국토교통부 토지정책과에서 국토교통부 토지정책과 ○○○ 주무관, 도시정책과 ○○○ 주무관, ○○시 기업지원과 ○○○ 주무관, 토지정보과 ○○○ 주무관, 우리 위원회 담당조사관이 참석하여 위 사항에 대하여 협의하였으나, 국토교통부는 「개발이익환수에 관한 법률 시행령」제10조제3항에 따라 공장설립 승인을 취소할 경우, 취소시점에서 개발부담금을 납부해야 한다고 하였다.

바. 신청인은 공장 가동이 시급하여 2014. 5. 9. 피신청인에게 산집법에 따른 공장신설승인 신청을 취소하고, 같은 날 창업지원법에 따른 공장신설승인 신청을 하여 승인을 받았는데, 이 민원 공장은 당초부터 창업지원법에 따른 창업사업계획승인 대상이었다.

사. 피신청인에게 확인결과 2014. 8. 8. 현재 개발부담금 부과를 위한 절차를 진행 중으로, 당초 1억 원 정도 부과대상이었으나 토지매입가 등을 감안하여 재산정할 경우에는 개발부담금이 현저히 낮게 산정될 것이라고 하고 있다.

4. 판단

가. 관계법령 등

1) 산집법 제13조(공장설립등의 승인) 제1항은 “공장건축면적이 500제곱미터 이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 승인을 받아야 하며, 승인을 받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 승인을 받은 사항 중 산업통상자원부령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장·군수 또는 구청장에게 신고하여야 한다.”라고, 제2항은 “다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 공장설립등의 승인을 받은 것으로 본다.  3. 대통령령으로 정하는 다른 법률에 따라 그 공장설립에 관한 허가·인가·면허 등을 받은 경우”라고 하고 있고, 같은 법 시행령 제19조(공장설립등의 승인절차) 제4항은 “법 제13조제2항제3호에 따라 공장설립 등의 승인을 받은 것으로 보는 다른 법률에 따른 공장설립에 관한 허가·인가·면허 등은 다음 각 호와 같다. 2. 「중소기업창업 지원법」 제33조제1항에 따른 사업계획의 승인”이라고 규정하고 있다.

2) 창업지원법 제1조(목적)는 “이 법은 중소기업의 설립을 촉진하고 성장 기반을 조성하여 중소기업의 건전한 발전을 통한 건실한 산업구조의 구축에 기여함을 목적으로 한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제33조(사업계획의 승인) 제1항은 “창업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사업계획을 작성하고, 이에 대한 시장·군수 또는 구청장(자치구의 구청장만을 말한다. 이하 같다)의 승인을 받아 사업을 할 수 있다. 사업자 또는 공장용지의 면적 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다.”라고, 제4항은 “중소기업청장은 창업에 따른 절차를 간소화하기 위하여 제1항에 따른 사업계획 승인에 관한 업무를 처리할 때 필요한 지침을 작성하여 고시할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 제35조(다른 법률과의 관계) 제1항은 “제33조제1항에 따라 사업계획을 승인할 때 다음 각 호의 허가, 인가, 면허, 승인, 지정, 결정, 신고, 해제 또는 용도폐지(이하 이 조에서 "허가등"이라 한다)에 관하여 시장·군수 또는 구청장이 제4항에 따라 다른 행정기관의 장과 협의를 한 사항에 대하여는 그 허가등을 받은 것으로 본다. 1. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조제1항에 따른 공장설립 등의 승인”이라고 규정하고 있다.

3) ｢창업사업계획의 승인에 관한 통합업무처리지침｣(중소기업청 고시 제2012-23호, 2012. 9. 26. 시행) 제5조(인·허가 처리기준 및 절차) 제2항은 “시장·군수·구청장은 산집법의 규정에 의한 공장설립 승인신청자가 법상의 창업사업계획승인대상에 해당되는 경우에는 그 절차, 지원내용 및 제한내용을 알리고 창업사업계획승인을 신청하도록 유도하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

4) ｢개발이익환수에 관한 법률｣ 제7조(부과 제외 및 감면) 제3항은 “제2항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업에 대하여는 개발부담금을 면제한다. 2. 창업지원법에 따라 사업계획 승인을 받아 시행하는 공장용지 조성사업”이라고 하고 있고, 같은 법 제9조(기준 시점) 제1항은 “부과 개시 시점은 사업시행자가 국가나 지방자치단체로부터 개발사업의 인가등을 받은 날로 한다.”라고, 제3항은 “부과 종료 시점은 관계 법령에 따라 국가나 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 한다. 다만, 부과 대상 토지의 전부 또는 일부가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 해당 토지에 대하여는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 날을 부과 종료 시점으로 한다. 1. 관계 법령에 따라 부과 대상 토지의 일부가 준공된 경우, 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우”라고 하고 있고, 같은 법 시행령 제10조(개발사업의 준공 전 부과 종료 시점) 제3항은 법 제9조제3항제3호에서 "그 밖에 대통령령으로 정하는 경우"란 개발사업을 시작한 후 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생한 경우를 말한다. 1. 개발사업에 대한 인가등이 해당 법률에서 정하는 바에 따라 취소된 경우“라고 규정하고 있다.

나. 판단 내용

착오로 신청한 공장설립승인 신청을 바로잡아 개발부담금을 면제받을 수 있도록 해 달라는 신청인의 주장에 대하여 살펴보면,

1) ｢창업사업계획의 승인에 관한 통합업무처리지침｣ 제5조 제2항은 시장·군수·구청장은 산집법에 따른 공장설립 승인 신청자가 창업사업계획승인 대상에 해당되는 경우에는 그 절차, 지원내용 및 제한내용을 알리고 창업사업계획승인을 신청하도록 유도하여야 한다고 규정하고 있고, 위 지침은 창업지원법 제33조제4항의 위임을 받아 제정된 것이며, 법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는데 필요한 구체적 사항을 정한 것이면, 그 제정형식은 비록 법규명령이 아닌 고시, 훈령, 예규 등과 같은 행정규칙이더라도, 그것이 상위법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한, 상위법령과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령으로서 기능하게 되는 것이므로(헌법재판소 1992. 6. 26. 자 91헌마25 결정, 대법원 2007. 5. 10. 선고 2005도591 판결), 위 지침 규정은 창업지원법과 결합하여 대외적인 구속력을 갖는 법규명령이라 할 것이므로, 피신청인이 신청인의 신청서류에 따라 막연히 산집법에 따른 공장설립승인을 하였을 뿐 위 지침에 따른 절차를 이행하지 않았다면, 신청인은 그로인해 개발부담금 면제의 혜택을 받을 수 없게 되었으므로, 피신청인의 신청인에 대한 산집법에 따른 공장설립 승인은 절차상의 하자가 있는 행정행위로 볼 수 있다.

피신청인 소속 담당자와 전화통화한 바에 따르면 당시 담당자가 신청서대로 처리하였고 미처 지침에 따른 안내를 하지 못하였다고 진술함

2) 그러나 하자 있는 행정행위라 하더라도 일정한 요건 하에서 적법한 다른 행정행위로 전환하여 유지시킬 수 있다고 할 것인바, 산집법에 따른 공장설립승인과 별도로 창업지원법에서 창업사업계획승인을 규정한 취지는 중소기업을 특별히 배려하고 지원하기 위한 것으로 공장설립승인과 창업사업계획승인이 실질적 차이는 없는 것으로 보이고, 실제로 공장설립승인을 받은 신청인이 창업사업계획승인 대상도 된다는 것은 피신청인도 인정하는 바이며, 2014. 5. 9. 신청인이 피신청인에게 산집법에 따른 공장신설승인 신청을 취소하고, 같은 날 창업지원법에 따른 공장신설승인 신청을 하여 승인을 받은 사실이 있고, 신청인에게 한 공장설립승인을 창업사업계획승인으로 전환한다고 하여 제3자의 이익이 침해될 것으로 볼 만한 사정도 없고, 피신청인도 위 지침 규정을 간과하지 않았더라면 신청인에게 창업사업계획승인을 받도록 유도하였을 것으로 보이며, 공장설립승인을 취소하고 원상회복한 후 창업사업계획승인을 하고 다시 공사를 진행하는 것은 무용한 절차의 반복이며 공익에 부합하지도 않는다는 점 등을 모두 고려하면, 산집법에 따른 공장설립승인을 창업사업계획승인으로 전환하는 것이 가능하고도 바람직한 것으로 보이며, 전환의 효력은 소급하므로 신청인은 당초부터 창업계획승인을 받은 것으로 볼 수 있다.

3) 다만, 현재 신청인은 피신청인의 안내에 따라 산집법에 따른 공장설립승인을 취소하고 창업지원법에 따른 공장설립승인 신청 후 승인을 받은 상태이므로, 피신청인이 신청인에게 한 창업지원법에 따른 공장설립승인을 취소하고 산집법에 따른 공장설립승인을 받아 다시 창업지원법에 따른 공장설립승인으로 전환해야 한다면, 전환에 따른 행정력 낭비가 예상될 뿐만 아니라 설령 전환하더라도 이는 현재 창업지원법에 따른 공장설립승인을 받은 상태와 같은 결과가 되고, 신청인의 입장에서는 전환하는데 또 다시 서류준비 등 손실이 예상되므로, 이를 종합적으로 고려할 때, 현재 상태에서 개발부담금을 면제하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 창업지원법에 따른 공장설립승인 신청의 전환으로 개발부담금의 면제를 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로, ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.