1. 개발제한구역 이축권 인정 요청

결정 개요

1. 민원표시 2BA-1911-085790

2. 피신청인 A도 B시장

3. 결론 시정권고

피신청인은 B 복합문화융합단지 도시개발사업으로 개발제한구역이 해제된 신청인 소유 주택 및 근린생활시설에 대해 신청인의 이축권 인정여부를 재검토 할 것을 시정권고한다.

4. 결정일  2020. 2. 10.

이  유

1. 신청취지

B 복합문화융합단지 도시개발사업(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)에 편입된 신청인 소유 건축물(이하 ‘이 민원 건축물’이라 한다)에 대해 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」(이하 ‘개발제한구역법’이라 한다)제12조제1항제1호마목, 같은 법 시행령 제13조 [별표1] 제5호다목다)① 규정 및 같은 호 라목다) 규정에 의거한 이축권 인정 여부를 재검토해 달라.

2. 피신청인 의견

개발제한구역법 제12조제1항 규정에 의한 공익사업이란 ‘개발제한구역에서 시행하는 공익사업’만 해당한다고 명시되어 있고, 이 민원 건축물은 이 민원 사업 구역으로 2017. 8. 8. 개발제한구역이 해제되었으며, 사업시행승인 고시는 2018. 4. 30. 되어 개발제한구역에서 시행하는 공익사업이 아니므로 이축권 대상이 아니고, 신청인의 주장과 같이 개발제한구역 해제 후에 사업이 시행되는 경우 까지 확대하여 적용할 경우 이축대상의 건축물이 집단취락지구도 아닌 개발제한구역 내 어느 곳이든 이축이 가능한 등 개발제한구역 존치에 영향을 미칠 수 있는 중대한 사안이다.

3. 사실관계

가. 피신청인 및 신청인이 제출한 이 민원 사업 관련 추진 경위는 아래와 같다.

1) 2007. 07.     : 2020년 수도권 광역도시계획 수립(건설교통부)

2) 2008. 05.     : 2020년 B 도시기본계획 반영(복합형 시가화예정용지)

3) 2012. 06. 27. : 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립용역 착수

4) 2015. 06. 22. : B 도시관리계획(GB해제) 변경(안) 주민 공람
(B시 공고 제2015-626호)

5) 2015. 07. 13. : 개발행위허가 제한지역 지정 고시(B시 고시 제2015-125호)

6) 2016. 02. 29. : B 도시관리계획(GB해제) 변경 신청

7) 2016. 10. 04. : B 도시관리계획(GB해제) 결정(변경)‘안’ 주민 공람
(B시 공고 제2016-979호)

8) 2017. 08. 08. : B 도시관리계획(GB해제) 결정(변경) 고시
(국토교통부 고시 제2017-535호)

9) 2018. 04. 30. : 반환공여구역주변지역 사업의 시행승인 고시
(B시 고시 제2018-95호)

10) 2018. 07. 16. : 개발행위허가 제한지역 지정 해제(B시 고시 제2018-149호)

11) 2019. 04. 23. : 보상협의 착수

12) 2019. 08. 01. : 부지조성공사 착공

13) 2019. 12.     : 미협의 토지 및 지장물 등에 대한 수용재결 신청

14) 2021. 12.     : 부지조성공사 준공

나. 이 민원 건축물과 관련하여 등기부등본(토지) 및 건축물대장에 따른 현황은 아래와 같다.

신청인	주소지	토지	건축물
A	A도 B시 C동 481-15	ㆍ지목 : 전 ㆍ면적 : 330㎡ ㆍ2015. 7. 8. 매매를 원인으로 소유권 이전	ㆍ지역 : 자연녹지지역 ㆍ지구 : - ㆍ구역 : 개발제한구역 ㆍ주용도 : 제2종 근린생활시설 (일반음식점) ㆍ허가일 : 2015. 08. 19. 착공일 : 2015. 09. 01. 사용승인일 : 2016. 01. 04.
B	A도 B시 C동 144	ㆍ지목 : 대 ㆍ면적 : 276㎡ ㆍ2005. 5. 11. 매매를 원인으로 소유권 이전	ㆍ지역 : 자연녹지지역 ㆍ지구 : 집단취락지구 ㆍ구역 : 개발제한구역 ㆍ주용도 : 제1종 근린생활시설 (소매점) ㆍ허가일 : 2005. 11. 21. 착공일 : 2006. 02. 16. 사용승인일 : 2006. 05. 04.
	A도 B시 C동 144-4	ㆍ지목 : 대 ㆍ면적 : 54㎡ ㆍ2005. 5. 11. 매매를 원인으로 소유권 이전
	A도 B시 C동 144-2	ㆍ지목 : 대 ㆍ면적 : 312㎡ ㆍ2005. 5. 11. 매매를 원인으로 소유권 이전	ㆍ지역 : 자연녹지지역 ㆍ지구 : 집단취락지구 ㆍ구역 : 개발제한구역 ㆍ주용도 : 제1종 근린생활시설 (소매점) 및 제2종 근린생활시설 (제조업소) ㆍ허가일 : 2004. 05. 06. 착공일 : 2006. 02. 16. 사용승인일 : 2006. 05. 03.
	A도 B시 C동 155-1	ㆍ지목 : 대 ㆍ면적 : 18㎡ ㆍ2005. 5. 11. 매매를 원인으로 소유권 이전
C	A도 B시 C동 206-9	ㆍ지목 : 대 ㆍ면적 : 34㎡ ㆍ1997. 12. 1. 매매를 원인으로 지분 12분의 11 지분 이전, 2005. 12. 19. 매매를 원인으로 지분 12분의 1 지분 이전	ㆍ지역 : 자연녹지지역 ㆍ지구 : 집단취락지구 ㆍ구역 : 개발제한구역 ㆍ주용도 : 제2종 근린생활시설 (일반음식점/단독주택) ㆍ허가일 : 2006. 01. 20. 착공일 : 2006. 02. 13. 사용승인일 : 2006. 04. 19.
	A도 B시 C동 207	ㆍ지목 : 대 ㆍ면적 : 460㎡ ㆍ1997. 12. 1. 매매를 원인으로 지분 12분의 11 지분 이전, 2005. 12. 19. 매매를 원인으로 지분 12분의 1 지분 이전

다. 신청인은 2019. 7. 5. 피신청인에게 개발제한구역법 시행령 [별표1] 제5호다목다)① 및 같은 호 라목다)에 근거한 이축권이 부여되는지 여부를 확인하여 줄 것을 요청하는 공문을 발송하였고, 피신청인은 2019. 7. 26. 신청인에게 “「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」제12조제1항 규정에 공익사업이란 개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다라고 규정하고 있는 바, 문의하신 B 복합문화융합단지는 2017. 8. 8. 개발제한구역이 해제되었으며, 사업의 고시는 2018. 4. 30.일로 개발제한구역에서 시행하는 공익사업이라 볼 수 없어 이축권 부여가 되지 않음을 알려드립니다.”라고 답변하였다.

라. 손해보험사는 사실조사를 위해 피신청인에게 자료 요구를 하였는데 피신청인이 이를 거부하는 등 사실조사에 협조하지 않아 손해보험사는 손해사정사에게 피신청인을 경유하여 신청하도록 안내하였고, 신청인과 손해사정사는 유선 등으로 피신청인에게 이의를 제기하였으나 피신청인은 이를 수용하지 않았다.

마. 신청인은 법제처 법령해석 사례(법제처 18-0150, 2018. 6. 21.)에서 개발제한구역법 시행령 [별표1] 제5호다목다)① 및 같은 호 라목다)에 따라 발생하는 이축권에 대하여 해당 공익사업의 ‘시행’ 또는 ‘시행 과정’에서 개발제한구역이 해제된 경우라면 ‘개발제한구역을 해제한 후 시행하는 공익사업(도시개발법)’도 ‘개발제한구역 내에서 시행된 공익사업’으로 보아야 하는 것이고, 기존 주택 및 근린생활시설이 해당 공익사업의 시행으로 인해 철거된다면 이축권이 발생한다고 법령해석 하였으며, 아래 이 민원 사업 및 개발제한구역 해제와 관련한 고시ㆍ공고문을 살펴볼 때 이 민원 사업의 시행 과정에서 개발제한구역이 해제되었음이 명확하다고 주장하였다.

해당 고시ㆍ공고문	관련 내용
B시 복합문화 창조도시 조성사업 도시관리계획(개발제한구역 해제) 결정(변경)(안) 전략환경영향평가항목 등의 결정내용 공고 (B시 공고 제2015-516호, 2015. 5.)	B시 복합문화 창조도시 조성사업을 위한 도시관리계획(개발제한구역 해제) 결정(변경)‘안’ 전략환경영향평가와 관련하여~
개발행위허가 제한지역 지정을 위한 주민공람 공고 (B시 공고 제2015-546호, 2015. 5.)	개발행위허가 제한지역 구역명: B시 복합문화 창조도시 조성사업 제한사유 ㅇ B시 C동 일원에 개발제한구역 해제를 통한 「B시 복합문화 창조도시 조성사업」을 추진하고 있으며~
개발행위허가 제한지역 지정고시 (B시 고시 제2015-125호, 2015. 7. 13.)	개발행위허가 제한지역 구역명: B시 복합문화 창조도시 조성사업 2. 제한사유 ㅇ B시 C동 일원에 개발제한구역 해제를 통한 「B시 복합문화 창조도시 조성사업」을 추진하고 있으며~
B시 도시관리계획(개발제한구역 일부해제) 결정(변경)‘안’ 주민공람 공고 (B시 공고 제2016-979호, 2016. 10. 04.)	B시 C동 396번지 일원의 「B 복합문화 융합단지 조성사업」을 위하여 B시 공고 제2015 -626호(2015. 06. 22.)로 공고한 ‘B 도시관리계획(GB해제) 결정(변경)안’에 대하여~
개발행위허가 제한지역 지정 해제 및 지형도면 고시 (B시 고시 제2018-149호, 2018. 7. 16.)	3. 해제사유 ㅇ B복합문화 융합단지 도시개발사업 시행을 위한 개발제한구역 해제 및 도시개발구역 지정 전까지~

바. 또한 신청인은, 신청인들은 그 소유 토지 및 지장물들이 개발제한구역 내에 있음을 전제로 감정평가된 협의보상금액을 통보받았고, 이는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」(이하 ‘토지보상법 시행규칙’이라 한다) 제23조제2항의 “당해 공익사업의 시행을 직접 목적으로 하여 용도지역 또는 용도지구 등이 변경된 토지에 대하여는 변경되기 전의 용도지역 또는 용도지구 등을 기준으로 평가한다”는 규정이 적용되었기 때문이며, 이를 보더라도 본건 공익사업으로 인하여 개발제한구역이 해제되었다는 사실은 명백하다고 주장하였고, 피신청인이 제출한 이 민원 사업 토지 결정 조서상에 이 민원 건축물이 위치한 토지 등의 용도지역은 ‘개발제한구역’으로 표기되어 있다.

사. 위원회는 피신청인에게 “2015. 6. 22. ‘B 도시관리계획(GB 해제) 변경(안) 주민 공람 공고’ 당시 개발제한구역 해제 경계 설정 등이 이뤄진 경위(2018. 4. 30. B 복합문화융합단지 도시개발사업 시행승인 고시 전 이 민원 사업 관련 추진사항이 있었고 이에 따라 개발제한구역 해제 경계 설정이 이뤄진건지, 그렇다면 이전 이 민원 사업 관련 추진사항 등 포함)”에 대해 자료를 요청하였고, 피신청인은 이에 대해 “2007. 07. 2020년 수도권 광역도시게획 수립(건설교통부), 2008. 05. 2020년 B 도시기본계획 반영(복합형 시가화예정용지), 2012. 06. 27. 도시개발구역지정 및 개발계획 수립용역 착수” 등의 추진경위가 포함된 답변자료를 제출(감사담당관-11161)하였다.

아. 신청인은, 법제처는 보금자리주택사업(현 공공주택사업)과 같이 사업인정고시 이후에 개발제한구역이 해제되는 공익사업의 경우에만 이축권이 발생하고, 도시개발법과 같이 개발제한구역이 해제된 후 시행되는 공익사업은 그 공익사업의 시행과정에서 개발제한구역이 해제되었다고 하더라도 이축권이 발생하지 아니한다는 입장을 취하여 왔으나, 최근 개발제한구역이 해제된 후 시행되는 공익사업의 경우에까지 이축권이 발생하는 것으로 입장을 변경하여 이축권이 발생하는 공익사업의 범위를 확대하였는데, 이는 개발제한구역 내 주민이 어떠한 공익사업에 편입되는지 여부(자신이 편입된 공익사업이 개발제한구역 해제를 수반하는 공익사업인지 여부)라는 지극히 우연한 사정에 따라 공익사업 지구 내 생활의 근거를 상실하게 된 자들의 권리 발생 여부가 달라지게 된다는 문제점이 각종 창구를 통하여 꾸준히 제기되어 왔기 때문이고, 그와 같은 형평성의 문제점을 해결하고자 하는 반성적 조치의 일환으로 법제처가 기존 입장을 변경한 것이며, 이 민원 사업의 경우에도 이 민원 사업의 시행과정에서 개발제한구역이 해제된 것은 명백하지만, 이의 근거법인 「도시개발법」이 도시개발사업을 개발제한구역에서 시행할 수 있도록 하는 규정을 마련하지 않아 불가피하게 개발제한구역을 해제한 후 사업구역을 지정하게 된 것에 불과하다고 주장하였다.

자. 피신청인은 이에 대하여 법제처 법령해석 사례(법제처 18-0150, 2018. 6. 21.)는 개발제한구역이 도시개발구역으로 지정된 후 도시개발사업의 계획 수립 고시와 ‘동시에’ 개발제한구역이 해제된 경우의 사례 중에서 발췌한 근거로 중대한 오류를 범하고 있고, 법제처 법령해석 사례(법제처 15-0694, 2016. 3. 25.)는 개발제한구역 ‘해제 후’에 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립이 고시된 경우 이축 허용 여부 등에 대한 것이며 이 경우 이축 허가의 대상이 될 수 없다고 회신하고 있다고 답변하였다.

차. 신청인은, 대법원은 이주대책에 관하여 “공익사업 시행으로 인하여 생활 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 종전의 생활 상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 이른바 생활보상의 일환으로 국가의 적극적으로 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도”(대법원 2009. 2. 26. 선고 2008두5124 판결, 대법원 2010. 9. 9. 선고 2009두16824 판결 참조)이고, “이주자들에 대하여는 가급적 이주대책의 혜택을 받을 수 있도록 하는 것이 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률이 규정하고 있는 이주대책 제도의 취지에 부합”(대법원 2013. 8. 23. 선고 2012두24900 판결 참조)한다고 하고 있으며, “구 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(2005. 1. 27. 법률 제7383호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘개발제한법’이라고 한다) 제11조 제1항 단서 제1호 (다)목 및 개발제한법 시행령 제13조 제1항 [별표1] 제3호에서 개발제한구역 내의 주택에 대하여 이축을 허용하고 있는 것은, 개발제한구역 내에 생활근거를 가지고 있던 사람이 공익사업의 시행 등으로 인하여 기존주택이 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 되는 등 일정한 요건이 구비된 경우 해당자에게 그 생활 근거를 계속 마련해 주고자 함에 그 취지가 있는 것”(대법원 2007. 1. 26. 선고 2006도7187 판결 참조)이라고 하고 있음을 감안할 때, 피신청인이 단지 이 민원 사업의 사업인정고시일 이전에 개발제한구역이 해제되었다고 해서 이 민원 사업 시행으로 인해 개발제한구역이 해제되었음에도 불구하고 신청인에게 이축권을 부여하지 않는 것은, 공익사업으로 인하여 상실된 생활근거를 계속 마련해 주고 더 나아가 기존 건축물의 상실을 구제해 주려는 이축권의 취지에 비추어 볼 때 평등원칙에 위배 된다고 주장하였다.

카. 피신청인은 이 민원 사업과 관련하여 수립된 이주대책 등에 대하여, 이주자택지, 생활대책, 대토보상(근린생활시설용지) 모두 신청 가능 시 1개만 택하여 신청 가능하고, 대상 여부 등 공급 시기는 조성토지 공급계획 수립 시 확정될 예정이며, 신청인 모두는 대토보상(근린생활시설용지) 신청 가능 대상에 해당하고, 신청인 중 C은 이주자 택지도 신청 가능하며, 이 중 신청인 B, C은 대토보상 등을 신청하였으나 신청인 A은 아무것도 신청하지 않았다고 답변하였다.

타. 또한, 피신청인은 개발제한구역 내 이축권 인정에 있어 사업승인고시 시점과 개발제한구역 해제 시점 간 전후관계 외에도 개발제한구역법 시행령 제22조 별표2 제4호다목 규정에 따라 공익사업 시행시 이주대책이 수립되었고, 이에 따라 당초 이주대책수립 대상자 요건(소유자, 계속 거주여부 등)을 충족한 후 일부요건의 변경(소유자 변경, 주소이전 등) 또는 이주대책을 거부하거나 포기하여 이주대책 대상자에서 제외된 경우라면 이축권 인정은 불가하다고 하였다.

파. 신청인은 위원회와의 유선 통화에서 아직 이 민원 사업에 대해 이주대책 대상자 등이 선정되지 않았음을 알고 있고, 최종적으로 개발제한구역 내 이축권 인정 가능 여부 등을 결정하기 위해서는 이주대책 대상자 선정 여부가 관련 된다는 것은 알고 있으나, 우선 피신청인이 개발제한구역 해제 시점 등을 이유로 거부 처분하였으니, 이것이 옳지 않음을 밝혀 달라고 진술하였다.

하. 위원회는 “2020. 2. 21. 시행 예정인 개발제한구역법에 따를 때, 도시개발사업 시행을 위해 개발제한구역을 해제한 후 해당 도시개발사업 시행승인고시가 났을 경우 개발제한구역법 별표1 제5호다목의 다)① 및 같은 호 라목의 다)에 따른 주택 및 근린생활시설 이축 허가의 대상이 될 수 있는지?”에 대해 국토교통부에 질의하였고, 국토교통부는 “2020. 2. 21. 시행 예정인 개발제한구역법(법률 제16482호) 제12조제1항제1호마목을 보면, ‘개발제한구역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설’이 ‘개발제한구역 주민과「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설’로 개정되었고, 부칙 제2조(개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설에 관한 적용례)에는 제12조제1항제1호마목의 개정규정은 이 법 시행 당시 종료되지 아니한 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역의 주민이 허가 신청하는 경우부터 적용한다고 규정되어 있습니다. 또한, 우리 부는 상기 개정 내용에 따라 개발제한구역법 시행령 별표1 제5호다목다)① 중 ‘그 기존 주택’을 ‘그 기존 주택(해당 공익사업의 시행으로 개발제한구역에서 해제된 지역의 기존 주택을 포함한다)’로 개정 추진 중에 있는 바, 따라서, 2020. 2. 21. 이후에는, 기존 주택(해당 공익사업의 시행으로 개발제한구역에서 해제된 지역의 기존 주택을 포함한다)이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 경우에는 그 기존 주택의 소유자(해당 공익사업의 사업인정 고시 당시에 해당 주택을 소유하였는지 여부와 관계없이 같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말한다)가 자기 소유의 토지[「건축법」 제36조에 따른 건축물의 철거 신고일(철거예정일 3일 전까지 건축물의 철거 신고를 하지 않은 경우에는 실제 건축물을 철거한 날을 말한다) 당시 소유권을 확보한 토지를 말한다]에 신축하는 경우 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다는 규정에 따라야 할 사항”(녹색도시과-419(2020.01.16.))이라고 답변하였다.

4. 판단

가. 관계 법령 등

1) 개발제한구역법 제12조제1항은 “개발제한구역에서는 건축물의 건축 및 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 죽목(竹木)의 벌채, 토지의 분할, 물건을 쌓아놓는 행위 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제11호에 따른 도시‧군계획사업(이하 ”도시‧군계획사업“이라 한다)의 시행을 할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 특별자치시장‧특별자치도지사‧시장‧군수 또는 구청장(이하 ”시장‧군수‧구청장“이라 한다)의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다.”고 하고, 같은 항 제1호는 “다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물이나 공작물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치와 이에 따르는 토지의 형질변경”, 마목은 “개발제한구역 주민의 주거‧생활편익‧생업을 위한 시설”, 같은 항 제3호는 “「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조에 따른 공익사업(개발제한구역에서 시행하는 공익사업만 해당한다. 이하 이 항에서 같다)의 시행에 따라 철거된 건축물을 이축하기 위한 이주단지의 조성”, 같은 조 제8항은 “제1항 각 호와 제3항에 따른 행위에 대하여 개발제한구역 지정 당시 이미 관계 법령에 따라 허가 등(관계 법령에 따라 허가 등을 받을 필요가 없는 경우를 포함한다)을 받아 공사나 사업에 착수한 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 계속 시행할 수 있다.”고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제13조제1항은, “법 제12조제1항제1호에 따른 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위는 별표 1과 같다.”라고, 같은 법 시행령 제22조(허가 및 신고의 기준)는 “법 제12조제8항에 따른 허가 또는 신고의 세부 기준은 별표 2와 같다.”라고 규정한다.

[별표 1] 건축물 또는 공작물의 종류, 건축 또는 설치의 범위(제13조제1항 관련)

시설의 종류	건축 또는 설치의 범위
5. 개발제한구역 주민의 주거․생활편익 및 생업을 위한 시설 가. ~ 나. <생략> 다. 주택(「건축법 시행령」별표 1 제1호가목에 따른 단독주택을 말한다. 이하 이 호에서 같다) 라. 근린생활시설	신축할 수 있는 경우는 다음과 같다. 가) 개발제한구역 지정 당시부터 지목이 대인 토지(이축된 건축물이 있었던 토지의 경우에는 개발제한구역 지정 당시부터 그 토지의 소유자와 건축물의 소유자가 다른 경우만 해당한다)와 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존의 주택[제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택을 말한다. 이하 나) 및 다)에서 같다]이 있는 토지에만 주택을 신축할 수 있다. 나) <생략> 다) 가)에도 불구하고 다음의 어느 하나에 해당하는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 곳에 주택을 신축할 수 있다. ① 기존의 주택이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 경우에는 그 기존 주택의 소유자(해당 공익사업의 사업인정 고시 당시에 해당 주택을 소유하였는지 여부와 관계없이 같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말한다)가 자기 소유의 토지(철거일 당시 소유권을 확보한 토지를 말한다)에 신축하는 경우 ② ~ ③ <생략> 증축 및 신축할 수 있는 시설은 다음과 같다. 가) ~ 나) <생략> 다) 나)의 본문에도 불구하고 기존 근린생활시설이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업의 시행으로 인하여 철거되는 경우에는 그 기존 근린생활시설의 소유자(해당 공익사업의 사업인정 고시 당시에 해당 근린생활시설을 소유하였는지 여부와 관계없이 같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말한다)는 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 자기 소유의 토지(철거일 당시 소유권을 확보한 토지를 말한다)에 근린생활시설을 신축할 수 있다.

[별표 2] 허가 또는 신고의 세부기준(제22조 관련)

4. 취락지구로의 이축 및 이주단지의 조성

다. 공익사업에 따른 이주대책의 일환으로 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제78조에 따른 개발제한구역 밖으로의 이주대책이 수립된 경우에는 공익사업과 관련하여 따로 이축을 허가하여서는 아니 된다.

2) 개발제한구역법(시행 2020. 2. 21., 법률 제16482호, 2019. 8. 20., 일부개정) 제12조제1항제1호마목은, “개발제한구역 주민과「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제4조에 따른 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설”로 규정하고, 같은 법 부칙 제2조(개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설에 관한 적용례)에는 “제12조제1항제1호마목의 개정규정은 이 법 시행 당시 종료되지 아니한 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역의 주민이 허가 신청하는 경우부터 적용한다”라고 규정하고 있다.

3) 법제처 법령해석례 「개발제한구역 해제 후에 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립이 고시됨으로써 철거되는 기존 주택 등의 이축 허용 여부」(15-0694, 2016. 3. 25.)은 “[질의요지] 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)① 및 같은 호 라목다)에서는 개발제한구역 지정 당시부터 있던 기존 주택 및 근린생활시설이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 공익사업의 시행으로 인하여 더 이상 거주할 수 없게 되거나 철거되는 경우에는 그 기존 주택 및 근린생활시설의 소유자(같은 법에 따라 보상금을 모두 지급받은 자를 말함)가 국토교통부령으로 정하는 입지기준에 적합한 자기 소유의 토지(철거일 당시 소유권을 확보한 토지를 말함)에 주택 및 근린생활시설을 신축할 수 있다고 규정하고 있는바, 개발제한구역이 해제된 후 해당 구역에 대해 「도시개발법」에 따라 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립이 고시되어, 그 도시개발사업의 시행으로 인해 해당 구역 내 주택 및 근린생활시설이 철거되는 경우, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)① 및 같은 호 라목다)에 따른 주택 및 근린생활시설 이축 허가의 대상이 될 수 있는지?  [회답] 개발제한구역이 해제된 후 해당 구역에 대해 「도시개발법」에 따라 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립이 고시되어, 그 도시개발사업의 시행으로 인해 해당 구역 내 주택 및 근린생활시설이 철거되는 경우에는 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 시행령」 별표 1 제5호다목다)① 및 같은 호 라목다)에 따른 주택 및 근린생활시설 이축 허가의 대상이 될 수 없습니다. [이유] (생략) 이 사안은 개발제한구역이 해제된 후 해당 구역에 대해 「도시개발법」에 따라 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립이 고시되어, 그 도시개발사업의 시행으로 인해 해당 구역 내 주택 및 근린생활시설이 철거되는 경우, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)① 및 같은 호 라목다)에 따른 주택 및 근린생활시설 이축 허가의 대상이 될 수 있는지에 관한 것이라 하겠습니다. 먼저, 개발제한구역법은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조), 개발제한구역으로 지정되면 같은 법 제12조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따라 원칙적으로 건축물의 건축 등 개발행위가 금지되나, 같은 항 각 호 외의 부분 단서에 따라 공익사업의 시행으로 인하여 생활근거를 상실하는 경우 등 일정한 경우에 한하여 예외적으로 허가를 받아 주택 및 근린생활시설 등의 이축을 할 수 있는바, 이와 같은 개발제한구역의 지정 목적 및 취지를 고려할 때 개발제한구역에서 허용되는 개발행위의 범위를 지나치게 확장 해석하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다(법제처 2011. 12. 1. 회신 11-0555 해석례 참조). 그런데, 개발제한구역법 시행령 별표 1은 개발제한구역법 제12조제1항제1호마목을 구체화한 것으로서, 같은 목에서는 “개발제한구역 주민”의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설을 규정하고 있는바, 이는 특정 구역이 개발제한구역으로 지정되어 있음을 전제로 하여 그 구역에 거주하는 주민을 대상으로 마련된 규정이라 보아야 하고, 개발제한구역으로 지정되었더라도 그 지정이 해제된 경우에는 해당 규정의 적용 대상이라 보기 어렵다고 할 것입니다. 또한, 개발제한구역법 제12조제1항제2호에서는 개발제한구역에서 허용되는 행위 중 하나로 “개발제한구역의 건축물”로서 제15조에 따라 지정된 취락지구로의 이축을 규정하고 있는 점, 같은 법 시행령 별표 1 제5호다목가)에서는 이축 대상이 되는 “기존의 주택”을 같은 영 제24조에 따른 개발제한구역 건축물관리대장에 등재된 주택을 말한다고 규정하면서, 이하 나) 및 다)에서 같다고 규정하고 있는 점 등에 비추어 보더라도, 개발제한구역법령에서는 예외적으로 건축물의 이축을 허용함에 있어서 이축 대상이 되는 건축물이 개발제한구역에 존재하는 상태임을 전제로 하고 있다고 할 것입니다. 아울러, 토지보상법에 따르면 사업인정의 효력이 발생하는 “공익사업에 대한 사업인정고시가 이루어진 날”부터 토지 등에 대한 소유자의 권리가 제한되거나 재산상 손실이 있을 수 있고, 이에 따라 더 이상 거주할 수 없게 되거나 철거되는 원인이 발생한 것으로 볼 수 있다는 점에서, 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)① 및 같은 호 라목다)의 요건 중 “토지보상법에 따른 공익사업의 시행으로 인하여”라는 부분의 의미는 개발제한구역 내에 주택 및 근린생활시설을 소유하고 있었으나 해당 구역에 대해 공익사업에 대한 사업인정고시가 이루어짐으로써 그 건축물의 강제수용 등이 예정되게 된 경우를 뜻한다고 보아야 할 것입니다(법제처 2015. 6. 29. 회신 15-0210 해석례 참조). 이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 개발제한구역이 해제된 후 해당 구역에 대해 「도시개발법」에 따라 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립이 고시되어, 그 도시개발사업의 시행으로 인해 해당 구역 내 주택 및 근린생활시설이 철거되는 경우에는 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호다목다)① 및 같은 호 라목다)에 따른 주택 및 근린생활시설 이축 허가의 대상이 될 수 없다고 할 것입니다.“ 고 한다.

4) 법제처 법령해석례 「개발제한구역에서 공익사업의 시행으로 인해 철거된 근린생활시설을 이축하기 위한 요건」(18-0150, 2018. 6. 21.)은 “[질의요지] 개발제한구역이 도시개발구역으로 지정된 후 도시개발사업의 계획 수립‧고시와 동시에 개발제한구역에 해제된 경우, 도시개발사업의 시행으로 인해 해당 개발제한구역에서 철거된 근린생활시설 소유자(토지보상법에 따라 보상금을 지급받은 자를 말하며, 이하 같음)가 개발제한구역 해제 이후 입지기준에 적합한 개발제한구역에서 근린생활시설을 건축하는 것이 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목다)에 해당하여 개발제한구역법 제12조제1항 단서에 따른 허가의 대상이 될 수 있는지? [회답] 이 사안의 경우 개발제한구역법 제12조제1항 단서에 따른 허가의 대상이 될 수 있습니다. [이유] 개발제한구역법 제12조제1항제1호마목 및 그 위임에 따른 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목다)에 따라 개발제한구역에 근린생활시설을 건축하기 위해서는 기존 근린생활시설이 토지보상법에 따른 ”공익사업“의 시행으로 인해 철거되는 경우에 해당해야 하는데, 개발제한구역법 제12조제1항제3호에서는 같은 항에서의 ”공익사업“은 ”개발제한구역에서 시행하는 공익사업“만 해당한다고 규정하고 있는바, 이 사안과 같이 공익사업 시행 과정에서 개발제한구역이 해제된 경우 ”개발제한구역에서 시행하는 공익사업“으로 볼 수 있는지가 문제됩니다. 그런데 토지보상법에 따르면 사업시행자는 국토교통부장관의 사업인정을 받아 토지 등을 수용할 수 있고(제19조 및 제20조), 수용하거나 사용할 토지의 세목 등이 관보에 고시된 날부터 사업인정의 효력이 발생하며(제22조), 사업인정고시 후에는 해당 토지에서 건축물의 건축 등이 제한되는바(제25조), 공익사업에 따른 수용‧사용 대상 토지 등의 범위가 정해지고 소유자의 권리가 제한되거나 재산상의 손실이 발생할 수 있는 시점은 사업인정고시가 이루어진 날입니다(법제처 2015. 6. 29. 회신 15-0210 해석례 참조). 그리고 「도시개발법」에 따르면 도시개발구역을 지정하는 자가 수립하는 도시개발사업의 계획(이하 ”개발계획“이라 함)에는 수용 또는 사용의 대상이 되는 토지‧건축물 등의 세부목록이 포함되어야 하고(제5조제1항제14호), 이와 같은 토지의 세부목록이 고시된 경우 토지보상법에 따른 사업인정 및 고시가 있었던 것으로 보게 되는바(제22조제3항), 수용‧사용 대상 토지의 세부목록이 포함된 개발계획 고시가 이루어진 날 토지보상법에 따른 사업인정고시가 의제되고 이에 따라 기존 근린생활시설이 철거될 것이 확정되므로, 개발계획 고시 시점까지 해당 도시개발구역이 개발제한구역으로 지정되어 있었다면 그 사업은 ”개발제한구역에서 시행하는 공익사업“으로 보아야 하고, 개발계획 고시가 이루어진 날 개발제한구역이 해제되었다고 하여 그 사업이 ”개발제한구역에서 시행하는 공익사업“이 아니라고 볼 수는 없습니다. 한편 개발제한구역법 제12조제1항제3호에서는 같은 항에 규정된 ”공익사업“은 ”개발제한구역에서 시행하는 공익사업“만 해당한다고 규정하고 있는바, ”개발제한구역에서 시행하는 공익사업“은 개발제한구역의 해제를 수반하지 않는 사업을 의미한다고 보아야 하므로 공익사업 시행 과정에서 개발제한구역이 해제되었다면 그 공익사업의 시행으로 인해 근린생활시설이 철거되더라도 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목다)에 따른 건축(이하 ”이축“이라 함) 허가의 대상이 되지 않는다는 의견이 있습니다. 그러나 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목다)에서 공익사업 시행으로 인한 근린생활시설의 이축에 관하여 규정한 취지는 개발제한구역에 생활근거를 가지고 있던 사람이 기존 건축물이 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 되는 경우 그 생활근거를 계속 마련해 주고 더 나아가 기존 건축물의 상실을 구제해 주려는 것이며(대법원 2007. 1. 26. 선고 2006도7187 판결례 및 법제처 2011. 12. 1. 회신 11-0555 해석례 참조), 공익사업이 개발제한구역의 해제를 수반하는지와 상관없이 그 사업의 시행으로 인해 기존 근린생활시설이 철거되는 경우에는 소유자의 생활근거를 계속 마련해줄 필요가 있는바, 이축을 위한 요건으로 ”기존 근린생활시설이 공익사업의 시행으로 인해 철거될 것“ 이외에 ”해당 공익사업의 시행 과정에서 그 개발제한구역이 해제되지 않고 유지될 것“을 추가로 요구하는 것은 명문의 근거 없이 기존 근린생활시설 소유자의 이축권을 제한하는 것이므로 타당하지 않습니다. 아울러 개발제한구역법 시행규칙 제6조에서는 기존 근린생활시설이 있는 시‧군‧구의 지역에 있는 토지(제1호가목) 또는 기존 근린생활이 있는 시‧군‧구와 인접한 시‧군‧구의 시장‧군수‧구청장과 신축에 대하여 협의한 지역에 있는 토지(제1호나목)로서 새로운 진입로 및 전기‧수도‧가스 등 간선공급설비를 설치할 필요가 없는 토지(제4호 및 제5호) 등에 대해서만 개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목다)에 따른 기존 근린생활시설의 이축이 가능하도록 규정하고 있는 바, 기존 근린생활시설의 소유자가 생활근거를 두었던 곳과 인접한 지역에서 자연환경의 훼손을 최소화할 수 있는 조건을 갖춘 경우에 한하여 제한적으로만 이축을 허용하고 있으므로, 개발제한구역의 해제를 수반하는 공익사업의 시행으로 인해 해당 개발제한구역에서 철거되는 근린생활시설의 이축을 허용한다고 하여 다른 개발제한구역에 대한 무분별한 개발이 이루어지는 것은 아니라는 점도 이 사안을 해석할 때에 고려해야 합니다.”고 한다.

나. 판단 내용

신청인의 개발제한구역 내 이축권 인정 여부에 대해 재검토 해 달라는 요구에 대해 살펴보건대, 신청인이 개발제한구역 내로 건축물을 이축하기 위한 관계 법령상 허가요건을 모두 갖추었는지는 별론으로 하고, 개발제한구역법 제12조제1항제3호에서는 같은 항에서의 ‘공익사업’은 ‘개발제한구역에서 시행하는 공익사업’만 해당한다고 규정하고 있는 바, 이 민원 사업과 같이 공익사업 시행과정에서 개발제한구역이 해제된 경우 ‘개발제한구역에서 시행하는 공익사업’으로 볼 수 있는지가 문제가 될 것인데, ① 이 민원 사업은 2007년도 수립된 수도권 광역도시계획에 포함돼 있던 사항으로 이후 연구용역을 거쳐 그 경계를 바탕으로 2015. 06. 22. 개발제한구역 해제 경계를 설정하였고, 개발제한구역 해제와 관련한 고시ㆍ공고문에 기재된 해제 사유 등을 볼 때 이 민원 사업의 시행과정에서 개발제한구역을 해제한 것이 명백한 점, ② 이 민원 건축물이 위치한 토지에 대한 감정평가가 개발제한구역 해제 이전 시점을 기준으로 평가된 점, ③ 법제처 법령해석례(18-0150, 2018. 6. 21.)는 ”개발제한구역법 시행령 별표 1 제5호라목다)에서 공익사업 시행으로 인한 근린생활시설의 이축에 관하여 규정한 취지는 개발제한구역에 생활근거를 가지고 있던 사람이 기존 건축물이 철거됨에 따라 생활근거를 상실하게 된 경우 그 생활근거를 계속 마련해 주고 더 나아가 기존 건축물의 상실을 구제해 주려는 것이며, 공익사업이 개발제한구역의 해제를 수반하는지와 상관없이 그 사업의 시행으로 인해 기존 근린생활시설이 철거되는 경우에는 소유자의 생활근거를 계속 마련해줄 필요가 있는바, 이축을 위한 요건으로 ‘기존 근린생활시설이 공익사업의 시행으로 인해 철거될 것’ 이외에 ‘해당 공익사업의 시행 과정에서 그 개발제한구역이 해제되지 않고 유지될 것’을 요구하는 것은 명문의 근거 없이 기존 근린생활시설 소유자의 이축권을 제한하는 것이므로 타당하지 않습니다.“라고 하는 바, 같은 취지로 이 민원 사업 시행 과정에서 개발제한구역이 해제되고 공익사업에 편입된 이 민원 건축물에 대해 개발제한구역이 해제된 후 고시가 되었다고 하여 이축권이 발생하지 않는다고 한다면 명문의 근거 없이 이 민원 건축물의 소유자인 신청인에게 이 민원 사업의 시행 과정에서 개발제한구역이 해제되지 않고 유지될 것을 요구하게 되는 것으로 타당하지 않다고 판단되는 점, ④ 특히, 2020. 2. 21. 시행 예정인 개발제한구역법 제12조제1항제1호마목이 ”공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역 주민의 주거ㆍ생활편익ㆍ생업을 위한 시설“로 개정되었고, 같은 법 부칙 제2조에서 ”이 법 시행 당시 종료되지 아니한 공익사업의 추진으로 인하여 개발제한구역이 해제된 지역의 주민이 허가신청하는 경우부터 적용한다“라고 규정하여 신청인의 경우 개정된 법률이 적용 가능한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이주대책 대상자로 선정될 경우 이축권이 부여되지 않을 수 있다는 것은 별론으로 하더라도 단순히 개발제한구역 해제 일시와 사업 시행승인 고시 일자를 이유로 하여 이축권 인정이 불가한 것으로 통보한 것은 재검토 하는 것이 타당한 것으로 판단된다.

5. 결론

그렇다면 피신청인에게 신청인의 이축권 인정여부를 재검토 할 수 있도록 조치해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.