3. 공유재산 사용료 재산정 인하 요청

결정 개요

1. 민원표시 2AA-1910-388916

2. 피신청인 A공단

3. 관계기관 A관계기관

3. 결론 의견표명, 제도개선 의견표명

가. 피신청인에게, A도 A시 A동 0000 잡종지 69,559㎡ 소재 A공원 내 A타워 전망대 레스토랑 1,184㎡의 2019년도 사용료를 인근 자연·생산녹지지역이나 A도 A시 전체 토지의 공시지가 상승률 등을 반영하여 재산정할 것을 의견표명한다.

나. A관계기관에게, 공유재산 사용·수익허가를 받아 영업하는 소상공인·자영업자가 사용료 부담을 줄여 안정적인 영업을 지속할 수 있도록 「공유재산법 및 물품 관리법」에 사용료의 최대 상승률을 제한하는 규정을 신설할 것을 제도개선 의견표명한다.

4. 결정일  2020. 3. 23.

이  유

1. 신청취지

신청인은 A도 A시 소유인 A도 A시 A동 0000 잡종지 69,559㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다) 소재 A공원 내 A타워 전망대 2층에서 레스토랑(1,184㎡, 이하 ‘이 민원 상가’라 한다)을 운영하고 있는데, 피신청인이 사용기간을 갱신하면서 이 민원 토지의 개별공시지가가 상승했다는 이유로 2019년도 사용료를 전년대비 15.6% 인상하였으니 재산정하여 인하해 달라.

2. 피신청인 등의 의견

가. 피신청인

신청인이 공유재산법령에 따라 이 민원 상가에 대해 2015년도에 경쟁 입찰을 통해 3년간, 2018년도에 2년간 공유재산 사용･수익 허가 갱신을 받아서 사용하고 있는데, 2019년도 사용료는 공유재산법령에 따라 적법하게 산정하여 결정하였으니 재산정하여 인하할 수 없다.

나. A관계기관

피신청인이 신청인에게 부과한 사용료는「공유재산 및 물품 관리법」(이하 ‘공유재산법’이라 한다), 같은 법 시행령에 따라 적법하게 산정한 것이며, 공유재산 사용료의 인상률 상한을 제한하는 것은 지방재정의 건전성 및 여타 다른 제도와의 형평성 등을 고려하여 추진해야 한다.

3. 사실관계

가. 2015. 9. 9. 이 민원 토지 소유자인 A도 A시의 공원 관리부서는 이 민원 토지의 건폐율(19.96%)이 법정 건폐율(20% 이하)에 육박해 추가 증설에 차질이 예상됨에 따라 도시계획 관련부서에 도시관리계획의 변경을 요청하였고, 2018. 5. 21. A도 고시 제2018-000호로 기존 ‘자연·생산녹지지역’에서 건폐율 70% 이하인 ‘준공업지역’으로 용도지역을 변경하였다.

나. 공시지가는「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따라 매년 국토교통부장관이 적정가격을 공시하는 표준공시지가와 시장･군수･구청장이 결정하는 개별공시지가로 구분되고, 개별공시지가는 열람 및 의견제출, 이의신청, 부동산평가위원회 심의 등을 통해 매년 1월 1일 기준으로 결정･고시를 한다. A시 공시지가 관련부서는 이 민원 토지가 2018년도에 용도지역이 자연·생산녹지지역에서 준공업지역으로 변경되었고, 국·공유지의 개별공시지가 현실화 방침에 따라 2018년도에 ㎡당 25,400원에서 2019년도에 118,400원으로 366.14% 인상 결정･고시하였는데, 최근 이 민원 토지 등에 대한 연도별 공시지가 및 변동률은 아래와 같다.

다. 2018. 10. 18. 신청인과 피신청인은 이 민원 상가에 대한 공유재산 사용･수익 허가 갱신을 하면서 그 주요 조건으로 ① 이 민원 상가에 대한 사용기간은 2년, ② 사용료는 제1차 연도는 42,962,100원으로 하고, 제2차 연도는 공유재산법 시행령 제14조 및 제31조의2에 따라 결정하기로 하였다.

라. 2019. 10. 4. 피신청인은 신청인에게 제2차 년도 사용료 49,665.630원을 납부하도록 통지하였으며, 신청인은 피신청인에게 개별공시지가 인상으로 인해 전년 대비 과도한 인상은 부당하다며 이의를 제기하면서도, 2019. 10. 18. 사용료를 납부하고, 2019. 10. 18. 우리 위원회에 사용료를 재산정하여 인하하여 달라는 민원을 제기하였다.

마. 한편, 국유재산이나 공유재산 건물의 사용·수익허가에 따른 사용료 및 사인(私人) 소유 상가건물을 임차하여 영업하는 소상공인·자영업자들의 임대료 증액과 관련하여서는 공유재산법,「국유재산법」,「상가건물 임대차보호법」(이하 ‘상가임대차법’이라 한다)과 그 하위 법령에서 규정을 하고 있는데, 아래 표와 같이 국유재산과 사인 소유 상가의 경우 전년 대비 최대 상승(증액)률을 5%로 제한하고 있는 반면, 공유재산은 감액규정은 있으나 최대 상승률을 제한하는 규정은 두고 있지 않다.

4. 판단

가. 관계법령 등

1) 공유재산법 제23조 제1항은 “지방자치단체의 장은 동일인(상속인과 그 밖의 포괄승계인은 피승계인과 동일인으로 본다)이 같은 행정재산을 1년을 초과하여 계속 사용ㆍ수익하는 경우 제22조제1항에 따라 산정된 해당 연도의 연간 사용료가 전년도의 연간 사용료보다 100분의 5 이상 증가한 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료의 증가분을 감액(減額)할 수 있다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제16조는 “지방자치단체의 장은 법 제23조에 따라 해당 사용ㆍ수익허가기간 중 전년도 사용료보다 100분의 5 이상 증가한 부분에 대하여 100분의 70 이내의 범위에서 지방자치단체의 조례로 감액 조정할 수 있다.”라고 규정하고 있으며, 같은 시행령 제31조의2는 “제31조제2항 및 제3항에 따라 대부계약을 갱신하는 경우 갱신된 대부기간의 연간 대부료는 다음 각 호의 금액 중 큰 금액으로 한다. 1. 제31조에 따라 산출한 대부료, 2. 다음의 계산식에 따라 산출한 대부료.

”이라고 규정하고 있다.

2) 「A시 공유재산 관리조례」제28조 제1항은 “건물의 대부료 산출에 있어 재산평가액은 건물평가액 및 부지평가액을 합산하여 결정한다.”라고 규정하고 있다.

3) 국유재산법 제33조 제1항은 “중앙관서의 장은 동일인(상속인이나 그 밖의 포괄승계인은 피승계인과 동일인으로 본다)이 같은 행정재산을 사용허가기간 내에서 1년을 초과하여 계속 사용ㆍ수익하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우에는 사용료를 조정할 수 있다.”라고, 제2항은 “제1항에 따라 조정되는 해당 연도 사용료의 산출방법은 대통령령으로 정한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제31조는 “법 제33조제1항에서 "대통령령으로 정하는 경우"란 해당 연도의 사용료가 전년도의 사용료보다 다음 각 호의 구분과 같이 증가한 경우를 말하며, 이 경우 조정되는 해당 연도 사용료의 산출방법은 다음 각 호의 구분과 같다.  1. 생략, 2. 가. 「상가건물 임대차보호법」 제2조 제1항에 따른 상가건물로서 사용료가 5퍼센트 이상 증가한 경우(사용허가를 갱신하는 최초 연도의 경우는 제외한다): 전년도 사용료보다 5퍼센트 증가된 금액”이라고 규정하고 있다.

4) 한편, 상가임대차법 제11조 제1항은 “차임 또는 보증금이 임차건물에 관한 조세, 공과금, 그 밖의 부담의 증감이나 경제 사정의 변동으로 인하여 상당하지 아니하게 된 경우에는 당사자는 장래의 차임 또는 보증금에 대하여 증감을 청구할 수 있다. 그러나 증액의 경우에는 대통령령으로 정하는 기준에 따른 비율을 초과하지 못한다.”라고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제4조는 “법 제11조제1항의 규정에 의한 차임 또는 보증금의 증액청구는 청구당시의 차임 또는 보증금의 100분의 5의 금액을 초과하지 못한다.”라고 규정하고 있다.

나. 판단 내용

1) 이 민원 상가의 사용료를 재산정하여 인하하여 달라는 신청에 대하여 살펴보면, 이 민원 토지의 소유자인 A도 A시가「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 용도지역을 변경하였고, 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 절차대로 이 민원 토지에 대해 개별공시지가를 결정･고시하였으며, 피신청인은 이 개별공시지가를 토대로 공유재산법에서 정한 사용료 감액규정을 적용하여 조정하는 등 형식상으로는 적법하게 사용료를 산정한 것으로 판단된다.

2) 그러나, ① 이 민원 건물의 사용료 상승이 주변 상권의 활성화 등 제반여건의 변화에 기인한 것이 아니라 외부적인 요인인 이 민원 토지의 소유자인 A도 A시의 행정적 필요(공원 건폐율 상향)에 따른 용도지역의 변경 및 그로 인한 공시지가의 대폭 상승(366.14%)에 따라 이루어진 점, ② 이 민원 토지의 공시지가 상승률이 전년 대비 366.14%에 달해 공유재산법에 따른 사용료 조정을 하더라도 전년 대비 사용료 상승률이 15.6%에 이르러 공유재산법이 원칙적으로 규정하고 있는 사용료 인상률의 3배를 초과하는 점, ③ 현재 우리나라 경제상황하에서 공유재산의 사용료를 사인(私人) 상가 임대료의 법정 최대상승 제한률(5%)의 3배를 초과하여 납부하도록 하는 것은 신청인 뿐만 아니라 일반 소상공인·자영업자들 입장에서도 납득하기 어려운 점 등을 종합적으로 고려할 때, 피신청인은 이 민원 상가의 2019년도 사용료를 인근 ‘자연·생산녹지지역’의 공시지가 상승률이나 A지역 전체 토지 공시지가 상승률 등을 고려하여 재산정하는 것이 바람직하다고 판단된다.

3) 또한, ① 공유재산 사용자의 부담을 완화해 주고자 하는 취지를 담고 있는 공유재산법 시행령 제16조의 감액 규정(5% 이상 상승분의 70%)이 신청인의 사례와 같이 사용료가 급등하는 경우에는 그 효과를 보기 어려운 점, ② 공유재산과 사실상 동일한 국유재산의 사용료나 사인(私人) 상가건물의 임대료는 이들의 경제적 부담 완화를 목적으로 최대 상승률의 상한(5%)을 규정하고 점, ③ 국토교통부가 발표한 2019년 표준공시지가 상승률을 보면, 2018년 대비 서울특별시 13.87%, 부산광역시 10.26% 등 전국 평균 9.42% 상승한 것으로 나타나고 있는바, 매년 이러한 추세로 공시지가가 상승할 경우 다수의 공유재산 사용자가 매년 과도한 사용료 부담을 피할 수 없는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 신청인과 같이 공유재산 사용·수익허가를 받아 영업하는 소상공인·자영업자가 사용료 부담을 줄여 안정적인 영업을 지속할 수 있도록 공유재산법에 사용료의 최대 상승률을 제한하는 규정을 신설하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 상가의 사용료를 재산정하여 인하하여 달라는 신청은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하고, 같은 법 제47조에 따라 A관계기관에게 공유재산법에 사용료 최대 상승률을 제한하는 규정을 신설하도록 제도개선 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.