3. 저수지 하상토지 매수 요청

결정 개요

1. 민원표시 2AA-2002-0001689

2. 피신청인 C시장

3. 결론 시정권고

피신청인에게, 경남 C시 D면 E리 ○○ 유지 3,217㎡, ○○ 구거 129㎡, 같은 시 F면 G리 ○○ 유지 1,124㎡에 대해 저수지에 편입될 당시 상태인 ‘답’으로 현재 상태를 상정하여 감정평가하고, 그 감정평가된 가격으로 매수할 것을 시정권고한다.

4. 결정일 2020. 4. 6.

이  유

1. 신청취지

피신청인은 종래 상태와 지목이 ‘답’이던 경남 C시 D면 E리 ○○ 유지 3,217㎡, ○○ 구거 129㎡, 같은 시 F면 G리 ○○ 유지 1,124㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)를 정당한 권원 없이 저수지에 편입시켜 지목을 ‘유지’ 및 ‘구거’로 변경한 후점용하고 있는바, 신청인은 법원의 판결, 화해권고 등을 받아 피신청인으로부터 임료를 받고 있다. 그러나 신청인은 과도한 사용 제한, 낮은 임료 등에 불만이 있어 피신청인에게 이 민원 토지의 매수를 요청하였고, 피신청인도 매수하겠다고 하였으나 그 가격은 현재 상태인 저수지로 감정평가한 것으로 하겠다고 하는바 이는 부당하므로 종래 상태인 ‘답’으로 감정평가하여 매수해 달라.

2. 피신청인의 의견

이 민원 토지는 법원의 화해권고에 따라 피신청인이 적법하게 임료를 지급하며 점용하는 토지로서 현재 저수지로 사용되고 있는바, 신청인이 현재 상태와 같이 저수지로 감정평가한 가격으로 매도하겠다면 민원의 해결을 위해 매수할 의사가 있으나, 종래 상태인 ‘답’으로 감정평가하여 매수해 달라는 요청은 근거가 없는 사항을 요청하는 것이므로 응하기 곤란하다.

3. 사실관계

가. 이 민원 토지 중 경남 C시 D면 E리 ○○ 유지 3,217㎡, ○○ 구거 129㎡는 1944. 12. 5. E리 ○○ ‘답’에서 분할되어 같은 날 지목이 ‘유지,’ ‘구거’로 각각 변경되었고, 이 민원 토지 중 같은 시 F면 G리 ○○ 유지 1,124㎡는 1996. 11. 6. G리 ○○ ‘답’에서 분할되어 같은 날 지목이 ‘유지’로 변경되었다. 이 민원 토지는 1981. 1. 19. 매매로 신청 외 ○○○에게 소유권이전등기되었다가 2014. 4. 9. 증여로 신청인에게 소유권 이전등기되어 있다.

나. 일제강점기 조선총독부는 1943년경 ‘제2차 긴급증미용수원 확충시설사업’을 실시하였는바 당시 전국적으로 많은 소류지가 축조되었는데, 이 민원 토지 중 경남 C시 D면 E리 ○○ 유지 3,217㎡, ○○ 구거 129㎡는 동 사업의 일환으로 축조된 ‘I소류지’ 내(제방 포함)에 위치하고 있고, 이 민원 토지 중 같은 시 F면 G리 ○○ 유지 1,124㎡는 동 사업의 일환으로 축조된 ‘H소류지’ 내에 위치하고 있다. 동 저수지들은 피신청인이 농업용수 공급을 위한 농업생산기반시설로 유지, 관리해 오고 있다.

다. 신청 외 ○○○(원고)는 피신청인(피고)이 이 민원 토지를 무단 점용하고 있다는 이유로 부당이득금의 반환을 구하는 소송을 제기하였고, 부산지방법원에서 2015. 1. 8. 일부승소(2013가단88276), 부산지방법원에서 2015. 8. 13. 항소기각(2015나40705), 대법원에서 2015. 12. 10. 상고기각(2015다234435)되어 아래의 주문과 같이 피신청인에게, ○○○가 신청인에게 증여하기 전까지 기간의 임료에 해당하는 부당이득금을 ○○○에게 지급할 것을 명하는 내용으로 확정되었다.

피고는 원고에게 14,090,000원과 그 중 12,622,000원에 대하여는 2013. 10. 29.부터, 1,468,000원에 대하여는 2014. 4. 9.부터 각 2015. 1. 8.까지는 연 5%, 각 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 20%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

라. 위 소송에서 피신청인은 I소류지, H소류지를 축조한 당국은 당시 소유자로부터 이 민원 토지를 보상매수하였다는 주장, 이 민원 토지는 피신청인의 점유취득시효가 완성되었다는 주장, 이 민원 토지의 소유자들은 사용수익권을 포기하였다는 주장을 하였으나 모두 배척되었다. 또한 피신청인은 현재 상태인 저수지로 산정한 토지가격을 기초로 하여 임료가 산정되야 한다고 주장하였으나 이 또한 배척되어 저수지로 편입될 당시 상태인 ‘답’으로 현재 상태를 상정하여 산정한 토지가격을 기초로 하여 임료가 산정되어야 한다고 판단되었다. 위 지급명령된 14,090,000원은 감정평가사가 담당 판사의 의뢰를 받아 이 민원 토지의 현재 상태를 ‘답’으로 상정하여 2008. 10. 29.부터 2014. 4. 8.까지에 대한 임료를 산정한 금액이다.

마. 그러나 피신청인(피고)은 ○○○로부터 2014. 4. 9. 증여받은 신청인(원고)에게는 임료지급 등을 하지 않고 종전과 같이 이 민원 토지를 농업생산기반시설인 저수지로 유지·관리하였는바, 신청인은 2016. 5. 13. 부당이득금의 지급 등을 구하는 소송(부산지방법원 2016가단318367)을 제기하였고, 법원의 아래와 같은 화해권고결정에 대해 이의가 신청되지 않아 2016. 10. 14. 그대로 화해가 성립되었다. 아래 화해권고된 6,738,720원과 286,360원은 감정평가사가 담당 판사의 의뢰를 받아 이 민원 토지의 현재 상태를 ‘답’으로 상정하여 2014. 4. 9.부터 2016. 4. 8.까지에 대한 임료와 1개월 마다의 임료를 산정한 금액이다.

원고는 피고에게,

가. 2016. 11. 30.까지, 6,738,720원 및 이에 대하여 2016. 4. 9.부터 다 갚는 날까지 연 5%의 비율로 산한 돈을 지급하되, 만일 피고가 위 지급기일까지 위 돈을 지급하지 아니하면 6,738,720원 및 이에 대하여 2016. 4. 9.부터 2016. 11. 30.까지는 연 5%, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하고

나. 2016. 4. 9.부터 이 민원 토지에 대한 피고의 점유종료일 또는 원고의 소유권 상실일까지 월 286,360원의 비율로 계산한 돈을 지급한다.

바. 신청인은 사용 제한, 낮은 임료 등에 불만이 있어 2019. 9. 2. 피신청인에게 이 민원 토지를 매수 요청하였고, 피신청인도 매수하기로 방향으로 정하여 관련 예산을 편성한 후 신청인이 추천한 1곳, 피신청인이 선택한 1곳의 감정평가사에게 감정평가를 의뢰하였으나, 현재 상태를 ‘답’으로 상정하여 감정평가해야 한다는 신청인의 주장에도 현재 상태인 저수지로 감정평가받아 2020. 2. 18. 신청인에게 229,211,000원에 매도할 것을 요청하였다.

[표] 필지별 감정평가 결과 (2곳의 감정평가 결과를 산술평균)

면/리	지번	지목	면적	단가	금액
J읍 E리	○○	유지	3,217	46,500	149,590,500
J읍 E리	○○	구거	129	46,500	5998,500
F면 G리	○○	유지	1,124	65,500	73,622,000
합계					229,211,000

사. 피신청인은 현재 I소류지, H소류지를 농업생산기반시설에서 제외하는 등은 구체적으로 검토하고 있지 않아 이 민원 토지를 현재와 같은 방법으로 유지·관리하여야 하는 상황이다.

4. 관계법령 등

가. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률

제4조(공익사업) 이 법에 따라 토지등을 취득하거나 사용할 수 있는 사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업이어야 한다.

2. 관계 법률에 따라 허가ㆍ인가ㆍ승인ㆍ지정 등을 받아 공익을 목적으로 시행하는 철도ㆍ도로ㆍ공항ㆍ항만ㆍ주차장ㆍ공영차고지ㆍ화물터미널ㆍ궤도(軌道)ㆍ하천ㆍ제방ㆍ댐ㆍ운하ㆍ수도ㆍ하수도ㆍ하수종말처리ㆍ폐수처리ㆍ사방(砂防)ㆍ방풍(防風)ㆍ방화(防火)ㆍ방조(防潮)ㆍ방수(防水)ㆍ저수지ㆍ용수로ㆍ배수로ㆍ석유비축ㆍ송유ㆍ폐기물처리ㆍ전기ㆍ전기통신ㆍ방송ㆍ가스 및 기상 관측에 관한 사업

3. 국가나 지방자치단체가 설치하는 청사ㆍ공장ㆍ연구소ㆍ시험소ㆍ보건시설ㆍ문화시설ㆍ공원ㆍ수목원ㆍ광장ㆍ운동장ㆍ시장ㆍ묘지ㆍ화장장ㆍ도축장 또는 그 밖의 공공용 시설에 관한 사업

8. 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업

[별표] 그 밖에 별표에 규정된 법률에 따라 토지등을 수용하거나 사용할 수 있는 사업(제4조제8호 관련)

31. 「농어촌정비법」에 따른 농어촌정비사업

31. 「농업생산기반시설 및 주변지역 활용에 관한 특별법」에 따른 농업생산기반시설등활용사업

나. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙

제25조(미지급용지의 평가) ①종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지(이하 이 조에서 "미지급용지"라 한다)에 대하여는 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가한다. 다만, 종전의 공익사업에 편입될 당시의 이용상황을 알 수 없는 경우에는 편입될 당시의 지목과 인근토지의 이용상황 등을 참작하여 평가한다.

다. 관련판례

국가 또는 지방자치단체가 도로로 점유·사용하고 있는 토지에 대한 임료 상당의 부당이득액을 산정하기 위한 토지의 기초가격은, 국가 또는 지방자치단체가 종전부터 일반 공중의 교통에 사실상 공용되던 토지에 대하여 사실상 지배주체로서 도로를 점유하게 된 경우에는 도로로 제한된 상태 즉, 도로인 현황대로 감정평가하여야 하고, 국가 또는 지방자치단체가 종전에는 일반 공중의 교통에 사실상 공용되지 않던 토지를 비로소 도로로 점유하게 된 경우에는 토지가 도로로 편입된 사정은 고려하지 않고 그 편입될 당시의 현실적 이용상황에 따라 감정평가하여야 한다(대법원 1999. 4. 28. 선고 98다56232 판결, 대법원 2002. 10. 25. 선고 2002다31483 판결 등 참조).

5. 판단

가. 신청인은 피신청인이 농업생산기반시설인 저수지에 편입시켜 유지·관리하고 있는 이 민원 토지에 대해 현재 상태를 저수지에 편입될 당시 상태인 ‘답’으로 상정하여 가격을 산정하여, 그 가격으로 매수를 요청하고 있는바 이에 대해 살펴본다.

나. 이 민원이 제기되기까지의 과정을 보면, 당초 피신청인은 I소류지와 H소류지의 축조 당시 소유자로부터 매수보상하는 등으로 이 민원 토지에 대한 소유권이 피신청인에게 있다는 입장이었으나, 신청 외 ○○○가 제기한 소송에서 법원은 피신청인의 소유권에 대한 주장들을 모두 배척하고 피신청인이 ○○○에게 ‘○○○가 신청인에게 증여하여 이 민원 토지에 대한 소유권을 상실하기까지 기간’에 대해 임료에 상당하는 금액을 지급해야 한다고 판결하였다. 그렇다면 특별한 사정이 없는 한 피신청인은 ○○○가 신청인에게 증여한 날부터의 점용기간에 대해서도 신청인에게 임료에 상당하는 금액을 지급하고, 이후에 대하여는 임대차 계약체결 등을 하여 정당한 임료를 지급하며 점용하거나 이 민원 토지를 점용하기 전의 상태로 회복시킨 후 신청인에게 반환하는 등 타인의 토지를 무단으로 점유하고 있는 상태를 해소하기 위해 조치할 필요가 있었다고 판단된다. 그러나 피신청인은 이러한 조치를 하지 않았고, 결국 이 민원 토지에 대한 권리를 침해받게 된 신청인은 피신청인으로부터 임료 등을 받기 위해 소송을 제기하게 되었는바 이는 피신청인의 미흡한 행정처리를 통해 신청인이 정당한 재산권에 침해를 받은 것이고 침해받은 재산권을 회복하기 위해 제기하지 않아도 되었던 소송을 하게 하는 등의 부당한 처리가 있었다고 판단된다.

다. 이후 피신청인은 법원의 화해권고결정을 받아들여 신청인에게 임료를 지급하며 점용하고 있고, 이런 상황에서 피신청인이 신청인의 이 민원 토지에 대한 매수 요청에 대해 긍정적으로 검토하여 관련 예산을 확보한 후 매수에 필요한 절차를 개시하였던 것은 바람직하다고 판단된다.

라. 그런데 피신청인은 현재 상태인 저수지로서의 가격으로 이 민원 토지를 매수하겠다고 하는바 이에 대해 살펴보면, ① 이 민원 토지가 편입된 I소류지, H소류지는 농업용수의 안정적 공급을 위한 농업생산기반시설으로서 이와 같이 농업생산기반시설인 저수지를 설치하는 사업은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조가 정한 공익사업에 해당하고, 같은 법 시행규칙 제25조 제1항은 종전에 시행된 공익사업의 부지로서 보상금이 지급되지 아니한 토지에 대하여는 편입될 당시의 이용상황을 상정하여 평가하도록 규정하고 있는 점, ② 대법원은 국가나 지방자치단체가 토지를 점용하고 있어 지급하여야 하는 임료 상당의 부당이득액 및 그 기초가 되는 토지가격에 대해 ‘국가 또는 지방자치단체가 종전에는 일반 공중의 교통에 사실상 공용되지 않던 토지를 비로소 도로로 점유하게 된 경우에는 토지가 도로로 편입된 사정은 고려하지 않고 그 편입될 당시의 현실적 이용상황에 따라 감정평가하여야 한다’고 판시(대법원 2002. 10. 25. 선고 2002다31483 판결)하고 있는 점 등을 고려할 때, 농업생산기반시설인 저수지에 이 민원 토지를 편입시켜 점용하고 있는 피신청인이 이 민원 토지를 매수하기 위해 지급하여야 할 토지가격은 이 민원 토지의 현재 상태를 저수지에 편입될 당시의 상태인 ‘답’으로 상정하여 산정한 금액이고, 임료는 동 토지가격을 기초로 하여 산정한 금액이라고 판단된다.

마. 그런데 이미 피신청인은 ① 신청 외 ○○○가 제기하였던 소송의 법원 판결에서 이 민원 토지의 가격과 이를 기초로 한 임료의 산정에 위와 같은 방법을 적용받았고(당시 피신청인은 ‘이 민원 토지의 가격은 저수지인 현재 상태로 산정하여야 한다’고 주장하였으나 배척되었다), ② 신청인이 제기하였던 소송의 법원 화해권고결정에도 동일하게 적용받았으며, ③ 피신청인도 동 화해권고결정을 그대로 받아들여 이 민원 토지의 현재 상태를 ‘답’으로 상정하여 산정한 토지금액을 기초로 산정한 임료를 지급하고 있는바, 피신청인에게는 이 민원 토지의 매수가격은 이 민원 토지의 현재 상태를 저수지에 편입될 당시의 상태인 ‘답’으로 상정하여 산정하여야 함을 충분히 알 수 있는 사정이 있었다고 보인다.

바. 이러한 상황에서 피신청인이 이 민원 토지를 피신청인이 형질 변경하여 사용하고 있는 상태인 저수지의 가격으로는 매수하겠으나 현재 상태를 종래 상태인 ‘답’으로 상정하여 산정한 가격으로는 매수하지 않겠다고 한다면, 이는 피신청인이 이 민원 토지를 농업생산기설인 저수지에 편입시켜 점용하고 있어 신청인이 이 민원 토지에 대한 권리를 자유로이 행사하기 어려운 사정을 이용하여 피신청인이 마땅히 지급해야 할 금액보다 적은 금액으로 매수하겠다는 것으로서 이는 우월적인 상황을 이용하여 행하는 위법·부당한 처분이라고 판단되고,

이 민원 토지가 편입되어 있는 I소류지, H소류지는 농업생산기반시설로 지정되어 인근 농지에 농업용수 공급 등에 사용되고 있고 이 민원 토지를 농업생산기반시설에서 제외하기 위한 구체적 계획 등도 없는바 피신청인은 향후에도  이 민원 토지를 농업생산기반시설인 저수지에 편입시켜 유지·관리할 필요가 있고, 피신청인도 이러한 사정을 알고 있어 관련 예산을 확보한 후 매수에 필요한 절차를 착수하였는바

이러한 사정을 종합할 때, 피신청인은 신청인의 매수 요청에 따라 이 민원 토지를 매수하되, 매수하는 금액은 이 민원 토지가 저수지에 편입될 당시의 상태인 ‘답’으로 현재 상태를 상정하여 산정한 가격으로 하여야 할 것으로 판단된다.

6. 결론

그러므로 이 민원 토지를 저수지에 편입될 당시의 상태인 ‘답’으로 현재 상태를 상정하여 산정한 가격으로 매수해 달라는 신청인의 주장에는 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.