2. 해상풍력발전단지조성사업 피해 해결 요구

결정 개요

1. 민원표시 2BA-2004-0229319  D해상풍력발전단지조성사업피해해결요구

2. 피신청인 A장관

관계기관 B관계기관, C관계기관

3. 결론 의견표명, 제도개선 의견표명

가. 피신청인에게, 신청인의 D해상풍력 발전사업 ‘공급인증서 발급대상 설비확인 신청서’ 접수 시, 신청인에게 허가한 ‘D해상풍력 발전사업 허가’ 내용을 감안하여, ‘대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치’ 적용기준을 검토할 것을 의견표명한다.

나. B관계기관에게,「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」별표1의 ‘대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치’ 적용기준 명확화 및 유사민원 재발방지를 위해 관련 제도를 개선할 것을 의견표명한다.

4. 결정일 2020. 12. 7.

이  유

1. 신청취지

신청인은 D방조제 내측 263,178㎡(이하 ‘이 민원 사업구역’이라 한다)에 D해상풍력 발전단지 조성사업(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)을 착수하면서, ①피신청인으로부터「전기사업법」에 따라 2015. 11.에 ‘D 해상풍력 발전사업 허가’ 및 ‘해상풍력 가중치(2.0)’을 승인 받아 이 민원 사업을 착수하였고, ②D개발청(이하 ‘D청’이라 한다)으로부터「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」따라 2016. 12.에 공유수면 사용 허가 및 이에 따른 공유수면 점용료 ․ 사용료(889,590,580원)를 납부하였으며, ③2019. 4.에 실시계획승인을 받아 해상공사 착공을 준비하고 있었다.

「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」별표1 : ‘해상풍력’이란「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제6조제1항제4호에 따른 해안선을 기준으로 해상에 위치하는 경우를 의미하며, 그 외는 모두 ‘육상풍력’으로 본다.

‘대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치’는 다음과 같이 적용한다.

* 해상풍력(연계거리 5Km이하) : 2.0, 육상풍력 : 1.0

그런데 피신청인이 위 사실과 다르게 ‘이 민원 사업 구역이 해상에 위치한다고 보기 어려워 ’해상풍력 가중치‘를 적용 하는데 한계가 있다’고 하고 있어, 이로 인해 이 민원 사업성의 급격한 저하로 피해가 발생하고 있으니, 이를 해결해 달라.

풍력발전용량요금 예시

* 70원/kWh × 2.0(해상풍력 가중치)= 140원/kWh, 70원/kWh × 1.0(육상풍력 가중치)= 70원/kWh

⇒ 용량요금 산정시에 적용되는 가중치는 풍력발전 사업성에 지대한 영향을 주는 요소

더구나, 신청인은 이 민원 사업구역에 대한 공유수면점용료ㆍ사용료를 납부하였고, 이는 국유지 사용자의 책임과 의무를 다한 것임에도 그 국유지를 사용조차 못하고 있는 실정이니, 이를 사용할 수 있도록 해 달라.

2. 피신청인 의견

현행 규정 고려시 D방조제가 해안선이라는 의견이 다수인바, 신청인에게 ‘이 민원 사업구역이 해안선을 기준으로 내측에 위치하고 있어 해상풍력의 영향을 받는다고 보기 어렵다’라고 안내한 것이 그 합리성과 타당성을 잃었다고 볼 수는 없다.

더구나「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」에 따르면, 해안선은 해수면의 약최고고조면에 이르렀을 때의 육지와 해수면과의 경계를 표시하도록 규정하고 있고, 이는 D방조제를 해안선으로 해석할 수 있는 법리적 논거로서 그 기준을 명확히 제시하고 있는 것이다.

약최고고조면: 일정 기간 조석을 관측하여 분석한 결과 가장 높은 해수면

위와 같은 사실들을 고려하여 볼 때, D방조제 내측에 위치하고 있는 이 민원 사업 구역은 해상에 위치하지 않아 ‘해상풍력’으로 보기 어려우므로, 풍력발전 용량요금을 산정함에 있어 ‘해상풍력 가중치’를 적용하여야 한다는 신청인의 주장을 수용하기 곤란하다.

아울러, A관계기관이 2016. 3.에 신청인에게 문서로 안내한 내용 중, 이 민원 사업 구역이 ‘해안선을 기준으로 해상에 위치한다’라고 기재한 것은 해상풍력이라는 가정하에 표현한 것이며, 특히 ‘해상풍력인지 육상풍력인지의 최종결정은 신청인의 D해상풍력 발전사업 ‘공급인증서 발급대상 설비확인 신청서’가 접수되면 가능함을 안내하였는바, A관계기관이 입장을 번복하였다는 신청인의 주장을 납득할 수 없다.

3. 사실관계

가. 신청인이 피신청인 및 관계부처로부터 취득한 인허가 및 협의 등에 관한 주요 내용은 아래아 같다.

1) 피신청인

ㅇ D풍력발전사업 허가

- 관련근거:「전기사업법」제7조, 같은 법 시행규칙 제6조 등

- 사업의 내용: D풍력발전사업

- D풍력발전사업 허가를 위한 ‘전기위윈회’의 주요 심의 내용

ㆍ 심의주문: ‘D해상풍력발전사업에 대하여 허가의 심사기준을 충족한 것으로 심의ㆍ의결함’

ㆍ 발전원가명세서(용량요금): ‘REC: 70원/kWh × 가중치 2.0 = 140원/kWh’

*「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」상 ‘대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치를 ‘해상풍력 가중치 2.0’을 적용하여 발전원가를 산정

ㅇ D 해상풍력 발전사업 준비기간 연장 승인

- 주요내용: ‘발전사업 허가증’ 재교부(사업의 기간: 2021년 12월말까지)

2) D청

ㅇ 해역이용협의(2015.12.23.)

- 관련근거:「해양환경관리법」제84조 및 제85조 등

- 신청인의 해상풍력발전사업단지조성 관련, D청이 해역이용의 적정성 및 해양환경에 미치는 영향에 관하여 C관계기관과 협의

ㆍ 2016.  2. 해역이용 협의 완료(해양환경영향평가 통과)

ㆍ 2017.  9. 해역이용 재협의 착수(사유: 사업면적 증가)

ㆍ 2017.  10. 해역이용 재협의 완료(사업면적 증가에 따른 해양환경영향평가 통과)

ㅇ 공유수면점용·사용 허가

- 관련근거: ‘공유수면법’ 제8조

- 허가장소/면적: D사업지역 D방조제 내측 일원

- 허가조건: 점용료ㆍ사용료 납부고지를 받은 경우 기간 내 납부

ㅇ 공유수면점용·사용 변경허가

ㅇ 공유수면점용·사용 실시계획 승인

- 관련근거: ‘공유수면법’ 제17조

- 승인내용: D해상풍력발전기(28기) 및 부대시설 설치

- 준공예정: 2021. 7. 31.

나. B관계기관이 2016. 3. 신청인에게 이 민원 사업 구역이 ‘해안선을 기준으로 해상에 위치한다’라는 내용의 문서를 통보하였다.

다. 신청인은 B관계기관이 2016. 3.에 이 민원 사업구역이 해상에 위치하지 않아 ‘해상풍력으로 보기 어렵다’라고 안내를 하였다면, 이 민원 사업을 착수하지 않았을 것이라며, 그 이유를 다음과 같이 주장한다.

참고1: 풍력발전 사업성 비교 예시
ㆍ해상풍력 가중치 2.0: 예상 매출액 458억/年, 예상 영업이익 약 24억/年 ㆍ육상풍력 가중치 1.0: 예상 매출액 325억/年, 예상 영업손실 약 35억/年

라. 신청인은 이 민원 사업구역의 공유수면점용ㆍ사용허가, 실시계획승인, 사용료납부 등에 대한 법률적 근거는 ‘공유수면법’을 소관 하는 C관계기관이 같은 법 제2조에 따라 이 민원 사업구역을 ‘바닷가’라고 판단함에 따라 인허가를 승인하였다고 주장한다.

마. C관계기관은「해양공간계획 및 관리에 관한 법률」제5조에 따라 10년마다 ‘해양공간기본계획’을 수립하여야 하고, 이에 따라 2019. 7.에 확정된 ‘제1차 해양공간기본계획’ 제2장 ‘해양공간의 현황과 여건’을 보면, D 방조제 내측을 해양공간범위에 포함하여 다루고 있다.

바. 피신청인은 2019. 11. 6.에 ‘에너지위윈회’를 개최하여 D지역을 에너지산업융합단지로 지정하면서, D의 중점에너지산업을 ‘해상풍력’과 ‘수상태양광’이라고 보도한 사실이 존재한다.

사. 신청인은 ‘공유수면법’ 제13조(공유수면 점용료 ㆍ사용료의 징수)에 따라 D청에 공유수면 점용료ㆍ사용료를 889,590,580원 납부하였다.

아. 우리 위원회가 위 ‘사’와 관련하여 D청에 공유수면 점용ㆍ사용료 부과의 법률적 근거를 질의하여 회신 받은 주요 내용은 아래와 같다.

1) 우리 위원회 질의(“D청은 2016. 12.부터 신청인에게 ‘공유수면법’ 에 따라  공유수면 점용료ㆍ사용료를 부과하였는바, 이와 관련하여 이 민원 사업구역을 ‘공유수면법’ 에 따른 ‘바닷가’로 판단하고 부과하였는지?”)

2) D청 답변(“D청이 신청인에게 부과한 공유수면 점용료ㆍ사용료는 이 민원 사업구역이 ‘공유수면법’ 제2조(정의)의 ‘바닷가’로 해석하여 같은 법 제13조(공유수면 점용료ㆍ사용료의 징수)에 따라 부과한 것이다”)

자. ‘해안선’에 대한 측량 ㆍ 조사를 소관하고 있는 국립해양조사원은 신ㆍ재생에너지 관련 사업자들이 ’대상에너지 기준에 따른 공급인증서 가중치’ 적용기준에 관한 민원을 제기하고 있다며, 이에 대해 관계기관의 제도개선이 필요하다는 의견을 우리 위원회에 제시하였다.

4. 판단

가. 관계 법령 등

1)「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.  <개정 2017. 3. 21.>

1. "공유수면"이란 다음 각 목의 것을 말한다.

가. 바다 : 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제6조제1항제4호에 따른 해안선으로부터 「배타적 경제수역 및 대륙붕에 관한 법률」에 따른 배타적 경제수역 외측 한계까지의 사이

나. 바닷가:「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제6조제1항제4호에 따른 해안선으로부터 지적공부(地籍公簿)에 등록된 지역까지의 사이

2)「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」

제6조(측량기준) ① 측량의 기준은 다음 각 호와 같다.  <개정 2013. 3. 23.>

1. ~ 3. 생략

4. 해안선은 해수면이 약최고고조면(略最高高潮面: 일정 기간 조석을 관측하여 분석한 결과 가장 높은 해수면)에 이르렀을 때의 육지와 해수면과의 경계로 표시한다.

3)「연안관리법」

제2조(정의)이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.  <개정2018. 4. 17.>

1. "연안"이란 연안해역(沿岸海域)과 연안육역(沿岸陸域)을 말한다.

2. "연안해역"이란 다음 각 목의 지역을 말한다.

가. 바닷가:「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제6조제1항제4호에 따른 해안선으로부터 지적공부(地籍公簿)에 등록된 지역까지의 사이를 말한다.

4)「해안선 조사 및 자료 처리 등에 관한 업무규정」

제2조(용어의 정의) 이 규정에서 사용하는 용어의 뜻은 다음의 각 호와 같다.

1. ‘해안선’은 자연해안선과 인공해안선으로 구분한다.

가. 자연해안선: 약최고고조면에 이르렀을 때의 해수면이 자연 상태의 육지와 만나는 점들을 연결한 선을 말한다.

나. 인공해안선: 약최고고조면에 이르렀을 때의 해수면이 건설공사를 통하여 만들어진 시설물과 만나는 점들을 연결한 선을 말한다.

5)「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」별표1 3 해상풍력 (신재생에너지센터 공고 제2020-20호)

‘대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치’는 다음과 같이 적용한다.

구분	공급인증서 가중치 및 산정식
육상풍력	1.0
해상풍력(연계거리5Km이하)	2.0

※ ‘해상풍력’이란「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」제6조제1항제4호에 따른 해안선을 기준으로 해상(海上)에 위치하는 경우를 의미하며, 그 외는 모두 ‘육상풍력’으로 본다

나. 판단 내용

이 민원 사업구역이 해상에 위치하지 않아「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」별표1에 따른 ‘해상풍력 가중치’ 적용이 어려워 보인다는 피신청인의 주장에 관하여 살펴보면,

1) 피신청인이 2015. 11.에 ‘전기위원회’를 개최하여 이 민원 사업의 허가에 대해 심의하면서, 의결주문으로 ‘D 해상풍력 발전사업에 대하여 허가의 심사기준을 충족’한다고 기재하고 있고, 아울러 풍력발전원가를 산정함에 있어「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」별표1에 따른 해상풍력 가중치 2.0을 적용하여 심의ㆍ의결한 점,

2) A관계기관이 2016. 3.에 신청인게 통보한 공문을 보면, A관계기관은 ‘D 해상풍력 발전사업의 해상풍력 가중치 적용 여부’에 대한 신청인의 질의에 대해, “D해상풍력발전사업의 풍력설비는 ~중략~ 해안선을 기준으로 해상에 위치하며, ~중략~ 해상풍력 가중치 적용이 가능한 것으로 판단됩니다”라고 회신하였다.

그러나 신청인이 2020. 3.에 피신청인과 A관계기관에게 “이 민원 사업구역이 육상인지, 해상인지?”에 대하여 재차 질의한 결과, “판단하는 데는 한계가 있음을 알려드립니다”라고 회신하였다. 이러한 사실을 감안할 때 피신청인과 A관계기관이 앞서의‘1)’ 및 ‘2)’판단과 같이 행한 공적 견해표명은 그 신뢰를 보호하여야 함에도, 피신청인과 A관계기관의 특별한 사정변경 없이 신청인에게 당초와 다른 견해표명으로 그 행정행위에 대한 신뢰이익이 훼손되었다고 볼 수 있는 점,

3) 신청인은 이 민원 사업구역을 ‘공유수면법’ 따라 공유수면 점용ㆍ사용허가를 취득하고, 그 사용을 위해 공유수면 점용료ㆍ사용료로 889,590,580원을 납부하였음에도 공유수면 사용에 따른 수익을 창출하지 못하고 있는 점,

4) B관계기관이 2018. 7.과 2020.3.에 신청인에게 이 민원 사업구역의 해상풍력 여부에 대하여 회신한 내용에 따르면, D 방조제 내측 일원 공유수면을‘공유수면법’ 상 ‘바닷가’로 볼 수 있고, 이는 같은 법에서 규정한 ‘바다’ 및 ‘바닷가’의 정의를 적용한 것이라고 회신한 점,

5) 신청인은「해양환경 보존 및 활용에 관한 법률」제20조(해역이용영향평가 등)에 따라 관할 해역관리청과 해역이용협의를 선행하였으므로 이 민원 사업구역이 해역이라는 것이 드러나 보이는 점,

6) 특히, D청이 2020. 11.에 우리 위윈회에 제출한 이 민원 사업구역의 공유수면 사용료ㆍ점용료 부과 근거에 따르면, “이 민원 사업구역은 ‘공유수면법 제2조에 따라 공유수면 중 바다 또는 바닷가로 판단하고 공유수면 점사용허가에 따라 점사용료를 부과한 바 있습니다.”라고 확인하고 있는 점,

위 사실을 종합하여 볼 때, 피신청인이 신청인의 D 해상풍력 발전사업 ‘공급인증서 발급대상 설비확인 신청서’ 접수 시, ‘D 해상풍력 발전사업 허가’ 내용을 감안하여, ‘대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치’ 적용기준을 검토하고, A관계기관은 「공급인증서 발급 및 거래시장 운영에 관한 규칙」별표1의 ‘대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치’ 적용기준을 명확히 하고 유사민원 재발방지를 위해 관련 제도를 개선하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 피신청인으로부터 유발된 이 민원 사업성의 급격한 저하로 인한 피해를 해결해 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로, 피신청인에게「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제2항에 따라 의견표명하기로 하고, 같은 법 제47조에 따라 A관계기관에게 ‘대상에너지 및 기준에 따른 공급인증서 가중치’ 적용기준을 명확히 하고 유사민원 재발방지를 위해 관련 제도를 개선할 것을 의견표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.