7. 국방시설공사 입찰 과정 이의

결정 개요

1. 민원표시  2BA-2104-0000000

2. 피신청인 국방시설본부장

3. 결론 의견표명, 심의안내

가. 피신청인에게, 자체감사 등을 통해 성능시험평가심의위원회의 제안서 평가 결과를 다시 확인할 필요가 있다고 판단된 경우, 평가검증위원회 등을 구성하여 검증 절차를 진행하도록 관련 지침을 개정할 것을 의견표명한다.

나. 신청인의 나머지 신청은 심의안내한다.

4. 결정일 2021. 12. 13.

이  유

1. 신청취지

신청인은 A회사(이하 “신청인 회사”라 한다)의 대표로서, 신청인 회사는 2020. 9. A시설 공사(이하 “이 민원 공사”라 한다) 하도급업체 선정을 위한 제안서 평가를 통과하여 성능시험평가 참가자격을 얻었다. 그런데 피신청인이 6개월이 도과하도록 성능시험평가를 실시하지 않다가, 2021. 3. 26. 기존 제안서 평가 결과를 번복하여 불합격 통보를 한 것은 부당하니, 불합격 통보를 취소한 후 성능시험평가를 재개하고, 이미 결정된 제안서 평가 결과가 아무런 근거 없이 임의로 번복되는 일이 재발하지 않게 해 달라.

2. 피신청인 주장

제안서 평가 이후 신청인이 지속적으로 평가 과정 및 결과 등에 이의를 제기하여 이 민원 사업 입찰 과정에 대한 감사를 실시하였고, 감사 결과 문제가 확인되어 기존 제안서 평가 결과를 취소하였다. 이 민원 공사는 향후 육군본부가 주관하여 다시 입찰을 진행할 예정인바, 현 시점에서 성능시험평가를 재개하는 것은 불가하다.

3. 사실관계

가. 이 민원 공사의 개요는 아래와 같다.

1) 이 민원 공사는 피신청인이 주관하고, B건설사가 시공을 맡은 ‘B사업’에 포함된 시설공사이다. 주 사업인 ‘B사업’은 A도 B군 일원에 C 등을 신설하는 것이고, 이 민원 공사는 이 중 A시설을 설치하는 것을 목적으로 한다. <이하 생략>

2) 피신청인 산하 A시설단장은 2020. 7. 7. 이 민원 공사를 시공할 하도급업체를 선정하기 위하여 ｢국가를 당사자로 계약에 관한 법률｣(이하 “국가계약법”이라 한다) 제7조(계약의 방법)에 따른 지명경쟁입찰 방식으로 신청인 회사를 포함한 6개 업체를 지명해 이 민원 사업 성능시험평가를 공고하였으며, 주요 내용은 아래와 같다.

【A사업 공고 내용】<생략>

나. 이 민원 발생 경위는 아래와 같다.

1) 이 민원 공사의 성능시험평가심의위원회(이하 ‘평가위원회’라 한다)는 2020. 9. 21. 지명된 6개 업체 중 입찰에 참가한 4개 업체가 제출한 제안서를 평가하여, 신청인 회사 및 C업체에 대해 ‘적합’ 결정을 하였다.

2) 신청인은 2020. 9. 28. ~ 2020. 12. 31. 피신청인에게 성능시험평가 일정이 지연되는 것과, 시방서의 요구사항을 충족하지 못하는 C업체가 적합 판정을 받은 것 등에 문제를 제기하는 민원을 3회 신청하였다.

3) 피신청인은 2021. 2. 15. ~ 2021. 2. 17. 민원이 반복적으로 발생함에 따라 아래와 같이 이 민원 공사에 대한 감사를 실시하였다.

가) 절차 위반에 사항에 대하여, ｢A시설 성능시험평가 매뉴얼｣(이하 ‘국방시설본부 성능시험평가 매뉴얼’이라 한다)은 제안서 평가 시 제출 서류가 미흡할 경우 실격처리를 하도록 규정하고 있다. 그런데, 이 민원 공사 입찰 담당자는 입찰에 참가한 4개 업체 모두의 제출 서류가 미흡하자 2020. 8. 10. 보완서류 제출을 요청하여 3개 업체(신청인 회사 및 C사를 포함)로부터 보완서류 및 의견을 제출받았다.

나) 제안서 평가 결과에 대하여, 평가위원회는 4개 업체 중 신청인 회사 및 C업체에 대해 ‘적합’ 판정을, 나머지 2개 업체에 대해 ‘부적합’ 판정을 하였다. 그러나 이들 업체의 제안서를 재검토한 결과 4개 업체 모두의 제안서가 부적합한 사실이 확인되었으며, 그 세부 내용은 다음과 같다.

【제안서 평가 재검토 결과】<생략>

다) 감사결과에 따른 후속 조치와 관련하여, ｢국방부 자체감사 운영에 관한 훈령｣ 제75조(경고·주의요구) 및 제78조(통보)에 따라 이 민원 공사 입찰 담당 과장에게 업무 절차 미준수 및 평가위원회 운영 미흡 등을 사유로 ‘주의’ 처분을 하였고, 소관 부서에는 이 민원 공사 업체를 공정하게 선정할 수 있는 대책을 마련하여 지속적으로 발생하는 민원을 방지할 것을 ‘기관통보’ 하였다.

4) 피신청인 산하 A시설단장은 2021. 3. 26. 신청인 회사 및 C업체에 “국방시설본부 A과의 제안서 서류평가 검토 결과와 국방시설본부 성능시험평가 매뉴얼에 따라 불합격을 통보한다.”라고 하였다.

다. 우리 위원회가 2021. 6. 30. 실지방문조사를 통해 피신청인 소속 담당자를 조사하고 관련 자료를 확인한 결과는 아래와 같다.

1) 신청인 회사에 불합격 통보를 한 경위에 대하여, 감사를 통해 확인된 주요 문제는 평가위원회가 제안서 관련 서류를 제대로 검토하지 않아 입찰에 참가한 4개 업체 모두가 기준에 미달한 실격 업체임에도 이를 식별하지 못했다는 것이었다. 이미 ‘적합’ 판정을 받은 업체에 대해 기존 결정을 번복하고 불합격을 통보할 명확한 법적 근거는 없다. 그러나 감사를 통해 실격업체인 사실이 확인되었는데도 아무런 조치를 취하지 않는 것도 적절하지 않다고 판단했다. 이에 불합격 통보를 한 것이고, 두 업체를 직접 만나 관련 사실을 충분히 설명하였다.

2) 이 사안의 해결방안에 대하여, A시설은 자주 있는 입찰이 아니다 보니 평가위원들의 전문성이 부족해 제대로 된 제안서 평가가 이루어지지 않고, 참가 업체 간 경쟁은 매우 치열해 평가 과정에서 민원이 빈발한다. 이에 국방시설본부가 성능시험평가를 실시해 공법을 선정하는 방식에서 사용부대가 세부 사양을 직접 결정해 소요를 제기하는 방식으로 공법 선정 방식을 변경해 줄 것을 국방부에 요청하였고, 국방부가 이를 수용하여 앞으로는 각 군이 직접 해당 업무를 추진하기로 했다. 이 민원 공사도 향후 육군에서 다시 입찰을 진행할 예정이다.

라. 피신청인이 2021. 11. 17. 우리 위원회에 제출한 자료 및 의견은 아래와 같다.

1) 감사과정에서 신청인 회사의 제안서를 재검토한 결과에 대하여, 유효기간이 발행일로부터 90일이라고 기재된 시험성적서 2건의 발행일이 평가 시점에서 5년 이상 경과된바 시험성적서의 진위 여부 확인이 제한되었으며, 모든 시험성적서가 표지만 제출되어 붙임물의 시험측정 결과를 확인할 수 없었다. 이에 대해 신청인은 “시험성적서를 제출할 때 관행적으로 부속서류 일체를 제출하지는 않는다.”라며 이의를 제기하였다. 그러나 국방시설본부가 주관한 사업에서 부속서류를 제출하지 아니하였음에도 불구하고 제안서 평가를 통과한 사례는 없다.

2) 감사과정에서 신청인 회사의 제안서를 재검토한 방법에 대하여, 국방시설본부에서 건설사업을 담당하는 공사관리관이 제안서를 평가 결과를 재검토하였다. 해당 공사관리관은 대형 사업현장에서 A시설 사업을 진행하고 있으며, 설계 담당자, 관련 전문기술자 및 공인시험기관 등의 자문을 거쳐 검토의견을 제출하였다.

마. 국방부장관이 2021. 11. 11. 및 같은 달 18. 우리 위원회에 제출한 자료 및 의견은 아래와 같다.

1) 국방시설본부를 포함하여 국방부가 주관하는 사업은 기획재정부계약예규 ｢(계약예규)협상에 의한 계약체결기준｣을 적용하며, 사업에 따라 주관부서별로 세부평가지침 등을 규정하고 있다.

2) 기존 육군 사업은 국방시설본부가 성능평가를 통해 특정 업체를 선정하는 방식이었는데, 이를 해·공군 및 기타 정부기관 사업과 같이 사용부대가 세부사양을 정해 소요를 제기하면, 국방시설본부가 성능평가 없이 경쟁입찰 공고를 하는 방식으로 변경하였다. 다만, 아직 제도가 개선된 지 얼마 되지 않아 민원 발생이 얼마나 감소하였는지는 확인하기 어렵다.

바. 국방시설본부 성능시험평가 매뉴얼에는 “제출서류가 시방서의 요구조건을 충족하는지를 검토하여 제출서류 체크리스트 기준에 미달한 서류에 대해서는 실격 처리한다.”라고, “평가위원회는 심의의결서를 종합하여 최종업체를 선정한다.”라고 되어 있다.

사. 이 민원 공사 입찰 업무와 유사한 업무를 수행하는 방위사업청의 ｢무기체계 제안서 평가업무 지침｣ 제15조(평가결과 검증)는 제안서 평가를 검증하는 절차에 대해 “1. 자체감사 등 감사결과 처분 요구가 있을 경우, 2. 제안서 내용 및 제출서류 중 위조, 변조, 허위 등 부정한 방법으로 작성된 것으로 의심되는 경우, 3. 평가결과에 오류가 발생한 것으로 의심되거나, 확인된 경우, 4. 그 밖의 사유로 해당 사업부장이 필요하다고 판단하는 경우 해당 사업부장은 제안서 평가결과에 대하여 해당 사업본부장의 승인을 받아 평가검증위원회를 구성하여 평가결과를 검증할 수 있다.”라고 규정한다.

4. 판단

가. 관련 법령

1) ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣ 제7조(계약의 방법) ① 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적, 성질, 규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契約)을 할 수 있다.

2) ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령｣ 제43조(협상에 의한 계약체결) ⑧각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 제1항에 따라 제안서를 평가하는 경우에는 제안서평가위원회(이하 이 조에서 “위원회”라 한다)의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 「방위사업법」에 따른 방위력개선사업과 관련하여 협상에 의한 계약을 체결하려는 경우에는 「국방과학기술혁신 촉진법 시행령」 제3조제6항에 따른 연구개발사업제안서 평가팀의 심의로 위원회의 심의를 갈음할 수 있다.

3) ｢(계약예규) 협상에 의한 계약체결기준｣(기획재정부계약예규 제538호) 제7조(제안서의 평가) ⑤ 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 제1항에 따라 제안서를 평가하는 경우에는 ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령｣ 제43조제8항에 의한 제안서평가위원회(이하 "위원회"라고 함)의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 기술능력 평가 중 수행실적, 경영상태 등 정량적 지표에 의한 평가항목은 계약담당공무원이 제16조에 따른 세부기준에 따라 평가한다.

4) ｢무기체계 제안서 평가업무 지침｣(방위사업청예규 제701호) 제15조(평가결과 검증) ① 해당 사업부장은 제안서 평가결과에 대하여 해당 사업본부장의 승인을 받아 평가검증위원회를 구성하여 평가결과를 검증할 수 있다. ④ 평가결과 검증은 다음 각 호의 경우 실시할 수 있다.

1. 자체감사 등 감사결과 처분 요구가 있을 경우

2. 제안서 내용 및 제출서류 중 위조, 변조, 허위 등 부정한 방법으로 작성된 것으로 의심되는 경우

3. 평가결과에 오류가 발생한 것으로 의심되거나, 확인된 경우

4. 그 밖의 사유로 해당 사업부장이 필요하다고 판단하는 경우

나. 관련 판례

대법원은 2020. 7. 9. “행정청의 전문적인 정성적 평가 결과는 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 그 판단이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 객관적으로 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 법원이 당부를 심사하기에 적절하지 않으므로 가급적 존중되어야 한다.”라고 판시하였다.(대법원 2020. 7. 9. 선고 2017두39785 판결 참조)

다. 판단 내용

1) 평가위원회 결정을 임의로 번복한 것에 대한 재발 방지 요구 관련

① 국가계약법 시행령 제43조 및 ｢(계약예규) 협상에 의한 계약체결기준｣ 제7조 제5호가 “제안서를 평가하는 경우에는 제안서평가위원회의 심의를 거쳐야 한다.”라고, 국방시설본부 성능시험평가 매뉴얼이 “평가위원회가 심의의결서를 종합하여 최종 업체를 선정한다.”라고 규정하는 점, ② 이에, 이 민원 공사의 평가위원회가 2020. 9. 21. 입찰에 참가한 4개 업체가 제출한 제안서를 평가하여, 신청인 회사 및 C업체에 대해 ‘적합’ 결정을 한 점, ③ 그런데, 피신청인은 민원이 반복적으로 발생함에 따라 2021. 2. 15. ~ 2021. 2. 17. 기간 이 민원 공사에 대한 감사를 실시하였고, 감사 결과  4개 업체 모두의 제안서가 부적합하다고 판단하여, 2021. 3. 26. 신청인 회사 및 C업체에 불합격을 통보한 점,  ④ 그리고 위 감사 과정에서 제안서 재검토는 설계 담당자, 관련 전문기술자 및 공인시험기관 등의 자문을 거쳐 피신청인 소속 직원인 건설사업 담당 공사관리관이 실시한 점 등을 종합적으로 살펴볼 때, 평가위원회가 제안서를 평가하여 신청인 회사를 ‘적격’ 결정하였음에도 불구하고, 감사 과정에서 공사관리관이 제안서를 재검토하여 ‘부적격’ 의견을 제출한 것을 근거로 신청인 회사에 불합격을 통보한 것은 적절하지 않아 보인다.

또한, ① 이 민원 공사와 유사한 제안서 평가 업무를 규정한 방위사업청예규인 ｢무기체계 제안서 평가업무 지침｣ 제15조가 “자체감사 등 감사결과 처분 요구가 있거나, 평가결과에 오류가 발생한 것으로 의심·확인된 경우 등에 평가검증위원회를 구성하여 평가결과를 검증할 수 있다.”라고 규정하는 점, ② 국방부장관은 2021. 11. 11. 우리 위원회에 “사업에 따라 주관부서별 세부평가지침 등을 규정하고 있다.”라고 한 점, ③ 피신청인 소속 담당자는 2021. 6. 30. 실지방문조사에서 “이미 ‘적합’ 편정을 받은 두 업체에 대해 기존 결정을 번복하고 불합격을 통보할 명확한 법적 근거는 없으나, 감사를 통해 실격업체인 사실이 확인되었는데 아무런 조치를 취하지 않는 것도 적절하지 않다고 판단했다.”라고 한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 자체감사 등을 통해 평가위원회의 제안서 평가 결과를 다시 확인할 필요가 있다고 판단된 경우, 평가검증위원회 등을 구성하여 검증을 진행하도록 국방시설본부 성능시험평가 매뉴얼 등 관련 규정을 개정해 절차를 보완하는 것이 필요하다고 판단된다.

2) 불합격 통보 취소 및 성능시험평가 재개 요구 관련

① 대법원이 2020. 7. 9. “행정청의 전문적인 정성적 평가 결과는 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있거나 그 판단이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 객관적으로 불합리하다는 등의 특별한 사정이 없는 한 가급적 존중되어야 한다.”라고 판시한 점, ② 이 민원 공사 제안서 평가는 A시설에 대한 고도의 전문적 지식 및 기술을 요하는 분야인 점, ③ 피신청인이 2021. 11. 17. “신청인 회사가 제출한 시험성적서 2건은 시험성적서의 유효기간이 5년 이상 경과되어 진위 여부 확인이 제한되고, 모든 시험성적서가 표지만 제출되어 붙임물의 시험측정 결과를 확인할 수 없었으며, 국방시설본부가 주관한 사업에서 부속서류를 제출하지 아니하였음에도 불구하고 제안서 평가를 통과한 사례는 없다.”라고 한바, 피신청인의 위와 같은 사유로 ‘부적합’ 판정을 한 것이 현저하게 타당성을 잃어 객관적으로 불합리하다고 보기 힘든 점, ④ 피신청인이  2021. 2. 15. ~ 2021. 2. 17. 자체감사를 실시해 이 민원 공사와 관련해 지속되는 민원 발생을 방지하고자 피신청인이 성능시험평가를 실시해 공법을 선정하는 방식에서 사용부대가 직접 세부 사양을 결정해 소요를 제기하는 방식으로 공법선정 방식을 변경하였고, 이에 향후 육군본부가 이 민원 공사 입찰을 직접 추진할 예정인 점 등을 종합적으로 고려할 때, 우리 위원회가 현 시점에서 신청인 회사에 대한 불합격 통보를 취소하고 기존의 성능시험평가를 재개할 것을 요구하는 신청인의 주장을 받아들이기는 어려운 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 평가위원회 평가 결과가 임의로 번복되는 일이 재발하지 않도록 관련 절차의 개선을 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하고, 나머지 신청은 심의안내하기로 하여 주문과 같이 의결한다.