6. 녹지점용 원상회복 명령 취소 요구

결정 개요

1. 민원표시 2AA-2110-000000

2. 피신청인 B시장

3. 결론 의견표명

피신청인에게, 2019. 6. 18. 신청인에 대한 ‘○○시 ○○동 ○○ 일부 250㎡의 녹지점용 원상회복 명령’을 취소할 것을 의견표명한다.

4. 결정일 2021. 11. 8.

이  유

1. 신청취지

신청인은 ○○ 조합(이하 ‘이 민원 조합’이라 한다)의 대표이다. 이 민원 조합은 소유토지 B시 ○○동 ○○에서 같은 동 ○○ 이면도로까지 차량 진입로로 이용하고자 피신청인이 관리하는 같은 동 ○○ 녹지의 일부 250㎡(이하 ‘이 민원 토지’라 한다)를 2017. 2. 28.부터 2019. 3. 31.까지 녹지점용 허가받아 사용 수익해 왔는데, 피신청인은 이 민원 토지에 대해 2018. 2. 28. 경기도 종합감사 처분이 있다고 하여 아무런 조치를 하지 않다가 2019. 6. 18. 자진 철거 및 원상회복 명령을 하여 사용수익 금지한 것은 부당하니 원상회복 명령을 취소해 달라.

2. 피신청인 등의 의견

이 민원 조합의 녹지점용 허가신청에 대해 2017. 1. 5. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 시행령」 제43조 제3호 “녹지를 가로지르는 진입로의 설치”와 「도시공원․녹지의 점용허가에 관한 지침」 제4조 제2항 제2호 아목 “현지 여건상 불가피하거나 통과교통의 원활한 소통을 위해 시설물의 특성상 출입구의 분리가 필요하고, 기계단지는 개별공장이 아니라 하나의 단지”로 볼 수 있어 녹지점용허가 검토보고 후, 2017. 2. 27. 녹지점용 허가하였으나, 2018. 2. 28. 경기도 감사처분【팀장(훈계), 과장(불문)】을 받은 상태에서 녹지점용허가를 재연장하기에는 모호한 실정이며, 「도시관리계획(재정비) 결정(변경) 고시(2010-43호)」로 이미 지정된 녹지와 연접한 이면도로에 대한 시설공사 예산확보(75억 원) 지연으로 도로를 개설하지 못한 시의 책임은 인정하고 있어 국민권익위원회의 처분 결과가 있다면 원상회복 명령 취소와 녹지점용 허가를 재검토할 예정이다.

3. 사실관계

가. 이 민원 토지를 포함하여 완충녹지 조성현황은 다음과 같다.

소재지	면적(㎡)	규모	조성내용	조성기간	시행자
B시 ○○동 ○○ 외 12필지	692,200	폭 200m, 길이 4,000m	곰솔 등 31종, 35만 주	1996. 3. ～ 2000. 7.	수자원공사

<표 1. 2010. 6. 17. B시 고시(제2010-43호) 도시관리계획(재정비) 결정(변경)

고시내용: 이면도로와 추가녹지 위치 변경(※ 현재 미조성)>

	중로1류(폭 20m)
중로1류 폭 20m	산업단지	추가녹지 폭 25m	이면 도로 폭 10m	완충 녹지 폭 175m
	중로2류 폭 15m

	중로1류(폭 20m)
중로1류 폭 20m	산업단지	이면도로 폭 10m	추가녹지 폭 25m	완충 녹지 폭 175m
	중로2류 폭 15m

당초

변경

<표 2. 이 민원 토지 위성사진>

(생략)

나. 이 민원 토지 녹지점용허가 내용은 다음과 같다.

1) 2017. 1. 5. 녹지점용 허가 검토보고

2) 2017. 2. 27. 녹지점용허가

소재지	면적(㎡)	규모	허가목적	허가 기간	수허가자
B시 ○○동 ○○	250	폭 10m, 길이 15m	진출입로	2017. 2. 28. ～ 2019. 3. 1.	○○ 조합

다. 2017. 11. 27. 경기도는 B시 종합감사를 시행하여 2018. 2. 28. 이 민원 토지에 대한 녹지점용허가 사항에 대해 다음과 같이 주의․훈계 처분하였고, 이로 인해 피신청인은 녹지점용허가 기간만료(2019. 3. 1) 이후 기간연장 허가를 하지 않고 2019. 6. 18. 녹지점용허가 기간만료에 따른 원상회복(자진철거) 명령하였다.

<표3. 경기도 종합감사 시 처분내용>

【주의․훈계】처분 내용

산업단지면 녹지에 진입도로를 개설하려면 산업단지 내 가로망 계획에 따라 계획

도로만 설치할 수 있으므로 개별공장별 녹지점용허가 신청이 들어올 때는 진입도로로 사용하도록 허가하여서는 아니 된다.

더욱이 녹지점용허가 신청지 2개소 모두 진입도로 간의 최소거리가 250m 미만임에도 허가하여 그 결과 공해 또는 각종 사고방지 등을 위해 도시계획시설로 결정된 완충녹지가 부당하게 훼손되고 신청자들에게 특혜를 주게 되었으며, 단지 내 인근 업체로부터도 같은 진입도로 개설허가 신청 민원이 제기되는 등 행정의 일관성과 신뢰성 상실로 심각한 혼란이 초래되고 있다.

라. 이 민원 토지 관련 원상회복 명령은 다음과 같다.

1) 2019. 3. 4. 녹지점용허가 기간만료 통보 및 원상회복 명령(2019. 3. 31.까지)

2) 2019. 4. 4. 녹지점용허가 기간만료에 따른 원상회복 촉구(2019. 5. 31.까지)

3) 2109. 5. 7. 이의신청(이 민원 조합)

4) 2019. 6. 18. 녹지점용 허가기간 만료 및 원상회복 명령 이의신청에 대한 회신

※ 회신내용: 녹지점용 허가조건 제3조 및 4호로 원상회복 촉구(2019. 8. 31.까지)

마. 이 민원 조합은 2019. 5. 7. 원상회복 명령에 대해 이의신청을 하였으나, 피신청인이 이의신청을 받아들이지 않고 2019. 6. 18. 원상회복 촉구함에 따라 신청인은 B시 시민 호민관에게 고충민원을 신청하였고, 시민 호민관은 2019. 7. 31. 다음과 같이 고충 민원처리 결정을 하였다.

<표 4. B시 시민 호민관 고충민원 처리내용>

【의견표명】

- <주 문>

1) 피신청인은, 2010. 6. 17. B시 고시 제2010-43호 도시관리계획(재정비) 결정(변경) 고시 내용대로 B시 ○○동 ○○ 완충녹지와 같은 동 ○○ 이면도로 변경을 조속히 집행할 것을 의견표명한다.

2) 피신청인은, 2019. 6. 18. 신청인에 대하여 행한 녹지점용허가 기간만료 통보 및 원상회복 명령을 취소하고, 위 도시계획변경이 완료되기까지, 시유지와 같은 동 ○○ 녹지 250㎡에 대하여 신청인에게 점용허가 기간을 연장할 것을 의견표명한다.

- <판단요약>

1) 피신청인은 2010. 6. 17. 도시관리계획(재정비) 결정(변경) 고시하고도 집행하지 않은 채 현재에 이르고 있음.

2) 지침 제4조 제2호 라목은 “ 도로변 녹지를 가로지르는 진입도로 간 최소거리는 250m 이상으로 할 것”이라고 규정하고, 같은 목 하단 단서에서 현지 여건상 불가피하거나 통과교통의 원활한 소통을 위하여 시설물의 특성상 출입구의 분리가 필요한 경우에는 그러하지 아니한다고 규정하고 있는데 본문 규정만을 적용하고 단서 규정을 배제한 것은 행정 편의적인 판단이다. 단지 내 유일한 점용허가 구간이고, 다른 녹지점용허가 구간이 아닌 연접 도로로부터 132m로 산정한 감사 지적은 부당하다.

3) 지침 제4조 제2항 제2호 아목에서 “산업단지면 녹지의 경우에는 산업단지 내 가로망 계획에 따라 도시계획도로를 설치하도록 하고, 개별공장별로는 이를 허가할 수 없다”라고 규정하고 있으나 「○○ 조합」은 민법상 비영리법인 조합으로 등기되어 있고 2인 이상이 상호출자하고 공동사업 경영을 약정하는 합유 형태의 권리 의무를 갖는 한편 조합원 역시 320명으로 단체인 조합 사무로 신청하여 지침을 위반한다고 할 수 없다.

4) 따라서, 감사 지적 사항이라는 이유만으로 녹지점용 허가연장을 거부하고, 원상회복 명령하여 신청인과 단지 현황 및 주변 현황을 종합적으로 살피지 아니하고 감사 지적으로 인한 피해를 신청인에게 전가하고 다수의 불편을 가중하는 처분은 부당하다 할 것이다.

바. 이 민원 토지 관련 우리 위원회의 2021. 10. 15. 실지방문 조사결과는 다음과 같다.

1) 이 민원 조합은 시화국가산업단지 내에서 중고기계를 중국, 동남아로 수출입 하는 업체가 조합을 결성하여 운영하고 있고, 신청인에 따르면 이 민원 조합 단지 내 근린상가 건물을 포함하여 총 13개 동 건물을 구분하여 조합원 각자 소유하고 있고 현재 419명 조합원이 등록된 상태라고 진술하고 있다.

2) 녹지점용 구간은 ○○ 북측 방향이며, 차량 진입로는 동쪽 2개소(4차선), 남측 2개소(5차선)가 있으나, 수출입 컨테이너 운반 차량은 단지 내에서 회차할 수 없어 표 5의 <항공사진 2>와 같이 남측 중앙도로로 진입하여 지게차로 기계 등을 상․하차한 후 녹지점용 허가받은 출구를 통과하여 이면도로를 이용하고 있다.

3) 일반 차량은 단지 내 도로(5～8m)에서 방향 전환 등이 가능하나 단지 내 개별사업장 앞 2m는 기계류 적치 및 전시 판매와 보관장소로 이용하고 있어 차량통행에 지장이 있고, 1톤 이하 차량은 단지 사이를 연결한 옥상 주차장을 이용하고 있다.

4) 조사 당시 만난 이 민원 조합 단지 내 ○○기계 운영자는 ‘녹지점용허가를 받은 출구가 없으면 대형차량이 약 180m를 후진해서 나가야 하고, 과거 차량 후진으로 사고도 자주 발생하여 꼭 필요한 시설’이라고 진술하였다.

5) 이 민원 토지 녹지는 표 5의 <항공사진 1> 및 <항공사진 2>와 같이 폭이 25m로 잣나무와 소나무가 생육하고 있고 녹지점용허가 받은 곳은 보도블록 포장된 상태이며, 이면도로가 녹지대를 양분하고 있어 도로의 기능도 하지 못하고, 완충녹지 기능도 유지하지 못하고 있다.

<표 5. 이 민원 토지 현황>

(생략)

4. 판단내용

가. 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」제38조(녹지의 점용허가 등) 및 같은 법 시행령 제43조(녹지의 점용허가 대상)에 따른 녹지를 가로지르는 진입도로의 설치기준에 관해 ① 같은 법 시행령【별표 3의2】6호 및 「도시공원․녹지의 점용허가에 관한 지침」 제4조 2호 라목에서 규정한 바에 따르면,  ‘도로변의 녹지를 가로지르는 진입로 간의 최소거리는 250m 이상으로 하고 다만 현지 여건상 불가피하거나 통과교통의 원활한 소통을 위하여 시설물의 특성상 진․출입구의 분리가 필요한 경우에는 그러하지 아니하다’로 하고 있고,  ② 같은 법 시행령【별표 3의2】10호 및 같은 지침 제4조 2호 아목에서 규정한 바에 따르면,  ‘산업단지변 녹지의 경우에는 산업단지 내 가로망 계획에 따라 도시·군 계획도로를 설치하도록 하고 개별공장별로는 이를 허가할 수 없다.’라고 하고 있다.

나. 피신청인은 이 민원 조합에 대해 녹지점용 허가하였으나, 경기도 감사에서 ‘진입도로 간의 최소거리 250m 이상으로 한다’와 ‘개별공장별로 진입도로를 허가할 수 없다’라는 규정을 위반하였다고 지적을 받아 원상회복 명령 취소와 녹지점용 허가가 어려운 실정이라고 주장하므로 이에 대하여 살펴보면, ① 진입로 간의 최소거리 250m 이상 규정은 녹지점용허가를 받은 다른 진입로와의 최소거리로 해석될 수 있고, 경기도 감사 시 최소거리를 산정한 도로변의 다른 한편에서부터 거리를 산정한다면 380m 떨어져 있으며, 설령 최소거리 250m 규정에 맞지 않는다고 하더라도 단서 조항에서 현지 여건과 원활한 교통의 소통을 위해 필요하거나 시설물의 특성상 진입구ㆍ출입구의 분리가 필요한 경우에는 피신청인의 재량행위를 인정하고 있는 점, ② 이 민원 토지를 포함한 녹지 등은 2010. 6. 17. 「도시관리계획(재정비) 결정(변경) 고시」되어 이면도로 변경 예정이었으나, 현재까지 이를 시행하지 못한 데에 피신청인의 귀책 사유가 있고, 앞으로 고시된 내용대로 사업을 실행하게 되면 녹지점용 된 일정 부분은 도로로 변경될 예정인 점, ③ 이 민원 토지는 당초 이 민원 조합에서 녹지점용 허가를 받아 블록으로 포장하고 유일한 대형차량 출구로 사용하여 추가적인 녹지 훼손 우려가 없고, 이면도로로 좌․우측으로 단절된 이 민원 토지를 원상회복 명령하여 녹지 보전하는 것이 국민의 교통안전 보다 우선 한다고 볼 수도 없는 점, ④ 시흥시 시민 호민관도 민법상 조합은 합유 형태의 권리 의무를 갖는데 이 민원 조합의 조합원 역시 320명으로 이 민원 조합의 녹지점용허가 신청은 단체인 조합 사무로 신청하여 지침에 위배 되지 않는다고 의견표명한 점, ⑤ 피신청인이 이 민원 조합을 개별공장이 아니라 하나의 산업단지로 보아 녹지점용 허가한 행정의 신뢰성 보호도 필요한 점, ⑥ 이 민원 조합이 차량 진․출입 교통안전을 위해 이 민원 토지를 점용허가 받아 자부담으로 진입로를 개설하고 점용료도 냈는데 다시 녹지로 원상회복하게 되면 앞으로 도시관리계획 재정비가 완료될 때까지 다수의 조합원과 방문객 등에게 불편과 부담을 주게 되는 점 등을 종합해 보면 피신청인은 이 민원 토지에 대한 원상회복 명령을 취소하는 것이 바람직한 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지에 대한 녹지점용 허가구역 원상회복 명령 취소를 구하는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.