2. 생활폐기물 대행계약을 위한 입찰방식 적용 요구 등

결정 개요

1. 민원표시 2CA-2101-0000000

2. 피신청인 A시 B구청장, C구청장

3. 관계기관 감사원장

4. 결론 시정권고

피신청인들에게, 관내에서 발생하는 생활폐기물의 수집·운반 대행업체를 선정할 때에는 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제9조에 따라 경쟁입찰방식을 원칙으로 계약을 체결할 것과「폐기물관리법」제25조에 따라 생활폐기물 수집·운반업으로 적법하게 허가를 받은 신청인을 경쟁입찰에 참여시킬 것을 시정권고한다.

5. 결정일 2021. 4. 26.

이  유

1. 신청취지

신청인은 A시 B구 ○○로 ○에 사무실을 두고 A시 B구와 C구에서 발생하는 생활폐기물을 수집·운반하는 영업을 대행하기 위해 A시장으로부터 2019. 11. 14.과 2019. 12. 19.에 각각 생활폐기물 수집·운반업 허가를 받았다. 이에 기존 계약이 종료되는 시점(2019. 12. 31.) 이후의 2020년도 대행계약부터는 신청인을 포함하여 경쟁입찰로 위탁·대행업체를 선정하여야 함에도 피신청인은 2019. 12. 31. D공사와 수의계약으로 위탁·대행업체를 선정하였다. 이는 부당하므로 신청인이 피신청인들 관내 대행계약에 공평하게 참여할 수 있도록 조치해 달라

2. 피신청인 등의 의견

피신청인들은 신청인이 생활폐기물 수집·운반업 허가를 받은 2019. 11. 14., 2019. 12. 19. 당시 입찰을 위한 원가계산 용역 등 행정절차를 이행하여야 하는데 상당기간이 소요되므로 공백없는 안정적 청소서비스 제공이 최우선적 고려사항임을 감안하여 2019. 12. 31. 기존 대행업체인 D공사와 2020년 대행계약을 체결하였고, 계약 내용 중 ’최적의 청소행정 효율화 운영방안이 마련될 경우, 계약기간은 청소사업 추진방안 적용시점까지로 하며, D공사는 B구·C구 청소사업 추진방안이 적용 시행될 때까지 본 계약을 연장 유지하여야 함‘ 이라는 규정에 따라 D공사와의 2021년도 대행계약을 연장한 것이다.

‘최적의 청소행정 효율화 운영방안 마련’ 용역을 2020. 7. 20.~ 11. 6. 실시한 결과, 구민에게 질 좋고 다양한 공공서비스 제공을 위해 5개 자치구가 공동으로 지방자치단체조합을 설립하는 것이 경영관리 및 조직운영의 효율적 측면에서 바람직한 것으로 도출됨에 따라, A시와 5개 자치구, D공사가 지방자치단체 조합설립을 위한 업무협약을 체결하고 학술용역 및 정보화용역 등 조합설립을 위한 절차를 추진하고 있으므로 신청인의 요구사항을 수용할 수 없다.

3. 사실관계

가. 신청인이 A시장으로부터 허가받은 사업은 관내 가정에서 배출한 종량제 쓰레기를 수거해서 처리장으로 운반하는 생활폐기물 수집·운반업으로 신청인이 허가받은 2019. 11. 14. 이전 관내 허가업체는 D공사가 유일하였다.

※ 타 시·도는 생활폐기물 수집·운반업의 허가와 대행용역을 모두 기초지자체에서 하고 있으나, A시는 사무위임조례 제2조에서 생활폐기물 수집·운반업 허가권한을 각 자치구청장에게 위임하지 않아 허가권한은 A시장에게, 용역계약권한은 구청장에게 있음

나. 신청인은 2017. 6. 2. A시장에게 「폐기물관리법」 제25조에 따라 생활폐기물 수집·운반업 허가신청을 하였으나 부적합 처분되어, A시장을 상대로 2017. 10. 10. 부적합 반려처분 취소소송을 제기하여 2018. 5. 11. 승소하였고, 이후 A시장의 항소, 상고 모두 2019. 4. 25., 2019. 9. 10 기각되었다.

< 판결 요지 >

O D공사만으로 생활폐기물의 수집·운반·처리에 별다른 지장이 없다는 이유로 신청인에게 폐기물처리사업계획서 부적합 통보를 하는 것은 실질적으로 허가업체의 수를 유지하거나 독점적 대행권을 유지하는 것이 되어 법령의 목적에 위배되거나 객관적인 합리성과 타당성을 잃은 것으로서 위법하다

다. 위 판결 이후, 피신청인들은 2019. 11. 11. D공사와 2020년도 청소사업 위탁대행계약 업무에 착수하였고, 2019. 11. 20. A시장은 신청인의 생활폐기물 수집·운반업을 허가하였다.

<수의계약 관련>

라. [2020년 계약] 신청인은 적법한 생활폐기물 수집·운반업 허가업체임에도 대행계약을 체결하지 못하게 되자, 피신청인들에게 경쟁입찰을 실시하거나 일정구역만이라도 신청인이 영업할 수 있도록 해달라는 민원을 제기하였고, 피신청인들은 동 계약이 행정기관의 재량행위에 해당하고 기존 D공사가 안정적으로 업무를 수행 중임을 이유로 입찰이 곤란함을 회신하고, 2020년도 청소사업 위탁업무를 D공사와 수의계약하였다.

○ 2019. 11. 20, 2019. 12. 9 : 입찰방식 추진 또는 구역분할 계약요청(신청인 → B구청장)

⇒ 2019. 11. 28, 2019. 12. 17 : ‘행정기관의 재량행위임’으로 회신(B구청장→신청인)

○ 2019. 11. 28, 2019. 12. 17 : 입찰방식 추진 또는 구역분할 계약요청(신청인→C구청장)

⇒ 2019. 12. 27 : ’생활폐기물 수집·운반 대행은 D공사에서 안정적으로 수행하고 있음‘으로 회신(C구청장→신청인)

○ 2019. 12. 31 : 2020년도 청소사업 위탁업무 수의계약(피신청인↔D공사)

마. [2021년도 계약] 2020년도 수의계약이 2020. 12. 31. 종료되었으나, 동 계약 내용 중 ’최적의 청소행정 효율화 운영방안이 마련될 경우, 계약기간은 청소사업 추진방안 적용시점까지로 하며, D공사는 B구·C구 청소사업 추진방안이 적용 시행될 때까지 본 계약을 연장 유지하여야 함‘ 이라는 내용이 포함되어 있음에 따라 2021년도까지 동 수의계약을 유지하고 있다.

바. 한편, 지방자치단체조합은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 한다)에 따라 수의계약이 가능함에 따라, 피신청인들은 용역(최적의 청소행정 효율화 운영방안’(‘20. 7. 20.~ 11. 6.))을 통해 A시장과 기초지자체장, D공사 간 지방자치단체 조합 설립을 위한 업무협약을 2020. 12. 2. 체결하는 등 현재 조합설립을 추진하고 있다.

사. 지방계약법 제9조에서는 계약의 방법으로 일반입찰을 원칙으로 하고 있고, 수의계약에 의할 수 있는 경우는 별도로 시행령 제25조에 명시하고 있으나 피신청인들과 D공사간의 계약은 수의계약 사유에 해당하지 않는다.

폐기물 관리정책의 주무부처인 환경부에서 제정한 「폐기물처리업 허가업무처리지침(환경부 예규 제609호)」에 따르면 생활폐기물 수집·운반업 허가 및 대행업체 선정시 경쟁입찰을 원칙으로 하도록 규정하고 있다.

4. 판단내용

대행계약을 수의계약 방식으로 하는 것이 타당한지에 대하여 살펴보면,

지방계약법 제9조 제1항 및 지방계약법 시행령 제25조에는 일반입찰을 원칙으로 하고, 수의계약에 의할 수 있는 경우를 규정하고 있는바, 피신청인들은 지방자치단체의 장으로서 관내에서 발생하는 생활폐기물의 수집·운반을 대행하는 업체를 선정하고자 할 경우 지방계약법 시행령 제25조에 따른 수의계약 사유에 해당되지 않는 한, 원칙적으로 경쟁입찰방식으로 계약을 체결하여야 한다.

그러므로, 피신청인들은「폐기물관리법」에 따라 당해 관할구역에 대한 폐기물 수집·운반업 허가를 받은 업체가 모두 입찰에 참여할 수 있는 기회를 부여하되, 대행업체의 선정은 그간 대행실적 평가결과, 운반능력 등을 토대로 합리적인 선정기준을 정하여 결정하여야 한다. 그럼에도 피신청인들은 행정기관의 재량행위라는 이유로 2019년에 허가받은 신청인에게 입찰참여의 기회를 주지 않고, 기존에 계약을 체결한 D공사와 수의계약을 체결하였는바, 이는 재량권의 범위를 오해한 것이거나 재량권의 한계를 현저하게 벗어난 것으로 지방계약법에 위배되므로 위법·부당하다.

재량권의 범위는 지방계약법 등 상위법령에서 정한 수의계약 대상의 범위를 넘어설 수 없으며, 대법원 판례(2000. 4. 7. 선고 98두11779 판결 참조)에서도 ’행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 한다‘고 한 바, 공익적 요소인 A시 생활폐기물 위탁·대행단가가 7대 특별·광역시 중 3번째로 높은 점은 허가를 득하고도 입찰 자체에 참여하지 못하는 신청인이 입게될 불이익과 비교하였을 때 재량의 범위를 일탈하였음이 명백하다.

따라서, 피신청인들은 관내에서 발생하는 생활폐기물의 대행업체를 선정하고자 할 경우 대행계약은 지방계약법 제9조에 따라 경쟁입찰방식으로 계약을 체결하여야 하며,  「폐기물관리법」에 따라 적법하게 생활폐기물 수집·운반업 허가를 받은 신청인에게 당연히 입찰에 참여할 수 있도록 기회를 부여하는 것이 타당하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 피신청인들의 관내 생활폐기물 대행계약에 공평하게 참여하게 해달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있으므로 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제46조 제1항에 따라 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.