국 민 권 익 위 원 회

제 1 소 위 원 회

의    결

의안번호  제2020-1소위05-복02호

민원표시  2BA-1912-000000, 2BA-2001-000000 업무정지처분에 갈음한 과징금 미부과 이의

신 청 인  OOO

피신청인  경상북도 OO군수

의 결 일  2020. 2. 10.

주     문

피신청인에게, 2019. 12. 9. 신청인이 대표로 있는 O요양원에게 행한 업무정지처분(2020. 3. 1. ~ 4. 19., 50일간)에 대해 동 요양원이 업무정지처분에 갈음하여 과징금 부과를 받고자 ｢장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준(보건복지부고시)｣ 별지 제1호 서식에 의한 과징금 신청서를 제출하는 경우에는 관련 법령․고시의 취지 등을 고려하여 업무정지처분에 갈음한 과징금 부과 여부를 재검토할 것을 의견표명한다.

이    유

1. 신청취지

신청인이 대표로 있는 O요양원(이하 ‘이 민원 요양원’이라 한다)은 국민건강보험공단으로부터 장기요양급여비용 환수결정처분을 받고, 피신청인으로부터 2018. 6. 4. 업무정지처분(2018. 7. 13. ~ 8. 31., 50일간) 통보를 받았다. 이에 이 민원 요양원은 장기요양급여비용 환수결정과 업무정지처분에 대해 각각 심사청구, 행정심판을 제기하였으나 모두 기각(행정심판 2018. 7. 3., 심사청구 2018. 11. 13.)되었고, 2019. 1. 30. 대구지방법원에 업무정지처분 무효 확인 및 취소를 구하는 행정소송을 제기하였으나 2019. 6. 14. 각하되어 2019. 7. 4. 대구고등법원에 항소를 제기 후 2019. 8. 21. 취하하였다.

이후 이 민원 요양원에 대한 업무정지처분이 집행될 경우 이 민원 요양원의 장기요양급여 수급자(이하 ‘수급자’라 한다)들이 타 시설로 전원 조치되는 등 수급자 및 그 가족에게 심한 불편을 줄 수 있고 장기요양급여에 중대한 차질이 우려되는 등 공익상 필요성이 있어, 이 민원 요양원은 수급자들을 보호하기 위해 2019. 8. 22. 피신청인에게 업무정지처분을 과징금으로 갈음하여 달라고 요구하였으나, 피신청인은 당초 업무정지처분 사전통지에 대한 의견제출 기한일 이내에 과징금 신청서를 제출하지 아니하였다는 사유 등으로 과징금 대체가 불가하다고 하면서 2019. 12. 9. 업무정지처분(2020. 3. 1. ~ 4. 19., 50일간, 이하 ‘이 민원 업무정지처분’이라 한다)을 한바, 이는 부당하니 시정해 달라.

2. 피신청인의 의견

가. ｢장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준(보건복지부고시)｣ 제2조(과징금 부과대상) 및 제3조(과징금 신청)에서는 “업무정지명령을 하게 되면 장기요양급여에 중대한 차질이 우려되는 등 공익상 필요성에 따라 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우 등에는 업무정지명령을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있고, 과징금 부과대상 중 장기요양기관에 대한 업무정지명령이 수급자 및 그 가족에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 경우 등에 해당되어 장기요양기관이 업무정지명령에 갈음하여 과징금 처분을 받고자 할 경우에는 처분사전통지에 대한 의견제출 기한일 이내에 별지 제1호 서식에 의한 과징금 신청서를 제출하여야 한다.”라는 내용으로 규정되어 있다. 이에 피신청인은 업무정지처분 사전통지기간에 이 민원 요양원에 대해 과징금납부신청 안내(2회)를 하였음에도, 이 민원 요양원은 ‘업무정지 50일을 2분의 1로 감경하거나 이에 갈음하는 과징금 부과를 2분의 1로 감경하여 줄 것’은 요구하였으나 과징금 신청서는 제출하지 않은바, 업무정지처분을 과징금 처분으로 변경하는 것은 타당하지 않다.

나. 또한, 이 민원 요양원에 입소하고 있는 수급자들이 입소 가능한 타 시설이 있어 ｢장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준(보건복지부고시)｣ 제2조 제2호 마목의 ‘업무정지명령을 하게 되면 장기요양급여에 중대한 차질이 우려되는 등 공익상 필요성에 따라 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우’에 해당하지 않아 과징금 처분을 할 타당한 이유가 없다.

다. 한편, 이 민원 요양원이 위치한 OO군의 인근지역(OO군 OO면)에 위치한 장기요양기관에서 이 민원 요양원의 수급자 모두를 수용할 수 있고 이 민원 요양원까지 와서 수급자들을 모시고 가는 것까지 가능함을 확인한바, 이 민원 요양원의 수급자에 대한 타 시설로의 전원 조치 방안에 대해서도 강구하고 있다.

3. 관계 행정기관(보건복지부)의 의견

가. ｢장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준(보건복지부고시)｣ 제3조에 따르면 “제2조의 과징금 부과대상 중 제1호의 각 목과 제2호의 나목에 해당되는 장기요양기관이 업무정지명령에 갈음하여 과징금 처분을 받고자 할 경우에는 처분사전통지에 대한 의견제출 기한일 이내에 별지 제1호 서식에 의한 과징금 신청서를 제출하여야 한다.”고 규정하고 있다.

나. 따라서, 당초 업무정지처분 사전통지에 대한 의견제출 기한 이내 과징금 납부신청서를 제출하지 않고, 사전통지에 대한 의견제출 기한이 지난 시점에서 과징금 납부신청은 원칙적으로 불가하다.

다. 그러나, 행정심판 및 소송 등의 권리구제절차를 진행하고 있는 상황에서 처분사전통지에 대한 의견제출 기한일 이내에 과징금 신청서를 제출하기 쉽지 않은 상황 등을 고려하여 행정심판 및 소송 등의 권리구제절차가 진행되고 있어 업무정지의 효력이 발생하지 않은 상황에서는 해당 절차 종결 이후 업무정지처분 부과 이전에 과징금 신청이 가능하다.

4. 사실관계

가. 국민건강보험공단의 장기요양기관 현지조사 협조요청에 따라 국민건강보험공단과 피신청인은 이 민원 요양원에 대해 2017. 12. 4. ～ 12. 7. 현지조사를 실시하고, 국민건강보험공단은 2018. 1. 3. 부당이득금(35,168,010원) 환수결정처분을 통보하였다.

나. 이에 피신청인은 2018. 3. 13. 이 민원 요양원에 업무정지 50일을 내용으로 하는 노인장기요양보험법 위반기관 행정처분 사전통지(청문실시통지)를 하였다.

다. 이 민원 요양원은 2018. 4. 2. 피신청인에게 “업무정지 50일을 2분의 1로 감경하거나, 이에 갈음하는 과징금 부과를 2분의 1로 감경하여 줄 것”을 내용으로 하는 처분사전통지서에 따른 의견서를 제출하였다.

라. 피신청인은 2018. 4. 5. 이 민원 요양원에 대해 행정처분 예정에 따른 의견제출을 2018. 4. 12.까지 요구하였으나, 이 민원 요양원은 별도의 의견을 제출하지 않았다. 동 의견제출 요구서에는 과징금 납부를 위해서는 과징금 신청서 제출이 필요하고, 과징금을 신청하지 않을 시에는 업무정지처분이 확정될 예정임 등의 내용이 안내되어 있다.

마. 피신청인은 2018. 6. 4. 이 민원 요양원에 대해 업무정지처분(2018. 7. 13. ~ 8. 31., 50일간)을 통보하였다.

바. 이 민원 요양원은 2018. 6. 20. 업무정지처분(2018. 7. 13. ~ 8. 31., 50일간)에 대해 경상북도행정심판위원회에 행정심판을 청구하였고, 2018. 6. 25. 업무정지처분은 집행정지 되었다. 동 행정심판은 2018. 7. 30. 기각으로 재결되었다.

사. 한편, 이 민원 요양원은 부당이득금(35,168,010원) 환수결정처분에 대해 2018. 6. 14. 국민건강보험공단에 이의신청 제기 후 2018. 7. 27. 기각되어, 2018. 8. 20. 보건복지부 장기요양심판위원회에 심사청구를 하였으나 이 또한 2018. 11. 13. 기각되었다.

아. 이후, 이 민원 요양원은 2019. 1. 30. 대구지방법원에 장기요양기관 업무정지처분 취소를 구하는 행정소송(대구지방법원2019구단298)을 제기하였으나, 행정심판 결정일로부터 90일 이내에 행정소송을 제기하지 아니하였다는 이유로 2019. 6. 14. 각하로 판결되었다.

자. 이 민원 요양원은 대구지방법원 행정소송 1심 판결에 불복하여 2019. 7. 4. 대구고등법원에 항소를 제기하였으나, 2019. 8. 21. 항소를 취하하였다. 신청인은 피신청인과 업무정지처분에 갈음한 과징금 부과에 대해 합의를 추진하고자 당시 항소를 취하하였다고 진술하고 있다.

차. 피신청인은 이 민원 요양원에게 행정소송 각하에 따른 수급자 조치계획 등을 요구하고 이 민원 요양원으로부터 이를 제출받아, 2019. 12. 9. 이 민원 요양원에 대해 업무정지처분(2020. 3. 1. ~ 4. 19., 50일간)을 통보하였다.

카. 이 민원 요양원 수급자의 타 시설 전원 조치와 관련하여 피신청인은 “OO군 관내에 OO군노인요양원, OO노인요양원 2개소가 있으나 현재 입소수용인원이 채워진 상태라 대기자로 입소를 기다려야 하는 상황이며, OO군 인근지역의 시설에 대해서도 알아본 결과 OO군 OO면에 있는 OO노인복지센터(정원 146명, 현원 80명)에서 이 민원 요양원 수급자 46명 모두에 대해 수용 가능함을 확인하였다.“라고 진술하고 있다. 이 민원 요양원이 위치하고 있는 OO군 OO읍과 OO노인복지센터가 위치하고 있는 OO군 OO면은 경계를 인접하고 있지 않으며, 이 민원 요양원에서 OO노인복지센터로 이동하는데 소요되는 시간은 차량으로 40분(약 55km) 정도 소요된다.

5. 판단

가. 관련 법령 등

1) 노인장기요양보험법

제37조의2(과징금의 부과 등) ① 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제37조제1항 각 호의 어느 하나(같은 항 제4호는 제외한다)에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 2억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 제37조제1항제6호를 위반한 행위로서 보건복지부령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

② 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제37조제1항제4호에 해당하는 행위를 이유로 업무정지명령을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지가 해당 장기요양기관을 이용하는 수급자에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 등 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우에는 업무정지명령을 갈음하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 청구한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과할 수 있다.

③ 제1항 및 제2항에 따른 과징금을 부과하는 위반행위의 종류 및 위반의 정도 등에 따른 과징금의 금액과 과징금의 부과절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

④ ～ ⑤ (생략)

2) 노인장기요양보험법 시행령

제15조(과징금 부과 기준) 법 제37조의2제1항 및 제2항에 따라 과징금을 부과하는 위반행위의 종류와 위반 정도 등에 따른 과징금의 금액은 별표 2와 같다.

3) 노인장기요양보험법 시행규칙

제29조(행정처분의 기준) 법 제37조제1항 및 제37조의5제1항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다.

4) 장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준(보건복지부고시)

제1조(목적) 이 기준은 「노인장기요양보험법」(이하 "법"이라 한다) 제37조의2 제1항, 같은 조 제2항, 같은 법 시행령 제15조의2 별표2 및 같은 법 시행규칙 제29조 별표2에 따라 업무정지명령에 갈음하여 과징금을 부과함에 있어 그 대상, 과징금 신청방법 등을 규정함을 목적으로 한다.

제2조(과징금 부과대상) 법 제37조의2제1항 및 같은 조 제2항에서 "보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다.

1. 다음 각 목에 해당하는 경우로서 장기요양기관에 대한 업무정지명령이 수급자 및 그 가족에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 경우

가. 인근지역에 급여유형이 동일한 장기요양기관이 없거나 수급자 정원의 충족 등의 사유로 인하여 실질적으로 대체 이용이 어려운 경우

1) 「지방자치법」 제2조제2항에 따른 지방자치단체인 구(이하 "자치구"라 한다)의 관할 구역내로서 해당 장기요양기관이 위치한 동 및 해당 동과 경계를 인접하는 동 내에 대체 이용 가능한 장기요양기관이 없는 경우. 다만 시설급여 중 노인요양공동생활가정 및 재가급여 제공기관(주·야간보호 및 단기보호를 제외한다)의 경우 인근지역의 기준을 관할 자치구 단위로 한다.

2) 자치구 외의 지역으로서 해당 장기요양기관이 위치한 읍·면·동과 경계를 인접하는 읍·면·동 내에 대체 이용 가능한 장기요양기관이 없는 경우. 다만 재가급여 제공기관(주·야간보호 및 단기보호를 제외한다)의 경우 인근지역의 기준을 관할 자치시·군, 행정시 또는 자치구가 아닌 구 단위로 한다.

나. 시설급여제공 기관으로서 1등급 수급자가 전체 현원의 20% 이상인 장기요양기관. 다만, 30인 이하 소규모요양시설 및 9인 이하 노인요양공동생활가정은 1등급이 5인 이상이거나 전체 현원의 30%이상이어야 한다.

2. 그 밖에 특별한 사유가 있다고 인정되는 경우

가. 지방자치단체장이나 국민건강보험공단이 직접 또는 민간에 위탁하여 운영하는 장기요양기관인 경우

나. 해당 장기요양기관에서 최초로 적발된 위반행위로서 업무정지기간이 30일 이하에 해당하는 경우. 다만, 시행규칙 별표2 4. 과징금처분 제외대상 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우는 제외한다.

다. 장기요양기관의 폐업 또는 법인이 개설한 장기요양기관의 대표자 인격 변경 등으로 인하여 업무정지명령이 제재수단으로서 실효성이 없어 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우

라. 2인 이상이 공동으로 개설한 장기요양기관 중에서 조사 대상기간 동안에 개설자 및 개설기간을 달리하는 등으로 인하여 각 개설자별 및 각 개설기간별로 부당금액이나 업무정지기간을 구분하여 산출하기 어려운 경우

마. 업무정지명령을 하게 되면 장기요양급여에 중대한 차질이 우려되는 등 공익상 필요성에 따라 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우

제3조(과징금 신청) 제2조의 과징금 부과대상중 제1호의 각 목과 제2호의 나목에 해당되는 장기요양기관이 업무정지명령에 갈음하여 과징금 처분을 받고자 할 경우에는 처분사전통지에 대한 의견제출 기한일 이내에 별지 제1호 서식에 의한 과징금 신청서를 제출하여야 한다.

나. 판단 내용

신청인은 이 민원 업무정지처분이 집행될 경우 수급자들이 타 시설로 전원 조치되는 등 수급자 및 그 가족에게 심한 불편을 주고 장기요양급여에 중대한 차질이 우려되는 등 공익상 필요성이 있으므로 이 민원 업무정지처분을 과징금으로 갈음하여 달라고 주장하고,

피신청인은 업무정지처분 사전통지기간에 과징금납부신청 안내를 하였음에도 이 민원 요양원은 과징금 신청서는 제출하지 않은바, 이 민원 업무정지처분을 과징금 처분으로 변경하는 것은 타당하지 않고, 인근지역의 시설에서 이 민원 요양원의 수급자를 수용할 수 있어 ‘업무정지처분을 하게 되면 장기요양급여에 중대한 차질이 우려되는 등 공익상 필요성에 따라 과징금 처분이 타당하다고 판단되는 경우’에도 해당하지 않는다고 주장하므로 살피건대,

① ｢장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준(보건복지부고시)｣의 소관 행정기관인 보건복지부는, “장기요양기관이 업무정지명령에 갈음하여 과징금 처분을 받고자 할 경우에는 처분사전통지에 대한 의견제출 기한일 이내에 과징금 신청서를 제출하여야 한다.”고 규정하고 있는 ｢장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준(보건복지부고시)｣ 제2조(과징금 부과대상) 및 제3조(과징금 신청)와 관련하여 “행정심판 및 소송 등의 권리구제절차를 진행하고 있는 상황에서 처분사전통지에 대한 의견제출 기한일 이내에 과징금 신청서를 제출하기 쉽지 않은 상황 등을 고려하여 행정심판 및 소송 등의 권리구제절차가 진행되고 있어 업무정지의 효력이 발생하지 않은 상황에서는 해당 절차 종결 이후 업무정지처분 부과 이전에 과징금 신청이 가능하다.”라고 해석하고 있는 점,

② 이 민원 요양원에서 최초의 업무정지처분에 대해 무효 확인 및 취소를 청구하는 행정심판 및 소송 등의 권리구제절차를 진행하면서 처분사전통지에 대한 의견제출 기한일 이내에 업무정지처분을 과징금으로 갈음하여 부과해 달라고 과징금 신청서를 제출한다는 것은 이치에 맞지 않는 측면이 있고, 이 민원 요양원은 2018. 4. 2. 피신청인에게 “업무정지 50일을 2분의 1로 감경하거나, 이에 갈음하는 과징금부과를 2분의 1로 감경하여 줄 것”을 내용으로 하는 처분사전통지서에 따른 의견서를 제출한 사실이 있어 이 민원 요양원이 처분사전통지에 대한 의견제출 기한일 이내에 피신청인에게 ｢장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준(보건복지부 고시)｣에 따른 과징금 신청서는 제출하지 않았지만, 과징금 부과 신청 의사 표현은 있었다고 볼 수도 있는 점,

③ ｢장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준(보건복지부고시)｣ 제2조(과징금 부과대상)는 “인근지역에 급여유형이 동일한 장기요양기관이 없거나 수급자 정원의 충족 등의 사유로 인하여 실질적으로 대체 이용이 어려운 경우로 장기요양기관에 대한 업무정지명령이 수급자 및 그 가족에게 심한 불편을 줄 우려가 있는 경우”를 과징금 부과대상으로 규정하면서, 인근지역에 대해서는 “해당 장기요양기관이 위치한 읍·면·동과 경계를 인접하는 읍·면·동”으로 규정하고 있는바, 이 민원 요양원이 위치한 OO군 관내에 위치한 요양기관은 현재 입소수용인원이 채워진 상태라서 수급자들이 대기자로 입소를 기다려야 하는 상황이고, 피신청인이 수급자들을 수용할 수 있다고 하는 요양기관은 OO군 OO면에 위치하고 있어 이 민원 요양원이 위치한 OO군 OO읍과 경계를 인접하고 있지 않아 이 민원 요양원의 인근지역에 수급자가 대체 이용할 수 있는 요양기관이 없다고 볼 수 있는 점,

④ 이 민원 요양원에 대해 이 민원 업무정지처분이 집행될 경우 수급자들이 이 민원 요양원으로부터 약 50km 떨어진 요양기관으로 전원 조치됨에 따라 수급자와 그 가족에게 불편을 줄 수 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때,

이 민원 요양원에서 당초 업무정지처분 사전통지에 대한 의견제출 기한일 이내에 과징금 신청서를 제출하지 아니하였더라도 이 민원 업무정지처분에 대해 과징금으로 갈음하여 부과 받고자 ｢장기요양기관에 대한 업무정지명령에 갈음한 과징금 적용기준(보건복지부고시)｣ 별지 제1호 서식에 의한 과징금 신청서를 제출하는 경우에는 피신청인이 관련 법령․고시의 취지 등을 고려하여 업무정지처분에 갈음한 과징금 부과 여부를 재검토하는 것이 바람직하다고 판단된다.

5. 결론

그러므로 업무정지처분 사전통지에 대한 의견제출 기한일 이내에 과징금 신청서를 제출하지 아니하였다는 사유로 피신청인이 업무정지처분을 과징금으로 갈음할 수 없다고 하는 것은 부당하다는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.