국 민 권 익 위 원 회

제 2 소 위 원 회

의    결

의안번호  제2021-2소위22-산01호

민원표시  2AA-2011-0403383 첨단실감콘텐츠제작 클러스터 조성사업 수용지연 해결 요청

신 청 인  A

피신청인  광주광역시장

의 결 일  2021.  6.  14.

주     문

피신청인에게, ‘첨단실감콘텐츠제작 클러스터 조성사업’과 관련해 수용대상으로 지정하였으나 장기간 수용하지 않고 있는 붙임1의 토지 및 건축물에 대해 조속히 수용하거나 수용대상에서 제외하는 등 손실의 확대 방지 방안을 마련할 것을 의견표명한다.

이     유

1. 신청취지

가. 피신청인은 2016. 11. 9. 송암일반산업단지 개발계획과 실시계획을 변경 고시하여 동 산업단지 내 ‘첨단실감콘텐츠 제작 클러스터 조성사업’(이하 ‘이 민원 사업’이라 한다)을 실시하고 이를 위해 신청인 외 1명 소유의 광주 (이하 생략) 공장용지 (면적 생략)와 관련 건축물(붙임1과 같다. 이하 ‘이 민원 토지등’이라 한다)을 수용하는 등 총 39,772.3㎡의 토지와 관련 건축물을 수용·사용하기로 하였다.

나. 그러나 이 민원 사업은 39,772.3㎡ 중 일부에만 진행되어 이 민원 토지에 ‘(가)한국문화기술연구원 청사’를 신축하기로 한 부분은 진행되지 않았는바 이 민원 토지등은 수용대상으로 고시되었음에도 아직도 수용되지 않고 있다. 재산권에 대한 침해가 지나치니 이 민원 토지를 조속히 수용하거나 수용대상에서 제외해 달라.

2. 피신청인의 의견

피신청인은 정부가 (가)한국문화기술연구원을 설립하면 광주광역시 내에 유치하여 이 민원 토지의 신축 청사에 입주하게 할 계획이다. 그러나 (가)한국문화기술연구원의 설립이 지연되는 등으로 이 민원 토지등을 수용하거나 청사를 신축하지 못하고 있다. (가)한국문화기술연구원을 광주광역시 내에 유치하는 것은 피신청인이 관심을 갖고 추진해 온 중요사업이므로 더욱 노력하여 이 민원 토지등을 수용할 수 있게 하겠다.

3. 사실관계

가. 송암일반산업단지는 피신청인이 1979년 지정하여 광주 남구 송하동 일원의 약 415,496.2㎡에 조성한 일반산업단지이다.

나. 피신청인은 낙후되어 있는 송암일반산업단지를 문화 콘텐츠 산업의 거점기지로 육성하기 위해 이 민원 사업을 추진하기로 하고, 그 계획을 반영하여 2016. 11. 9. 송암일반산업단지 개발계획과 실시계획을 변경 고시하고 2016. 12. 21. 지형도면을 고시하였다.

다. 이 민원 사업은 송암일반산업단지 내에 2012년 개관된 광주CGI센터에 추가하여 ①크리에이티브 콘텐츠 플라자, 창조 콘텐츠 제작 지원센터를 신축하고 ②(가)한국문화기술연구원이 입주할 청사를 신축하는 것이다. (가)한국문화기술연구원은 정부(문화체육관광부)에서 설립 추진 중인 공공기관으로 피신청인은 이를 광주광역시 내에 유치하기 위해 노력해 왔다.

(가)한국문화기술연구원

[그림1] 첨단실감콘텐츠 제작 클러스터 구상도

라. 피신청인의 2016. 11. 9.자 송암일반산업단지 개발계획과 실시계획 변경 고시에는 이 민원 사업을 위해 송암일반산업단지 내 총 39,772.3㎡ 토지와 관련 건축물을 수용·사용하겠다고 되어 있다. 관련 토지조서 내용은 [표1]과 같고, [표1] 중 번호 1 ~ 9의 토지는 크리에이티브 콘텐츠 플라자, 창조 콘텐츠 제작 지원센터를 신축할 예정지이고, 번호12(이 민원 토지)와 번호 13 ~ 16의 토지는 (가)한국기술문화연구원 청사를 신축할 예정지이다.

[표1] 고시된 이 민원 사업으로 수용·사용할 토지 조서

(생략)

라. 피신청인은 2017. 4. 26. 이 민원 사업으로 수용·사용될 토지 중 크리에이티브 콘텐츠 플라자, 창조 콘텐츠 제작 지원센터를 신축할 예정지([표1]의 번호 1 ~ 9)와 관련 건축물에 대해 보상계획을 공고하고 소유권을 취득하기 위해 필요한 절차를 거쳤다. 그러나 (가)한국문화기술연구원의 설립에 대한 사항들이 진전되지 않고 있고 광주과학기술원 한국문화기술연구소로부터 2017. 2. 독립청사 신축사업을 중단 통보받는 등으로 (가)한국문화기술연구원 청사 신축이 단기간 내 추진되기는 어렵게 되었는바, 피신청인은 이 민원 토지를 포함해 (가)한국문화기술연구원 청사의 신축 예정지([표1]의 번호 12 ~ 16)는 위 보상대상에 포함하지 않았다.

정부는 한국 과학기술연구원 내 한국문화기술연구소를 확대개편하는 등으로 한국문화기술연구원을 설립하는 안을 검토하였음

[표1]의 번호 12(이 민원 토지), 번호 14만 민간 소유이고 번호 13, 15, 16은 지방자치단체 소유임

마. 피신청인은 2020. 8. 10. 송암일반산업단지 개발계획과 실시계획을 변경 고시하여 이 민원 사업의 사업기간을 당초 2020년까지에서 2022년까지로 연장하였다.

바. 2013. 4. 광주과학기술원 내 한국문화기술연구소가 개소된 후 문화체육관광부는 (가)한국문화기술연구원 설립에 대해 예비타당성 조사를 신청하였으나, 시급성 미흡 등의 이유로 조사대상이 되지 못했고, 한국문화기술연구소의 독립청사 신축 사업이 추진되기도 하였으나 진전없이 2017. 2. 미집행 출연금이 반납되고 신축 사업이 공식적으로 중단되었다. 이후 별다른 진전이 없던 중 2020년 문화체육관광부에서 예비타당성 조사를 위한 사전용역을 실시하였으나 성과는 확인되지 않는다.

사. 신청인은 2002년 사망한 아버지로부터 이 민원 토지등과 이 민원 토지등에서 운영되는 자동차 공업사에 대한 소유권 등을 이전받았고, 현재 경영난 등으로 매도하려 하나 피신청인이 이 민원 토지등을 이 민원 사업의 수용대상으로 고시해 놓은 상태이고 이로 인한 제약과 제한 등이 많아 매수자를 찾지 못하고 있다.

아. 이 민원 토지의 건축물에서는 자동차 검사장 및 정비소, 편의점, 카페, 음식점, 페인트 판매·도장 업체 등이 임차하여 영업을 하고 있고, 일부는 임차자를 찾지 못해 공실로 남아 있다.

4. 판단

가. 관계법령

붙임2와 같다.

나. 판단내용

1)「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제23조는 사업시행자가 사업인정 고시가 된 날부터 1년 이내에 재결신청을 하지 아니한 경우에는 사업인정 고시가 된 날부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정은 그 효력을 상실하도록 규정되어 있어, 수용대상이 된 토지등의 관계자가 당해 공익사업이 지연되어 입게 되는 추가적인 재산적 손실이나 권리의 제한 등을 방지하고 있다. 그러나 산업단지 조성의 경우에 대하여는 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 제22조 제3항에 산업단지의 토지등에 대한 재결의 신청을 산업단지개발계획에서 정하는 사업기간 내에 할 수 있도록 특별히 정하고 있고 이 민원 사업은 사업기간이 2020년까지에서 2022년까지로 연장되어 있는바 현재 재결을 신청할 수 있는 기간 내에 있으므로 사업인정은 그 효력이 유지되고 있다고 판단된다.

2) 그러나 사업인정 고시되어 수용대상 토지등으로 지정되면 토지보상법령에 따라 수용대상 토지의 형질의 변경이나 물건을 손괴 또는 수거하는 등이 금지되고, 건축물의 건축ㆍ대수선, 공작물(工作物)의 설치 또는 물건의 부가(附加)ㆍ증치(增置)가 제한되며, 이를 위반하여 건축ㆍ대수선, 공작물(工作物)의 설치 또는 물건의 부가(附加)ㆍ증치(增置)를 하면 이를 원상회복해야 하고 손실보상을 청구할 수 없는 점, 영업 등은 사업인정고시일 전부터 계속되고 있어야 손실을 보상받을 수 있고 공장은 이주대책 대상이 될 수 있는 점 등이 있는바

2016. 11. 9. 사업인정 고시되어 수용대상으로 되어 있는 이 민원 토지등에서는 새로이 영업 등을 개시하면 이 민원 토지등이 수용될 때 아무런 보상없이 영업 등을 중단하게 되어 상당한 손실을 입게 되고, 기존의 영업 등은 건축물의 수선, 공작물의 설치, 물건의 부가 등이 금지 또는 제한되고 있어 경쟁력을 유지하기 어려울 뿐 아니라 그 결과 영업 등을 중단하게 되더라도 보상을 받을 수 없다. 또한 이러한 사정 등으로 기존의 임대차계약이 종료되어 공실이 발생해도 새로운 임차인을 구하기는 어려우므로 소유자는 임대수입 등에 손실을 입는 한편 공실 등으로 인한 상권축소로 토지등의 보상가격이 감소될 수 있고 매도하려 하더라도 매수인을 구하기 쉽지 않게 된다.

따라서 사업시행자인 피신청인은 이 민원 사업이 사업기간 내에 있다고 하더라도  2016. 11.부터 수용대상으로 되어 있는 이 민원 토지등에 대해 보상절차가 진행되지 않는 상태로 두어서는 곤란하고 조속한 수용 등을 통해 소유자 및 관계인이 공익사업으로 인해 입는 손실을 줄이기 위해 노력해야 할 것으로 판단된다.

3) 그런데 피신청인은 2016. 11. 수용대상으로 지정하였던 토지등 중 크리에이티브 콘텐츠 플라자, 창조 콘텐츠 제작 지원센터의 신축 예정지에 대하여는 2017. 4. 보상개시하였으나, (가)한국문화기술연구원 청사의 신축 예정지인 이 민원 토지등은 보상대상에서 제외하여 수년이 지난 현재도 보상절차를 진행하지 않고 있다. 그렇다고 (가)한국문화기술연구원 청사의 신축에 고려할 만한 진척이 있어 머지않은 시일 내에 보상할 수 있을 것으로 보이지는 않고, 오히려 청사 신축 여부도 확신할 수 없는 상황에서 피신청인은 사업기간을 기존 2020년까지에서 2022년까지로 연장하였는바, 신청인과 이 민원 토지등의 관계인에 대한 재산권 침해가 과도하고 향후 언제까지 지속될지 예측하기 어려운 상황이다.

4) 그렇다면 피신청인이 2016. 11. 수용대상으로 지정하였으나 수년이 지난 현재까지 수용하지 않음으로 인해 신청인과 이 민원 토지등의 관계인이 받고 있는 재산권 침해는 과도하고 이러한 침해가 가까운 시일 내에 해소될 것으로 보이지도 않는바, 이 민원 사업의 계획에 대해 다시 검토하여 이 민원 토지등을 조속히 수용하거나 수용대상에서 제외하는 등 신청인과 이 민원 토지등의 관계인이 입고 있는 손실이 더 이상 확대되는 것을 방지할 수 있는 방안이 마련되어야 할 것으로 판단된다.

5. 결론

그러므로 이 민원 토지등에 대해 조속한 수용 또는 수용대상에서 제외를 구하는 신청인의 주장에는 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[붙임2] 관계법령 등

○ 산업입지 및 개발에 관한 법률

제22조(토지수용) ① 사업시행자(제16조 제1항 제6호에 따른 사업시행자는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)는 산업단지개발사업에 필요한 토지ㆍ건물 또는 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권, 양식업권, 물의 사용에 관한 권리(이하 “토지등”이라 한다)를 수용하거나 사용할 수 있다.

② 제1항을 적용할 때 제7조의4 제1항에 따른 산업단지의 지정ㆍ고시가 있는 때(제6조 제5항 각 호 외의 부분 단서, 제7조 제6항, 제7조의2 제6항 또는 제8조 제4항에 따라 사업시행자와 수용ㆍ사용할 토지등의 세부 목록을 산업단지가 지정된 후에 산업단지개발계획에 포함시키는 경우에는 이의 고시가 있는 때를 말한다)에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제20조 제1항 및 같은 법 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 본다.

③ 국토교통부장관이 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결(裁決)은 중앙토지수용위원회가 관장하고, 국토교통부장관 외의 자가 지정한 산업단지의 토지등에 대한 재결은 지방토지수용위원회가 관장하되, 재결의 신청은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제23조 제1항 및 같은 법 제28조 제1항에도 불구하고 산업단지개발계획에서 정하는 사업기간 내에 할 수 있다.

⑤ 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다.

○ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률

제22조(사업인정의 고시) ① 국토교통부장관은 제20조에 따른 사업인정을 하였을 때에는 지체 없이 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인, 관계 시ㆍ도지사에게 통지하고 사업시행자의 성명이나 명칭, 사업의 종류, 사업지역 및 수용하거나 사용할 토지의 세목을 관보에 고시하여야 한다.

제23조(사업인정의 실효) ① 사업시행자가 제22조 제1항에 따른 사업인정의 고시(이하 “사업인정고시”라 한다)가 된 날부터 1년 이내에 제28조 제1항에 따른 재결신청을 하지 아니한 경우에는 사업인정고시가 된 날부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정은 그 효력을 상실한다.

제25조(토지등의 보전) ① 사업인정고시가 된 후에는 누구든지 고시된 토지에 대하여 사업에 지장을 줄 우려가 있는 형질의 변경이나 제3조 제2호 또는 제4호에 규정된 물건을 손괴하거나 수거하는 행위를 하지 못한다.

② 사업인정고시가 된 후에 고시된 토지에 건축물의 건축ㆍ대수선, 공작물(工作物)의 설치 또는 물건의 부가(附加)ㆍ증치(增置)를 하려는 자는 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 이 경우 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 미리 사업시행자의 의견을 들어야 한다.

③ 제2항을 위반하여 건축물의 건축ㆍ대수선, 공작물의 설치 또는 물건의 부가ㆍ증치를 한 토지소유자 또는 관계인은 해당 건축물ㆍ공작물 또는 물건을 원상으로 회복하여야 하며 이에 관한 손실의 보상을 청구할 수 없다.

제77조(영업의 손실 등에 대한 보상) ① 영업을 폐업하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하여야 한다.

제78조의2(공장의 이주대책 수립 등) 사업시행자는 대통령령으로 정하는 공익사업의 시행으로 인하여 공장부지가 협의 양도되거나 수용됨에 따라 더 이상 해당 지역에서 공장(「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조 제1호에 따른 공장을 말한다)을 가동할 수 없게 된 자가 희망하는 경우 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 지정ㆍ개발된 인근 산업단지에 입주하게 하는 등 대통령령으로 정하는 이주대책에 관한 계획을 수립하여야 한다.

○ 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙

제45조(영업손실의 보상대상인 영업)법 제77조 제1항에 따라 영업손실을 보상하여야 하는 영업은 다음 각 호 모두에 해당하는 영업으로 한다.

1. 사업인정고시일등 전부터 적법한 장소(무허가건축물등, 불법형질변경토지, 그 밖에 다른 법령에서 물건을 쌓아놓는 행위가 금지되는 장소가 아닌 곳을 말한다)에서 인적ㆍ물적시설을 갖추고 계속적으로 행하고 있는 영업. 다만, 무허가건축물등에서 임차인이 영업하는 경우에는 그 임차인이 사업인정고시일등 1년 이전부터 「부가가치세법」 제8조에 따른 사업자등록을 하고 행하고 있는 영업을 말한다.

2. 영업을 행함에 있어서 관계법령에 의한 허가등을 필요로 하는 경우에는 사업인정고시일등 전에 허가등을 받아 그 내용대로 행하고 있는 영업