22. 그린벨트 관련 제도개선

Ⅰ.  추진배경

○ 개발제한구역내의 행위허가 및 불법행위 지도단속 관련 부조리는 외부감사에 반복적으로 적발되는 고질적인 부패취약분야

- 토지소유자와 전문브로커가 결탁, 개발로 인한 지가상승을 노린 불법행위가 증가하여 부패 및 환경 훼손 유발

- 일선 지자체 공무원의 인허가 재량권 남용, 지도단속 과정의  불법행위 묵인 등 비리가 상존하여 기피부서로 인식

○ 부패 유발요인 제거, 사후통제 시스템 확립 등 종합적인 제도개선대책 마련 필요

Ⅱ. 제도운영 현황

○ 개발제한구역 설치목적 및 행위제한

- 도시의 무질서한 확산․개발을 방지하여 건전한 생활환경을  확보하고 자연환경을 보전하기 위함

- 행위제한 : 건축물의 건축 및 용도변경, 토지형질변경․분할 등

※ 관련 법령 : 개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법

○ 개발제한구역내 행위허가

- 농림수산업을 영위하기 위한 건축물(축사, 버섯재배사 등)

․개발제한구역내 주택을 소유한 농림․축산업 종사자에 허가

- 근린생활시설

․일반․휴게음식점의 경우 개발제한구역내 5년 이상 거주자에 허가

신청인	→	관련부서 협의	→	실무종합 심의	→	시․군․구청장
허가신청서제출		농지․산지형질변경사항		관련법률 검토		허가여부 통보

○ 사후 관리

- 시․군․구 : 3개월마다 1회 이상 특별단속반 편성․점검

- 시 ․ 도   : 6개월마다 1회 이상 시․군․구 관리실태 점검

< 개발제한구역 관련 불법행위 적발현황 >

	면 적 (㎢)	용도별 불법행위 적발현황(단위:건수)
		계	창고	형질변경	공장,작업장	축사	기타
2003년	4,615	4,085	2,010	600	852	29	594
2002년	5,005	2,014	507	803	211	50	443

Ⅲ. 부패 실태 및 문제점

1. 행위허가 과정의 부패유발 요인

□ 불필요한 시설허가로 불법행위 조장

○ 농림수산업용 시설은 개발제한구역내에 주택을 소유하면  설치를 허용하고 있으나 형식적인 사후관리로 불법행위 만연

- 축사, 콩나물재배사 등으로 허가받은 후 창고, 공장 등으로 불법 용도변경하여 임대하거나 투기목적으로 활용

- 시설 허가후 요건 상실시(개발제한구역내 소유주택 매도) 허가 취소 등 사후관리를 전혀 하지 않음

- 동일지번의 토지를 분할, 임대하여 타인 명의로 다수의 시설을 설치하는 사례 빈발

□ 불법행위 통제를 위한 공조체제 부재

○ 관계기관간 협조체제가 미비되어 불법행위에 대한 효과적인 통제 불가능, 행정의 대국민 신뢰 저하

- 시군구 : 불법영업행위(탈세) 관할 세무서에 미통보

- 한  전 : 용도외의 과도한 전기시설 허용, 단전요청에 대한 비협조

2. 지도단속 과정의 부조리

□ 개발제한구역내 불법행위 단속의지 미흡

○ 시․군․구청장은 매분기 1회 이상 특별단속반을 편성․단속하여야 하나(개발제한구역관리규정 제4조)

- 실제 단체장이 선거를 의식, 단속을 소홀히 하고 있는 실정

○ 단속업무를 담당하는 지자체의 인력구조도 부패에 쉽게 노출

- 실제 단속은 청원경찰이 수행하고 있으나 관할 행정구역 거주자가 대부분이고 책임감이 결여되어 부패발생 소지

○ 지도단속 실명제를 확행하지 않고 단속이 형식적으로 이루어짐

□ 불법행위 단속결과 부당처리

○ 적발된 불법행위에 대한 자의적인 기준을 적용하는 행위 빈발

- 유사 불법행위에 대해 시․군․구별, 사안별로 다른 제재 조치를 취함으로써 형평성 문제 야기

○ 불법행위가 건축법 제69조, 제83조에 해당될 경우 이행강제금을 병과하여야 하나 부과하지 않는 사례 다수 발생

- 현행법상 이행강제금은 ‘건축물’에만 부과하고 있어 토지의 불법형질변경 등에 대한 실효성 있는 이행강제수단 미비

3. 부패에 대한 처벌의 엄격성 결여

□ 담당공무원의 부조리행위에 대한 미온적인 처벌

○ 건수 올리기 위주의 감사로 직원 대부분이 평균 1회 이상 제재를 받아 기피업무로 인식되고 있으나, 처벌수준은 ‘훈계’(93.4%)에 불과하여 책임성 확보 미흡

- ‘부당 인허가’, ‘불법행위 부당처리’ 등 중대 위반사항에 대하여도 ‘훈계’ 조치율이 각각 89.5%, 92.8%로 높게 나타남

< 개발제한구역 관련 비위조치 현황(단위:명) >

	계	부당 인허가	불법행위 부당처리	단속업무소홀	기타
계	1,961	675	510	746	30
징계	126(6.4%)	71(10.5%)	37(7.2%)	17(2.2%)	1(3.3%)
주의․훈계 등	1,835(93.4%)	604(89.5%)	473(92.8%)	729(97.8%)	29(96.7%)

※ 전국 80개 시군구 조사결과(2001～2003.10월)

□ 공직자의 개발제한구역 불법이용행위 문제

○ 공직자가 지가상승을 노리고 개발제한구역내 토지를 구입, 불법 용도변경 후 임대수익을 챙기는 사례

Ⅳ. 개선 대책

1. 행위허가 과정의 부패유발요인 제거

□ 개발제한구역내 시설허가 요건 강화

○ 농림수산업용 시설의 경우 토지소유자와 허가신청자가 동일한 경우에만 설치를 허가함으로써 동일지번 내의 불필요한 시설 난립으로 인한 투기목적의 용도변경행위 차단

- 그린벨트 지정 당시부터 거주한 자 등에 대하여는 예외 허용

○ 시설설치 이후 허가요건 상실시(개발제한구역내 소유주택 매도) 허가시설에 대한 관리 강화

⇒ 개특법시행령 제13조 제1항 관련 별표1 개정

□ 불법행위 근절을 위한 관계기관간 공조체제 확립

○ 효율적인 불법행위 통제를 위해 개발제한구역내 불법행위 적발시 관계기관간 상호 유기적인 연계장치 마련

- 시군구 : 무허가영업으로 인한 탈세 등 환수를 위해 불법영업행위 관할 세무서에 통보

- 세무서 : 시군구에서 통보된 불법영업장 탈세 여부 조사

- 한 전 : 건축물관리대장의 건물용도와 다르게 전기사용이 신청될 경우 관할 시군구에 건축물 적법여부 확인

2. 지도단속 과정의 부조리 근절

□ 개발제한구역 지도단속에 대한 사후감독 강화

○ 자치단체장을 견제하기 위해 불법행위 방치정도가 심한 지자체에 대한 제재수단 강구

- 건교부는 감사원에 특별감사 요청, 검찰은 정기적인 일제단속 실시, 환경․시민단체 등과의 합동단속 실시 등

○ 교차단속, 주기적인 인사이동 등을 통해 단속공무원의 부패고리를 최소화하고 장기적으로는 일반직으로 대체 추진

○ 공무원의 재량축소를 통한 부조리 근절

- 구체적인 체크리스트를 통한 지도단속실명제 확행, 단속현장에 대한 사진첨부 의무화 방안 등 강구

□ 불법행위 처벌의 엄정성 확보

○ 공무원의 자의적 판단 배제를 위해 불명확한 처벌규정 명확화

- 시군구별로 상이하게 조치하고 있는 재계고처분을 법규정에 따라 엄격 적용(재계고기간 10일 이상 불가)

- 불법행위가 건축법 제69조(위반건축물에 대한 조치), 제83조(이행강제금)에 해당할 경우 이행강제금 병과 규정 엄격 적용

□ 불법 이익 환수를 위한 이행강제금 제도 개선

○ 건축법상의 건축물에만 부과되는 불법행위에 대한 ‘이행강제금’의 적용범위 확대

- 건축물과는 별개로 개발제한구역내의 토지 관련 불법행위(형질변경 등)에 대해서도 이행강제금 제도 도입

○ 불법으로 얻은 이익이 환수되도록 이행강제금 요율 상향 조정

⇒ 건축법 제83조 개정 및 개특법에 관련 규정 신설

3. 공무원 부패에 대한 처벌의 엄격성 제고

□ 단속공무원의 책임성 제고

○ 시․도의 징계기준을 부조리 유형별로 명확화, 세분화하여 ‘훈계’ 위주의 형식적 조치 지양(실질적 제재수단 강구)

⇒ 시․도의 공무원징계양정에관한규칙 개정(구체화)

○ 그린벨트, 농지 등의 기피업무 담당자에 대한 업무유공자 포상 확대, 인사상 우대 등 인센티브 부여방안 적극 추진

□ 일반공직자의 개발제한구역 불법이용행위 엄중 조치

○ 지자체 공무원 등의 직위를 이용한 불법행위에 대하여는 검․경에 통보하고, 공직자 재산등록 누락여부 확인토록 조치

○ 국세청에 통보하여 세금 탈루 여부 확인․환수

Ⅴ. 조치사항

○ '04. 8. 31까지 건축법 및 개특법법시행령 등 관련법령 개정

○ 권고일자 및 대상기관 : '04. 2. 23, 건설교통부