과 제 명	공기업의 주택재개발사업 참여 방식 개선
제 출 자	박승호 조사관, 임선주 전문위원
의 결 일	08. 11. 17
소관기관	국토해양부장관	분 야	주택
주 문	국토해양부장관은 공기업의 주택재개발사업 참여시 토지등소유자의 권리가 보호될 수 있도록 별지 이유 4. 개선방안과 같이 「도시 및 주거환경정비법」제8조, 제26조를 각 개정할 것을 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제47조에 의거 제도개선 권고한다.

1. 현  황

가. 시장․군수 또는 공기업이 아닌 자가 정비사업을 시행(이하 ‘민영개발방식’이라 한다)하고자 하는 경우, 조합을 설립하기 전에 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립추진위원회를 구성하게 되는데 이를 통상 “추진위원회”(도시 및 주거환경정비법 제13조, 이하 ‘도시정비법’이라 한다)라 하며, 시장․군수 또는 공기업이 사업시행자(이하 ‘공영개발방식’이라 한다)인 경우 사업시행을 원활하게 진행하기 위해 주민대표기구를 구성할 수 있도록 규정하고 있으며 이를 “주민대표회의”(도시정비법 제26조)라고 한다.

나. 정비구역에서 민영개발방식으로 사업을 시행하는 경우, 먼저 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 추진위원회를 구성하여 국토해양부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장․군수의 승인(도시정비법 제13조)을 얻어야 하고, 추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지등소유자 4분의 3이상의 동의(도시정비법 제16조)를 얻어야 한다. 반면, 공영개발방식으로 공기업이 사업시행자로 지정받기 위해서는 당해 정비구역안의 토지면적 2분의 1이상의 토지소유자와 토지등소유자 3분의 2이상에 해당하는 자의 요청(도시정비법 제8조 제4항 제7호)이 있으면 가능하다.

다. 공기업이 사업시행자로 지정된 경우 정비구역안의 정비사업을 원활하게 하기 위해 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 주민대표회의를 구성할 수 있지만, 추진위원회가 승인받는 것과 달리 주민대표회의는 시장․군수에게 통보하도록 되어 있고, 공기업이 시행규정을 정하는 때에는 주민대표회의가 의견을 제시할 수 있는 것으로만 규정(법 제26조)되어, 그 의견의 수용여부는 공기업이 결정하도록 되어 있다.

3. 문제점

가. 관련법령에 의하면 ‘추진위원회’와 ‘주민대표회의‘는 설립목적과 활동시기가 명확히 구분되어 두 기구가 양립할 수 없을 것으로 판단되나, 실제로는 추진위원회와 주민대표회의가 양립하는 문제가 발생하고, 현행법령을 검토한 결과 이에 대한 규제가 마련되어 있지 않고, 다만, 승인된 추진위원회가 있는데도 또 다른 추진위원회를 구성․운영하거나, 주민대표회의가 구성되어 있는데도 임의로 주민대표회의를 구성하여 정비사업을 추진하는 자에 대한 벌칙(법 제85조) 조항만 있어, 추진위원회와 주민대표회의가 양립할 경우 이들의 활동을 제한할 수 없다. 이러한 이유로 승인된 추진위원회가 구성되어 있음에도 공기업이 사업시행자가 되기 위해 주민대표회의를 구성하여 활동함으로써 추진위원회와 주민대표회의가 양립하여 정비구역 내 주민이 대립하는 문제가 발생한다.

나. 이러한 문제에 대해 관련법령을 살펴보면, 민영개발방식과 공영개발방식의 차별적 규정이 있음을 알 수 있다. 민영개발방식으로 정비사업을 시행할 경우, 추진위원회가 토지등소유자 4분의 3이상의 동의를 얻어 조합을 설립할 수 있도록 규정(법 제16조 제1항)된 반면, 공영개발방식으로 정비사업을 시행할 경우 공기업이 사업시행자로 지정받기 위해서는 토지등소유자 3분의 2의 동의만 얻으면 가능하도록 규정(법 제8조 제4항 제7호)되어 있어 민영개발방식으로 시행할 경우 상대적으로 더 높은 주민 동의율을 확보하도록 규정되어 있음을 알 수 있다. 반대로, 공기업의 경우 민간사업자보다 유리한 조건에서 경쟁할 수 있도록 법령에서 규정되어 있으므로 민영개발방식으로 정비사업을 시행하고자 추진위원회를 이미 구성하고 있는 정비구역 안에서 가칭 주민대표회의를 구성․활동하게 되는 원인이 되고 있다.

다. 그러나, 정비구역에서 공기업이 민간 사업자에 비해 유리한 환경에서 사업을 시행 할 수 있도록 규정한 것은 도시 저소득 주민의 주거환경개선 등 공기업의 공익적 측면에서의 역할을 인정한 것으로 보여지고, 이 경우 주민대표회의는 주민대표기구로서의 역할보다 정비사업의 원활한 시행을 돕기 위한 보조적 기구로서의 역할만 기대된다. 반면, 제도개선하고자 하는 관리처분계획방식의 주택재개발사업은 사업시행자가 토지등소유자의 재산권을 위임받아 행사하는 역할을 담당할 뿐, 토지등소유자의 재산권을 수용하는 방식과는 다르다 할 것이다. 그렇다면, 주택재개발사업에서 주민대표회의는 그들의 재산권을 보호하고 권리를 행사할 수 있는 주민대표기구로서의 지위와 권리를 가져야하고, 사업시행자는 그들의 요구를 수용해야 할 의무가 있는 것으로 판단된다. 그럼에도 불구하고 도시정비법 제 26조 의하면, 공영개발방식의 정비구역에서는 주민대표회의를 구성 할 수 있도록 규정되어 있으나, 주민대표회의는 추진위원회와 달리 승인절차 없이 시장․군수에게 통보하도록 되어 있으며, 특히, 사업시행자가 시행규정을 정함에 있어 결정권한은 없고 의견을 제시할 수 있다고만 규정함으로써 공영개발방식에서의 주민대표회의는 재산권행사 등에 관한 실제적 권한이 없는 형식적인 주민대표기구화 되어, 토지등소유자로서의 권리가 배제되는 등의 문제가 있다.

3. 개선방안

가. 동일 정비구역에서 민간사업자와 공기업이 사업시행자로 지정되기 위해 경쟁할 경우 동일한 조건을 적용하여 정비사업에 참여토록 함으로써 공정한 경쟁의 틀을 마련하고, 향후 공기업이 상대적으로 유리한 조건을 이용하여 추진위원회가 구성된 정비구역에 뒤늦게 참여하여 불필요한 경쟁을 유발하지 않도록 개선함.

나. 공기업이 사업시행자로 지정된 정비구역안의 토지등소유자가 정당한 권리를 행사할 수 있도록 주민대표회의의 지위와 역할을 강화하고 공기업으로 하여금 토지등소유자의 의견을 반영할 수 있도록 개선함.

※ 붙임 신ㆍ구조문 대비표 참조

<신ㆍ구조문 대비표>

구 분	현행 법령	개선방안
도시 및 주거환경 정비법	제8조 (주택재개발사업 등의 시행자) ① ~ ③ (생략) ④ 시장·군수는 정비사업이 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 제1항 내지 제3항의 규정에 불구하고 직접 정비사업(주거환경개선사업을 제외한다. 이하 이 조 및 제9조에서 같다)을 시행하거나, 시장·군수가 토지등소유자로서 대통령령이 정하는 요건을 갖춘 자(제1호 및 제2호의 경우에 한하며, 이하 "지정개발자"라 한다) 또는 주택공사등을 사업시행자로 지정하여 정비사업을 시행하게 할 수 있다. <개정 2005.3.18> 1. ~ 6. (생략) 7. 당해 정비구역안의 토지면적 2분의 1 이상의 토지소유자와 토지등소유자의 3분의 2 이상에 해당하는 자가 시장·군수 또는 주택공사등을 사업시행자로 지정할 것을 요청하는 때 ⑤ (생략) 제26조(주민대표회의) ①시장·군수 또는 주택공사등이 사업시행자인 정비사업의 경우 정비구역안(주택재건축사업은 주택법 제16조의 규정에 의한 사업계획승인을 얻어 건설한 주택단지안을 포함한다)의 다음 각호의 1에 해당하는 자는 정비사업의 시행을 원활하게 하기 위한 주민대표기구(이하 "주민대표회의"라 한다)를 구성할 수 있다. 다만, 주택재건축사업의 경우에는 제1호 및 제2호의 규정에 한한다. 1. 토지소유자 2. 건축물소유자 3. 지상권자 ② (생략) ③주민대표회의는 제1항 각호의 자의 과반수의 동의를 얻어서 구성하며, 이를 구성한 때에는 건설교통부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장·군수에게 통보하여야 한다. ④ 주민대표회의는 사업시행자가 다음 각호의 사항에 관하여 제30조제8호의 규정에 의한 시행규정을 정하는 때에 의견을 제시할 수 있다.<단서신설> 1. 건축물의 철거에 관한 사항 2. 주민이주에 관한 사항 3. 토지 및 건축물의 보상에 관한 사항 4. 정비사업비의 부담에 관한 사항 5. 그 밖에 정비사업의 시행을 위하여 필요한 사항으로서 대통령령이 정하는 사항 ⑤ (생략)	제8조 (주택재개발사업 등의 시행자) ① ~ ③ (현행과 같음) ④ ---------------------------------------- --------------------------------------------- --------------------------------------------- --------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------ ------------------------------------------------------------------------------------------ --------------------------------------------- --------------------------------------------- --------------------------------------------- --------------------------------------------- ---------------. <개정 2005.3.18> 1. ~ 6. (현행과 같음) 7. ---------------------------------------- 3분의 2 -------------------------------- ----------------- 4분의 3 -------------- --------------------------------------------- --------------------------------------------- ----------------------- ⑤ (현행과 같음) 제26조(주민대표회의) ①----------- --------------------------------------------- --------------------------------------------- --------------------------------------------- --------------------------------------------- --------------------------------------------- --------------------------------------------- --------------------------------------------- --------------------------------------------- --------------------------------------------- ----------------------------------------------------------------------------------------- ------------------------한하고, 제8조 제4항 제7호에 따라 사업시행자가 지정된 경우에는 주민대표회의를 구성하여야 한다. 1. ----------- 2. ---------- 3. ---------- ② (현행과 같음) ③ ---------------------------------------- --------------------------------------------- -------------------------------------------- --------------------------------------------- ----------- 시장·군수의 승인을 얻어야 한다. ④ ---------------------------------------- -------------------------------------------- --------------------------------------------- --------------------------------------------- -------. 다만, 제8조 제4항 제7호에 따라 사업시행자가 지정된 경우에는 주민대표회의의 의견을 반영하여야 한다. 1. ------------------------------------- 2. ----------------------------- 3. ----------------------------------------- ------------ 4. ----------------------------------------- --- 5. ----------------------------------------- --------------------------------------------- ------------------- ⑤ (현행과 같음)