과 제 명	관광레저형 기업도시의 공원녹지율 산정기준 개선
제 출 자	김종재 전문위원
의 결 일	08. 12. 15.
소관기관	국토해양부장관	분 야	도시
주 문	국토해양부장관은 기업도시계획기준 중 대규모 식생공간을 포함하고 있는 관광레저형 기업도시의 경우 공원녹지율을 완화하여 적용할 수 있도록 별지 대안들을 참작하여 개선할 것을 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제47조에 의하여 제도개선 권고한다.

1. 현  황

가. 기업도시개발특별법(이하 “기업도시법”한다) 제1조 및 같은 법 시행령 제8조에는 기업도시의 조성 목적 및 개발구역 지정 요건에 대하여 다음 표와 같이 규정하고 있음

표 1 기업도시의 조성목적 및 지정요건

근거법	조성목적	지정요건
기업도시개발 특별법 제1조 및 같은법 시행령 제8조	•민간기업이 산업·연구·관광·레저분야 등에 걸쳐 계획적·주도적으로 자족적인 도시를 개발·운영 •국토의 계획적인 개발과 민간기업의 투자를 촉진함으로써 공공복리를 증진하고 국민경제와 국가균형발전에 기여	•낙후지역 개발이나 지역경제 활성화 등 국가균형발전에 기여함으로써 공익성을 갖출 것 •지속가능한 발전에 부합할 것 •당해지역의 특성 및 여건에 부합할 것 •개발사업의 투자계획 등이 실현가능할 것 •다음지역 외 지역에 설치할 것 - 수도권정비계획법상 수도권 - 광역시(관할 군지역 제외) - 대규모로 개발사업이 집중된 지역 및 그 인근지역

나. 기업도시법 제11조 제7항에 의한 기업도시계획기준(구 건설교통부 고시 2006-276호) 제3편 제5장 제2절 (1) ②에는 “해당도시의 공원녹지율과 1인당 공원면적은 다음과 같이 확보하는 것을 원칙으로 하되, 하천의 분포여부, 지역특성(평지는 산림지보다 공원 조성비가 과다하므로 면적비율 하향조정가능), 조성공원면적 등을 감안하여 환경계획에 따라 달리 설정할 수 있다”라고 규정하고 있음.

표 2 공원녹지율 기준(기업도시 계획기준)

구 분	사업지구 규모	계획기준
공원녹지율	990만 ㎡ 이상	28% 이상
	660만 ㎡ 이상	26% 이상
	330만 ㎡ 이상	24% 이상
1인당 공원녹지 면적	990만 ㎡ 이상	17㎡ 이상
	330만 ㎡ 이상	15㎡ 이상

다. 기업도시계획기준상의 공원녹지율 산정 시 공원녹지에 포함되는 공원녹지는 도시계획시설로 결정된 공원 또는 녹지일 경우에만 해당하고, 농지 등의 식생공간이라 하더라도 도시계획시설 결정 후 국가나 지방자치단체에 무상양여 되지 않는 농지는 공원녹지율 산정에 포함되지 않음. ( 별첨5, 법제처 해석 참조)

2. 문제점

가. 기업도시는 산업교역형, 지식기반형, 관광레저형, 혁신거점형으로 구분되고, 각각은 다른 계획특성을 가지나, 공원녹지율은 동일한 기준을 적용받게 됨.

나. 기업도시계획기준은 사업지구면적이 330만㎡(100만평)이상일 경우 24%, 100만평 증가 시 2%씩 증가하도록 규정되어 있으며, 관광레저형 기업도시의 경우는 최소면적 660만 ㎡ 이상이 되어야 하므로 공원녹지율은 총 면적의 26~28%에 달하는 면적을 공원녹지로 도시계획결정 후 무상귀속해야 하는데, 택지개발사업의 경우 가장 높은 330만㎡이상일 때 20%와 비교해도 더 높은 공원녹지율을 규정하고 있음.

다. 관광레저형 기업도시는 특성상 골프장, 스키장, 호수 등 광범위한 녹지공간을 필요로 하나 이들 공간은 공원녹지율에 반영되지 아니하므로 도시계획시설인 공원녹지시설과 사실상 녹지공간이 중복되는 계획이 됨에도 불구하고, 기업도시계획기준 상의 공원녹지율은 도시개발법 또는 택지개발법에 의한 사업보다 오히려 높은 공원녹지율을 규정하는 것은 도시의 계획특성이 반영되지 않은 결과임.

라. 아래 표3은 택지개발사업과 기업도시개발의 특성을 비교한 것인데, 관광레저형 기업도시의 경우 택지개발사업이나 다른 여타의 개발사업 비해 비법정 녹지공간의 분포, 저밀도개발, 개발총면적 대비 상주인구 규모, 낙후지역의 여건상 접근성 및 기존의 기반시설의 열악 등 개발여건과 이러한 여건이 관광레저도시의 특성에 기인함에 불구하고 단순 면적 규모 대비 공원녹지시설 비율 규정하는 것은 상대적으로 매우 과대함.

표 3 택지개발사업과 관광레저형 기업도시의 개발특성 비교

특성	택지개발사업	기업도시(관광레저형)
공원녹지율	◦330만㎡이상 : 상주인구 1인당 12㎡이상 또는 개발 부지면적의 20%이상 중 큰 면적확보기준을 적용	◦660만㎡이상 : 상주인구 1인당 17㎡이상 또는 도시총면적 26%이상 중 큰면적 확보기준 적용
개발예정지	◦택지에 대한 수요가 있는 기개발지 인근	◦낙후지역
개발용지외의 식생공간	◦도시계획시설인 공원녹지외 식생공간이 없음	◦골프장, 스키장, 친수공간(호수, 해수욕장 등)등 식생공간이 광범위한 면적을 차지함.
투자 회수율	◦분양과 동시에 투자회수 (단기회수)	◦분양면적 극히 일부 ◦관광사업에 따라 최소 20년이상 장기간에 걸친 자금회수 (장기회수)
개발밀도	◦수요에 따라 고밀도 주거 및 상업지역 분포 150인/ha ~ 600인/ha (신도시계획기준 200인/ha)	◦관광지역의 특성상 고밀도개발곤란(저밀도) 80인/ha이하 (태안:10인/ha)
계획인구	◦면적규모 990만㎡ 일 경우 20만~30만	◦면적규모 990만㎡일 경우 1만5천 ~3만 (태안 : 계획인구 15,000인)
계획변경 가능성	◦지구단위계획 및 관리계획변경가능 (시도 및 자치단체)	◦기업도시심의위원회 심의절차에 의해서만 가능 (중앙정부)
기반시설 및 접근성	◦기존 도시인근으로 기반시설 및 접근성양호	◦낙후지역의 특성상 기반시설 등 접근성 열악
시가화이외의 용지 (자연녹지, 생산녹지)	◦대규모 공원 용지일 경우에만 해당	◦공원 녹지 시설 외의 상당한 자연, 생산녹지 존재

마. 관광레저형 기업도시는 골프장, 스키장, 친수공간 등 대규모 식생공간이 필수적이며 이러한 시설들의 운영이 기업도시의 개발자원이 됨에 따라 이러한 시설을 도시계획시설화 할 경우 관리청에 무상귀속되어야 하고 무상귀속된 공원녹지시설은 개발자원으로 활용이 불가능하게 되고, 택지개발사업은 택지자체를 분양하는 것이 목적이므로 택지 수요가 있는 곳을 개발하고, 수요량에 따라 고밀도 개발이 가능하나, 관광레저형 기업도시는 택지 등 도시적 용도보다는 풍부한 배후부지를 갖는 쾌적한 녹지공간(OPEN SPACE)를 제공하도록 계획하고, 이러한 OPEN SPACE를 활용한 저밀도 개발이 필수적인데 같은 비율의 면적을 도시계획시설인 공원으로 결정하여 무상양여하는 경우 가용 면적만으로 쾌적한 저밀도 개발이 어렵게 되고, 상대적으로  관광레저형 기업도시 전체의 녹지공간이 중요하다 하더라도, 이는 계획적 기법에 의한 건폐율, 용적율, 지구단위계획 등에 의해 계획적인 통제 수단이 바람직하며, 단순한 총면적 대비 도시계획시설인 공원율이 높은 경우 오히려 계획의 장애요인이 됨.

바. 한편, 공원녹지율은 계획인구 1인당 공원면적과 총면적대비 일정비율 두가지 요건을 충족되어야 하는데, 관광레저형 기업도시의 경우 저밀도 개발의 특성상 1인당 17㎡라는 인구대비 기준과 총면적대비 기준이 매우 큰 편차를 나타냄으로서 이러한 모순적 현상을 잘 나타내 주고 있음.

표 4 최근 신도시계획인구 및 공원녹지율 비교

개발사업명	계획인구 (인)	총면적 (천㎡)	인구밀도 (인/ha)	도시계획시설 공원녹지		기타식생공간 (천㎡)(%)
				면적(천㎡)(%)	1인당(㎡/인)
기업도시(태안)	15,000	14,644	10	888(6.0%)	59.2	농지25% 골프장32%
성남판교지구	87,759	9,294	94	2,787(30.0%)	31.7	-
파주운정지구	124,345	9,549	130	2,953(30.9%)	23.8	-
혁신도시(원주)	31,200	3,603	86	994(27.6%)	31.9	-
혁신도시(김천)	25,000	3,803	66	1,015(26.7%)	40.6	-
혁신도시(나주)	50,000	7,295	69	1,864(25.6%)	37.9	-
혁신도시(대구)	27,286	4,216	65	1,221(28.9%)	44.7	-
혁신도시(울산)	20,406	2,797	73	802(28.7%)	39.3	-
혁신도시(전주)	29,000	10,145	29	845(8.3%)	29.1	농업연구 6,733(66.4%)
은평뉴타운	42,520	3,495	123	1,010(28.9%)	23.8	-
장지지구	16,794	660	254	151(22.9%)	9.0	-

사. 결국, 기업도시법은 민간기업의 투자를 촉진하고, 낙후지역을 기업자본을 유치 개발하므로써 국민경제 및 국가균형발전에 기여함을 목적으로 하고 있음으로 민간기업의 특성에 맞는 수익성 모델이 창출되어야 하나 지나친 공원녹지 확보율은 기업이 투자 의욕을 상실하게 하여 법 제정의 취지를 달성할 수 없게 함.

3.  개선방안

가. 관광레저형 기업도시의 특성을 감안하여 공원녹지율 관련 규정을 완화하는 방안을 마련하고, 기업도시법의 본래의 취지에 따라 낙후지역의 개발이 가능하도록 개정하되 예시적으로 대안들을 검토하여 개선방안을 추출하고자 함.

대안 1) 관광레저형 기업도시의 경우 공원녹지율 또는 1인당 공원녹지 면적 중 1개 기준을 충족 시 기준을 충족한 것으로 인정하도록 개정

구 분	사업지구 규모	계 획 기 준	비 고
공원녹지율	990만㎡이상	28%이상	*관광레저형 기업도시의 경우 면적 비율 또는 1인당 공원 면적 기준 중 한가지 이상을 충족하는 경우로 한다.
	660만㎡이상	26%이상
	330만㎡이상	24%이상
1인당 공원녹지면적	990만㎡이상	17㎡이상
	330만㎡이상	15㎡이상

대안 2) 도시계획기준에 언급된 ‘식생공간’은 공원녹지율 산정 대상면적에서 제외하고, 나머지 시설면적에 대하여 공원녹지를 확보하는 방안

구 분	사업지구 규모	계 획 기 준	비 고
공원녹지율	990만㎡이상	28%이상	*관광레저형 기업도시의 경우 원형보존농지나 골프장 등 대규모 식생공간은 사업지구 전체 면적에서 제외한 면적을 기준으로 한다.
	660만㎡이상	26%이상
	330만㎡이상	24%이상
1인당 공원녹지면적	990만㎡이상	17㎡이상
	330만㎡이상	15㎡이상

※ 대규모 식생공간이란 “관광레저 산업을 위해 필요한 단위공간 시설로서 녹지율이 90%를 넘는 골프장, 스키장 등과 호수 및 원형보전농지”로 정의.

대안 3) 관광레저형 기업도시의 경우 대규모 식생공간의 일부를 일정 비율의 범위 내에서 도시계획시설 이외의 공원녹지율로 인정

구 분	사업지구 규모	계 획 기 준	비 고
공원녹지율	990만㎡이상	28%이상	관광레저형 기업도시의 경우 골프장, 원형보전 녹지 등 대규모 식생공간이 총면적의 50%를 넘는 경우에는 계획기준의 1/2에 해당하는 비율의 범위 내에서 대규모 식생공간을 공원면적으로 인정할 수 있다.
	660만㎡이상	26%이상
	330만㎡이상	24%이상
1인당 공원녹지면적	990만㎡이상	17㎡이상
	330만㎡이상	15㎡이상

나. 대안별 장단점 비교

대 안	장 점	단 점
제1안	- 총면적에 대한 비율과 1인당 공원면적 중 한가지 조건 만 만족하여도 되므로 관광레저형 기업도시의 공원 녹지율 문제해결	- 총면적에 대한 공원녹지의 비율이 없어져 계획인구에 의해서만 공원녹지 면적이 결정되므로 계획인구예측 및 산정이 부정확할 때에는 공원면적도 과소 할 가능성
제2안	- 기업도시의 특성을 반영한 공원녹지율 문제해결 - 사실상 open space(녹지공간)에 해당하는 대규모 식생공간에 대한 공원녹지면적의 별도 확보 문제해결	- 대규모 식생공간 중 골프장이나 스키장과 같이 일정부분 개발이 이루어지는 경우 일종의 개발면적으로 보는 시각에 따른 비판
제3안	- 기업도시의 특성을 반영한 공원녹지율 문제해결	- 대규모 식생공간이 50%를 넘는 경우로 한정하여 사실상 공원녹지공간에 대한 일정비율의 공원녹지면적 확보는 여전히 모순되는 문제

※ 대규모 식생공간이란 “관광레저 산업을 위해 필요한 대규모 단위공간 시설로서 녹지율이 90%를 넘는 골프장, 스키장 등과 호수 및 원형보전농지”로 정의.

다. 위와 같이 대안별 장단점을 비교하여 보건대, 3가지 대안 모두가 관광레저형 기업도시의 특성을 반영하기 위해 만족한 대안이 될 수 있으나, 대규모 식생공간은 개발이 완료된 후에도 대부분 공원녹지의 기능을 하는 녹지공간(OPEN SPACE)이라는 점, 도시공원은 주거, 상업, 공업 등 도시적 용도의 개발에 따른 기반시설이라는 점, 식생공간은 녹지공간으로 성격이 같은 기반시설(공원녹지) 확보는 중복되는 계획이라는 점 등을 고려할 때 대규모 식생공간은 전체면적(비율 산정시 분모)에서 제외하고 공원녹지율을 산정하는 것이 타당할 것으로 보이므로 제2안이 가장 합당한 것으로 판단됨.

※신․구조문대비표 (대안2의 비고난과 같이 표기 하는 것으로 갈음함)