과 제 명	영업의 휴업에 대한 손실보상 평가시 소요비용 산정 규정 개선
제 출 자	방혜신 전문위원
의 결 일	08. 12. 15.
소관기관	국토해양부장관	분 야	도시
주 문	국토해양부장관은 휴업손실 보상평가시 대체영업장 선정 및 조성에 따라 새로이 발생되는 소요비용이 산정될 수 있도록 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣ 시행규칙 제47조 제1항을 별지 “4. 개선방안”과 같이 개선할 것을「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제47조에 의하여 제도개선 권고한다.

1. 현  황

가. 토지보상법 제77조 제1항에는 ‘영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 참작하여 보상하여야 한다.’라고 규정되어 있고,

나. 같은 법 시행규칙 제47조 제1항에는 ‘공익사업의 시행으로 인하여 영업장소를 이전하여야 하는 경우의 영업손실은 휴업기간에 해당하는 영업이익에 다음 각호의 비용을 합한 금액으로 평가한다. 1. 휴업기간 중의 영업용 자산에 대한 감가상각비」유지관리비와 휴업기간중에도 정상적으로 근무하여야 하는 최소인원에 대한 인건비 등 고정적 비용 2. 영업시설․원재료․제품 및 상품의 이전에 소요되는 비용 및 그 이전에 따른 감손상당액 3. 이전광고비 및 개업비 등 영업장소를 이전함으로 인하여 소요되는 부대비용’이라고 규정되어 있으며, 같은 조 제2항에는 ‘제1항의 규정에 의한 휴업기간은 3월 이내로 한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 실제 휴업기간으로 하되, 그 휴업기간은 2년을 초과할 수 없다. 1. 당해 공익사업을 위한 영업의 금지 또는 제한으로 인하여 3월 이상의 기간동안 영업을 할 수 없는 경우 2. 영업시설의 규모가 크거나 이전에 고도의 정밀성을 요구하는 등 당해 영업의 고유한 특수성으로 인하여 3월 이내에 다른 장소로 이전하는 것이 어렵다고 객관적으로 인정되는 경우’가 규정되어 있다.

(휴업보상평가 기본산식)

영업이익 × 휴업기간 + 인건비등 고정적 비용 + 영업시설 및 재고자산의 이전에 따른 통상비용 + 이전광고비 및 개업비 등 기타 부대비용

※ 영업이익은 폐업보상을 준용

다. 광주고등법원은 2006. 10. 19. 사유수면 양식업자와 한국토지공사간의 3월 휴업기간으로 산출한 휴업보상을 취소하고 실제 휴업기간을 산정하여 휴업보상하라는 소송에서, 수산과학연구소 및 감정평가법인의 사실조회결과 등을 근거로 양식업자들의 주장을 받아들여 양식장을 이전하기 위해 필요한 조건을 조사, 확인하고 적정한 대체지를 선정․매수하는 부분, 영업시설 설치와 행정절차 이행, 인근 주민 민원 해결 등에 상당한 시일이 소요되어 3월 이내에 다른 장소로 이전하지 못하고 374일, 449일이 소요된다고 보아 원고 승소 판결을 내렸다(2006누377 판결).

그러나 대법원은 2007. 3. 15. 토지보상법 시행규칙 제47조 제2항의 휴업기간은 누구든지 수긍할 수 있는 특별한 경우임이 입증된 경우가 아니라면 통상 휴업기간은 3월 이내라고 보고, 광주고법은 인정한 소요기간 산정에 있어 규모나 실제 이전에는 어떠한 정밀성을 요하는 지, 실제 소요기간이 얼마인지 등에 대해 더 자세히 살펴보았어야 한다는 내용으로 파기 환송하였고(2006누17123), 이에 최종적으로 광주고법에서 2008. 1. 24. 원고패소 판결(2007누572)을 하였다.

라. 한편, 대전지방법원은 축산규모(사육두수)에 비추어 축산시설을 인접지역으로 이전하는 것이 사실상 어려워 보이고, 설사 이전할 수 있다 하더라도 3월 이내에 다른 장소로 이전하기는 어려워 보이며, 피고(대한주택공사)도 원고들에게 12~13월분의 영업이익에 대하여 보상하는데 동의하고 있는 점 등을 들어 12~13월분의 영업이익 상당액을 보상할 것을 화해권고결정 하였다(2008. 1. 24. 선고 2007구합2441 결정, 2007구합957 결정).

마. 행정중심복합도시건설사업, 충북혁신도시건설사업 등에서는 축산농가에 대하여 폐업보상 기준으로 보상하고 있다.

바. 축산시설 등은 인근 주민반대가 심하고 부지 조성에 어려움이 있어 그 대체지 부지 선정 및 조성에 상당한 시간과 비용이 들어 이전이 사실상 불가능하게 되어 결국 폐업을 하게 되는 예가 많은바, 폐업에 따른 영업손실보상 또는 실제 휴업기간에 따른 영업손실보상(3월 이상의 휴업기간 산정)을 요구하는 민원이 지속적으로 제기되고 있다.

2.  문제점

가. 살펴본 바와 같이 축산시설 등은 폐업보상 기준으로 보상을 결정할지 여부의 단계에 있는 것이 현실임에도, 그러한 시설이 폐업보상기준에 약간 미달하여 폐업보상이 되지 않을 때 조차 3월의 휴업기간에 따른 보상을 하면서 대체영업장 선정 및 조성 비용, 필수적으로 새로이 설치하는 시설의 개발 및 설치 비용, 인허가 등 행정절차 이행비용 등을 보상하지 않고 있다. 이에 실제 이전할 수 없게 되거나 이전을 하더라도 모든 비용부담을 영업자가 떠안게 되어 억울함을 호소하는 민원이 지속적으로 제기되고 있다.

나. 공익사업시행자에 따라서는 영업자의 억울함을 이해하여 감정평가시 나름대로의 적정보상을 위해 평가기간은 3월에 맞추는 대신 영업이익을 토지보상법 시행규칙에서의 규정과는 다르게 과다 또는 무리하게 평가하는 경향을 보이기도 한다. 그러나 대부분 사업시행자들은 행정(업무)편의주의와 파급효과 우려 등을 이유로 소극적인 휴업기간 평가를 하면서, 법원의 판결에 준하는 결정에 의하여만 3월 이상의 휴업기간에 대한 휴업보상을 검토하겠다는 입장이다.

다. 대법원이 휴업기간에 대한 토지보상법 시행규칙 제47조 제2항을 해석하면서 휴업기간 자체는 특별한 경우를 제외하고는 3월 이내로 보고, 특별한 경우도 누구든지 수긍할 수 있는 특별한 경우임이 입증된 경우에만 그 입증된 기간을 휴업기간으로 보아야 한다고 판결한 취지를 고려할 때, 실제 휴업기간이 3개월 이상이라는 점을 객관적으로 입증하기는 사실상 어려워 보이며, 이 규정이 적용된 사례가 원래도 드물었으나, 앞으로는 더욱 보상 사례를 찾기가 어렵게 되었다.

라. 살피건대, 영업손실보상에 관한 토지보상법, 영업손실보상 제도의 취지, 광주고법 및 대법원 판례의 취지 등을 모두 고려할 때 휴업보상은 장소적 이전에 따른 비용만을 의미한다는 것이 아님에도 토지보상법 시행규칙상 휴업손실보상시 소요비용 산정에 대체지(적지) 선정 및 조성에 따라 새로이 발생하는 필수적 부대비용이 고려되지 않은 것은 부당하게 보상가를 축소한 것으로 근본적으로 문제가 되는 것으로 판단된다. 이에 폐업보상과 휴업보상은 그 보상가액의 격차가 매우 심하게 되고 실제 영업의 이전에 따라 휴업을 하게 되는 영업자가 영업에 따라 시간과 비용 소요가 많게 됨에도 제대로 재산권의 보호를 받지 못해 권리가 침해되는 결과를 가져오고 있다.

마. 따라서 축산시설 등과 같은 영업의 경우 폐업보상이 되지 않을 때에 폐업보상 수준에는 미치지 못하지만 실제 영업의 휴업 등에 따른 손실을 제대로 보상받을 수 있도록 휴업손실 보상평가 규정을 개정할 필요성이 있다.

3.  개선방안

○ 토지보상법 시행규칙상 휴업에 따른 영업손실 보상평가 규정에, 대체영업장 선정 및 조성에 따라 새로이 발생되는 소요비용이 포함될 수 있도록, 토지보상법 시행규칙 제47조 제1항 제3호를 개정한다.

※ 신ㆍ구조문 대비표

구 분	현행 법령	개선방안
「공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률」시행규칙	제47조 (영업의 휴업 등에 대한 손실의 평가) ①공익사업의 시행으로 인하여 영업장소를 이전하여야 하는 경우의 영업손실은 휴업기간에 해당하는 영업이익에 다음 각호의 비용을 합한 금액으로 평가한다. 1. 휴업기간중의 영업용 자산에 대한 감가상각비․유지관리비와 휴업기간중에도 정상적으로 근무하여야 하는 최소인원에 대한 인건비 등 고정적 비용 2. 영업시설․원재료․제품 및 상품의 이전에 소요되는 비용 밀 그 이전에 따른 감손상당액 3. 이전광고비 및 개업비 등 영업장소를 이전함으로 인하여 소요되는 부대비용	제47조 (영업의 휴업 등에 대한 손실의 평가) ①--------------------------------------------- -----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------. 1.-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------. 2.------------------------------------------- ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 3. 이전광고비 및 개업비, 대체영업장 선정 및 조성에 따라 새로이 발생되는 비용 등 영업장소를 이전함으로 인하여 소요되는 부대비용