국․공립대 발전기금 집행의 투명성 제고를 위한

제도개선 방안

2008.  12.

국민권익위원회

(법령제도개선단)

				목 차

Ⅰ. 추진배경	1

Ⅱ. 일반현황	2

Ⅲ. 제도개선 방안	9

1.	기금 예산편성 및 관리기준의 법제화	9

1-1 국․공립대학 발전기금 회계처리기준 법제화

1-2 사업비의 세부 운용기준 구체화

2. 목적기부금에 대한 집행기준 구체화	14

2-1 목적기부금에 대한 재단 운영관리비 공제 한도 규정

2-2 목적기부금의 구분경리 의무 및 용도변경 시 사전 승인

2-3 일정규모 이하 목적기부금의 사용절차 개선

3. 발전기금 금융자산운용의 투명성 확보	19

3-1 발전기금 금융자산운용 체계 마련

2-2 발전기금 금융자산 운용 자문위원회 설치

4. 부당집행에 대한 행․재정적 제재 강화	22

4-1 발전기금 이사회 구성요건 강화

4-2 발전기금 운용․집행내역의 공개 의무화

4-3 교비회계 등 발전기금회계로의 전입․전출 제한

4-4 회계처리 위반에 대한 행정처분 강화

Ⅵ. 조치사항	26

Ⅰ		추진배경

○ 교원의 학술연구 활동 및 장학금 지원, 기자재 등 시설 확충 등의 목적을 위해 동문, 독지가 및 기업체 등으로부터 조성하는 대학발전기금은 대학 재정의 중요한 축으로 대두되고 있으며 그 금액은 매년 증가

※ ‘07 대학발전기금은 5,323억원(’06년 4,822억원)으로 국립대 기성회계 1조 5,689억원의 34% 해당

○ 그러나 모금한 대학 발전기금이 회계처리기준 및 금융자산운용기준 미비로 기부 목적과 상이하게 집행됨으로써 운영주체 간 갈등 및 분쟁의 원인으로 부상

※ ○○대학교는 캠퍼스 부지기금조성에 사용하기로 약정한 195억원 중 36억원만 기부목적대로 사용하고 나머지는 교수연구비 등으로 지출하였다가 기부자가 대학을 상대로 채무부존재확인소송(기부약속 무효소송) 제기('08.7월 연합뉴스)

○ 또한 이사회 의결 절차를 형식적으로 운영하거나 또는 회계 간 기금을 임의로 전․출입시킴으로써 기업회계 원칙 문란 및 기금의 부실화 초래

※ ○○대학교는 학교내 기념관 건립비로 발전기금을 모금하였으나 기금모금 실적이 저조하자 연구활동 지원 목적 등으로 조성한 발전기금에서 1,650백만원을 전용하여 기념관 건립비로 사용(‘08. 10월 국민권익위 실태조사)

○ 따라서, 변칙운용에 따른 기금의 부실화를 방지하고 투명성을 확보하여 대학경쟁력을 제고하고 부당한 지출에 대한 감시체계를 구축함으로써 기부목적 달성 및 대학의 신뢰성을 제고할 필요

▶ 대통령 업무보고 시(‘08.5.14) 「국․공립대학 발전기금 집행과정의 투명성 제고 방안」에 대해 심층적인 실태조사를 통한 제도개선 추진계획을 보고

Ⅱ		일반현황

1. 대학발전기금 제도

□ 발전기금 정의

○ 대학의 경영유지에 필요한 재원조성을 위하여 대학의 구성원이나 동문, 기업체 등 외부인의 기부에 의하여 출연 받은 현금 등 동산, 부동산, 유가증권, 실험실습 기자재 등 자산가치가 있는 유형의 자산

□ 조성목적 사업

○ 학술․연구 활동의 지원,

○ 학생의 장학사업

○ 도서 및 연구기자재의 확충

○ 교육․연구 및 후생복지 시설의 확충 등

□ 발전기금 구성

구 분	내 용
목적기부금	장학사업 등 용도가 지정되어 출연된 지정기부금
비목적기부금	“등록금 한번 더 내기” 등 특정 용도가 지정되지 않은 비지정기부금
특수목적기부금	학교 내 기념관 건립 등 특수목적으로 출연된 지정기부금
기 타	기금 운용소득(이자소득, 임대소득 등), 법인세 환급금 등

2. 기금관련 주체 및 법령

□ 법인사무의 검사 및 감독 총괄(교육과학기술부)

◦「공익법인 설립․운영에 관한 법률」및「교육과학기술부 소관비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」에 의거 공익법인 및 비영리법인에 대한 설립허가, 법인사무의 검사, 감독 총괄

◦ “행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정”에 의거 지역교육청에 관련 업무를 위임

※ 발전기금을「국립대학 재정․회계법(안)」에 의한 특수법인으로 설치․운영할 수 있는 근거를 마련하여 ‘08.11월 국회 제출(추진현황자료 붙임)

□ 발전기금 운용․집행에 대한 지도․감독(시․도교육청)

◦「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」에 따라「공익법인 설립․운용에 관한 법률」에 의거 설립된 공익법인에 대한 지도․감독

◦ 매도․매수․교환 등 재산관리 전반에 관한 사항

◦ 출연재산의 목적사업 이행에 대한 회계 감사 등

□ 발전기금 납세의무에 대한 관리(국세청)

◦「상속세 및 증여세법」에 의거 목적사업과 관련한 의무   사항 이행에 관한 사항

◦ 수익사업이 있는 법인의 법인세 신고․납부에 관한 사항

◦ 외부전문가의 세무확인 및 보고의무 이행에 관한 사항

3. 기금 규모 및 운용현황

□ 국․공립대 현황(‘08. 4. 1.기준)

구분	합계	대학(교)	교육대학	산업대학	전문대학
계	52	27	10	5	10
국립	42	25	10	5	2
공립	10	2	-	-	8

□ 기금 규모

○ ‘07년 국립대학의 발전기금은 5,323억원으로 국립대 일반회계 1조 9,865억원의 26.7%, 기성회계 1조 5,689억원의 34%에 해당함

(단위 : 천원)

구 분 연 도	합계	재 산 규 모
		기본재산	보통재산	기 타
2005	456,434,370	330,754,837	123,441,927	2,237,606
2006	482,238,387	347,926,497	131,547,532	2,764,358
2007	532,351,109	410,064,432	117,951,226	4,335,451

※ 기타 : 기본재산에 편입되지 않은 미술품 등 동산 및 부동산 (‘08.10월 국민권익위 실태조사)

※ 기본재산과 보통재산 구분

기 본 재 산	보 통 재 산
◦법인의 재정적 기반이 되는 재산 ◦정관과 법인등기부에 등재되는 재산 ◦주무관청의 허가없이 처분하거나 사용할 경우 형사처벌	◦기본재산 이외의 모든 재산 ◦기본재산의 과실소득, 회비수입 ◦이사회 의결로 목적사업과 운영비로 사용

□ 조성내역

○ 기부금의 용도를 지정한 목적기부금 비중이 전체의 50～60% 차지

○ 최근 대학의 다양한 발전기금 조성 노력으로 기업체와 단과대학별 기금 조성이 활발해지면서 특수목적기부금을 포함한 목적기부금의 비율이 증가 추세( ’06년 55%   ⇒   ‘07년 57% )

(단위 : 천원)

구분 연도	합계	목적기부금	비목적기부금	특수목적기부금	기타
2005	135,499,031	86,080,023	18,895,599	6,509,272	24,014,137
2006	128,311,358	64,784,636	22,048,930	5,953,460	35,524,332
2007	137,004,557	73,712,976	18,690,460	4,789,141	39,811,980

※ 특수목적기부금 : 기념관 건립기금 등 ,  기타 : 이자수익, 법인세 환급금 등

□ 집행내역

○ 시설확충 및 장학사업 등 목적사업비를 포함한 ‘07년 발전기금 집행이 전년 대비 9% 증가하는 등 매년 대학재정의 큰 비중 차지

○ 발전기금의 지속적 확충과 안정적인 수익원 확보를 위하여 집행내역 중 기본재산 편입 비중이 급증 ( ‘05년 21% ⇒ ’06년 20% ⇒ ‘07년 45% )

(단위 : 천원)

구분 연도	합계	목적사업비	경상비	기본재산 편입
2005	102,230,276	78,248,171	2,874,568	21,107,537
2006	129,352,795	100,529,220	3,021,503	25,802,072
2007	141,828,369	74,032,881	3,725,850	64,069,638

(자료 : ‘08. 10월 국민권익위 실태조사)

4. 회계처리 원칙 및 의무

○ 회계처리 주체

- 국가재정법의 적용을 받는 국고회계와 달리 발전기금 회계는 자체 정관에 따라 재단이 자율적으로 관리․운영

※ 정관에 규정할 사항(공익법인의 설립․운영에 관한 법률 제3조)

법인의 설립 목적, 사업내용, 재산의 관리와 회계원칙, 임원의 종류와 임기, 이사회의 기능과 소집, 업무감사 및 회계검사 등

○ 회계처리 기준

- 사업의 경영성과와 수지상태를 정확하게 파악하기 위하여 모든 회계거래를 발생의 사실에 의하여 기업회계기준의 원칙에 따라 처리(공익법인의 설립․운영에 관한 법률 시행령 제22조)

- 목적사업회계와 수익사업회계로 구분하여 법인세 과세대상이 되는 수입과 이에 대응하는 비용은 수익사업회계로 처리하고 기타의 수익과 비용은 목적사업회계로 처리

(공익법인의 설립․운영에 관한 법률 시행령 제23조)

○ 장부의 작성․비치 의무

- 사업연도별로 출연받은 재산 및 공익사업 운용내역 등에 대한 장부를 작성하여야 하며 장부 및 관계증빙서류를 과세연도 종료일로부터 10년간 보존하여야 함 (상속세 및 증여세법 제 51조)

○ 외부전문가의 세무확인 및 보고 의무

- 자산총액 10억원 이상인 공익법인은 매년 출연재산의 운용과 공익사업 운영내역 등을 2인 이상의 세무사 등 외부전문가로부터 확인을 받아 세무서장에게 제출 (상속세 및 증여세법 제 50조)

○ 결산서류 공시 의무

- 자산총액 100억원 이상인 경우에는 사업연도별로 공인회계사로부터 회계감사를 받아야 하며, 2008. 1. 1. 이후 최초로 개시하는 사업연도분부터 매년 결산서류 등을 국세청 홈페이지에 공시

(상속세 및 증여세법 제 50조의 3)

※ 국․공립대, 사립대, 초․중등학교 발전기금 비교

구 분	국․공립대	사립대	초․중등
운영주체 (설립근거)	․민법상의 재단법인 (공익법인의설립운영에관한법률)	․학교법인 (사립학교법)	․학 교 (초․중등교육법)
기금집행 결정기구	․이사회	․이사회	․학교운영위원회
회계처리 기 준	․기업회계기준 준용	․사학기관 재무회계규칙	․학교발전기금의 조성․운용 및 회계관리에 관한 규칙
회계구분	․국고회계와 비국고회계 - 국고회계 : 일반회계, 국유재산특별회계 - 비국고회계 기성회계, 연구비회계, 학교발전기금회계 등	․학교회계와 법인회계 - 학교회계 : 교비회계, 부속병원회계 - 법인회계 : 일반업무회계 수익사업회계	․학교별로 학교회계 설치 - 학교예산회계 - 학교발전기금회계
결산결과 보 고	․ 교육청 보고	․ 교육청 보고	․교육청 보고 및 학부모 통지

	【 발전기금 관리업무 흐름도 】
○ 대학별로 재단을 설립하여 발전기금을 총괄 관리 ○ 세입․세출 예산 편성 시 이사회 의결 후 감독기관인 시․도교육청의 승인을 받은 후 집행 ※ 이사회의 구성 및 기능 ○ 이사장(총장), 이사 5～15인, 감사 1～2인 ○ 예산, 결산, 재산의 취득․처분과 관리 ○ 정관의 변경, 기타 법령이나 정관에 의한 권한 행사

Ⅲ		제도개선방안

1		기금 예산편성 및 관리기준의 법제화

【부당집행 사례】

○ 발전기금은 대학의 중․장기적 교육․연구 등의 발전과 학생에 대한 장학금 지급에 소요되어야 함에도 대학총장 등 재단 특정임원에게 매월 활동경비를 정액으로 지급하면서 정산을 하지 않는 등 부당 집행

▸ ○○대학교 발전기금재단은 이사장인 총장에게 발전기금 조성을 위한 대내외 협력 및 홍보활동 강화를 통한 대학이미지 제고를 이유로 ’07.1월부터 매월 500만원의 업무추진비를 지급(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

▸ ○○대학교 발전기금재단은 기금 조성을 위한 홍보활동비 명목으로 재단 이사장인 총장에게 ‘06년도에는 3,600만원, ’07년도에는 이사장 외 6명에게 2,100만원을 업무추진비로 지급(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

▸ ○○대학교 발전기금재단은 2007년도 중 대학발전기금 조성을 위한 활동비 명목으로 재단 이사장인 총장에게 업무추진비로 매월 200만원을 정액 지급(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

▸ ○○대학교 발전기금 재단은 ‘08.4월 기금 조성을 위한 특정업무활동비로 200만원을 상임이사에게 현금 지급하였으나 정산하지 않았으며, ’03년부터 ‘04년 기간 중 이사장인 총장에게 매월 100만원을 정액 지급

(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

○ 연구과제 수행 교수에 대한 인센티브는 연구개발 직접비에 연구활동비 명목으로 편성되어 있음에도 발전기금에서 이중으로 지급

○ 발전기금의 목적과 무관한 교직원 해외연수 비용을 기금에서 지원하고, 교직원 복리후생을 위한 콘도구입 등의 목적 외 사업 추진에 예산을 편성

▸ ○○대학교 발전기금재단은 ‘07년 연구개발과제 수행 시 담당교수에게 지급하는 인센티브가 연구개발비의 직접비에 연구활동비 명목으로 편성되어 있음에도 발전기금에서 “교수성과급 지원” 명목으로 30억원을 연구개발 수행 담당교수에게 인센티브로 이중 지급(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

▸ ○○대학교 발전기금재단은 ‘04년 대학 사무국에서 선발한 ‘대학발전 유공직원의 능력개발을 위한 해외연수’ 명목으로 대학 교직원들의 해외여행(중국, 호주, 금강산 등)에 발전기금예산 44백만원을 집행하여 이사회로부터 재단의 사업목적에 부합하지 않는다는 이유로 ‘04년도 결산감사 시 시정을 요구받자,

’05년도에는 ‘대학발전 유공직원 해외연수 경비’ 50백만원을 기성회 회계에 편성하고 기성회 회계에 편성되어 있던 고시원 지원 등 예산을 발전기금 예산으로 편성하여 집행하는 방법으로 ‘대학지원 해외여행 경비’를 변칙 지원

(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

▸ ○○대학교 발전기금 재단은 발전기금 조성 및 재단의 홍보와 무관한 대학직원의 복리후생을 위하여 ‘콘도회원권 구입비’ 예산 편성을 추진하였으나, 취지는 맞지만 시기상 부적절하다는 이유로 이사회에서 부결

(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

【문제점 및 원인분석】

□ 대외활동비 등 운영비의 예산편성 및 집행기준 미비

◦ 발전기금 운영비 중 대외활동비 지급에 대한 기준 부재

◦ 매월 일정액을 이사장인 대학총장 등에게 지급하면서도 사후정산도 하지 않는 등 임의집행

※ 각 대학발전기금 재단의 정관상 “임원에 대한 보수는 지급하지 않는다“고 규정하고 있음에도 홍보활동비 명목으로 총장에게 매월 수백만원의 활동비 지급

(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

□ 기금의 부당집행 방지를 위한 지출 기준 미흡

◦ 교수 성과급 지원 명목 등 발전기금재단의 목적사업과 무관한 사업에 예산 집행

◦ 직원 복리후생 등 국고회계에서 지원하기 곤란한 교직원의 선심성 사업을 발전기금 재단의 형식적인 이사회 의결 후 부당집행하고 있으나 이에 대한 지출 기준 미흡

	【 국가예산 및 기금운용계획 집행지침 】
□ 업무추진비 집행지침(공통) - 집행목적․일시․장소․집행대상 등을 증빙서류에 기재하여 사용용도를 명확히 하여야 하며, 건당 50만원 이상의 경우에는 주된 상대방의 소속 및 성명을 증빙서류에 반드시 기재하여야 함. □ 관서업무 수행 소요 경비에 대한 지출 제한 규정 - 업무와 관련 없는 내부직원 격려 및 각종 후원금 지급 - 격려금의 월정지급 및 법령에 근거하지 않은 현금 지급

【제도개선(안)】

1-1		국․공립대학 발전기금 회계처리기준 법제화

◦ 발전기금의 변칙운용에 따른 기금의 부실화 방지 및 투명성 확보, 대학경쟁력 제고 등을 위하여 기금사용에 대한 명확한 회계처리 기준을 법률, 예규, 지침 등으로 마련

- 대외활동비, 기금조성과 관련한 홍보비, 자료제작비 등 발전기금 조성을 위한 재단 운영비, 사업비의 예산편성 및 관리기준 마련

- 이사장, 상임이사 등 임원에 대한 수당형태의 월정액 활동비  지급금지 및 실비정산 의무화

◦ 발전기금 조성과 무관한 대학직원의 복리후생비 등 지출 제한

⇒ “대학발전기금 회계처리 기준” 마련(교육과학기술부)

	【 다른 법령의 회계규칙 등 운영 사례 】
□ 사학기관 재무․회계 규칙(교육과학기술부령 제920호) - 사립학교의 재무와 회계의 운영에 관하여 필요한 사항을 규정 □ 사학기관 재무․회계 규칙에 대한 특례규칙(교육과학기술부령 제1호) - 사립의 대학,·산업대학,·전문대학 및 이에 준하는 각종학교와 이를 설치·경영하는 학교법인의 특성에 맞는 예산·회계 및 결산에 관한 사항을 정하기 위하여 사학기관재무․회계규칙에 대한 특례를 규정 □ 공익법인 설립 지침(‘08. 7. 28. 교육과학기술부 예규 제8호) - 재단법인 설립 허가신청서 및 구비서류, 임원 취임 승인신청서 등 각종 서식 규정

1-2		사업비의 세부 운용기준 구체화

◦ 사업계획에 반영되지 아니한 인센티브 등 각종 명목으로 개인에게 직접 지급하는 급여 보전 성격의 경비 지출 금지

- 교수성과급 지원 명목으로 발전기금에서 이중 지급하는 급여 보전 성격의 경비

- 재단의 사업목적과 무관한 대학 교직원의 해외여행 경비 등

◦ 장학금 지급․연구 활동을 지원할 목적으로 출연된 발전기금에 대한 세부 운용기준을 구체화하여 회계처리기준에 명시

- 장학금 지급 조건(선발기준)에 관한 사항

- 연구과제 선정 및 연구비 책정에 관한 사항

- 간접연구비 관리 및 연구비 정산에 관한 사항 등

⇒ “대학발전기금 회계처리 기준”에 반영(교육과학기술부)

	【 산업교육진흥및산학렵력촉진에관한법률에 의한 회계처리규칙 운영 사례 】
□ 산학협력단회계처리규칙(교육과학기술부고시 제2008-110호) - 대학이 설립한 대학의 산학협력단의 회계처리와 재무제표작성 및 보고에 객관성과 통일성을 부여하기 위하여 필요한 사항을 규정 - 예산편성요령, 예산의 목적외 사용금지, 회계원칙, 결산서의 작성 및 제출 등 □ 학교기업회계처리규칙(교육과학기술부고시 제2008-111호) - 산업교육기관이 설립한 학교기업의 회계처리와 재무제표작성 및 보고에 객관성과 통일성을 부여하기 위하여 예산의 편성 및 집행, 회계원칙 및 현금흐름표 등을 규정 ※ 산학협력확산사업 운영요령(‘08. 7. 28. 교육과학기술부 훈령 제45호)【별표1】 - 인건비, 직접사업비, 간접사업비 등 세부 비목 및 계상기준을 규정

2		목적기부금에 대한 집행기준 구체화

【부당집행 사례】

○ 비인기학과에 대한 장학지원 사업비 및 재단운영비 확충 등을 명목으로 목적기부금 중 일정액을 일괄 공제하고 있으나 공제기준 등이 없어 기부자와 기부수혜 단과대학 등과의 갈등 초래

○ 당해연도 목적사업 수행을 위하여 편성된 발전기금을 기성회계 등으로 대체한 후, 대학 현안사업에 투자하기 위하여 용도변경 후 집행

▸ ○○대학교 발전기금 재단은 ‘06년 이후 목적기부금은 증가하는데 비해 재단 운영비 등으로 활용할 수 있는 일반기부금이 감소하자 목적기부금 중 10%를 일괄 공제하여 재단운영을 위한 관리비 등의 재원으로 활용

(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

▸ ○○대학교 발전기금 재단은 ‘06년 이후 재단의 효율적인 운영과 목적사업 수행을 위하여 목적기부금에서 5%를 일괄공제한 후 재단운영비로 활용

(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

▸ '03.10월 ○○재단 이사장은 ○○대학교와 305억원의 기금출연을 약정하고 ‘03.10월 100억원, ’06.8월 95억원 등 195억원을 기부하였으나,

캠퍼스 부지기금조성을 위하여 사용하기로 약정한 195억원 중 36억원만 기부목적대로 사용되고, 나머지는 교수연구비 등으로 지출되었다며 ‘08.7.3. ○○대학교를 상대로 채무부존재확인소송(기부약속 무효소송)을 제기(연합뉴스)

▸ 발전기금에 출연되는 목적기부금의 사용 승인과정이 복잡하고 관련 구비서류도 6종으로 목적 기부금 출연 시 마다 승인 절차를 이행해야하는 번거로움 내재(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

【문제점 및 원인분석】

□ 목적기부금에 대한 재단운영 관리비 공제 기준 미비

◦ 재단의 운영과 발전기금 조성 등 목적사업의 수행을 위한 일반사업비 조성의 어려움으로 목적기부금에서 일정율을 공제하여 활용하는 대학이 증가하고 있음

- 그러나 목적기부금에 대한 일정율의 공제가 일반적인 원칙 없이 발전기금 이사회의 의결로 결정됨으로써 목적사업의 부실화 및 기부자와 기부 수혜 단과대학 등과의 갈등 초래

※ 일부 대학에서는 일반사업비 확충을 위하여 목적성기부금에서 5%～10%를 공제하고 있으며, 보통재산 이자수입의 50% 또는 법인세 환급금 등을 일반사업비로 전환하여 충당하고 있음(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

□ 목적기부금의 용도 변경 가능

◦ 목적기부금은 기부자의 의사를 충분히 반영하여 기부 당시 목적으로 집행하여야 함에도 현안사업 우선지원을 이유로 이사회 임의로 용도 변경

□ 불필요한 절차 이행으로 목적기부금의 적기 집행 곤란

◦ 기부목적이 시설건축, 기자재 구입, 국제행사지원금, 특정연구지원 등으로 지정되어 조성한 발전기금은 즉시 전액을 지정 용도에 집행해야 함에도

- 이사회 개최, 주무관청 승인 등 절차 이행에 1개월이 소요되어 적기 기금 집행 곤란

	【보통재산 기부금 사용 승인 시 제출 서류】
① 기본재산편입예외 기부금사용승인신청서 ② 기부금 사용사유서 ③ 기부증서 사본 ④ 기부금 사용계획서 ⑤ 재산의 권리증명서(소유권증명서, 법인통장으로 입금된 경우 통장 사본) ⑥ 이사회 회의록

◦ 용도가 지정된 목적기부금을 기부 목적, 기부 금액의 과다, 기부목적 수행 시기 등과 상관없이 기본재산에 편입하지 않고 집행하기 위해서는 동일한 승인 절차를 거쳐야 하는 획일적 규제 발생

	【보통재산 기부금 사용 승인 절차】
▸ 발전기금 출연 재산 중 시설확충 및 기자재 구입 등 용도가 지정된 목적기부금은 기본재산에 편입하지 않고 관할교육청의 승인을 받은 후 전액 집행이 가능한 경우가 대학별로 월 평균 10～15건에 이르고 있으나, 「공익법인설립․운영에 관한 법률」제11조(재산) 등에 의거 보통재산을 사용하기 위해서는 금액 규모와 상관없이【이사회 개최․의결】→【감독관청 승인신청】→【승인】의 절차를 거쳐야 하며 승인신청 시 이사회 회의록 등 6종의 서류를 제출하고 있음(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

【제도개선(안)】

2-1		목적기부금에 대한 재단 운영 관리비 공제 한도 규정

◦ 재단 운영 및 발전기금 조성사업의 추진을 위한 목적기부금 공제 한도를 규정하여 목적사업의 부실화 및 기부자와 기부수혜자 등과의 갈등 방지

◦ 법인세 환급금, 일정규모 이상의 목적기부금 등 공제 대상 기금 및 출연금에 대한 공제율(10% 범위 내) 등을 정관에 명시

⇒ “대학발전기금 회계처리 기준” 에 반영(교육과학기술부)

2-2		목적기부금의 구분 경리 및 용도변경 시 사전승인 의무화

◦ 발전기금의 목적 외 사용을 방지하고 기부목적을 충실하게 달성할 수 있도록 일정규모 이상의 경우에는 목적사업별로 구분하여 경리

◦ 목적기부금 용도 변경 시 기부자의 사전 승인 의무화

⇒ “대학발전기금 회계처리 기준”에 반영(교육과학기술부)

2-3		일정규모 이하 목적기부금의 사용절차 개선

◦ 기부금 전액을 사용해야 하는 일정규모 이하의 용도지정기부금의 경우 기부증서에 지정된 목적에 따라 적절한 시기에 사용하고, 감독기관인 시․도교육청에 그 사용내역을 결산보고 시 제출하여 승인을 받을 수 있도록 개선

- 승인 전 사용한 소액 기부금에 대하여는 결산보고서에 포함시키되 목적기부별로 별도 항목으로 첨부

⇒「공익법인설립․운영에 관한 법률」시행령에 반영(교육과학기술부)

	【 공익법인설립․운영에 관한 법률 개정(안) 예시 】
□「공익법인설립․운영에 관한 법률」시행령 제16조(재산의 구분)에 추가 ○ 기부목적을 달성하기 위하여 일정규모 이하 재산의 처분․집행이 긴급한 경우는 이사회 의결 후 처분․집행할 수 있다. ○ 긴급한 경우와 이사회 의결 후 처분․집행할 수 있는 금액은 정관에 정하여 감독기관의 승인을 받을 수 있다. ○ 금융상품의 계약기간 만료로 원금이 보장되는 기본재산으로 매도 및 교환 시 별도의 허가를 면제할 수 있다. □「공익법인설립․운영에 관한 법률」시행령 제19조(사업계획등의제출) ○ 사업실적 및 결산서 등의 제출 시 처분․집행한 재산의 명세서 및 사유를 제출하여 주무관청의 승인을 받아야 한다.

3		발전기금 금융자산운용의 투명성 확보

【임의운용 사례】

○ 발전기금 보유 금융자산 운용 시 투자상품의 선정기준, 금융상품별 투자방법, 보유한도 등을 고려하지 않고 대학사무국과 이사회의 의결만으로 운용함으로써 기금의 부실 초래 가능성 상존

▸ ○○대학교를 제외한 주요대학의 발전기금 재단에서는 금융상품 결정 시 전문자문기관이 없어 대학 사무국 대외협력과 등에서 투자기관의 상품에 대한 상담과 검토를 한 후 이사회 또는 상임이사의 전결로 투자 결정

(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

▸ ‘08년 2월 ○○대학교 발전기금 재단은 보통재산 160억원 중 80억원 정도가 각종 건립기금 등 근시일 내에 지출하여야 하는 단기수요자금임에도 이 자금의 50%(40억원)를 중도환매 시 이익이 불투명한 ELS(Equity linked securities, 주가연계증권) 등 간접금융상품에 투자하였으나 투자원칙 부재

(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

▸ ○○대학교 발전기금 재단은 07. 1월 발전기금 중 현금재산을 수익률이 높은 다양한 상품에 투자하기로 하면서 원금비보장성 고수익상품 10%, 원금보장성 수익상품 40%, 정기예금에 50%를 투자하기로 의결하였으나,

‘07. 8월 전반적인 투자환경이 좋아져 시중 투자수익률이 높아지자 원금보장성 상품의 비율을 줄이고(40%→25%) 원금이 보장되지 않는 고수익상품의 비율을 높일 수 있도록(10%→25%) 이사회에서 재의결하는 등 투자기준 부재

(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

【문제점 및 원인분석】

□ 발전기금재단의 금융자산 운용 부실

◦ 일정규모 이상의 발전기금 운용에 대한 기준, 투자결정 절차, 투자한 기금의 사후관리 등 금융자산 운용기준 부재

◦ 정기예금보다 높은 수익률로 기금을 확충하고자 금융상품에 투자하고 있으나 투자전문지식이 부족한 재단직원이 복잡한 경제 환경에서 투자자산을 효율적으로 관리하는 것은 한계

□ 발전기금 투자 결과에 대한 책임소재 불분명

◦ 투자 결과에 대한 책임소재가 불분명하여 발전기금의 부실을 초래할 가능성 상존

	【 국민연금기금의 관리·운용 현황 】
□ 기금운영 지침 및 기금운영위원회 설치 등 기금운영전반에 관한 사항 규정(국민연금법) □ 기금 관리․운용 업무 담당 이사 자격 조건 명시 -「은행법」에 따른 금융기관, 「간접투자자산 운용업법」에 따른 자산운용회사, 「보험업법」에 따른 보험회사 등에 근무하면서 기관의 자산 관리 또는 투자 업무 분야에서 3년 이상 자산을 운용한 경험이 있는 자 중에서 기금이사 추천위원회에서 자질과 능력을 심사하여 선정한 후 기금의 목표 수익률 및 위험관리 전략 등 기금 운용의 목표에 관한 사항을 협의하여 채용 (국민연금법 제31조, 동법 시행규칙 제20조)

【제도개선(안)】

3-1		발전기금 금융자산 운용 체계 마련

◦ 발전기금을 안정적이고 효율적으로 관리․운영하기 위한 금융자산 운용 기준 및 자산운용의 투명성 확보를 위한 자문위원회 설치 등 자산운용에 대한 명확한 기준을 법률, 예규, 지침 등으로 마련

- 투자대상 상품 및 기관 선정, 금융상품별 투자방법, 채권보유 한도 등을 구체적으로 명시

※ 발전기금의 투자방식, 주식․채권 등 수익률 제고방안은 기금의 규모․사업의 목적에 따라 재단에서 자율적으로 결정

⇒ “대학발전기금 금융자산 운용 기준” 마련(교육과학기술부)

3-2		『발전기금 금융자산 운용 자문위원회(가칭)』설치

◦ 투자의사 결정 및 위탁운영기관 선정 등 금융자산 운용․관리에 관한 사항을 자문할 “금융자산 운용 자문위원회” 설치(자산 일정규모 이상)

⇒ “대학발전기금 금융자산 운용 기준”에 반영(교육과학기술부)

	【금융자산운용기준에 포함할 사항(예시)】
□ 투자대상 상품 : 은행의 예금상품 및 신탁상품, 수익증권 및 주식 등 □ 은행, 증권회사 등 거래기관의 선정기준 □ 금융상품별 투자방법, 채권보유한도 등 □ 금융자산운용 자문위원회 설치에 관한 사항 □ 자산운용담당자의 투명성․공정성 확보를 위한 윤리수칙 등

4		부당집행에 대한 행․재정적 제재 강화

【부당운용 사례】

○ 이사장인 대학총장의 의지에 따라 형식적인 이사회 의결 후 발전기금 예산을 편성․집행하고 있으며, 발전기금 기부현황은 공개하고 있으나 운용실적 및 집행내역은 미공개

○「국립대학재정․회계법(안)」의 회계 간 전입․전출 규정이 모호하여 발전기금의 부실화를 초래할 가능성이 있으며, 일부 대학을 제외하고는 회계처리 시 기업회계 원칙(발생주의)에 따라 처리하지 않음

▸ 각 대학발전기금 정관 상 임원 및 이사 구성요건이 이사장은 총장이 되고 교무처장, 학생처장 등 대학 교직원이 당연직 이사(15명 내외)로 규정되어 있어 총장의 의지에 따라 형식적인 이사회 개최 후 의결 가능

(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

▸ 대학발전기금 홈페이지를 구축하여 발전기금 기부소식란을 통해 기부자를 공개하고 있으나 집행내역은 공개하지 않고 있음

(대학 공통, ‘08.10월 국민권익위 실태조사)

▸ 국립대학재정․회계법(안)의 회계 간 전입․전출 규정이 “목적수행에 지장을 초래하지 않는 범위 안”에서 전입․전출이 가능하도록 모호하게 규정      (‘08.10월 국민권익위 실태조사)

▸ 모든 회계거래를 발생의 사실에 의하여 기업회계의 원칙에 따라 처리하도록 관계법령 및 정관상 규정되어 있으나, 일부 대학을 제외한 대부분의 국공립대학에서는 수입과 지출만 작성하고 있음

(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

【문제점 및 원인분석】

□ 발전기금 이사회 구성요건 미흡

◦ 정관 상 임원 및 이사 구성요건이 대학 교직원 위주로 구성되어 있어 이사장인 총장의 의지를 반영한 형식적인 이사회 개최 가능

※ 주요대학 이사회 구성 현황

구 분	이사장	상임이사	당연직 이사	감사, 기타이사
A 대학교 (20인)	총장	부교수 이상 교원 중 이사장이 임명	교무처장, 학생처장 연구처장, 기획실장 사무국장, 시설관리국장 발전기획단장,	교직원 또는 외부인사 중에서 이사회가 선임
B 대학교 (13인)	〃	〃	기획협력처장	〃
C 대학교 (13인)	이사 중 호선	〃	교무처장, 학생처장 기획처장, 발전후원회장 후원회 기획단장, 사무국장	〃
D 대학교 (16인)	총장	기획협력처장	교무처장, 학생지원처장 산학연구처장, 사무국장 동창회장, 동창회 이사장	〃
E 대학교 (22인)	〃	경영사업단장	교무처장, 학생처장 기획처장, 사무국장 산학협력단장,	〃

※ 이사 인원 : 5인 이상 15인 이하의 이사와 2인 감사를 두되, 주무관청의 승인을 얻어 그 수를 증감 가능(공익법인의 설립․운용에 관한 법률 제5조)

(‘08.10월 국민권익위 실태조사)

□ 발전기금 집행내역의 투명성․공정성 미흡

◦ 대학발전기금 홈페이지 등을 통한 기금 운용과 집행현황이 공개되지 않아 투명성 및 공정성 저하

※ 각 대학에서는 발전기금 홈페이지를 구축하여 발전기금 기부소식란을 통해 기부자를 공개하고 있으나 집행내역은 공개하지 않고 있음(대학 공통)

□ 교비회계 등 발전기금회계로의 전입․전출 규정 불명확

◦ 대학재정운영에 자율성과 탄력성을 부여하고자 교비회계, 발전기금회계, 산학협력단회계간의 목적수행에 지장을 초래하지 않는 범위 안에서 각 재원의 일부를 전입․전출할 수 있도록 허용

(국립대학 재정회계법(안) 제32조)

- 그러나 발전기금회계의 재원을 일정한 절차나 기부자 등의 의견수렴절차 없이 회계별 “목적수행에 지장을 초래하지 않는 범위 안”에서 가능하도록 포괄적으로 규정하고 있어 발전기금의 부실 운영 가능성 우려

□ 회계처리 부적정에 대한 제재 조치 미약

◦ 발생주의에 의한 기업회계 원칙 미적용 등 회계처리 위반에 대한 제재 조치가 미약하여 발전기금 건전성 검증에 한계

※ 일부 대학을 제외한 대부분의 국공립대학에서는 수입과 지출만 작성하는 단식부기로 회계처리를 하고 있으나 관할청 감사 시 지적된 사례 없음

【제도개선(안)】

4-1		발전기금 이사회 구성요건 강화

◦ 기금운영의 주요사항을 심의․의결하는 이사회에 동창회장과  변호사 또는 공인회계사 등 외부인사 선임 의무화

⇒ “대학발전기금 회계처리 기준”에 재단 이사회의 외부인사 선임 기준 마련(교육과학기술부)

	【 정관 반영 사항 예시 】
□ 임원의 선임방법에 추가 ○ 당연직 이사를 제외한 이사는 동창회장과 변호사 또는 공인회계사 1인을 포함한 외부인사 중에서 이사회가 선임하여 감독청의 승인을 받아야 한다

4-2		발전기금 운용․집행내역의 공개 의무화

◦ 대학발전기금의 운용․집행현황에 대한 실적(명세서) 및 결산서류 등을 대학 홈페이지에 공개 의무화

⇒⇒ “대학발전기금 회계처리 기준”에 반영(교육과학기술부)

	【 초․중등 학교발전기금의 결산 공개 사례 】
□「학교발전기금의 조성․운용 및 회계관리에 관한 규칙」제7조(결산보고) ○ 운영위원회 위원장은 매 회계연도 기금의 결산에 관한 다음 각호의 서류를 작성하여 운영위원회의 심의를 거쳐 그 결과를 관할청에 보고하고, 학부모에게 통지하여야 한다. 1. 결산의 개황 및 분석에 관한 서류 2. 수입 및 지출계산서 3. 예탁금잔액증명서

4-3		교비회계 등 발전기금회계로의 전입․전출 제한

◦ 발전기금회계 재원의 전입․전출에 관한 사안은 기부자 등이 참여하는 법인 이사회에서 심의 결정

⇒「국립대학 재정․회계법(안)」시행령에 반영(교육과학기술부)

(2010.3.1. 시행 예정인 「국립대학 재정․회계법(안)」이 공포될 경우 반영)

	【국립대학재정․회계법」시행령에 반영할 사항 예시 】
○ 법 제32조(발전기금회계)의 규정에 의하여 발전기금회계로의 재원 전입 또는 다른 회계로의 재원 전출에 관한 사항은 이사회가 심의 결정하여 감독청의 승인을 받아야 한다.

4-4		회계처리 위반에 대한 제재 조치 강화

◦ 기업회계기준에 따른 회계처리 미실시 등 회계처리 부적정 사유가 고의일 경우 당초 경고처분 하였으나 고발 조치

⇒ “대학발전기금 회계처리 기준”에 반영(교육과학기술부)

【공익법인에 대한 제재 조치 강화 기준 예시】

분 야	위 법 사 항	행정처분기준
		고의	중과실	경과실
회 계	1) 수익사업회계와 목적사업회계 구분관리 소홀	경고	경고	주의
	2) 회계장부 등 증빙자료 관리 소홀	경고	경고	주의
	3) 결산서 허위 작성 보고	고발	고발	경고
	4) 수입금 누락 및 비용과다 계상	경고	경고	주의
	5) 이사에 대한 부당한 보수 등 지급	경고	경고	주의
	6) 기업회계기준 미적용 등 회계처리 부적정(추가)	고발	경고	주의

(서울시교육청 행정처분 기준 고시 중 일부)

Ⅳ		조치사항

○ 권고일자 : 2008. 12. 24.

○ 대상기관 : 교육과학기술부

○ 조치사항

구 분	세부개선과제	조치기한	비 고
1. 기금 예산편성 및 관리기준의 법제화	◦ 국․공립대학 발전기금 회계처리기준 법제화 ◦ 사업비의 세부 운용기준 구체화	'09. 12.	교육 과학 기술부
2. 목적기부금에 대한 집행기준 구체화	◦ 목적기부금에 대한 재단 운영 관리비 공제한도 규정 ◦ 목적기부금의 구분 경리 및 용도변경 시 사전승인 의무화 ◦ 일정규모 이하 목적기부금의 사용절차 개선	〃	〃
3. 발전기금 금융자산운용의 투명성 확보	◦ 발전기금 금융자산 운용 체계 마련 ◦ 발전기금 금융자산 운용 자문위원회 설치	〃	〃
4. 부당집행에 대한 행․재정적 제재 강화	◦ 발전기금 이사회 구성요건 강화 ◦ 발전기금 운용․집행내역의 공개 의무화 ◦ 교비회계 등 발전기금회계로의 전입․전출 제한 ◦ 회계처리 위반에 대한 행정처분 강화	〃	〃

※ ‘08. 11월 국회에 상정한「국립대학 재정․회계법」이 공포 될 경우 동 법에 따라 지침 등에 반영

붙 임

「국립대학 재정․회계법(안)」제정 추진현황

□ 제정 목적

국립대학 재정운영의 자율성과 효율성을 제고하기 위하여 대학의 재정 및 회계 관리 등에 관한 특례를 규정함으로써 대학교육 발전을 도모하여 대학 경쟁력 제고

□ 추진경과

○『국립대학 재정․회계법(교과부안)』마련 : ‘08. 9월

○ 입법예고 : ‘08. 10월

○ 국회 제출 : ‘08. 11월

○『국립대학 재정․회계기준에 관한 규칙』공포 : ‘09. 5월

○『국립대학 재정․회계법』시행 : ‘2010. 3. 1.

□ 발전기금의 설치 주요내용(안 제25조)

○ 발전기금을『국립대학 재정․회계법』에 의한 공익법인으로 설치․운영할 수 있는 근거 마련

※ 현재 국립대학의 발전기금은 공익법인의 설립․운영에 관한 법률에 따라 설치․운영하고 있으며 지역교육청의 관리․감독을 받고 있음

○『국립대학 재정․회계법(안)』시행 이전 설립된 종전 발전기금은 이 법에 따른 발전기금의 성립과 동시에 해산된 것으로 보며 종전의 모든 재산과 권리․의무는 동법에 따라 설립된 발전기금이 승계

○ 국가공무원인 교직원 및 연구원 등의 발전기금 사무 담당 가능

□ “재정․회계의 운영” 주요 내용

○ 회계운영기준(제7조)

- 국립대학의 재정 및 회계의 세부적인 운영기준 제정 근거 마련

○ 예․결산의 공개(제24조)

- 교비회계의 예산 및 결산을 확정한 후 1월 이내에 그 내역을 대학 안의 신문과 인터넷에 공개

※ 발전기금회계는 신문과 인터넷 공개에서 제외

○ 발전기금의 구분경리(제27조)

- 기부자의 의사, 재원의 성격과 목적 등에 따라 구분하여 각각의 명칭을 따로 부여하는 기준을 설치하여 각각의 기금을 별도 계리

- 일정액 이상 기부한 자에 대하여 발전기금 사용내역 통지 의무화

○ 회계 간 전입․전출(제32조)

- 교비회계, 산학협력단회계, 발전기금회계 등 각종 회계의 재원의 일부를 다른 회계에 전입․전출하여 사용 가능

○ 연구보조비 등의 지급(제37조)

- 국가공무원인 소속 교직원에 대하여 교비회계 또는 발전기금회계의 재원으로 연구보조비, 교재연구비, 연구지원보조비 등을 지급할 수 있는 근거 마련

※ 종합재무제표의 작성(최종안에서 삭제)

매 회계연도마다 교비회계, 산학협력단회계, 발전기금회계, 소비자생활협동조합회계 등을 종합한 재무제표 작성