공공발주사업 하도급대금 지급 실효성 제고

2009. 6.

	국민권익위원회
	제도개선기획담당관실

									목 차

Ⅰ. 추진 배경	1

Ⅱ. 하도급 대급지급 관련 제도 현황	2

Ⅲ. 문제점 분석	4

1. 하도급자 법적･제도적 보호조치 미흡	4

2. 하도급 이중계약 관행으로 하도급대책 실효성 반감	5

Ⅳ. 제도개선방안	8

1. 하도급자 법적･제도적 보호조치 강화	8

2. 하도급대금 지급 투명성･실효성 확보	9

Ⅴ. 조치 사항	10

[붙 임] 하도급대금 수령형태 및 불공정 거래실태

Ⅰ

추진 배경

□ 최근 경제위기 극복의 일환으로 정부차원의 예산 조기집행을 중앙부처, 지자체, 공공기관 등에서 적극 추진 중

※ 정부 중점관리분야(일자리창출, 민생안정, SOC사업 등) 예산 74.9조원 중 5월말 집행실적이 계획(35조원) 대비 122.9%(43조원) 달성

□ 공공발주사업이 원도급자의 하도급대금 부당･불법 지급행위가 지속되어 중소업체 자금 유동성 확보 등 민생 체감효과 반감

○ 하도급대금 지급 불법행위 근절 대책인 ｢하도급대금 지급확인제도｣가 건설공사로 범위가 국한되어 하도급자 보호에 한계

※ 국토해양부 대통령 업무보고 후속조치로 ｢하도급대금 지급확인제도｣ 시행(’09.1.28)

○ ｢하도급대금 지급확인제도｣도 원･하도급자간 계층적인 불평등 구조로 불공정 거래사실이 발주기관에 미통보 되고, 이중계약 등으로 실효성에 한계

※ 하도급대금 지급조건, 저가 하도급 은폐 등을 목적으로 원･하도급자간 이중계약 빈발(전문건설업 실태조사분석 보고서, ’08.9월)

□ 하도급대금 지급관련 불법･부당행위를 근절하여 예산 조기집행의 파급효과 극대화, 중소기업의 애로 해소 등 민생안정 체감효과 확보를 위해 제도개선 필요

Ⅱ

하도급 대금지급 관련 제도 현황

□ 하도급거래 공정화에 관한 법률

○ 적용대상 거래행위(제2조)

- 매출규모가 큰 대기업(원수급자)과 중소기업(하수급자)간 불공정 하도급 거래행위만 해당

- 시공능력평가액 30억원 이상 건설업체(원수급자)가 하도급을 위탁하는 건설공사

※ 시공능력평가액 30억원 미만 건설업체(원수급자)가 불공정 하도급 거래한 경우는 하도급법 위반 아님

○ 하도급대금 지급기한 및 방법(제13조)

- 원도급자가 공사발주자로부터 선급금과 기성금을 수령하였을 때에는 15일 이내에 하도급자에게 선급금과 기성금을 지급(제13조제③항)

※ 현금 이외에 기업구매전용카드, 외상매출채권담보대출, 구매론 또는 네트워크론 등 현금성 결제방식 가능(하도급거래공정화지침, ’08.12.5)

○ 위반시 벌칙(제25조, 제25조의3, 제30조)

- 시정명령 → 하도급대금의 2배 이내에서 과징금･벌금 부과

- 부정당업자의 입찰참가자격 제한(국가계약법 제27조)

※ 공정위가 입찰참가제한을 요청한 경우 부정당업자 지정

□ 건설산업기본법

○ 적용대상 공사(제2조)

- 건설공사로 정의한 토목･건축･산업설비･조경공사 및 시설물 유지보수공사, 구조물 해체공사 등을 포함

※ 전기, 정보통신, 소방시설, 문화재수리업은 건설공사에서 제외(제2조)

○ 하도급대금 지급확인제도

- 국토해양부 산하 지방청(국토관리･해양항만･항공) 및 공사･공단에 한정하여 우선 적용하고 타 부처로 확대 예정

<하도급대금 지급확인제도>

발주자

원도급자

하도급자

①공사대금 지급

②하도급대금 지급

(15일 이내)

③지급 후 5일 이내 통보

④수령 후 5일 이내 통보

⑤원･하도급자

통보내용 확인

○ 하도급대금 지급기한 및 방법(제34조)

- 원도급자가 발주자로부터 기성금 등을 받은 경우 지급받은 날*로부터 15일 이내 현금으로 하도급대금 지급

* 발주자로부터 어음을 받은 경우에는 어음만기일

○ 위반시 벌칙(제81조, 제82조)

- 시정명령 → 영업정지 2개월 또는 과징금 2천만원

Ⅲ

문제점 분석

1		하도급자 법적･제도적 보호조치 미흡

□ 하도급자 보호대상 범위가 건설공사로 한정

○ 하도급자 보호를 위한 ｢하도급대금 지급확인제도｣가 건설공사*로 한정 되어있어 전기, 정보통신, 소방시설공사 등 관련 하도급자 보호조치는 소홀한 실정

* 전기･정보통신, 소방시설, 문화재수리업은 건설공사에서 제외(건산법 제2조)

- 국토해양부에서 ｢하도급대금 지급확인제도(’09.1.28 시행)｣를 타 부처로 확대 예정이나 현재 추진상황은 미흡한 편임

※ 분리발주공사(전기･정보통신)의 경우 하도급대금 지급확인이 이루어지고 있지 않음

▪○○주택, □□건설, △△산업 등이 하도급자인 전기시설공사업체 ●●전기공사, ■■건설, ▲▲건설 등에게 공사대금 미지급(’09. 5월 권익위 실태조사)

□ 불공정 거래행위 범위에서 원･하도급자간 지위남용 제외

○ 시공능력평가액 30억원 미만*인 원도급자의 하도급대금 미지급은 하도급법 위반대상에서 제외되어 하도급자 피해 속출

* 하도급법상 시평액 30억원 미만 사업자는 영세사업자로 분류하여 보호하고 있으나 현실은 페이퍼컴퍼니(부실업체)인 업체가 많아 건설시장 질서를 교란시키는 실정

▪전문건설업체(하도급) 444개 업체 중 127개 업체(28.6%)가 시평액 30억원 미만 일반건설업체(원도급)에게 하도급대금 미지급 등 불공정거래를 경험(’09. 5월 권익위 실태조사)

* ‘06년 일반건설업체(13,792개사) 중 약 42%(5,779개사)가 하도급법 적용대상에서 제외

2		하도급 이중계약 관행으로 하도급대책 실효성 반감

□ 원도급자 우월적 지위로 인한 부당･불법행위 상존

○ 하도급자는 통상 원도급자의 협력업체로서 지속적 관계를 유지할 필요가 있어 불공정 거래사실을 발주자에게 미통보

- 원도급자가 발주자로부터 수령한 하도급대금을 타 현장 긴급자금에 우선 운용하고 하도급자에게 미지급 사례 빈발

▪○○지구 지표수보강개발사업현장의 경우 발주자로부터 선급금 및 1차 기성금을 원도급자인 □□건설이 지급받고도 하도급자인 △△개발에 노임 및 장비대를 미지급(’09. 5월 권익위 실태조사)

▪한국○○공사 발주 ○○지사 신축공사 시 □□건설산업이 △△지오텍과 하도급 계약을 체결한 후, 공사가 완료되었으나 현재 하도급대금을 미지급(’09. 5월 권익위 실태조사)

- 원도급자가 발주자에게 기성금대가 청구를 매달하지 않고 2~3개월 마다 청구한다는 이유로 하도급대금 어음지급을 정당화

※ ’07년 관급공사인 경우 어음지급 건수는 13.5%로 원도급자가 하도급자에게 어음으로 지급한 금액은 약 5조원(25.0%)에 달함

<’07년도 관급공사의 하도급자 어음수령 현황>

(단위 : 건수, 백만원)

구 분	하도급 공사	어음발행	구 분	하도급 기성	어음지급
건 수	80,202	10,858	금 액	20,320,865	5,091,074
비 율	100%	13.5%	비 율	100%	25.0%

｢대한전문건설협회 실적신고 자료｣

○ 원･하도급간 이중계약은 대금지급조건, 저가 하도급 은폐 등을 목적으로 원도급자가 우월적 지위를 이용하여 하도급자에게 강요

※ 원도급자는 하도급 이중계약을 탈세 또는 음성자금 조성수단으로 악용

<하도급 대금지급 확인제도 및 이중계약 실태>

발주자

원도급자

하수급자

①공사대금 지급

②하도급대금 지급

(15일 이내)

③지급 후 5일 이내 통보

④수령 후 5일 이내 통보(허위보고 가능성 상존)

이중(이면) 계약

⑤원･하도급자

통보내용 확인

▪○○4공구 3단지의 경우 원도급자인 (주)□□이 발주자에게는 하도급대금을 현금지급조건으로 보고하고, 하도급자인 △△엔지니어링과는 따로 90일 어음지급조건으로 이중계약(’09. 5월 권익위 실태조사)

▪○○산단진입도로 개설공사의 경우 원도급자인 □□건설이 △△건설과 저가하도급율(82% 미만) 이하로 이중계약을 체결하자 하도급자인 △△건설도 중간업자에게 7~8% 떼고 공사를 재하도(’09. 5월 권익위 실태조사)

<이중계약 내용 및 실제 계약금액 차이 설문조사 - 대한전문건설협회>

위장계약 내용	업체수	비율	명목･실제간 계약금액 차이	업체수	비율
① 하도급계약 금액	183	90.1	① 5% 미만	015	08.4
② 하도급계약서 일반조항	008	03.9	② 5~30%	136	76.0
③ 계약당사자 명의	004	02.0	③ 30~50%	018	10.0
④ 기타	008	03.9	④ 50% 초과	010	05.6
합 계	203	100	합 계	179	100

□ 워크아웃 대상업체의 전자어음 지급으로 하도급자 금융부담 가중

○ 일부 원도급자가 자금난을 이유로 현금으로 공사대금을 받은 후 하도급자에게 수개월짜리 전자어음* 지급 사례 급증

* 전자어음(외상매출채권담보대출) : 원도급자가 거래은행을 통해 전자외상매출채권을 발행하여 공사대금을 결제하고 하도급자는 동 채권을 만기까지 보유하거나 만기 전에 이를 담보로 거래은행으로부터 대출을 받아 현금화 할 수 있는 채권

※ 이수건설, 신성건설 등 워크아웃 대상업체인 경우 어음할인이 곤란

▪○○지구 17단지의 경우 원도급자인 □□건설이 발주자로부터 현금으로 지급받은 후 하도급자(8개사)에게 ‘08년 2,567백만원(28건)을 전자어음으로 지급(’09.6월 권익위 실태조사)

<참고>          하도급대금의 전자어음 지급사례 분석

▷ 현  황

￭ 최근 건설경기 악화로 일부 원도급자들이 자금난을 이유로 발주자로부터 현금으로 공사대금을 받은 관급공사에서 협력업체(하도급자)에게 수개월짜리 전자어음으로 지급하는 사례 급증

※ 전자어음 종류 : 기업구매전용카드, 외상매출채권담보대출, 기업구매자금대출

￭ 더욱이 어음할인료를 주지 않거나 재하도단계에서 하도급자의 종이어음 발행으로 장비･용역업자 등의 금융비용 가중

※ 공공발주자(현금) → 원도급자(전자어음) → 하도급자(종이어음) → 재하도급자(금융비용 가중)

<종이어음 및 전자어음 차이 비교>

구 분	종이어음	전자어음
대면 여부	필요	불필요
배서 제한	없음	20회로 제한
기한 제한	없음(통상 2~5개월)	발행일로부터 1년간(통상 2개월)
일부지급	가능	금지
백지어음	가능	금지
관리기관	없음	전자어음관리기관(법무부장관 지정)
기한 만기시	돈을 지급하지 않으면 부도처리	발행업자는 대출금만 연체

▷ 문제점

￭ 어음 발행자가 대금결제를 하지 못하면 은행이 대출금 연체를 떠안아 부실화

￭ 납품업체는 은행이 대출을 해주지 않을 경우 장기간 돈이 묶이고, 신용평가가 엄격해지면서 어음할인이 어렵고, 종이어음과 달리 사채시장에서 할인이 불가능

※ 워크아웃대상업체, 중견기업, 벤처기업 등의 경우 어음할인이 곤란

￭ 부실기업은 부도처리 되지 않고 연명하는 구조적 문제 발생

Ⅳ

제도개선방안

1		하도급자 법적･제도적 보호조치 강화

□ 공공발주사업 ｢하도급대금 지급확인제도｣ 법제화 방안 추진

○ 국가･지자체･공공기관 등 모든 공공발주사업에 대하여 ｢하도급대금 지급확인제도｣를 의무화

▪현재, 국가재정법 일부개정안(공공부문 하도급대금 직불제) 국회계류 중(‘09.3.5 강운태의원이 대표발의)

- 특히, 건설공사로 한정되어 있는 ｢하도급대금 지급확인제도｣ 대상범위를 전기, 정보통신, 소방시설, 문화재수리공사 등으로 확대･시행

※ (예시) 공공발주사업의 경우 ｢하도급대급 지급확인제도｣에 건설공사 이외에 전기･정보통신, 소방시설, 문화재수리공사 포함

- 시공능력평가액 30억원 미만인 사업자라도 소규모 공공공사에 입찰･참여하여 수주한 경우 하도급대급 지급확인 대상에 포함

※ (예시) 하도급대금 지급관련 법령 1회 위반시 하도급대금 직불제 시행

○ 발주자가 선급금 및 기성금을 전액 현금으로 지급한 경우 하도급대금도 전액 현금으로 지급

▪현재, 건산법에는 하도급대금을 현금으로 지급하도록 한 반면, 하도급법에는 기업구매전용카드, 외상매출채권담보대출, 전자어음 등 현금성 결제도 가능하도록 규정

* 워크아웃 대상업체, 중견기업, 벤처기업 등은 현금성 결제방식의 경우에도 어음할인이 곤란한 경우 발생

⇒ 국가계약법 예규 및 지방계약법 예규에 반영

2		하도급대금 지급 투명성･실효성 확보

□ 하도급대금 지급현황 공개 및 하도급 불법운영 신고제 강화

○ 자재･건설장비업자, 인부고용 대금지연 방지차원의 ｢기성금 및 하도급 대금지급현황 실시간 공개제도｣ 도입

※ (예시) 현장사무실 앞에 대금지급 현황판을 설치하여 누구든지 선급･기성 지급 및 수령현황 확인이 가능하여야 함

○ 원도급자의 부당･불법행위에 대한 공공발주기관마다 ｢하도급 불법운영 신고센터｣ 설치 및 신고포상금제 도입

⇒ 지자체, 국토부, 지경부, 농수산식품부의 산하공기업 ｢하도급관리지침｣에 반영

□ 기성금대가 법적 청구기한의 임의규정을 의무규정으로 추진 검토

○ 국토해양부 산하 일부 공기업에 한해 기성금대가 청구기한을 30일 마다 청구하도록 시범 운영

* 현재, 국가계약법 예규(공사계약일반조건 제39조)와 지방계약법 예규(공사계약일반조건 제45조)에 30일 마다 검사완료 후 기성대가 청구가 가능하다고 규정

※ 감사원 감사결과(’08.12.29)에서도 실제 30일마다 청구하도록 제도개선 촉구

○ 기성산정 및 지급 프로세스를 단순화하여 기성처리 기간을 단축하는 방안 검토

※ (예시) 단기적 방안 : 약식기성제도 활성화(감리검토용 산출내역서 제출금지 등), 중･장기적 방안 : 기성산정 및 지급방식의 근본적 체계 개선

⇒ 국가계약법 예규(공사계약일반조건) 및 지방계약법 예규(공사계약일반조건)에 반영

Ⅴ

조치 사항

구분	조치사항	관련법령	소관기관	조치기한
하도급자법적보호조치강화	∘｢하도급대금 지급확인제도｣ 법제화 방안 추진 - 모든 공공발주사업에 대하여 ｢하도급대금 지급확인제도｣를 의무화 ･ 건설공사 이외에 전기･정보통신, 소방시설, 문화재수리공사 등으로 확대･시행 ･ 소규모 공공발주사업의 경우 원도급자 시평액 기준과 상관없이 하도급대금 지급확인을 강화 - 공공발주자가 선급금･기성금 등을 전액 현금으로 지급한 경우 하도금대금도 전액 현금으로 지급	국가･지방 계약법 예규	기획재정부 행정안전부	’10.7월
하 도 급 대 금 지 급 투 명 성 ･ 실 효 성 확 보	∘하도급대금 지급현황 공개 및 하도급 불법운영 신고제 강화 - 기성금 및 하도급대금 지급현황 실시간 공개제도 운영 * (예시) 현장사무실 앞에 대금지급 현황판을 설치하여 누구든지 선급･기성 지급 및 수령현황이 가능하도록 운영 - 공공발주기관에 하도급 불법운영 신고센터 설치 및 신고포상금제 도입	하도급 관리지침	공기업*1	’10.1월
	∘기성금대가 법적 청구기한의 임의규정을 의무규정으로 추진 검토 - 국토해양부 산하 일부 공기업에 한해 기성금대가 청구기한을 30일 마다 청구하도록 시범 운영 - 기성산정 및 지급 프로세스 단순화를 통해 기성처리기간 단축방안 검토	국가･지방 계약법 예규 (공사계약일반조건)	기획재정부 행정안전부	’10.7월

*1 공기업 : 지자체, 국토해양부, 지식경제부, 농수산식품부 등의 산하 공기업

붙 임		하도급대금 수령형태 및 불공정거래 실태

▷ 하도급대금 수령형태

￭ 전문건설업체의 하도급대금 어음수령 비율이 약 30%를 차지

<유형별 수령분포 현황>

구 분	계	현금	어음	기업카드	기타
비율(%)	100	62.6	29.8	4.3	3.3
[대한전문건설협회 실태조사자료, ‘08.9월]

￭ 기업규모가 클수록 현금수령 비중이 낮고, 중소기업일수록 현금수령 비중이 높음

<기업규모별 수령분포 현황>

구 분*	비율(%)	현금	어음		기업카드	기타
대기업	100	42.1	37.2		14.5	6.2
중기업	100	57.4	31.2		6.6	4.3
소기업	100	68.3	27.7		1.8	2.3
* 시평액 기준으로 구분 : 대 135억 이상, 중 44~134억원, 소 44억 미만				[대한전문건설협회 실태조사자료, ‘08.9월]

▷ 불공정 거래실태(건설하도급 실태조사보고서 내용발췌, ’09.3월)

￭ 하도급 계약체결(조사업체 수 : 580개사)

계약수준	조사업체 중 69.3%가 원도급 공사대금 대비 82% 미만 수준에서 계약체결
보증서 교부	하도급대금 지급보증서를 최초 계약시부터 교부받지 못한 비율 : 38%
불공정 특약	불공정 특약 강요경험 25%, 내용 : 선급금 미지급, 경비･민원처리 비용전가, 물가상승･설계변경시 추가지급금 없음 등

￭ 하도급 대금수령(조사업체 수 : 580개사)

수령형태	전액 현금 50%, 전액 어음 58%, 현금+어음 42%, 대물변제 10.2%
어음할인료	어음수령 업체 중 59.5%가 지연이자 또는 어음할인료 미수령
계약준수 여부	조사업체 중 29%가 원도급에 없는 내역추가, 하도급대금 감액 경험
수령시기	조사업체 중 19%가 하도급대금 법정기일 초과