의안명 : 교육환경개선사업 운영의 투명성 제고방안

□ 개    요

○ 노후 학교시설 개선사업비의 예산집행 관련 지원 대상학교 선정과정의 불공정성, 발주관련 비리, 예산목적외 사용 등 문제 발생

○ 예산배분･집행과정 투명성 확보, 사후관리 강화를 통해 교육시설환경 개선과 국가재정 누수방지 필요

□ 개선권고(안)

○ 환경개선사업 대상 선정 및 지원과정의 투명성 제고

- 환경개선사업 선정 지원절차의 표준매뉴얼 마련

- 특별교부금 지원체계의 투명성 제고

- 환경개선사정 지원 관련 지자체-관할교육청간 연계 강화

○ 사립학교 시설공사 집행 및 관리의 실효성 제고

- 사립학교 시설공사 계약집행의 투명성 제고

- 사립학교 시설공사에 대한 관리․감독 강화

- 사립학교 부당집행에 대한 제재의 실효성 제고

□ 관련의견

○ 심의결과(1분과) : 원안 가결

○ 관련기관 의견 : 이견 없음

【별지】

교육환경개선사업비 운영의 투명성 제고방안

2009.  9.

	국민권익위원회
	제도개선기획담당관

				목 차

Ⅰ. 추진배경 및 추진경위 ............................................................................  1

Ⅱ. 교육환경개선사업 현황 .........................................................................  2

Ⅲ. 문제점 및 원인분석 ..................................................................................  4

1. 사업비 예산심의 및 지원대상 선정과정의 공정성 미흡 .......... 4

2. 사립학교 시설공사 집행의 관리감독 소홀 등 ..................... 6

Ⅳ. 제도개선 방안 .................................................................................................. 8

1. 환경개선사업 대상 선정 및 지원과정의 투명성 제고 ............ 8

2. 사립학교 시설공사 집행 및 관리의 실효성 제고 ................ 10

Ⅴ. 조치 사항 ..................................................................................................... 12

Ⅰ.		추진배경 및 추진경위

□ 추진배경

○ 최근 신도시 개발 등으로 지역간 학교시설 교육환경 격차가 심화됨에 따라 정부, 지자체 등에서 기존 노후 학교시설에 대한 투자예산을 확대하는 추세

※ 교과부 교육환경개선사업 교부금 규모 : 5,000억원(’08)→ 9,000억원(’09)〔80%증〕

※ 시･도교육청 교육환경개선사업 집행규모 : 1조1,969억원(’07)→ 2조4,162억원(’08)〔102%증〕

○ 예산집행 관련 지원 대상학교 선정과정의 불공정성, 발주관련 비리, 예산목적외 사용 등 문제 발생

○ 예산배분･집행과정 투명성 확보, 사후관리 강화를 통해 교육시설환경 개선과 국가재정 누수방지 필요

□ 추진경위

○ 실태조사 실시(‘09. 5.25. ~ 6. 5, 6.23 ~ 6.26)

- 16개 시․도 교육청 및 수도권 6개 지역교육청

○ 제도개선 방안 교과부 등 관계기관 협의(‘09. 7. 15 ~ 8. 7.)

○ 제도개선 방안 권고(‘09. 9월 예정)

Ⅱ.		교육환경개선사업 현황

□ 사업목적

○ 기존 학교시설을 미래교육 환경에 적합한 다양하고 쾌적한 교육환경 조성, 지역간 학교시설 교육환경 격차 해소

※ 냉･난방 개선, 창호교체, 외벽보수, 방수공사, 바닥보수, 화장실 보수 등 11개 항목

□ 추진경과

○ ｢교육환경개선특별회계법｣ 등에 따라 1990년부터 2007년까지 총 11조 7,445억원 지원

연도별	‘90~’92(제1차)	‘96~’00(제2차)	‘01~’04(제3차)	‘05~’07*
사업규모	1조 1,100억원	4조 5,000억원	3조 6,100억원	2조 5,245억원

* 교육청 자율적으로 투자

○ ｢지방교육재정교부금법｣에 따라 총 1조 4,000억원(’08~’09) 교부

□ 소요예산 및 재원

○ 시･도교육청 특별회계 재원(지방교육재정교부금법 제11조, 지방교육자치에관한법률 제36조)

※ 교육과학부 이전재원 + 시·도 전입금 + 시ㆍ도교육청 자체수입 등

- 교육부 이전재원

※ 일반회계(지방교육재정교부금 + 국고보조금) + 특별회계(농어촌특별세)

- 지방교육재정교부금 재원(지방교육재정교부금법 제3조)

※ 보통교부금(내국세20%의 96/100 + 교육세전액) + 특별교부금(내국세 20%의 4/100)

※ ’09년 지방교육재정교부금 총 30조4,280억원 중 보통교부금 29조3,852억원, 특별교부금 1조428억원(’09년 제1회 교육과학기술위원회 소관 추가경정예산안 국회보고서, ’09.4)

□ 사업 대상학교 선정 및 예산집행 절차

○ 해당 교육청 사업 대상학교 심사･지원 및 관리업무가 공립학교는 시설과, 사립학교는 재무과 또는 학교(운영)지원과에서 각각 담당

※ 지원 대상학교 현장실태조사, 사업별 심사 및 지원 우선순위 결정, 사업과정에 대한 공사 관리감독 등

<공･사립간 사업 대상학교 심사 및 관리 담당부서 현황>

구 분		관할 교육청	소관부서	담당자
공립	초ㆍ중등	지역교육청	시설과	기술직
	고등	시ㆍ도교육청	시설과	기술직
사립*	초ㆍ중등	지역교육청	재무과	(교육)행정직
	고등	시ㆍ도교육청	학교(운영)지원과	(교육)행정직

* 일부 시·도교육청은 사립학교 환경개선사업 업무를 시설과(또는 기술직)에서 담당

○ 교육환경개선사업 집행 절차

- 공립학교*는 시ㆍ도 및 지역교육청 시설과에서 발주하고 시공관리 감독업무를 직접 수행, 소규모 시설공사는 학교에서 집행

* 공립학교의 경우 ｢지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣에 의해 계약 집행

- 사립학교*는 환경개선사업 예산이 사립학교 회계(사학지원비)로 전입되어 해당 학교 담당자가 시공관리 감독업무를 수행

* 사립학교의 경우 ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣에 의해 계약집행

<사립학교 환경개선사업예산 신청절차>

지원금 신청서 제출(사립학교) → 설계검토 후 지원금 교부(교육청) → 입찰, 계약, 공사 시행 등 사업집행 보고 및 준공시 지원금 요청(사립학교) → 학교방문, 공사현장 확인 후 지원금 송금(교육청) → 집행결과 보고(학교)

Ⅲ.		문제점 및 원인분석

1		사업비 예산심의 및 지원대상 선정과정의 공정성 미흡

□ 예산 배분과정의 불공정성 및 낭비성 요인

○ 교육청에서 수립한 지원대상 우선 순위가 의회 심의과정에서 불합리하게 변경되는 등 부적정 지원사례 발생

○ 특별교부금은 수요예측이 어렵거나 시급한 사업에 교부하여야 하나, 대부분 긴급하지 않은 시설지원, 연말 나눠먹기식 운영, 심의회 심의를 거치지 않는 등 제도취지에 어긋난 지원사례 빈발

* 특별교부금 용도 : 시책사업수요60%, 지역교육현안수요30%, 재해대책수요10%

▪ ‘09년 교육비특별회계 예산심의시 시의원별로 5,000만원~4억9,000만원을 관할지역 학교에 추가배분(서울시 의회, ‘09.)

▪ 시의원 로비로 인해 시교육청 추경예산증액 1순위 중 43교의 방수 등 시급한 사업이 미반영되고 그 대신 16개 학교의 교실내부 비품 등에 예산지원(서울시교육위 행정감사, ‘08.)

▪ 학교시설공사 예산지원과정에서 일부 교육청 관계자들이 특정업체에 수주토록 학교 행정담당자에게 요구하는 등 교육청과 업체의 유착관계 의혹(권익위 실태조사, ‘09.6.)

▪ 2007년 특별교부금 9,447억원 중 특별한 재정수요에 신축적·탄력적으로 대처하기 위한 실제 재정수요요건에 맞는 집행은 12.9%인 1,218억원에 불과(감사원 감사, ’08.12.)

□ 지원 학교 선정･심사기준 등의 객관성 미흡

○ 대부분 교육청에서 지원대상 선정기준이 매뉴얼화 되어있지 않고, 현장조사 공무원의 판단 위주로 우선순위가 결정되는 등 유착소지

- 16개 시ㆍ도 교육청 중  12개(75%) 교육청이 세부기준 없이 심사ㆍ지원

▪ ○○교육청은 교육환경개선 지원을 요청한 총 62개 대상사업 중 최종 선정된 10개 사업의 5개(50%)가 우선순위 평가에서 후순위 사업임(권익위 실태조사, ‘09.6.)

▪ ○○도교육감은 2007.2월과 2008.8월에 사립학교 재단으로부터 학교기숙사 신축과 예산지원 명목으로 2천만원 금품수수 혐의로 검찰조사(‘08.9.)

○ 각급학교의 장기계획 등에 대한 심도있는 사업검토 부족으로 일괄 지원함에 따른 예산낭비 발생

▪○○시교육청은 2005년부터 2006년까지 2년 동안 84억 원의 학교 보수공사비 집행한 후 2년 이내에 동 학교를 노후개축공사로 철거함에 따라 예산낭비(감사원 감사, ‘07.7)

○ 교육청이 지원학교별 환경개선사업 이력관리 미실시로 실제 시급한 노후학교에 제대로 지원되지 않는 등 관리의 한계

- 공립학교의 경우 대부분 공사대장의 관리가 미흡하여 매년 보수사항을 기재하지 않고 있으며, 사립학교도 건물에 대한 기록관리 미실시

□ 지자체와 교육청간 사업비 중복지원 문제

○ 환경개선사업비 지원내역 관리가 지자체와 관할 교육청간 연계미비로 특정학교에 중복지원 등으로 예산의 효율적 활용 저해

- 대부분 광역 및 기초자치단체에서는 환경개선사업비 등의 명목으로 교육경비 보조금을 교육청과 연계없이 학교에 직접 지원

※ 지방자치단체 교육경비지원 규모 : ´07년 2,387억원 → ´08년 4,097억원〔71.7%증〕

▪○○초등학교는 연결통로 설치공사에 대해 2007년 교육청에서 6,000만원을, 구청에서  3,500만원을 동일 명목으로 이중지원 받음(권익위 실태조사, ‘09.6.)

▪○○초등학교는 특별교실환경개선에 대해 2009년 교육청에서 7,000만원을, 구청에서  2,000만원을 동일 명목으로 이중지원 받음(권익위 실태조사, ‘09.6.)

2		사립학교 환경개선사업비 집행의 관리감독 소홀 등

□ 사립학교 지원사업에 대한 관리감독체계 미비

○ 사립학교는 모든 공사를 해당 학교 행정담당자가 공사발주ㆍ계약 및 시공관리함에 따라 교육청의 관리감독 한계

○ 사립학교 지원ㆍ관리(학원지원과) 담당 공무원 대부분이 행정직인 관계로 설계도서 검토 등에 전문성이 부족하고 부정행위 통제에 곤란

- 공립은 일정규모이상 공사를 교육청(시설과)에서 공사발주 및 감독

▪ 2개 학교법인 이사장, 직원 등 4명이 미등록업체와 부당 수의계약 대가로 금품수수,  허위 공사계약을 체결하여 공사비를 빼돌리는 등 부정행위 적발(감사원 감사, ‘07.3.)

▪ ○○중학교는 실내체육관 건축 보조금 받아 기숙사를 포함하는 것으로 사업계획을 임의 변경하고, 기숙사를 법인 고등학교 교장의 사택으로 사용하다 적발(감사원 감사, ‘08.5.)

□ 계약관련 법령 적용상의 한계

○ 교육환경개선사업비를 지원받은 사립학교는 국가계약법을 적용받음에도 불구하고, 전자입찰(G2B) 대상 공사의 부당한 분할 수의계약 발주, 특정업체와의 유착, 공사비의 과다계상 등 불법행위 발생

※ 추정가격 2천만원 이상 공사는 전자입찰(G2B, 지정정보처리장치) 실시 대상

▪ ○○고등학교는 휴게실 및 식당 개보수공사를 ○○업체와 계약(57백만원)한 후, 동 업체와 내부공사(31백만원)와 유리공사(19백만원) 등 3건으로 분할 수의계약(권익위 조사, ‘09.6.)

▪ ○○초등학교는 자체 재원으로 OO업체 1차공사 완료 후, 2차공사 재원은 교육청 시설사업비로 확정하면서 수의계약으로 1차 공사업체와 계약(권익위 실태조사, ‘09.6.)

○ 국가계약법상 수의계약요령 지침미비로 사립학교에서 전자입찰 대상을 비공개의 지명식 입찰(시담)로 처리하는 등 부적정한 업무처리 유발

※ 소액수의계약은 견적제출대상을 지역제한만 하여 전자입찰을 하도록 규정,

따라서 견적서를 제출하고자하는 자가 있을 때에는 이를 모두 허용해야함

※ 전자시담은 1개 업체를 대상으로 입찰(시담)서를 접수하는 입찰방식임

▪ ○○중학교 외벽보수공사를 추정가격 2억원에 G2B로 소액수의 입찰하면서 다자간 시담형식 방식을 적용하여 9개 업체를 지명입찰하여 수의계약(권익위 실태조사, ‘09.6.)

* 다자간 시담의 소액수의계약은 조달청에서 중소기업 경쟁물품에 한해 해당조합이 추천한 5개 이상 업체간 견적경쟁 입찰을 위해 운용

○ 시설공사비 관련 계약서와 지출증빙서류를 허위로 작성 또는 조작하여 예산의 목적외 사용 등이 관행화

▪사립학교행정실장은 담장설치 공사를 시공하는 것처럼 계약서와 지출증빙서류를 허위로 작성 후 모업체 계좌에 총 92,972,000원을 입금하여 횡령함(감사원 감사, ‘07.3.)

▪학교법인 ○○학원에서는 교육청으로부터 지급받은 중학교 시설보조금 총 118,000,000원을 법인 부채에 대한 이자상환금으로 목적 외 사용(감사원 감사, ‘07.3.)

Ⅳ.		제도개선 방안

1		환경개선사업 대상 선정 및 지원과정의 투명성 제고

□ 환경개선사업 선정 및 지원절차의 표준매뉴얼 마련

○ 교육청에서 학교시설에 대한 심사배점기준표준안 마련

- 각급 학교에 대한 우선 검토 및 지원의 적정성 판단 기준 마련

‣시설물 장기계획 : 향후 5년 인근 학교 신설 및 증ㆍ개축 또는 당해 학교 증ㆍ개축 계획 여부

‣관내 교육환경 변화 : 취학생수 증감 추세, 대단지 아파트 입주  등

- 학교 시설물 현장점검시 객관적 세부심사기준 마련

<예시-공통 배점항목>

▪시공년도별 : 내구연한기준으로 차등 점수 부여

▪건  물  별 : 교사동, 체육관, 부속시설 등에 따라 차등 점수 부여

▪노후상태 : 내부마감의 파손정도로  등에 따라 차등 점수 부여

<예시-기타 배점항목>

▪사업별로 재료, 상태(사용환경), 위치, 주위여건, 기능방식(이용편의) 등에 따라 차등 점수 부여

▪이전 보수내역 확인

⇨ 시․도교육청의 「국ㆍ공립 및 사립 초ㆍ중ㆍ고등학교 시설개선사업 지원 및 집행 지침」에 반영

○ 시설개선사업 우선 순위 공개 및 심의위원회 개최 절차 마련

- 사업별 대상학교 우선순위 공개, 이의신청 제기․검토 절차 마련

- 심의위원회 심의․확정, 교육청 홈페이지의 공개 절차 마련

⇨ 시․도교육청의 「국ㆍ공립 및 사립 초ㆍ중ㆍ고등학교 시설개선사업 지원 및 집행 지침」에 반영

○ 각급 학교시설에 대한 시설공사 이력의 체계적 관리․운용

- 교육청은 학교 건물의 정보 및 공사이력 전산화 관리를 전문적으로 담당하는 전문인력 확충

- 각급 학교에서 매년 교육청에 사업지원 요청시 해당시설에 대한 이전의 보수 실적(최근 2년간)을 제출받아 매년 자료 보완구축

※ 시설과에서 각급학교의 시설물에 대한 현장실태조사결과 수시 보완구축

⇨ 시․도교육청의 「학교시설 관리․운용시스템」구축 및 운영

□ 특별교부금 지원 체계의 투명성 제고

○ 시․도교육청은 교육환경시설 관련 특별교부금에 대해 지원사업의 필요성, 시급성 등에 대한 검토 및 우선순위 선정하는 절차 마련

- 시․도교육청별 특별교부금 지원비율 및 교부사업 공개

※ (예시) 특별교부금 지원사업의 우선순위 선정은 심의위원회 심의를 통해 결정

○ 지역교육현안수요 특별교부금은 특별교부금 취지에 맞지 않는 계획적․일괄적 창호교체, 화장실개선 등 일반예산으로 편성이 가능한 사업에 지원을 제한

○ 재해대책수요 사용잔액에 대한 예측가능한 계획적 집행을 위해 시․도교육청평가에 따라 재정지원하는 기준(시기 및 배분율) 마련

⇨ 교육과학기술부의 「특별교부금 교부․운용 기준」에 반영

□ 환경개선사업 지원 관련 지자체-관할교육청간 연계성 강화

○ 지방자치단체는 환경개선사업 지원시 학교의 중복지원 방지 및 효율적 지원를 위해 교육청에 사전 검토의뢰 절차 마련

○ 또한 지자체는 학교 지원결과를 시ㆍ도교육청 및 지역교육청에 통보하고 교육청은 최종 중복지원 확인 절차 마련

⇨ 교육과학기술부의 「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」에 반영

⇨ 지방자치단체의「교육경비보조관련 조례」등을 제․개정

2		사립학교 시설공사 집행 및 관리의 실효성 제고

□ 사립학교 시설공사 계약집행의 투명성 제고

○ 시․도교육청 관할의 사립 초․중․고등학교는 계약의 투명적 운영을 위해 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 적용토록 명시

※ (예시) 단, 사립 초․중․고등학교는 계약에 있어서「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」을 적용한다.

⇨ 교육과학기술부의 「사립학교 재무․회계 규칙」에 반영

□ 사립학교 시설공사에 대한 관리․감독 강화

○ 사립학교 일정금액 이상의 보조금 지원대상 공사에 대해 교육청의 정기점검 의무화

- 입찰전 설계내역, 중간공종(기성) 및 준공에 대해 교육청의 기술직공무원이 검토․확인하거나, 교육청에서 감리를 선정하여 대행토록 운영

※ 일정금액 이상이란 교육청에서 공립학교 환경개선사업에 대한 교육청의 직접 집행규모를 감안하여 정함

○ 사립학교에서 환경개선사업 집행시 전문적 시공관리를 위해 일정금액 이상의 공사에 대해 건축사감리제 운영

※ 일정금액 이상이란 교육청에서 환경개선사업 성격 등을 감안하여 정함

⇨ 시ㆍ도교육청의 「학교시설사업비 집행 및 공사관리 지침」에 반영

□ 사립학교 부당집행에 대한 제재의 실효성 제고

○ 교육청의 학교 평가시 ｢교육경영｣ 영역에 ‘회계 투명성’ 평가지표 신설

- 평가지표 선정 후 반영은 기 평가시행주기를 감안하여 정함

※ (예시) 학교회계에 대한 투명하고 효율적 집행여부, 교육환경개선 계획수립과정의 의견수렴 충실도, 투명한 예산집행 및 정산결과 보고여부 등을 평가

⇨ 교육과학기술부 및 시․도교육청

○ 사립학교 회계규칙 위반에 대한 관할 교육청의 제재 규정 보완

-「사립학교 보조와 원조에 관한 건」제4조 제2항(그 보조의 전부 또는 일부의 교부 반환)에 “사립학교 재무․회계규칙 제3장(회계) 관련 규정을 위반했을때”를 추가

- 「사립학교 보조와 원조에 관한 건」에  “교육과학기술부장관을 사립 초․중․고등학교에 대해서는 교육감으로 본다”를 추가

⇨ 교육과학기술부의 「사립학교 보조와 원조에 관한 건」에 반영

Ⅴ.		조치사항

○ 권고일자 : 2009.  9.   .

○ 대상기관 : 교육과학기술부, 16개 시ㆍ도교육청, 16개 시ㆍ도

○ 조치사항 및 조치기한

구 분	세부개선과제	대상기관	조치기한
1. 환경개선사업 대상 선정 및 지원과정의 투명성 제고	1-1. 환경개선사업 선정 지원절차의 표준매뉴얼 마련
	1-1-1. 학교시설 심사배점기준표안 마련	시․도교육청	‘10.6.30
	1-1-2. 시설개선사업 우선순위 공개 및 심의위원회 개최 절차 마련	〃	‘10.6.30
	1-1-3. 각급학교시설에 대한 시설공사 이력의 체계적 관리․운용	〃	‘10.6.30
	1-2. 특별교부금 지원 체계의 투명성 제고
	1-2-1. 시․도교육청은 교육환경시설 관련 특별교부금 지원사업의 필요성, 시급성 등에 대한 검토 및 우선순위 선정하는 절차 마련	교육과학기술부, 시․도교육청	‘10.6.30
	1-2-2. 지역현안수요 특별교부금은 특별교부금 취지에 맞지 않는 계획적․일괄적 일반예산으로 편성이 가능한 사업에 지원을 제한	교육과학기술부	‘10.6.30
	1-2-3. 재해대책수요 사용잔액에 대한 시․도교육청평가에 따라 재정지원하는 기준 마련	〃	‘10.6.30
	1-3. 환경개선사업 지원 관련 지자체-관할교육청간 연계 강화
	1-3-1. 지방자치단체는 환경개선사업 지원시 교육청에 사전 검토의뢰 절차 마련	교육과학기술부, 시․도교육청, 시․도	‘10.6.30
	1-3-2. 지자체는 학교 지원결과를 교육청에 통보하고 교육청은 최종 중복지원 확인절차 마련	〃	‘10.6.30

※ 법령 및 조례 제정ㆍ개정사항은 ‘10. 12. 31 까지

구 분	세부개선과제	대상기관	조치기한
2. 사립학교 시설공사 집행 및 관리의 실효성 제고	2-1. 사립학교 시설공사 계약집행의 투명성 제고 - 사립학교 수의계약의 투명적 운영을 위해 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 적용토록 명시	교육과학기술부	‘10.6.30
	2-2. 사립학교 시설공사에 대한 관리․감독 강화
	2-2-1. 사립학교 일정금액 이상의 보조금 지원대상 공사에 대해 교육청의 정기점검 의무화	시․도교육청	‘10.6.30
	2-2-2. 사립학교에서 환경개선사업 집행시 전문적 시공관리를 위해 일정금액 이상의 공사에 대해 건축사감리제 운영	〃
	2-3. 사립학교 부당집행에 대한 제재의 실효성 제고
	2-3-1. 교육청 학교평가시 회계투명성 평가지표 신설․반영	교육과학기술부	‘10.6.30
	2-3-2. 사립학교 회계규칙 위반에 대한 교육청의 제재 규정 보완	〃

※ 법령 및 조례 제정ㆍ개정사항은 ‘10. 12. 31 까지