의안명 : 지역 문화행사 지원금 투명성 제고

□ 개    요

○ 지자체별로 각종 문화행사가 경쟁적으로 개최되고, 소요 예산도 증가추세이나 운영 및 평가시스템 미비, 예산 집행의 불투명성 등 부조리 요인 상존

○ 문화행사 지원금의 비리소지 및 예산낭비 요인을 제거하여 투명하고 건전한 지역 문화행사 기반 조성 및 경제 활성화 도모

□ 개선권고(안)

○ 행사개최의 공정성 제고를 위한 운영･평가시스템 법제화

- 행사추진위원회 구성･운영의 객관성･공정성 확보

- 문화행사 조직･운영의 법적 근거(조례) 마련

-  합리적인 평가기준 마련 및 평가의 실효성 제고

-  문화행사 운영․평가결과 공개

○ 보조금 집행 및 정산의 투명성 확보

-  입찰 시 지방계약법 등 관련 법령 준용 의무화

-  보조사업자의「보조금 세부 집행기준」보완

○ 기부금품 등 모집․운영의 투명성 강화

- “기부금품 등 모집․사용” 관리․감독 철저

□ 관련의견

○ 심의결과(1분과) : 원안 가결

○ 관련기관 의견 : 이견 없음

【별지】

지역 문화행사 지원금 투명성 제고방안

2009.  9.

	국민권익위원회
	제도개선기획담당관

	목 차
Ⅰ. 추진배경 및 일정 ............................................... 1 Ⅱ. 지역문화행사 현황 ................................................ 2 Ⅲ. 문제점 및 원인분석 ................................................. 4 1. 행사개최의 타당성 검증 및 운영･체계의 미비 .............. 4 2. 보조금 집행․정산과정의 감독체계 부실 ......................... 6 3. 기부금품 모집․운영의 부적정 ...................................... 7 Ⅳ. 제도개선 방안 ......................................................... 9 1. 행사개최의 공정성 제고를 위한 운영․평가시스템 법제화 .. 9 2. 보조금 집행 및 정산의 투명성 확보 .............................. 12 3. 기부금품 등 모집․운영의 투명성 강화 ............................. 13 Ⅴ. 조치사항 ................................................................... 14

Ⅰ		추진배경 및 일정

□ 추진배경

○ 지자체별로 각종 문화행사가 경쟁적으로 개최되고, 소요 예산도 증가추세이나 운영 및 평가시스템 미비, 예산 집행의 불투명성 등 부조리 요인 상존

※ ‘06년(726개, 1,388억원) → ’07년(716개, 1,712억원) → ‘08년(926개, 2,018억원)

「문화체육관광부 통계자료 참조」

- 경쟁력 낮은 행사가 해마다 반복되고, 차별성 없는 유사축제가 지자체별로 중복 개최되는 등 예산낭비 요인

- 보조금을 지원받는 민간법인 등 보조사업자는 지방계약법령 적용 등을 받지 않음에 따라, 업체 선정과정의 청탁･로비 발생 및 예산 집행과정의 정산소홀 등 투명성 미흡

○ 문화행사 지원금의 비리소지 및 예산 낭비 요인 제거하여 투명하고 건전한 지역 문화 행사 기반 조성 및 경제 활성화 도모

□ 추진일정

○ 기초 지자체에 대한 종합적 실태조사 실시 : ‘09. 4월 ~ 6월

※ 보령머드축제 등 18개 축제 실시

○ 제도개선 방안 및 관계기관 협의 : ‘09. 8월 초

○ 제도개선 권고 : ‘09. 9월 예정

Ⅱ		지역문화행사 현황

□ 대상

○ 전통적인 문화유산을 축제화한 전통축제 뿐만 아니라, 문화제, 예술제, 영화제, 민속예술경연대회 등 문화행사 전반을 포함

□ 현황 : 전국에서 총 937개 개최(‘09. 3월 현재)

□지역문화행사는 시․도별 자체 예산으로 운영하는 사업이며, 이 중 문화관광축제는 문화체육관광부 심사를 거쳐 등급결정(5개등급)을 통해 지자체에 차등지원

○ 유형별 현황

- 관광특산 (390개), 문화예술축제 (327개), 전통민속 (134개), 기타(52개)로 관광특산, 문화예술 축제 등이 전체 지역축제의 79.4% 차지

○ 개최 주체별 현황

- 시․도 주관 58개, 시․군․구 주관 562개 개최

유 형	총 계	시․도 주관	시·군·구 주관	민간 주관
개 수	937	58	562	317

※ ‘09년도 문화체육관광부 선정 문화관광축제 총 57개(70억원) 포함

○ 예산 규모별 축제 현황

- 1억원 이하의 소규모 축제가 482개로 전체 축제의 51.4%

구 분	1천만원 이하	1천~1억이하	1억~3억이하	3억~10억이하	10억초과
개 수 (비율)	62 (6.7%)	420 (44.7%)	237 (25.3%)	179 (19.1%)	39 (4.2%)

「행정안전부 지역축제 현황(‘09.4.7.) 자료 참조」

축제 선정․결정	⇢	축제 개최 타당성 조사, 축제명․축제주체 등 결정
⇩
세부계획	⇢	축제조직체계 구성,예산 등 재원확보, 행사내용 수립
⇩
실행․운영	⇢	행사 프로그램 운영
⇩
평 가	⇢	축제에 대한 종합적 분석

<문화관광축제 체계도 >             <지역문화행사 체계도 >

□ 관련 법령

○ 관광진흥개발기금법

- 관광상품 개발 및 지원사업에 대하여 기금 대여 및 보조 등

※ 문화체육관광부의 문화관광축제로 선정 시 관광진흥개발기금에서 지원

○ 지방재정법 및 같은 법 시행령

- 지방자치단체 재정 및 회계에 관한 사항

※「지방재정법」제17조 및「지방재정법 시행령」제29조제5항 (민간이 추진하는 문화행사에 대한 사업비 보조 근거)

○ 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 및 같은법 시행령

- 보조금 예산의 편성․교부신청․교부결정 및 사용 등에 관한 사항

○ 지방자치단체 조례

- 지역 문화행사 관련 조직․운영 등 법적 근거

Ⅲ		문제점 및 원인분석

1		행사개최의 타당성 검증 및 운영․평가체계 미비

□ 행사 추진위원회 구성․운영의 객관성․신뢰성 문제

○ 행사개최의 타당성, 운영계획 등을 심의하는 추진위원회가 소속 공무원, 기초의원, 지역인사 등 위주로 구성되어 낭비적, 중복적 행사의 사전차단에 한계

○ 지자체 공무원이 파견 등의 형태로 민간단체(추진위)에 근무하며 예산집행 등에 관여함으로써 보조금 정산검사 등 통제에 한계

□○○군은 3개 축제별 추진위원회에 군청직원 10여명(명예위원장 2, 운영위원 7, 간사 1)이 위원으로 참여, 보조금 15억원 회계처리를 관련 공무원이 대행(‘08년 강원도 감사)

□○○시는 시장이 축제명예위원장, 문화공보과 직원 4명이 파견근무로 보조금을 집행하면서 축제위원회 이름으로 문화공보과에 정산서 제출(‘05년 감사원 감사)

○ 행사관련 조직․운영 등의 법적 근거가 되는 조례를 제정하지 않는 경우가 많아 사업운영, 자금집행 등에 대한 효율적 통제 곤란

□3억원 이상 지역문화행사(총 236개) 중 조례를 제정한 축제는 63개(26%)에 불과 (‘09. 6월 권익위 실태조사)

□ 체계적인 평가시스템 미비

○ 행사개최 후 사후평가 실시하지 않거나, 표준 모델 부재로 관광객 수 및 경제유발효과 부풀리기 등의 문제점 발생

- 일부는 경제적․관광적 효과에 초점을 둔 문화관광축제의 평가시스템을 활용하나, 성격이 다른 지역문화행사의 공통 평가기준으로는 한계

□‘03년 496개 축제 표본조사결과, 101개 사후평가 보고서 미작성, 평가보고서 작성한 395개도 평가결과를 환류하여 폐지 또는 통합한 축제 전무(‘05년 감사원 감사)

<문화관광축제의 평가항목>

평가항목	평가자	내 용
참관 평가	축제전문평가단(2인), 문광부 담당직원 1인	□주민참여, 홍보․안내, 운영․행사진행, 프로그램, 쇼핑․음식, 외국관광객 수용, 숙박․연계관광 □축제의 사회, 문화, 환경적 영향 평가
방문객 만족도 조사	시·군 또는 축제추진위원회가 위촉한 평가기관	□방문객 설문조사 (30개 항목) : 방문객 1인당 지출액과 접근성, 홍보․안내, 행사내용, 먹거리, 축제상품, 연계관광 등
관광객유치	문광부(관광공사 등 협조)	□외래 관광객 유치실적

○ 보조금 집행, 기부금품 모집현황, 행사개최 평가결과 등 운영 전반에 대한 사항을 공개하지 않아 투명성 저하

□일부 지자체는 축제개최 후 참여인원, 성과 등 평가결과 보고서를 작성하고 있으나 공개하고 있지는 않음

○ 예산 편성․집행 부적정, 정산 소홀 등의 감사지적․처분에도 불구하고, 다음년도 사업예산 삭감 등 실질적 불이익 조치 미흡

□○○도청의 ‘07～’08년도 시․군․구 자체 감사결과 처분요구로 시정, 주의 등 처분에도 불구하고, 다음연도 축제 예산삭감 등 실질적 불이익 조치는 없음

2		보조금 집행․정산 과정의 감독체계 부실

□ 입찰과정에 공정성･ 투명성 확보 미비

○ 지자체로부터 보조금을 지원받는 민간단체 등의 보조사업자는 지방계약법령 적용을 받지 않음에 따라, 입찰 등에 대한 통제 근거가 없음

○ 이로 인해, 업체 선정과정에 있어서 비공개로 이루어져 청탁, 로비의 소지 발생

※ 교육환경개선사업을 위한 지방교육재정교부금 집행･운영 시에는 공립학교는 「지방계약법」, 사립학교는 사립학교 재무회계규칙에 따라「국가계약법」적용

□ 사업비의 목적 외 부당 집행, 집행․정산절차 부실

○ 민간행사보조금은 자본적 경비를 제외한 보조금으로 단체운영비(사무실임대료, 상근직원인건비 등)에는 사용할 수 없음에도 부당 집행

□○○○ 축제 집행위원회는 ‘08년에 민간행사보조금으로 직원에게 약 7,500만원의 인건비 지급(‘09. 6월 권익위 실태조사)

□○○축제 행사대행 추진위원회는 민간행사보조금을 총 1,000만원 중 자본적 경비로 897만원 지출(‘08년 인천시 감사)

□○○문화원 사무국장은 ‘05년 ○○행사 보조금을 시청으로부터 교부받고도 행사를 실시하지 않으면서 허위 정산서를 제출, 1천만원 횡령(’07년 권익위 부패신고)

○ 보조금을 지원받은 보조사업자는 법인카드 사용내역 등 관련 증빙서류를 첨부하여야 하나, 카드 미사용 및 정산절차 소홀사례 빈발

○ 보조사업자로부터 다시 보조금을 지원받아 집행한 단체의 부적정한 예산집행에 대한 통제도 미흡

□ ○○문화제 집행위원회는 숙박비, 수용비, 행사보조원 인건비등 1,300여만원을 집행하면서 법인카드 미사용, 지출증빙 미흡(‘09. 3월, 권익위 조사)

□ ‘08년 ○○축제 요트퍼레이드 지출시 500만원에 대한 간이영수증만 증빙으로 첨부하고 세부정산 내역 없음(’09. 3월, 권익위 조사)

□ ○○문화제 개막 축하콘서트에서 보조사업자가 업체와의  4,000만원 행사계약 체결시 계약서 등 근거서류 전무(‘09. 6월, 권익위 조사)

3		기부금품 모집․운영의 부적정

○ 국가나 지자체로부터 업무감독․예산승인을 받는 법인, 단체는 기부금품을 모집할 수 없으며, 자발적 기탁으로 기부심사위원회의 심의를 거친 경우에만 가능함에도 상당수 행사주관 단체들이 반대급부 등의 제공 명목으로 기업체 등에 협찬 등 강요

□○○범시민대회 추진위원회는 시 금고인 ○○중앙회 통영시지부에 공문을 보내 1,600만원 기부를 요구하여 대회추진위원회 이름으로 사용 (’05년 감사원 감사)

□○○축제위원회는 시 금고인 ○○중앙회 충주시지부에 공문으로 개막축하 콘서트 경비 명목으로 4,700만원 기부를 요구하여 사용(‘05년 감사원 감사)

○ 지자체 공무원들이 행사주관 법인, 단체의 대표로 활동하면서 법령상 모집이 제한된 기부금품 모금행위를 주도하는 경우도 있음

□사단법인 ○○위원회(위원장 군수)는 2003년과 2004년에 관내 기업으로부터 2억 9천만원의 기부금 모집 (‘05년 감사원 감사)

□재단법인 ○○ 추진위원회 파견 공무원이 축제 관련 심벌 사용권 등을 기업 및 개인에게 제공하는 대가로 300여개 업체에게 후원금을 협찬 모집 (‘05년 감사원 감사)

○ 모집자가 1천만원 이상의 기부금품을 모집 시에는 해당 지자체에 등록하여야 하나 미 등록 및 모집 ･ 사용내역에 대한 홈페이지 공개절차 미비

□(재) ○○축제관광조직위원회는 ○○시의 등록 없이 ‘07년 ~’08년 5억 9천만원의 기부금품을 모집하였고, 모집 후 홈페이지 공개 절차 미비 (‘09. 7월 권익위 조사)

※ 관련 법령 : 「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률」 및 같은법 시행령

법 제2조(정의) “기부금품”이란 환영금품, 축하금품, 찬조금품 등 명칭이 어떠하든 반대급부없이 취득하는 금전이나 물품을 말함

법 제4조 (기부금품의 모집등록)  1천만원 이상의 금액으로서 대통령령으로 정하는 금액이상의 기부금품을 모집하려는 자는 모집･사용계획서를 작성, 행정안전부장관 또는 해당 시･도 지사에게 등록하여야 함

법 제5조 (국가 등 기부금품 모집․접수 제한 등) 국가나 지방자치단체 및 그 소속기관․공무원과 국가 또는 지방자치단체에서 출자․출연하여 설립된 법인․단체는 기부금품을 모집할 수 없음

법 제6조 (기부금품 출연 강요의 금지) 모집자나 모집종사자는 다른 사람에게 기부금품을 낼 것을 강요하여서는 아니된다.

법 제8조(기부금품의 모집에 관한 정보의 공개) 및 시행령 제19조(장부․서류의 비치 및 공개의무)  등록청은 기부금품의 모집과 사용에 관한 정보를 공개, 모집자는 모집된 기부금품 등을 사용한 때에는 모집자의 인터넷 홈페이지에 14일이상 게시, 일반인 열람할 수 있도록 하여야 함

Ⅳ		제도개선방안

1		행사개최의 공정성 제고를 위한 운영･평가시스템 법제화

□ 행사 추진위원회 구성․운영의 객관성․공정성 확보

○ 행사 추진위원회 위원의 객관성․공정성 확보를 위해 자격 기준 등을 구체적으로 마련

- 위원 구성에 있어 가급적 공무원 참여비율 제한(전체 위원의 1/3 범위 내)

- 문화행사 등 관련 전문가, 시민 등이 참여할 수 있도록 민간위원 모집 시 공개 채용 실시

○ 공무원이 맡은 기본적 직무 외에 행사 추진 민간 법인, 단체의 직무를 겸직할 경우, 사전 해당 자치단체장의 겸직 허가 조치 의무화

⇒ “지역 문화행사 운영에 관한 조례”에 반영

□ 문화행사 조직․운영의 법적 근거(조례) 마련

○ 일정 규모이상 (3억이상) 연례적으로 개최하는 지역 문화행사의 체계적 운영을 위하여 관련 운영조례 마련

- 지역 문화행사 운영 위원회 구성과 역할, 위원 위촉방법, 재정지원 및 집행

- 위원회 산하 집행기구 설치 및 운영 등 포함

⇒ “지역 문화행사 운영에 관한 조례”제정

□ 합리적인 평가 기준 마련 및 평가의 실효성 제고

○ 지자체는 지역 특성, 문화행사 성격 등을 고려, 아래의 기준을 참고하여 자체 실정에 맞는 합리적인 문화행사 평가기준 마련

< 문화행사 평가기준 (예시) >

관 점	차 원	대 분 류	항목수 및 내용
성과관점	가. 문화행사의 영향력 및 성과	1. 사회적 영향	문화행사의 성격 및 종류에 따라 지표항목 조정 및 가중치 등 부여
		2. 문화적 영향
		3. 예술적 영향
		4. 환경적 영향
	나. 경제적 성과	1. 경제적 파급효과
		2. 관광효과
		3. 숙박 및 연계관광
방문객 관점	다. 방문객 만족도	1. 문화행사 프로그램의 내용
		2. 행사구성
		3. 편의시설 운영 및 진행
		4. 행사장 환경
		5. 상품의 품질
내부프로세스 관점	라. 문화행사 기획	1. 기획주체
		2. 기획내용
	마. 문화행사 예산	1. 재원구성비
		2. 예상항목 구성비
	바. 문화행사 조직	1. 축제조직의 구성도
		2. 축제조직의 효율성
	사. 문화행사홍보	1. 홍보의 효율성과 적절성
		2. 사후홍보
	아. 지역주민 참여	1. 지역주민참여 및 협조수준

○ 지자체가 지원하는 모든 민간행사는 행정안전부의 ‘지역축제 3년 주기 일몰제’를 적용하되, 아래 심사기준(안)에 따라 지속 지원여부를 판단

- 문화행사 심사과정 시 기준(안)

□ 자치단체별 문화행사 평가기준에 따른 평가결과 보고서

□ 감사 등을 통해 예산 편성･집행 부적정, 정산 소홀 등의 지적 여부

※ 행정안전부 지역축제 절감재원 대책 등 보도자료 주요내용(‘09.4.7.)

지역축제의 자연증가를 방지하기 위하여 3년 주기로 일몰제를 적용, 3년이 지나면 원칙적으로 폐지하고 특별한 사유가 있는 경우에만 별도 심사를 거쳐 재신설

-  시･도 단위의 문화행사 보조금 심사평가단 구성･운영

□ 시･도에서 문화행사 보조로 지원되는 기초 시･군･구 행사 대상

□ 기초 지자체의 자체 평가결과를 시･도에 제출하여 보조금 지원여부 심사자료로 활용

□ 평가단 구성의 객관성을 확보하기 위해, 문화관련 전문가, 시민단체 및 지역 주민 등 참여 방안 마련

⇒ “지자체별 문화행사 운영에 관한 조례” 에 평가기준･방법･항목･활용 방안 등 필요 사항을 규정

□ 문화행사 운영․평가결과 공개

○ 지역 문화행사 개최 후, 축제 운영 예․결산 현황 및 축제 수입 금액, 평가결과를 각 지자체 홈페이지를 통해 공개

⇒ “각 지자체 홈페이지를 통한 공개 의무화”

2		보조금 집행 및 정산의 투명성 확보

□ 입찰 시 지방계약법 등 관련 법령 준용 의무화

○ 국고 또는 지방비를 지원받는 보조사업자가 보조금으로 용역계약 등을 체결할 때에는 “지방계약법” 등 관련 법령 준용 의무화

- 계약방법․계약절차 등 세부집행 규정 준용

- 반드시 수의계약으로 수행해야할 성격의 행사를 제외하고는 일반 공개경쟁 원칙

⇒ “지방자치단체 세출예산 집행기준” 에 반영 (행정안전부)

□ 보조사업자의 「보조금 세부 집행 기준」보완

○ 보조금 집행 시 법인카드 의무화 사용 등 대상 범위 확대

- 보조사업자로부터 다시 보조금을 지원받는 단체도 보조사업자와 같이 집행 시 법인카드 사용 원칙, 보조금 정산 시 법인카드내역서 등 증빙서류 제출

○ 보조사업자로부터 보조금을 지원받는 단체 등에 대한 정산 강화

- 보조사업자로부터 다시 보조금을 지원받아 집행한 단체에 대해서는 보조사업자가 집행 내역에 대해 반드시 정산토록 의무화

- 정산 시에는 증빙자료, 세금계산서 등 집행 관련 서류 첨부

○ 보조금 사용 부실에 대한 제재 강화

- 보조사업자 등에 대한 지자체의 지도･감독, 감사 및 시정 조치에도 불구하고 동일한 지적사례(2회 이상)가 반복되는 경우, 보조사업자는 다음 연도 보조금 삭감, 보조사업자로부터 보조금을 지원받는 단체 등은 행사 참여 제한 조치

예시) 계약 절차 및 회계처리 부적정, 정산서류 미비 및 허위 작성 등

⇒ “지자체 보조금 관리 조례”에 추가 반영 조치

3		기부금품 등 모집 및 운영의 투명성 강화

□ “기부금품 등 모집･사용”관리･감독 철저

○ 지자체에서 민간단체 등에 대한 보조금 교부결정시에 기부금품 법령 준수 및 위반 시 처벌 등 유의사항을 고지

○ 지자체에서는 보조금 정산 시, 기부금품 모집 및 접수행위 등 확인･감독

⇒  기부금품 모집 및 사용, 위반 시 처벌사항 등을 “보조금 교부조건” 에 명시

Ⅴ		조치사항

○ 권고일자 : 2009.  9.

○ 대상기관 : 행정안전부, 지방자치단체 (시･도 및 시･군･구)

○ 조치사항 및 조치기한

구 분	세부개선과제	소관기관	조치기한
1.행사개최의 공정성 제고를 위한 운영․평가시스템 법제화	□ 행사추진위원회 구성･운영의 객관성․공정성 확보 ○ 위원의 자격기준을 구체적으로 마련 ○ 공무원의 민간 업무 참여 시 사전 겸직 허가조치 의무화	행정안전부, 지자체	‘10.7.31.
	□ 문화행사 조직･운영의 법적 근거(조례) 마련	“	‘10.12.31.
	□ 합리적인 평가기준 마련 및 평가의 실효성 제고	“	‘10.7.31.
	□ 문화행사 운영･평가결과 공개	“	‘10.7.31.
2. 보조금 집행 및 정산의 투명성 확보	□ 입찰 시 지방계약법 등 관련 법령 준용 의무화	“	‘10.7.31.
	□ 보조사업자의 「보조금 세부 집행기준」보완 ○ 보조금 집행 시 법인카드 의무화 사용 등 대상범위 확대 ○ 보조사업자로부터 보조금을 지원받는 단체 등에 대한 정산 강화 ○ 보조금 사용 부실에 대한 제재 강화	“	‘10.7.31.
3. 기부금품 등 모집․운영의 투명성 강화	□“기부금품 등 모집․사용” 관리･감독 철저 ○ 보조금 교부결정시 기부금품 법령 준수 등 고지 ○ 보조금 정산 시, 기부금품 모집 및 접수행위 등 확인･감독	“	‘10.7.31.