제도개선 권고문 권고번호 : 제도개선 2010 - 2 - 2 호 (2010. 1. 18.)
제 목	문화재 현상변경 불허가 시 사유재산권 침해 개선
대상기관	문화재청
관련법령	｢문화재보호법｣ 및 ｢동법시행령｣
개 요	○문화재(보호)구역 인접토지의 사유재산권 제한 관련 개선 필요
주 요 의결내용	○문화재(보호)구역에 인접하여 건설공사 시 현상변경 허가를 받지 못한 토지 등의 경우 그 소유자로부터 토지 등의 매수청구를 받은 때에는 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 이를 매수할 수 있도록 ｢문화재보호법｣ 제92조의2(토지등의 매수청구)와 ｢문화재보호법 시행령｣ 제23조의2(매수대상토지의 판정기준) 신설 ※ ｢문화재보호법｣ 제92조의2(토지등의 매수청구) 신설 ｢문화재보호법 시행령｣ 제23조의2(매수대상토지의 판정기준) 신설
조치기한	2010. 12. 31. (12개월간)
근 거	부패방지 및 권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률 제47조
※ 제도개선 세부내용은 ‘별지’ 참조

위원장   이 재 오

위  원   박 인 제

위  원   이 영 근

위  원   김 필 규

위  원   강 정 혜

위  원   박 정 훈

위  원   송 방 용

위  원   이 유 정

위  원   이 재 화

위  원   조 준 형

위  원   함 인 선

위  원   황 현 주

위  원   이 권 상

위  원   이 재 충

위  원   홍 현 선

<별지>

1. 추진배경

○  ｢문화재보호법｣과 문화재보호 관련 조례에 의해 문화재 구역(보호구역 포함)에 인접해 있는 토지는 건설공사 등 개발행위 시 현상변경 허가를 받아야 하나, 현상변경 불허가로 건설공사가 원천적으로 불가능한 경우 보호구역 등의 범위를 최소화하는 노력을 제고하여 결국 사유재산권 제한이 최소화될 수 있도록 권리구제 방안 모색

"보호구역"이란 지상에 고정되어 있는 유형물이나 일정한 지역이 문화재로 지정된 경우에 해당 지정문화재의 점유 면적을 제외한 지역으로서 그 지정문화재를 보호하기 위하여 지정된 구역을 말함.

현상변경(現狀變更)이란 문화재 주변 환경을 바꾸는 것으로 문화재 주변에서 건설공사 등을 시행하더라도 문화재 보존에 영향이 없는 경우 현상변경을 허가함.

재산권제한이란 토지를 종래의 목적대로 사용할 수 없거나 더 이상 토지이용 방법이 없어 실질적으로 토지의 사용․수익의 길이 없는 경우를 의미함(헌재 1998.12.24. 89헌마214).

※  문화재보호구역에 인접한 토지에 주택건축허가를 신청했으나 현상변경이 불허가되었고 매매나 근저당 설정마저 곤란하여 사유재산권 피해가 크므로 토지매수 요구(경기도 양평군 외 41건)

2. 현황 및 문제점

○「문화재보호법」제34조, 제90조, 같은 법 시행령 제52조에 따르면 문화재 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 대해서는 현상변경 허가를 받도록 되어 있고, 시․도지사는 문화재(보호)구역으로부터 500미터 범위 안에서 허가지역(’문화재영향검토구역‘)을 지정하도록 규정

※ 서울특별시의 경우 국가지정문화재는 보호구역경계로부터 100미터 이내, 지정문화재 등은 보호구역경계로부터 50미터 이내(｢서울특별시 문화재보호조례｣ 제46조 제1항)임. 경기도의 경우 도시지역 중 주거, 상업, 공업지역은 문화재 외곽경계로부터 200미터 이내(｢경기도 문화재 조례｣ 제31조 제1항).

○ 현상변경 허가를 받지 못할 경우 ‘현상변경허가처리기준’ 상 원지형 보존․신축 및 시설물 설치 불가 지역으로 되고 결국 개발행위가 원천적으로 금지되어 영구적으로 사유재산권의 과도한 침해 발생

재산권 제한지역별 면적 현황

개발제한구역	문화재보호구역	군사시설보호구역	상수원보호구역	백두대간핵심구역	산지전용제한지역
3,492㎢	1,945㎢	5,937㎢	481㎢	631㎢	187㎢

(2008)

3. 개선방안

○ 문화재(보호)구역에 인접하여 건설공사 시 현상변경 허가를 받지 못한 토지 등의 경우 그 소유자로부터 토지 등의 매수청구를 받은 때에는 국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위에서 이를 매수할 수 있도록 개선(이행기한: 2010. 12. 31.)

매수청구의 법적 성질은 형성권이나 매수청구 대상의 판정기준 등을 엄격히 규정하여 제한된 범위에서 집행되고 있음. 한편, 매수청구에 의한 매수는 개별공시지가액(또는 감정평가액)에 의한 매매계약인 반면 수용등에 의한 매수는 감정평가에 의하되 영업손실보상 등 손실보상을 병행하고 강제적임.

2009년 개발제한구역 실제 매수청구가액 890억 원이나 매수청구 대응 예산이 400억 원이어서 400억 원 집행. 산림청은 산지전용제한지역, 백두대간핵심구역 등 매수청구 대응 예산 1,050억 원임. 국방부는 22억 원, 토지거래허가구역에서 불허가 받은 자의 매수청구건은 경기도의 경우 최근 2년간 총 4건이었으나 매수가격의 차이로 계약체결 안됨.

※ ｢문화재보호법｣ 제92조의2(토지의 매수청구) 신설

｢문화재보호법 시행령｣ 제23조의2(매수대상토지의 판정기준) 신설

		②매수대상토지의 구체적인 판정기준은 대통령령으로 정한다. ③문화재청장 또는 시ㆍ도지사는 제1항에 따라 매수청구를 받은 토지가 제2항에 따른 기준에 해당되는 때에는 예산의 범위 내에서 매수하여야 한다. ④제1항에 따라 매수청구를 받은 토지의 매수가격은 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 따라 공시지가를 기준으로 당해 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경 및 이용 상황 등을 고려하여 평가한 금액으로 한다.
문화재보호법 시행령제23조의2	<신 설>	제23조의2(매수대상토지의 판정기준) 법 제92조의2제1항에 따른 매수대상토지(이하 "매수대상토지"라 한다)의 판정기준은 다음 각 호와 같다. 이 경우 토지의 효용 감소, 사용ㆍ 수익의 효용 감소, 사용ㆍ수익의 불가능 등에 대하여 본인의 귀책사유가 없어야 한다. 1. 종래의 용도대로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지: 매수를 청구할 당시 매수대상토지를 보호구역 지정 이전의 지목(매수청구인이 보호구역 지정 이전에 적법하게 지적공부상의 지목과 다르게 이용하고 있었음을 공적자료로서 증명하는 경우에는 보호구역 지정 이전의 실제 용도를 지목으로 본다)대로 사용할 수 없어 매수청구일 현재 해당 토지의 개별공시지가(「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」제11조에 따른 개별공시지가를 말한다. 이하 같다)가 그 토지가 있는 읍ㆍ면ㆍ동에 지정된 보호구역의 같은 지목의 개별공시지가 평균치의 50퍼센트 미만일 것 2. 사용 또는 수익이 사실상 불가능한 토지: 법 제34조제3호에 따른 현상변경허가를 받지 못하여 해당 토지의 사용 또는 수익이 불가능할 것

【개선안 예시】

구 분	현 행	개선(안)
문화재보호법 제92조의2	<신 설>	제92조의2(토지의 매수청구) ①보호구역의 지정으로 제34조제3호에 따른 현상변경허가를 받지 못하여 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소한 토지 또는 당해 토지의 사용ㆍ수익이 사실상 불가능한 토지(이하 이 조에서 "매수대상토지"라 한다)의 소유자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 문화재청장 또는 시ㆍ도지사에게 당해 토지의 매수를 청구할 수 있다. 1. 보호구역등의 지정 당시부터 당해 토지를 계속 소유한 자 2. 제1호의 자로부터 당해 토지를 상속받아 계속 소유한 자

※ ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제123조(불허가처분을 받은 토지에 관한 매수청구), ｢개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣ 제17조(토지매수의 청구), ｢백두대간 보호에 관한 법률｣ 제10조의2(토지등의 매수청구), ｢군사기지 및 군사시설 보호법｣ 제17조(토지의 매수청구 등), ｢산지관리법｣ 제13조의2(산지의 매수청구), ｢도시공원 및 녹지 등에 관한 법률｣ 제29조(토지매수의 청구), ｢자연공원법｣ 제77조(토지매수의 청구) 등 다수의 특별법에서 토지등의 매수청구 규정 둠.