국 민 권 익 위 원 회

의    결

의 안 번 호  제 2013 - 424 호

의  안  명  공공기관 등의 출자․출연기관 설립․운영 투명성 제고

대상기관 기획재정부 외 81곳

의결연월일  2013.  11.  18.

주       문

‘공공기관 등의 출자․출연기관 설립․운영 투명성 제고’ 제도개선안을「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」제27조 규정에 따라 별지와 같이 상기 대상기관의 장에게 권고한다.

이       유

별지와 같다.

이에 주문과 같이 의결한다.

2013년 11월 18일

위원장   이 성 보

위  원   박 재 영

위  원   곽 진 영

위  원   홍 성 칠

위  원   황 현 주

위  원   정 기 창

위  원   신 영 기

위  원   이 원 일

위  원   이 희 정

위  원   이 영 구

위  원   유 재 풍

위  원   정 헌 율

위  원   이 학 수

위  원   조 일 영

(별지)

공공기관 등의 출자․출연기관 설립․운영 투명성 제고

2013.  11.

Ⅰ. 추진배경 및 경과	1

Ⅱ. 출자․출연기관 현황	2

Ⅲ. 문제점 및 제도개선 방안	7

1. 출자․출연 절차의 검증 강화	7

2. 기관 운영의 공정성․투명성 제고	13

3. 관리․감독의 실효성 강화	21

Ⅳ. 조치사항 및 조치기한	29

붙임 1. 제도개선으로 달라지는 점	32

붙임 2. 관련 법령	33

순    서

Ⅰ		추진 배경 및 경과

▪근    거 : ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제27조·제47조

▪국정과제 : 공공기관 책임경영 강화 등 합리화

▪관련권고 : 자치단체 출자․출연기관 운영 투명성 제고(‘12.5.21.)

□ 수익창출, 공익사업 지원, 사회간접자본시설(SOC) 투자 및 연구․개발 등 다양한 목적에 따라 공공부문의 출자․출연기관이 설립․운영 중

※ 출자․출연기관 현황 : 약 473개 수준, 출자․출연금액 약 59.7조원

□ 출자․출연을 통해 공공부문의 예산이 일정수준 이상 투입되었으나 무리한 출자, 운영 비효율 등 문제점 존재

○ 충분한 사업성 검토 없이 자회사를 설립하는 등 출자․출연의 기준과 타당성이 부족하여 모기관 재정부담 및 예산낭비 초래

※ 자회사 설립을 위한 출자 및 설립 이후 추가출자 시 적용되는 검증절차가 미흡

○ 특혜채용, 입찰비리 등 자의적․폐쇄적 운영사례 빈발

※ 내부규정의 자의성이 과다하고 부적정한 수의계약, 자회사 부당지원 등 특혜

○ 공동 출자기관에 대한 관리․감독 주체가 모호하고, 경영평가 결과 활용도 미흡하여 관리․감독의 사각지대 존재

※ 공기업․준정부기관이 100%를 출자한 기관도 공직유관단체로 지정되지 않아 채용비리, 예산․회계 집행 부적정 등에 대한 제재 미흡(‘13.8월 권익위 현황조사)

□ ‘설립․출자 - 기관운영 - 관리․감독’ 단계별로 체계적인 관리를 통해 예산낭비를 방지하고 공공부문 출자․출연기관의 투명성을 제고할 필요

※ 출자 이후 출자회사에 대한 경영점검, 정기적 사업진단 등 관리체계에 관한 법적 제도는 不在(‘공기업의 해외사업 수익성 제고를 위한 출자회사 관리방안’, 공공기관연구센터 송경호․송진민, ‘13.3월)

☞ 추진경과 : 계획수립(6월), 실태조사(7~8월), 관계기관 의견수렴(9~11월)

Ⅱ		출자․출연기관 현황

□ 개 념

○ (출자기관) 1% 이상 지분을 소유한 기관으로, 일정 수준 이상의 지분을 소유한 경우에는 지배력을 갖는 자회사*로 분류함

*  자회사 : 50% 이상 지분을 소유하거나 30% 이상 지분을 소유하고 임원임면권 등 실질지배력을 가지는 경우. ‘공공기관 경영정보 공개시스템’(ALIO) 개념정의 참조

○ (출연기관) 타 법인의 기관운영 또는 사업영위를 위해 금전적 지원을 한 경우 그 대상이 되는 기관(장학재단, 연구원 등)

□ 현 황

○ (범위) 공공기관, 정부로부터 재정지원을 받는 공직유관단체를 모기관으로 하여 분석, ‘12년 기권고한 자치단체 출자․출연기관은 제외

정부공직자윤리위원회에서 정부 또는 자치단체의 재정지원 규모, 임원선임방법 등을 고려하여 지정. 재산등록 및 퇴직자 재취업제한, 선물신고, 주식백지신탁, 청렴도 평가 및 행동강령 제정․운영 등의 의무를 가짐

공공부문의 출자․출연기관 분석 기준

□1% 이상 지분을 보유한 출자기관, 출연기관을 분석하되 손자(재출자), 간접출자, 페이퍼컴퍼니 및 투자전문회사 등은 제외

□금융기관의 경우 20% 이상 지분 보유 또는 1천억원 이상 출자만 포함

금융감독위원회 승인이 필요(20% 이상)하거나 자회사 설립 제한 요건을 적용(1천억원)받는 기준

□기관성격상 자산운용 목적으로 지분투자가 빈번한 기관(예 : 연기금)의 경우 100% 지분을 보유한 국내법인만 포함

□출자․출연기관이 공기업․준정부기관으로 분류된 경우는 제외

출자기관 이상의 의미를 가진 기관으로 이미 상당한 수준의 관리․감독을 받고 있는 기관

【전체기관 현황】 ‘13년 8월 현재 검토범위를 충족하는 출자․출연기관의 모기관은 총 91곳, 출자․출연기관은 약 473개 수준

【제도개선 대상】 모기관이 지배력을 갖는 ‘국내’ 출자․출연기관 152개

○ (모기관 유형) 공기업 26개, 준정부기관 27개, 기타공공기관 29개, 정부지원을 받는 공직유관단체 9개가 출자․출연기관 보유(총 91개 기관)

- (출자․출연기관 유형) 기타공공기관 21개, 정부지원 공직유관단체 8개를 포함, 모기관이 지배력을 갖는 출자․출연기관은 280개로,

- 이 중 해외자회사를 제외한 제도개선 대상 출자․출연기관은 152개

현지법이 적용되는 경우가 많아 금번 제도개선 대상에서는 제외

< 출자․출연기관 유형 분류(‘13.8월말) >

공동 출자기관은 최대지분을 보유한 기관을 기준으로 분류

(단위 : 개)

구 분			출자․출연기관
모기관			공직유관단체		기 타③		합계
			기타 공공기관①	그 외 공직 유관단체②	지배력 有 (해외자회사)	지배력 無
공직 유관 단체	공공 기관	공기업․준정부기관(53)	19	4	192(119)	143	358
		기타공공기관(29)	2	4	33(7)	49	88
	그 외 정부지원․보조를 받는 공직유관단체(9)		0	0	26(2)	1	27
합 계(91)			21	8	251(128)	193	473

① 모기관이 51% 이상 지분을 보유하거나 30% 이상 보유하면서 지배력이 있고, 정원이 20인 이상인 경우 ② 모기관으로부터 100% 출자․출연을 받은 경우 등 ③ 1) 30% 이상의 지분을 소유하거나, 임원 임면권 등 일부 지배력을 가진 경우와, 2) 소수지분으로서 모기관의 지배력이 없는 경우로, 별도의 관리제도 없음	< 출자․출연기관 분포도 >

☞ 공기업․준정부기관이 지배력을 보유하고 있지만 공공기관에는 해당하지 않는 출자․출연기관이 가장 높은 비율로 분포

○ (규모) ‘13년 6월 현재 473개 출자․출연기관의 출자․출연 금액은 약 59.7조원에 달함

- (출자지분) 50% 이상이 175개, 30~50%가 84개 등임

< 출자지분별 출자회사 현황(‘13.8월말) >

공동 출자기관은 최대지분을 보유한 기관을 기준으로 분류

(단위 : 개, 억원)

구 분		기관수	기관 예시
출자 (지분)	50% 이상	175	(주)워터웨이플러스(한국수자원공사 100%, 32억) (주)KIB보험중개(코레일네트웍스 100%, 0.5억) (주)SBC인증원(중소기업진흥공단 100%, 19억) 등
	30~50%	84	(주)휴세스(한국지역난방공사 49%, 245억) 경기그린에너지(주)(한국수력원자력(주) 49%, 172억) 이지케어텍(주)(서울대학교병원 41.9%, 5억) 등
	10~30%	138	한전산업개발(주)(한국전력공사 29%, 47억) 수완에너지(주)(한국지역난방공사 29%, 87억) (주)BEXCO(대한투자무역진흥공사 26%, 309억) 등
	10% 미만	48	부산신항만(주)(여수광양항만공사 9.6%, 553억) (주)KR산업(한국도로공사 8.3%, 106억) (주)대한송유관공사(한국석유공사 2.3%, 51억) 등
소계(출자액)		445(594,128)	-
출연(출연금)		28(2,485)	국제원자력대학원(한국전력공사 459억, 한전KPS(주) 19억 등) 한국전기산업연구원(전기공사협회 5억) KRX국민행복재단(한국거래소 1,054억) 등

○ (당기손익) 전체 출자기관의 전년도 당기순이익 합계는 약 4조원이었으며, 이중 자회사의 당기순이익 합계는 약 3.6조원으로 나타남

< 출자기관 당기손익 현황(‘12년 결산) >

출연기관 및 영업 미개시 기관, 감사의견 거절 등으로 결산결과를 알 수 없는 기관, 당기손익 0인 기관은 제외

(단위 : 개, 억원)

구분	전체기관	총금액	자회사	총금액
당기순이익	170	94,467	78	50,262
당기순손실	205	-54,569	76	-14,442
합계	375	39,898	154	35,820

○ (특수유형) 특수한 목적에 따라 출자가 이루어진 기관은 다음과 같았으며, 적자 운영되고 있는 경우가 많았음

1) (PF형) ‘13년 8월 현재 한국토지주택공사가 진행하고 있는 PF사업과 관련하여 자산관리회사를 포함, 총 7개 기관에 743억원 출자

※ (주)쥬네브(44%, 63억), (주)알파돔시티(27.9%, 561억), (주)스마트시티(19.9%, 94억) 등으로, 7개 기관의 ‘12년말 당기손익 합계는 -1,189억원임

관련 규정

｢한국토지주택공사법｣ 제8조(사업) ① 공사는 다음 각 호의 사업을 한다. (중략)

2. 토지 및 도시의 개발에 관한 다음 각 목의 사업 (중략)

다. 주거·산업·교육·연구·문화·관광·휴양·행정·정보통신·복지·유통 등의 기능을 가지는 단지 또는 주거등의 기능의 단지 및 기반시설 등을 종합적으로 계획·개발하는 복합단지의 개발사업 (중략)

② 공사는 이사회의 의결을 거쳐 제1항 각 호에 해당하는 사업 또는 이와 유사한 사업을 행하는 법인에 대하여 출자 또는 출연할 수 있다.

2) (중소기업 육성) 법령 및 정부정책에 따라 신용보증기금, 기술신용보증기금, 출연(연)에서 총 64개 중소기업에 632억원 출자(지배력 無)

※ 신용보증기금(16개, 184억), 기술신용보증기금(16개, 205억), 한국전자통신연구원 등 출연(연)(34개, 243억)으로, 64개 기관의 ‘12년말 당기손익 합계는 -166억원임

당기손익 현황을 파악할 수 없는 기관은 제외

관련 정책 및 규정

□중소기업경쟁력강화대책(‘04.7월)

- 성공가능성이 큰 중소기업에 대해서는 투자를 병행(신보, 기보)

- 중소기업 전문 기업신용정보회사 설립 → (주)한국기업데이터 설립(신보, 기보, 중소기업진흥공단 등 공동출자)

□연구소기업제도(‘05.1월)

- 출연(연) 등이 보유기술을 직접 사업화하기 위해 설립 → 1호 연구소기업(‘04.2월) 콜마비앤에이치 주식회사(전(前) 선바이오텍, 한국원자력연구원 출자) 등

- 관련법 : ｢연구개발특구의 육성에 관한 특별법｣ 제9조의3(연구소기업의 설립 등)

□신기술창업전문회사 제도(‘07.4월)

- 연구기관 등이 보유하고 있는 기술의 사업화와 이를 통한 창업 촉진을 주된 업무로 하는 회사 → (주)에트리홀딩스(한국전자통신연구원 출자) 등

- 관련법 : ｢벤처기업육성에 관한 특별조치법｣ 제11조의2(신기술창업전문회사의 설립 등)

3) (민간투자사업) 한국도로공사, 국민연금공단 등에서 총 11개 사업에 12,723억원 출자

100% 지분투자만 포함함. 국민연금공단 등의 출자로 인해 공공부문 총 출자비율 50% 이상이 되는 민간투자사업은 본 보고서 18p에서 별도 설명

※ 한국도로공사(3개, 607억원), 국민연금공단(2개, 4,808억원), 한국철도공사 등 6개 기관(6개, 7,308억원)으로, 11개 출자기관의 ‘12년말 당기손익 합계는 -584억원임

코레일공항철도의 경우 최소운영수입보전금 미정산으로 ‘12년말 결산 기준 당기순손실 -23,945백만원으로 반영

관련 정책 및 규정

□사회기반시설에 대한 민간투자 활성화(‘94년~)

- 관련법 : 사회간접자본시설에 대한 민자유치촉진법(‘’94.8월~)전면개편 → 사회기반시설에 대한 민간투자법(‘98.12월~)

□인프라펀드, 최소운영수입보장(MRG, ‘09년 폐지) 등을 통해 민간투자 촉진

4) (민자역사) 한국철도공사 등에서 총 18개 민자역사에 1,489억원 출자

※ 한화역사(30.1%, 130억), 비트플렉스(23.8%, 49억), 현대아이파크몰(9.9%, 157억) 등으로, 18개 기관의 ‘12년말 당기손익 합계는 282억원임

영업미개시 민자역사의 당기손익 제외

관련 정책 및 규정

□철도청이 민간자본을 유치하여 현대식 종합역사 건립(‘84년~)

- 관련법 : 국유철도의 운영에 관한 특례법(‘04.12월 폐지) → 철도사업법(’05.1월~)

□역무시설 10% 이상을 국가에서 무상취득하고, 나머지 시설은 출자회사가 30년간 소유․운영, 출자회사에서 매년 국가에 점용료 납부

5) (폐광지역 대체법인) 광해관리공단 및 강원랜드가 폐광지역 경제 활성화를 위해 총 5개 기관에 2,267억원 출자

※ (주)바리오화순(총 69.3%), (주)대천리조트(총 66.6%) 등에 광해관리공단 1,000억원 및 강원랜드 1,5267억원 출자, 5개 기관의 ‘12년말 당기손익 합계는 -158억원임

관련 정책 및 규정

□강원 태백․삼척․영월․정선, 경북 문경, 충남 보령, 전남 화순 등 폐광지역의 경제 활성화 및 여건개선을 위한 출자 등 재정지원

- 관련법 : 폐광지역개발지원에 관한 특별법(‘95.12월~’25년까지 한시적용)

Ⅲ		문제점 및 제도개선 방안

	< 기본 방향 >
◇ (설립·출자) 출자․출연을 위한 검증 절차 강화를 통해 재정낭비 방지 ◇ (기관 운영) 임원 임면, 내부규정 운용, 예산․회계 집행 등 출자․출연기관 운영에 있어 공정성과 투명성을 제고 ◇ (관리·감독) 출자․출연기관에 대한 모기관의 관리․감독 실효성 강화

1		출자․출연 절차의 검증 강화

문 제 점

가. 출자․출연 절차의 검증 부족

○ 자회사 신설을 위한 협의절차를 거치지 않는 공공기관의 경우, 출자․출연을 통해 막대한 재정이 투입되더라도 이를 검증하는 수단이 미흡

※ ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣에 따라 기타공공기관 자율성을 보장하는 취지에서 공기업․준정부기관(117개)만 비교적 엄격한 자회사 신설 협의절차를 거침

- “민간과 경합가능성 있는 자회사 신설시 시장화테스트 도입” 등 이들 기관의 자회사 신설절차는 지속적으로 강화 예정(‘13.7월 ’공공기관 합리화 정책방향‘)

< 출자․출연 절차 관련 규정 비교 >

구 분		공기업․준정부기관	기타공공기관	그 외 정부지원․보조를 받는 공직유관단체
출자․출연 (설립시)		□주무기관장 및 기획재정부장관과 사전협의	□주무부처 사전협의(선언적)	□관련 규정 없음
	검토 요건	□해외에서의 사업수행 □창업초기 혁신형․기술형 중소기업 육성 □민간수행 곤란 분야의 분사회사, 한시업무 수행 □업무와 직접 관련된 사업을 민간자본․기술을 활용하여 수행	□구체적인 검토요건 없음	-
추가출자 (설립이후)		□10% 이상 지분 취득 또는 30억원 이상 출자시 이사회 심의․의결	□관련 규정 없음	□관련 규정 없음
	검토 요건	□모기업 경영 부담여부, 불합리한 조건부담 여부 등을 충실히 검토	-	-

○ 외부 압력에 따른 출자요청, 원칙과 기준 없는 추가 출자가 반복되는 경우도 있어 출자의 절차적 타당성이 부족하고, 모기관 부담 초래

- 추가출자가 반복되면서 설립출자보다 추가출자의 규모가 훨씬 크거나, 재정난을 이유로 추가출자 요청이 이루어지는 경우가 많음에도 이사회 심의만으로 추가출자가 이루어지고 있음

A기관 출자 사례(‘13.6월 권익위 실태조사)

□A기관이 현재까지 9개 출자기관에 지원한 금액은 설립출자 1,121억원, 추가출자 1,368억원, 기부금 150억원 등 총 2,639억원

(단위 : 백만원)

출자 기관명	설립 출자금	추가 출자금	합 계	비 고
B	14,500	50,200	64,700
C	4,302	20,786	25,088
D	3,300	14,241	17,541
E	15,000	3,000	18,000
F	10,000	5,000	15,000
G	15,000	30,473	45,473
H	15,000	13,186	28,186
J	20,000	-	20,000
○○ 공사	15,000	-	15,000	15,000 (‘12년 기부)
합 계	112,102	136,886	248,988	263,988

□A기관 상임이사는 2명, 비상임․사외이사는 13명(자치단체 출신 6명)으로 자치단체 출신 사외이사가 해당 지자체 소재 기관에 대한 출자안건을 발의하면 이견 없이 출자가 이루어지는 경우가 많았음

- ‘08년 G기관에 203억원을 추가출자한 후 G기관으로부터 ‘다시는 출자를 요구하지 않겠다’는 확약서를 징구 받았으나, ‘12년 요청에 따라 101억원을 추가출자

- ‘12년 ○○공사에 협력사업비 명목으로 150억원을 기부하였다가 배임논란

- H기관은 A기관(모기관)에 설립출자 지원 요청 시 추가출자 요청계획이 없다고 밝혔으나, ‘10년과 ’12년 추가출자를 받음

<A기관 제○○차 이사회 회의록(‘09년)>

- A기관 ○○○이사 : “○○지역 ○○산업들은 추가 출자를 요청하는 경우가 있다. H기관의 경우 추가 출자를 안 해도 됩니까?”

- H기관 : “사업계획상 계획이 없습니다.”

개 선 방 안

□ 출자․출연 검증절차 강화

① 설립출자 : 출자․출연을 위한 검토요건 및 검증절차를 강화

○ 기타공공기관 자회사 신설과 관련하여 주무부처 협의 시 주무부처는 기타공공기관 특성에 맞는 투자 사업인지를 보다 구체적으로 검토

※ (예시) 해외사업, 민간 자본․기술을 활용한 업무관련 사업 등으로서 꼭 필요한 사업이며, 적정한 투자규모인가 여부

○ 정부 지원․보조를 받는 공직유관단체가 출자․출연기관을 설립할 경우 주무부처 협의 절차 신설

☞ 정관, 사업규정 등 관련 규정

② 추가출자 : 공공기관의 추가출자 시 협의절차를 강화

○ 설립출자 못지않게 큰 규모로 이루어지는 추가출자 및 재정난을 이유로 추가출자 요청이 상당수 이루어지는 점을 고려하여 이사회 의결 전에 주무부처와 사전협의하도록 하여 재정낭비 요인 차단

☞ ｢공기업․준정부기관 혁신에 관한 지침｣ 또는 관련 규정

< 참고 : 공기업․준정부기관 혁신에 관한 지침 개정안(예시) >

현 행	개정안(예시)
제18조(자회사 등 신설협의 등) ①② (생략) ③ 공기업·준정부기관이 10% 이상 지분을 취득하거나 30억원 이상을 출자할 경우에는 이사회의 심의·의결을 거쳐야 하며, 이사회는 당해 출자로 인해 모기업 경영에 부담이 되는지 여부, 합작계약상 불합리한 조건 부담 여부 등을 충실히 검토하여 출자 여부를 결정한다.	제18조(자회사 등 신설협의 등) ①② (현행과 같음) ③ 공기업·준정부기관이 10% 이상 지분을 취득하거나 30억원 이상을 출자할 경우에는 주무부처와 사전협의한 후 이사회의 심의·의결을 거쳐야 하며, 이사회는 당해 출자로 인해 모기업 경영에 부담이 되는지 여부, 합작계약상 불합리한 조건 부담 여부 등을 충실히 검토하여 출자 여부를 결정한다.

문 제 점

나. 사업성 없는 출자․출연기관 난립

○ 정부는 ‘14년 3월부터 공공기관 부채까지 ’공공부채‘에 포함하는 등의 ’공공부문 재정통계 산출방안‘을 검토 중(‘13.7월 공청회 및 이후 언론보도)

※ 무리한 출자․출연으로 인한 모기관 재정부담과 출자․출연기관 부실운영을 방지할 필요

□국제통화기금(IMF)은 정부가 자회사 등 직간접적으로 지배하는 모든 단위를 포함해 공공부채를 작성하도록 권고(‘12년)

□한국은행의 국민계정 기준을 바꾸는 ’19년 이후에는 공공기관 자회사와 손자회사 부채도 포함 전망(‘13.10월 언론보도)

○ 설립목적에 대한 사업 타당성 검토가 부족하거나 형식적으로 이루어지고, 심지어 사업성이 부족하다고 판단된 사업임에도 출자를 강행

※ K기관의 출자기관 사업타당성 분석은 지자체 사업발표 이후 이루어진 출자기관들의 타당성용역을 사후 검토하는 것에 불과(‘13.6월 권익위 실태조사)

※ ○○공사가 출자한 민자고속도로는 사업성 검토 없이 민간사업자가 제시한 사업비를 100% 수용(‘13.7월 권익위 실태조사)

※ L기관은 출자기관 설립 관련, 사업성이 없다는 감사원 지적에도 불구하고 ‘09년부터 현재까지 250억원 출자(‘13.6월 권익위 실태조사)

- 설립 이후에도 사업성 논란을 벌이거나 사업목적을 변경하고, 누차 사업타당성 검토용역을 실시하는 등 설립 목적 달성 요원

※ 숙박 및 골프사업을 목표로 ‘12년 설립된 M기관은 설립 후 1년 동안 사업성 논란을 벌이다 ‘13년 발효테마리조트로 사업을 변경(‘13.6월 권익위 실태조사)

※ O기관은 출자기관의 ‘문화콘텐츠 복합단지사업’ 관련, 출자기관 역대 매출액보다 많은 64억원을 들여 사업타당성 검토용역만 4번 실시

- 현재 네번째 타당성용역을 통해 ‘사업 성격을 바꾸거나 기존 사업을 살릴 수 있는지, 정관상 목적사업을 전환할 것인지’ 검토 중(‘13.6월 권익위 실태조사)

- 사업 타당성 검토용역 당시의 사업계획보다 과다한 사업비 투입

※ 리조트사업을 하는 ○○공사는 타당성 검토보고서의 사업계획과 달리 6차례 설계변경을 거쳐 당초의 2.6배인 사업비 4,403억원을 투입했으나, 회원권 분양이 저조하여 ‘12년 부채가 3,392억원에 달하는 등 존폐위기(‘13.6월 권익위 실태조사)

○ 출자회사 간 유사․중복사업이 체계 없이 추진되어 차별성이 부족하고 적자운영, 재무악화 등 경영 위기 심화

※ 골프장, 리조트 등을 사업내용으로 하고 있는 P기관 출자기관들 중 일부는 서로 50분 떨어진 거리에 위치하는 등 사업 차별성 부족, 출자기관들의 ‘12년 순손실은 총 428억원에 달하는 등 모두 적자운영되고 있음(‘13.6월 권익위 실태조사)

- 정관 개정을 통해 본래 사업영역을 무차별적으로 확대하고, 심지어 자회사 간 사업영역을 서로 침범

※ ○○공사 자회사 3곳은 수차례 정관개정을 통해 설립목적과 관련성이 적은 컨벤션․웨딩, 의료기기판매, 골프장, 해운사업 등을 사업영역에 추가하는 한편, 숙박업․여행업 등 자회사 중복사업에 진출할 수 있는 근거 마련(‘13.7월 권익위 실태조사)

○ ‘임원 임기 내 치적 만들기’를 위해 출자․출연기관 설립을 무리하게 추진

※ Q기관 대표이사는 2020년까지 3,261억원을 투자하는 ‘게임 → 벤처타운 → 테마파크’ 3단계 사업발전 목표를 무시하고, 1단계 목적을 달성하기도 전에 임기 중 2, 3단계 사업 추진, 현재 법인세도 내지 못할 정도로 재무악화(‘13.6월 권익위 실태조사)

※ R기관은 이사장 임기 초 신규 사업을 구상해 임기 내 자회사를 설립하는 관행이 이어지면서 前 이사장 E씨가 실무자들이 사업성이 없다며 반대한 자회사를 설립, E씨는 자회사 설립 관련 공사편의를 봐달라는 청탁과 금품을 받아 구속되었으며 설립된 자회사는 ‘11년부터 자본잠식 상태(‘13.7월 권익위 실태조사)

개 선 방 안

□ 사업성 검토 절차 내실화

① 대규모 투자 : 기타공공기관 등도 대규모 투자사업의 경우 예비타당성 조사를 거치도록 함

○ 주무부처는 산하기관의 대규모 출자․출연에 대하여 ‘제3의 기관’이 타당성과 유사․중복 여부를 충분히 검토할 수 있도록 점검

☞ ｢공기업․준정부기관 혁신에 관한 지침｣ 준용

참고 : 공기업·준정부기관 예산편성지침

Ⅰ. 예산편성 기본 방향

(중략)

ㅇ 대규모 신규투자사업, 자본투자에 대해 예비타당성 조사를 실시하고, 자회사 신설·출자, 관련기관·기업·단체 등에 대한 출자·출연·보조는 최대한 억제한다.

※ 기타공공기관의 경우 별도의 지침은 없으나 주무부처가 공기업․준정부기관 예산편성지침에 준하여 할 수 있도록 하고 있음

② 유사․중복사업 : 신규 사업 진출을 위해 출자기관이 정관을 개정할 때에는 출자기관 간 유사․중복사업을 사전에 방지하기 위한 모기관 견제수단 마련

○ 모기관의 승인을 필수적으로 받도록 하거나, 이사회 참여를 통해 의결권을 행사하는 방안 등

③ 빈번한 출자 : 출자빈도가 높은 기관에 대해서는 주무부처에서 출자 등에 대한 사전점검을 강화하고 사후평가 실시

○ 평가 결과가 미흡할 경우 신규출자를 제한

※ 출자근거가 미비한 퍼주기 식 출자 여부, 모기관의 재정 부담을 초래하는 무리한 출자 여부 등을 집중 점검

2		기관 운영의 공정성․투명성 제고

문 제 점

가. 독립성과 전문성이 결여된 임원 선임

○ 임원 공모절차가 투명하지 않거나, 선임 내용의 공정성이 부족하여 내정 논란 및 특혜 시비 빈번

※ ○○공사는 출자기관 사장 1차 공모에서 선발된 4인이 모두 부적합하다며 2차 공모를 실시, 면접심사 평가방법을 변경하면서 1차 공모에서 탈락한 A씨를 사장으로 선임(‘11.8월 언론보도)

※ S기관은 부패혐의로 검찰조사를 받은 B씨를 내용을 거의 채우지 않은 부실한 이력서와 전무한 관련 경력에도 불구, 임원으로 채용하여 특혜 논란(‘12년 국정감사)

※ T기관은 자회사를 신설하면서 기관의 명칭 및 목적․사업 등 일체의 정보 없이 대표이사를 공모한다고 기관 홈페이지에만 게시(‘13.7월 권익위 실태조사)

- 대부분의 출자회사 임원을 모기관에서 독식하거나, 외부개입으로 선임절차가 지연되면서 공백이 길어지는 등 합리성 부족

※ U기관은 공석인 대표이사를 제외하고 4명의 임원 모두 모기관인 ○○공사 출신, 前 대표이사도 ○○공사 출신이었음(‘13.7월 권익위 실태조사)

※ V기관은 자회사 8곳 중 공석 1곳을 제외한 7곳의 대표이사를 V기관 출신이 차지하고 있으며,

- 이중 4곳은 타 자회사 대표이사 출신으로 충원되는 등 모기관 출신 인사의 임원독식 장기화(‘13.7월 권익위 실태조사)

※ W기관은 ‘13.1월 사장 모집공고를 실시하였으나, 낙하산 시비 끝에 선임이 이루어지지 못하면서 업무공백 지속(‘13.6월 권익위 실태조사)

○ 임원 직위를 이용한 전횡과 비리가 이어지는 등 임원의 자질과 전문성이 부족

※ X기관 前 대표이사 C씨는 본부장과 직원들이 법령위반과 회사이미지 하락이 우려된다며 지시한 사업에 대해 보류의견을 보고하자, 자신이 먼저 결재하여 본부장에게 형식적 결재를 하게하고, 입찰참가자로부터 금품과 청탁을 받은 뒤 담당자를 불러 입찰공고문을 변경하는 등 수의계약 주도(‘10.7월 감사원)

※ Y기관은 ‘03년 설립 이후 비리 등으로 대표이사가 낙마하면서 3년 임기를 정상적으로 마치고 퇴임한 대표이사 全無(‘13.6월 권익위 실태조사)

※ Z기관 前 임원들은 개발 사업을 수주할 수 있게 해달라는 청탁과 함께 금품을 받아 징역 10월~1년6개월, 추징금 7천만원~2억3백만원 선고(‘11.5월 언론보도)

○ 임원이 비리 혐의를 인정하더라도 징계를 요구하지 않거나, 심지어 연임되는 등 임원의 비위에 대한 통제 미흡

※ a기관은 자회사 前 대표 D씨가 회사 돈을 횡령하고 하청업체로부터 금품을 받은 혐의로 ‘09년 구속 기소되었으나, 확정 판결이 나지 않았다는 이유로 해임조치를 하지 않음

- D씨는 혐의를 인정하였으며 1, 2심 모두 유죄판결이 내려졌으나 ‘11년 연임된 후 ’13.2월까지 대표직 수행(‘13.7월 권익위 실태조사)

※ b기관 대표이사는 직원 성희롱 의혹 사건과 관련, 노동위원회 확정결정이 나지 않았다는 이유로 별도의 징계절차 없이 직무수행 중(‘13.6월 권익위 실태조사)

- 임원 비위와 관련한 의원면직 제한규정이 없어 비위를 저지른 임원이 자진 사직하고 자연스럽게 퇴직금을 수령

※ ○○공사 사장 E씨는 ‘11년 취임 시부터 비리사건에 연루되어 임기 내내 경찰조사와 재판을 받다가 ’13.6월 의원면직

- ｢○○공사 인사규정｣에 따르면 형사사건으로 기소된 직원은 직위해제할 수 있으나 임원에 대한 규정은 없으며, E씨는 불구속기소 후 1, 2심 모두 유죄가 인정되었음에도 의원면직 전까지 사장신분 유지(‘13.7월 권익위 실태조사)

개 선 방 안

□ 임원 임면의 공정성 강화

① 공개 모집 : 공개 모집을 원칙으로 하고 형식적 공모를 방지하기 위한 절차적 요건 강화

○ (공고‧지원) 최소기간 설정(예 : 10일 이상)

○ (공고 방식) 취업포털사이트, 언론 등 외부에도 적극적으로 게시

○ (신설 기관) 설립목적 및 사업범위 등을 구체적으로 공고

※ 사업초기, 출자․출연기관 규모를 고려하여 특별한 경우 공개모집 예외 인정

② 자격 요건 : 기관성격에 맞는 자격요건을 구체적으로 명시

※ 공공기관도 임원 자격요건을 구체화하려는 추세

□(종전) ‘기업경영과 그 업무에 관한 학식과 경험이 풍부하고 최고경영자의 능력을 갖춘 사람’

□(향후) 개별 기관의 특성을 고려하여 구체화(‘13.7월 ‘공공기관 합리화 정책방향’)

○ 특히 장기간 순손실 및 자본잠식 등 경영상 어려움을 겪고 있는 기관에 대해서는 외부전문가 선임을 우선 고려

③ 임원 비위 : 자회사 임원이 형사사건으로 기소되는 등 비리 의혹이 있을 경우 직무정지 명령(요구)을 적극적으로 행사

○ 비위혐의로 조사․수사 중인 자회사 임원에 대해서는 의원면직 제한장치를 마련

문 제 점

나. 자의적인 내부규정과 예산․회계 집행

○ 인사․복무․징계 등 내부규정의 자의성이 과다하거나, 투명성․공정성 보장 장치가 미비하여 임원의 전횡 및 부패행위 개입 소지

※ c기관은 대표이사와 같은 기관에서 근무하던 직원 2명의 경력을 과다하게 인정하여 연봉 지급(‘13.6월 권익위 실태조사)

B기관 급여규정(現)

□제5조(연봉 책정 및 계약) ① 직원의 연봉은 전년도 책정된 연봉을 기준하여 매년 개별 (±)인상률을 적용하여 책정하며, 신규채용자의 경우에는 연봉Table을 준용하여 책정하나 이를 초과할 경우에는 개별 협상하여 대표이사가 최종 결정한다.

※ d기관은 직원징계규정에 ‘불평불만이 많은 직원을 직위해제할 수 있다’는 조항을 넣고 직원 4명을 직위해제, 지방노동위원회로부터 복직처분을 받자 해당 규정 삭제(‘13.6월 권익위 실태조사)

※ e기관은 임원 자녀 채용을 위해 채용기준에서 외국어 및 학력기준을 폐지하고, 해당 임원이 직접 인사위원장으로 면접에 참여하여 타 임원들에게 ‘잘 봐 달라’는 취지의 말을 함

- e기관 인사위원회 규정에는 제척 및 기피 규정이 없고, 채용 시 세부평가 기준이 없는 등 규정 미비(‘13.6월 권익위 실태조사)

- 기관 사정에 맞지 않는 규정을 두고 있음에도 개정하지 않고 방치하는 등 규정 관리 소홀

※ f기관(기타공공기관)은 도쿄, 홍콩, 파리, 런던, 모스크바, 뉴욕 6개 도시를 특지로 규정하여 가장 많은 일비․숙박비․식비를 지급하도록 했으나, 도시별 실제물가 및 기획재정부 예산편성지침과 괴리

- '05년 설립 당시 모기관인 ○○공사의 규정을 따른 것으로 현재까지 개정하지 않고 있음(‘13.6월 권익위 실태조사)

○ 규정을 지키지 않고 예산․회계 등을 자의적으로 집행

※ ○○공사는 직원 4대 보험을 납부하지 않고 다른 용도로 유용하여 체납(‘11.8월 ○○시 감사), 현재까지 4대 보험 체납상태(’13.6월 권익위 실태조사)

※ g기관은 직원들이 수억원 상당의 고철을 빼돌린 사실이 드러나자 감사에서 적발될 것을 우려하여 자체예산으로 변제(‘12.5월 언론보도)

- 특히 부적정하게 수의계약을 체결하는 등 계약업무에 있어 특혜 및 비리 발생

※ h기관은 일반경쟁입찰을 하도록 되어 있는 회계규정을 무시하고 ‘07~’11년 특정인과 수의계약으로 굴삭기 임차계약 체결, 구입가격의 56.7%를 매년 임차료로 지급하여 구입가격의 네 배가 넘는 약 2억원을 지급('13.4월 감사원)

※ i기관은 규정을 무시하고 ‘11~’13년 임원이 대표이사를 겸직하고 있는 업체와 약 20억원 규모의 용역관리계약 체결(‘12.10월 감사원)

- 규정 또는 실적과 무관하게 수당을 과다 지급하는 등 직원에 대한 관행적․호혜적 예산집행 빈번

※ j기관은 직원들이 시간외 근무기록부를 수기로 작성하면 팀에서 1인이 매월 취합하고, 이를 예산집행 관련 전산시스템을 관리하는 1인에게 입력 요청하는 식으로 관리하여 실제 근무여부 확인 불가능(‘13.6월 권익위 실태조사)

※ k기관은 전년도 인사고과 결과를 기준으로 지급해야 할 성과급을 신규직원에게 입사 첫해부터 일괄지급(‘11.9월 감사원)

※ l기관은 근무실적과 무관하게 시간외 근무수당을 일괄지급하고 대학생 자녀 학자금도 무상지원하다 ‘11년 감사원 지적을 받자 지원근거는 삭제했으나 상당액을 기본급에 산입하여 다시 반영(‘13.7월 권익위 실태조사)

○ 수의계약을 통해 자회사를 부당지원하는 등 출자․출연기관과의 내부거래 편법 지원

※ m기관은 ｢계약사무처리준칙｣에 의해 2억원 초과시 경쟁입찰을 하도록 하고 있으나, 출자회사에 대해서는 수의계약이 가능하도록 하여 시설공사의 대부분을 출자회사와의 수의계약으로 체결(‘12년 국정감사)

※ n기관, o기관 등 ○○공사 출자기관은 매출의 50% 이상을 ○○공사 발주에 의존(‘13.7월 권익위 실태조사)

※ ○○공사(a)가 출연한 ○○장학재단(b)은 공사 퇴직자로 구성된 재출자기관인 ○○장학사업단(c, 연 1~2억을 장학재단에 기부, 장학사업을 하지는 않음)을 설립, 매출액 대부분을 공사와의 거래로 충당하고 모든 임원을 공사 출신으로 구성(‘13.7월 권익위 실태조사)

- 일반인에 대한 정보공개 제한, 계약조건 차별 등을 통해 퇴직자를 대상으로 특혜 제공

※ p기관은 편의점, 자판기 등 판매관리자를 공개모집하지 않고 퇴직자 16명을 판매관리자로 정해 용역관리계약 체결(‘11.10월, 감사원)

※ q기관은 임대매점 계약기간이 3년임에도 퇴직자 26명에게 20년 이상의 장기계약 특혜를 주고 임대보증금도 깎아줌(‘12.3월, 권익위 실태조사)

개 선 방 안

□ 내부 규정의 객관성 및 예산․회계 집행의 투명성 제고

① 내부 규정 : 모기관 규정을 우선 준용하되, 기관사정에 맞지 않는 규정은 개정하는 등 내부 규정 정비

○ 인사․계약 등 중요 규정 및 관련 세칙부터 우선 적용

개 선 방 안

< 모기관 규정 우선 준용이 필요한 중요 규정(예시) >

구 분	주요 내용(예시)
인 사	□공개채용 원칙, 선발기준 구체화 □승진 예정인원 초과 승진 방지
보 수	□성과평가 및 성과급 지급규정 명확화
징 계	□의원면직 요건 강화 □징계양정 기준 구체화 □뇌물, 횡령 등 비위행위자에 대한 형사고발 기준 마련
계 약	□수의계약 허용범위 엄격화 □계약심의위원회 구성․운영
회 계	□업무추진비 사적사용 방지 □외유성 국외출장 방지, 여비 편법집행 방지
기 타	□인사․징계 등 각종 내부심의위원회 구성․운영요건 구체화 - 심의위원이 대상자와 친인척, 동일기관 근무 등 이해충돌 소지가 있는 경우 제척․기피․회피 의무화 장치 마련 - 세부평가기준 명확화 등

② 예산․회계 : 예산․회계 집행의 투명성․예측성 확대

○ 수의계약 비율 일정수준 이하 유지, 시간외 근무 입력 시스템화, 학자금 융자방식 전환, 성과평가시스템 도입 등을 장기적으로 추진

※ 조치기한 및 단계적 추진비율 등은 모기관이 출자․출연기관과 협의하여 자율적으로 결정

○ 모기관은 출자기관에서 발생할 수 있는 빈번한 부적정 사례에 대해 출자기관 감사 시 중점 점검

※ 예 : 수의계약 적정성 등 용역계약 사후점검, 시간외근무 및 성과급 무차별 일괄지급 여부 등

문 제 점

다. 부실한 경영공시

○ 경영실적이 나쁠수록 고객과 주주들에게 중요한 의사결정을 알리지 않는 등 공시가 부실하여 분양권 구입 피해, 정보차단 등 문제 발생

※ ○○공사의 경우 경영공시 및 ○○시 감사결과를 공시하지 않고 있어, 리조트 분양권을 구입한 사람들의 피해 민원이 빗발치는 등 경영공시 은폐로 고객 피해(’13.6월 권익위 실태조사)

※ ○○복지재단은 그동안 후원금 수입 및 사용 결과를 공개하지 않다가 ‘12년 ○○군․○○부 감사 이후 홈페이지에 이를 공시(’13.6월 권익위 실태조사)

※ △△공사 자회사(지분 99%)인 r기관은 ’11.7월까지 15차례 이사회를 개최하면서 단 1회만 회의록 작성, 이후에는 회의록을 작성하여 별도보관 중이라고 하나, 공시하지 않고 있음(’13.7월 권익위 실태조사)

개 선 방 안

□ 운영현황에 대한 공시 강화

◇ 출자기관 경영공시 : 중요 의사결정 사항을 자체 홈페이지에 공시

☞ 공공기관 경영공시 수준에는 미치지 못하더라도 최소한의 경영현황과 관련한 정보를 제공함으로써 고객과 주주에 대한 정보차단 해소

○ 정관, 재무제표 등 경영현황, 감사결과, 이사회 회의록 등

○ 장학․복지 성격의 기관은 후원금․출연금 수입 및 사용내역 공개

※ 유형에 따라 공시내용을 적정 주기(수시/분기/연1회 등)로 현행화

참고 : 공공기관 경영공시 현황(ALIO)

□(일반현황) 설립근거, 연혁, 조직현황 등

□(기관운영) 임원현황, 임원연봉, 직원평균보수, 기관장 업무추진비, 복리후생비 등

□(경영성과) 요약대차대조표, 요약손익계산서, 주요사업, 자본금 및 주주현황 등

□(대내외평가) 국회 및 감사원 지적사항, 경영평가 지적사항, 이사회 회의록, 내부감사결과 등

3		관리․감독의 실효성 강화

문 제 점

가. 미흡한 외부통제 장치

○ 외부감사 또는 경영평가 등을 실시하지 않고 내부통제에 일임하여 부실한 운영에 대한 통제가 소홀

※ ○○공사는 외부회계감사를 받는다는 이유로 중복감사라며 현재까지 자체감사를 하지 않고 있으나, 회계감사결과는 부적정(‘09~’10년) 및 의견미제출(‘11~’12년)로 나타남(‘13.6월 권익위 실태조사)

- 자회사임에도 정원이 적은 경우에는 통제노력이 부족하여 소수에 의한 독단적 운영 가능성

※ ○○공사는 정원이 많지 않은 자회사의 경우 감사 및 경영평가를 실시하지 않고 있음(‘13.7월 권익위 실태조사)

○ 감사를 실시하더라도 온정적 처분에 그쳐 제재 수준이 미약

※ t기관의 경우 출자기관에 대한 감사처분이 시정요구, 규정정비 등 상대적으로 간소한 조치요구에 그침(‘13.7월 권익위 실태조사)

- 처분 요구에도 불구하고 이를 반영하지 않는 등 실질적 개선 미흡

※ u기관은 직원 경력을 과다 인정하여 연봉을 지급한 출자기관에 객관적 서류에 의한 경력보다 높게 결정할 경우 세부기준을 마련하라는 감사처분(‘10년)을 내렸으나, 현재까지 마련하지 않고 있음(‘13.6월 권익위 실태조사)

○ 경영평가 또는 사장경영계약 평가 시, 부진한 실적에 비해 과다한 인센티브가 지급되는 등 지표의 타당성 및 평가의 실효성 부족

※ △57억(‘10년) →△91억(’11년) →△98억(‘12년)으로 순손실이 계속 증가했음에도 v기관 임원들은 2천여만원씩의 성과급 수령(’12년분)(‘13.6월 권익위 실태조사)

※ ○○공사 등은 공동출자기관인 △△공사에 대해 ‘12년부터 사장경영계약 성과평가를 실시하고 있으나, 비계량지표는 없으며 계량지표의 경우 마이너스 매출목표도 인정(‘13.7월 권익위 실태조사)

개 선 방 안

□ 외부통제장치의 기관 환류 활성화

① 감사․평가 : 출자․출연기관에 대한 외부통제 강화

○ (감사) 모기관의 감사 정례화

※ 규모에 따라 연 1회 또는 격년 1회 이상 종합감사를 실시하고, 비위발생 등 필요한 경우 특정감사 실시

○ (경영평가) 경영평가 또는 사장경영계약 등 평가 의무화

※ 지배력을 가진 출자․출연기관에 대해서는 적은 정원, 사업초기, 매출영세 등 이유를 불문하고 경영평가 실시

참고 : 한국남동발전 출자기관 관리(‘13.9월 언론보도)

□공기업 최초로 출자기관 투명성 강화를 위한 내부통제 프로세스 도입 결정

- 출자기관의 경영부실을 모기관 차원에서 투명하게 관리․감독

□출자기관의 주요 사업 결정 시 출자회사가 초래할 수 있는 부실경영 리스크를 사전에 관리

□인사 및 재무적 위험에 대한 감사활동을 모기관 내부통제수준으로 격상

□감사기법 전달교육, 청렴․윤리제도 교육 등 출자기관 감사품질 향상 유도

□매년 종합감사를 실시하고 비리발생 등의 경우 특정감사 실시

개 선 방 안

② 감사 환류 : 감사 적발 시 임직원 징계요구 등 실질적 처분 요구

○ 처분 요구에 대한 출자․출연기관의 조치여부를 모기관에 제출하도록 하고, 이를 점검함으로써 외부감사의 실효성 제고

③ 평가 환류 : 경영평가 지표 체계화 및 평가결과 활용

○ (지표) 계량․비계량 지표를 적절히 배분하되, 관대한 실적목표는 배제하고 부패 발생, 부적정한 예산 집행 등을 지표에 반영

※ 예 : 언론에 보도된 비위, 대내외 감사사례 및 조치여부 등을 평가에 반영

○ (활용) 임직원 성과급에 연동(성과목표와 무관한 성과급 지급 금지)하도록 엄격히 운영하고, 전보․징계 등 인사조치, 사업축소, 조직개편, 인력조정 등 경영개선조치에 적극 반영

※ 경영평가 결과 결정된 성과급은 상한액을 의미하므로 그 수준을 초과하여 성과급을 지급할 수 없도록 하고, 경영평가 결과가 연속해서 부진할 경우 사업축소, 조직개편, 통폐합․청산 등 경영개선조치 실시

문 제 점

나. 관리․감독의 사각지대 존재

○ 공동으로 출자한 기관의 경우 공공부문 출자비율이 과반 이상임에도 관리․감독 주체가 모호하여 기관 운영에 대한 감독 부족

< 공공부문이 과반 이상을 출자한 공동출자기관 >

한 기관의 지분율이 50% 이상인 경우 등 자회사는 제외

(단위 : %)

출자기관	모기관 및 지분율
한국연합복권(주)	중소기업진흥공단(12.5), 근로복지공단(12.5), 국민체육진흥공단(12.5), 한국보훈복지의료공단(12.5) 및 지자체 등
(주)한국건설관리공사	한국도로공사(42.5), 한국토지주택공사(38.6), 한국수자원공사(18.5)
고속도로태양광발전(주)	한국도로공사(29.0), 한국남동발전(29.0)
(주)캡코우데	한국전력공사(45.0), 한국동서발전(3.0), 한국서부발전(3.0), 한국중부발전(3.0), 한국전력기술(3.0), 한전KPS(3.0)
한국해상풍력(주)	한국전력공사(25.0), 한국수력원자력(12.5), 한국남동발전(12.5), 한국서부발전(12.5), 한국중부발전(12.5)
(주)동강시스타	한국광해관리공단(25.2), 강원랜드(25.0)
블랙벨리컨트리클럽(주)	강원랜드(16.6), 한국광해관리공단(11.0)
(주)문경레저타운	한국광해관리공단(36.4), 강원랜드(27.3)
(주)대천리조트	한국광해관리공단(38.1). 강원랜드(28.6)
(주)바리오화순	한국광해관리공단(36.3), 강원랜드(33.0)

○ 공공부문이 과반 이상을 출자한 민자사업 관리기관의 도덕적 해이에 대한 모기관의 통제 의지 부족

※ 사실상 지배력을 가진 민자사업 관리기관에 대한 모기관의 관리노력 필요

□공공부문이 50% 이상을 출자하여 사실상 지배력을 갖고 있음에도 불구하고, 해당 사업을 민간투자사업으로 간주할 수 있는가에 대한 논의 필요(‘12.5월 국회예산정책처)

※ s기관은 ‘09년 ○○부와 협약에서 약정한 직급별 인건비의 123~154%(총 50억원)를 과다지급(’11.10월 감사원)

※ ○○고속도로는 사실상 공공지분만으로 구성되었으나, 민간투자법령이 정한 민자사업 절차를 따랐으므로 민자사업이라고 주장(’13.7월 권익위 실태조사)

< 공공부문이 과반 이상을 출자한 민자사업 >

‘12년 공공기관 지정 해제된 한국산업은행(공직유관단체)이 ’12년 이전 출자한 기관(지분) 및 그 외 공직유관단체 출자기관(지분), 투자신탁 등을 통해 간접출자하고 있는 지분 등은 계상하지 않음

(단위 : %)

출자기관	모기관	지분율	합계
부산울산고속도로	한국도로공사	51.0	100.0
	국민연금공단	49.0
코레일공항철도	한국철도공사	88.8	100.0
	국토해양부	9.9
미시령동서관통도로	국민연금공단	100.0	100.0
일산대교	국민연금공단	100.0	100.0
서울외곽순환고속도로	국민연금공단	86.0	86.0
대구부산고속도로	국민연금공단	59.1	59.1

☞ ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣상 국민연금공단은 ‘공공부문’에 해당

사회기반시설에 대한 민간투자법

제2조(정의) (중략)

10. "공공부문"이란 국가 및 지방자치단체와 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 법인을 말한다.

가. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관 중 기획재정부장관이 지정하는 기관

나. 특별법에 따라 설립된 각종 공사 또는 공단

○ 관리․감독 필요성이 있으나, 공공부문 출자비율이 적어 관리․감독에 한계가 있는 기관의 경우 비리 및 부실한 운영에도 속수무책

※ ○○역사 대주주 F씨는 역사주식을 담보로 310억원을 빌리고 대출이자를 분양대금으로 갚아 배임․횡령 혐의로 구속, 前 대주주 G씨도 역사를 담보로 지급보증을 섰다가 사업이 실패(‘11.8월 언론보도), 현재 ○○역사는 압류상태

- ○○공사는 내부비리로 정상적 운영이 어려운 출자기관에 자료제출과 설명을 요구했으나 해당기관은 근거가 없다며 불응(13.7월 권익위 실태조사)

- 결국 출자기관의 부실한 운영에 대한 책임소재 야기

※ ○○역사 대표 H씨는 착공 전까지 사전분양이 금지되어 있음에도 ‘03년, ’05년 상가 불법분양을 통해 수십억원의 분양계약금을 횡령, 투자자들은 사업자 선정과 관리 부실을 들어 ○○공사에 손해배상 집단소송 제기('11.9월 언론보도)

개 선 방 안

□ 관리․감독의 사각지대 보완

① 공동출자 : 공공부문 출자비율이 과반 이상인 공동출자기관에 대한 경영평가 및 감사를 의무화

○ 지분율이 가장 높은 기관을 주 관리기관으로 하고, 일정 규모 이상을 출자한 기관들이 경영평가 및 감사에 공동으로 참여

※ ○○공사, △△공사, □□공사는 공동 출자기관인 ◇◇공사에 대해 ‘12년부터 사장경영계약 성과평가를 실시하고 있음(’13.7월 권익위 실태조사)

※ ○○공단은 공단 주관 하에 출자기관에 대해 경영평가를 실시하되, 공동으로 출자한 x기관 실무자가 현장점검 등 평가과정에 참여(‘13.6월 권익위 실태조사)

② 지배력 있는 민자사업 : 공공부문이 과반 이상을 출자하여 사실상 지배력을 갖는 민자사업 관리기관에 대한 관리․감독 강화

○ 운영현황에 대한 정기적 모니터링, 필요시 감사 실시

③ 특수한 소수지분 : 출자비율이 크지 않더라도 일정요건*을 갖춘 경우 출자기관 관리 및 투명성 제고를 위한 최소한의 견제수단 강구

* (예시) 일정 수준 이상 지분을 보유하거나 절대적 출자금액이 큰 경우, 공공성(국유재산 활용 등)이 요구되는 경우 등

○ 감사조직 등 출자기관 관련 부서에 모기관 실무인력을 파견함으로써 모기관의 감독책임 강화

☞ 비상임이사 임명 등 모기관 출신 임원임명만으로는 어려울 수 있는 실질적 관리․감독을 강화하고, 퇴직임원 채용논란 등 부작용을 해소

○ 필요한 경우 자료제출 요구 등 규정을 신설

☞ 향후 신규사업 출자 시 협의를 통해 사업협약 등에 관련 내용을 규정

문 제 점

다. 출자․출연기관에 대한 관리체계 미비

○ 출자․출연이 이루어진 후 기관 운영의 효율적 관리를 위한 전반적 관리체계가 부실

※ 출자기관 관리규정을 두고 있지 않거나, 신설-관리-정리 등 단계별 관리주체가 불명확, 특히 지배력을 갖고 있는 출연기관에 대한 별도의 관리규정 없음

○ 재출자비율이 높음에도 공직유관단체로 지정되지 않아 부패방지를 위한 각종 의무과 무관, 도덕적 해이 우려

공직자윤리법 제3조의2 및 시행령 제3조의2

□아이비케이신용정보(주)(중소기업은행 100%)와 같이 정부의 출자․출연․보조를 받은 기관․단체의 100% 재출자․재출연기관도 공직유관단체로 지정할 수 있음

☞ 퇴직임원 재취업제한, 재산등록, 행동강령 제정․운영 등 각종 의무가 부과됨

※ 사실상 공기업․준정부기관의 자회사로서 공공성이 강한 기관들이 정원이 적다거나 매출규모 영세, 지분율 100% 미만 등을 이유로 공직유관단체에서 지정 제외된 경우도 발견(‘13.8월 권익위 현황조사)

< 재출자비율이 높음에도 공직유관단체로 미지정된 출자기관(예시) >

출자기관	모기관(지분율)	현황(‘12년)	비 고
(주)워터웨이플러스	한국수자원공사 (100%)	정원 65명, 매출 60억 당기순이익 0.4억	직원채용특혜, 경비지출 및 연봉․성과급 인상 과다 등 도덕적해이 의혹 (‘13.6월 언론보도)
(주)SBC인증원	중소기업진흥공단 (100%)	정원 13명, 예산 32억 당기순이익 0.6억	-
(주)해울	제주국제자유도시개발센터(100%)	정원 232명, 예산 436억 당기순손실 238억	채용비리 의혹 등 (‘13.7월 언론보도)
KIB보험중개(주)	코레일네트웍스 (100%)	정원 10명, 매출 15억 당기순이익 5억	경영진단, 사장단회의 참석 등을 통해 철도공사 정책 공유

○ 출자․출연현황 공개가 제한적이며, 부실공시하더라도 알기 어려움

출자․출연기관 공시 현황

□공공기관만 공공기관 정보공개시스템(ALIO, 알리오)을 통해 출자액, 당기손익 등을 공시하되,

- ①자회사는 모두 공개 ②출자규모 상위 15개만 공개 ③프로젝트금융투자회사(PFV), 특수목적회사(SPC), 투자조합 등은 공시 제외

※ ‘07~’16년 총 28조원을 투입하는 사업으로 최근 무산된 용산국제업무지구 개발사업(드림허브프로젝트금융투자)의 경우 PFV(프로젝트금융투자회사)로 공공기관 공시에서 제외되어 정확한 손해규모를 알기 어려움

※ 출자비율이 높아도 공시하지 않거나, 당기손익을 회계감사와 다르게 공시하거나, 공동출자기관에 대한 당기손익공시가 다른 경우도 있었음(‘13.8월 권익위 현황조사)

개 선 방 안

□ 출자․출연기관 관리체계 강화

① 관리 체계 확립 : 운영․관리에 관한 전반적 체계 확립

○ (출자기관 관리규정) ｢출자기관 관리규정｣이 없는 경우 제정하고, 신설․관리․정리 등 단계별로 관리 조직(부서)을 명확히 규정

○ (주무부처 보고) 주무부처는 산하기관의 출자․출연기관에 대한 모든 감사 및 평가 결과에 대해 보고를 받도록 함

② 공직유관단체 지정 : 요건 충족 기관에 대해 공직유관단체 지정 철저

○ 출자비율, 조직, 정원, 예산 등을 종합적으로 고려하되, 사실상 공공기관 자회사로서 공공성이 강한 기관의 경우 공직유관단체 지정 검토

③ 모기관의 출자․출연 공시 : 공시를 확대하고 공시의 충실성 제고

○ (기관홈페이지) 1% 이상 지분보유 출자기관, 출연기관, 대규모 국책사업성격의 PFV(프로젝트금융투자회사) 및 SPC(특수목적법인) 모두 공시

○ (알리오) 기관 공시담당자는 공공기관 정보공개시스템(알리오) ‘기관 세부 작성기준’에 알리오에 공시하지 않은 현황은 기관홈페이지에 공시했음을 명시

Ⅳ		조치사항 및 조치기한

1. 권고 대상기관 : 공공부문의 출자․출연기관 및 그 모기관, 관련 부처

- (출자․출연기관) 모기관의 관리․감독을 통해 제도개선 추진

※ 권고대상 : 모기관이 일정수준 이상 지분을 보유(공동출자의 경우 그 합계)하고 지배력을 가진 국내 출자․출연기관

- (모기관) 지배력을 가진 출자․출연기관의 모기관(공공기관․공직유관단체)

- (관련 부처) 기획재정부, 안전행정부 및 모기관의 주무부처

< 직접권고 대상 기관 현황 >

구 분	기관명	비 고
모기관	부산대학교병원, 서울대학교병원, 대한민국재향군인회 독립기념관, 대한주택보증주식회사, 인천국제공항공사 제주국제자유도시개발센터, 한국도로공사, 한국수자원공사 한국철도공사, 한국토지주택공사, 코레일네트웍스 산은금융지주, 한국거래소, 한국예탁결제원 한국정책금융공사, 한국교육방송공사, 한국관광공사 국민생활체육회, 국제방송교류재단, 국민체육진흥공단 한국기계연구원, 한국정보통신산업진흥원 한국전자통신연구원(자회사에 한함), 국민연금공단 산림조합중앙회, 한국가스공사, 한국광물자원공사 한국전력공사, 한국지역난방공사, 한국수력원자력 한국남동발전, 한국동서발전, 한국서부발전 한국산업단지공단, 한국표준협회, 한국가스기술공사 한전원자력연료, 한국광해관리공단, 강원랜드 한국생산성본부, 중소기업중앙회, 한국벤처투자 중소기업진흥공단, 부산항만공사 인천항만공사, 수산업협동조합중앙회	직접권고(모기관 조치사항) 및 관리․감독권을 통해 간접권고 (출자․출연기관 조치사항)
공직유관단체에 해당하는 출자․출연기관	한국건설관리공사, 코레일유통, 코레일로지스 코레일관광개발, 코레일네트웍스, 코레일테크 주택관리공단, 산은금융지주, 그랜드코리아레저 한국체육산업개발, 한국가스기술공사, 한국전력기술 한전KPS, 한전원자력연료, 한전KDN 부산항보안공사, 인천항보안공사	권익위법 제27조에 따라 직접권고
참고기관	한국남부발전, 한국중부발전, 중소기업유통센터	공동출자기관 관리에 대한 조치사항 관련

2. 조치사항 및 조치기한

구분	조치사항(요약)	관계법규	소관 기관	조치 기한
1. 출자․출연 절차의 검증 강화	○ 출자․출연 검증절차 강화	공기업․준정부 기관 경영 및 혁신에 관한 지침	기획 재정부	‘14.12월
	- 설립 출자․출연, 설립 이후 추가출자 검증절차 강화
		내부지침	주무부처	‘14.12월
		정관, 사업규정 등 내부지침	모기관	‘14.6월
	○ 사업성 검토 절차 내실화	내부지침	모기관	‘14.6월
	- 대규모 투자사업에 대한 예비타당성 조사
	- 모기관의 대규모 출자․출연 시 점검(제3의 기관의 검토절차 확인 등)	주무부처 및 모기관 협력사항	주무부처	‘14.6월
	- 신규 사업 진출을 위한 정관개정 시 모기관의 승인 또는 의결권 참여	출자기관 관리규정	모기관	‘14.6월
		정관	출자․출연기관
	- 출자빈도가 높은 기관에 대한 주무부처 사전점검 및 사후평가	주무부처 및 모기관 협력사항	주무부처	‘14.6월
2. 기관 운영의 공정성․ 투명성 제고	○ 임원 임면의 공정성 강화	출자기관 관리규정 (필요시 출자․출연기관 내부지침에 규정하도록 협의)	모기관	‘14.12월
	- 임원 공개모집 확대, 절차요건 강화, 자격요건 구체화 등
	- 임원 비위에 대한 통제 강화(직무정지, 의원면직 요건 강화 등)
	○ 내부 규정의 객관성 및 예산․회계 집행의 투명성 제고	내부지침	출자․출연기관	‘14.12월
	- 모기관 규정 준용 등 내부규정 정비

	- 예산․회계 집행의 투명성․예측성 확대방안 마련	모기관 및 출자․출연기관 간 협력사항	모기관	‘14.12월
	- 감사 시 빈번한 부적정 사례에 대한 집중점검
	○ 운영현황에 대한 공시 강화	내부지침	출자․출연기관	‘14.12월
	- 주요 경영사항 및 의사결정 사항 공시
3. 관리․감독의 실효성 강화	○ 외부통제장치의 기관 환류 활성화	출자기관 관리규정 등 내부지침	모기관	‘14.12월
	- 정례적 감사, 경영평가 실시
	- 감사 적발 시 실질적 처분 요구 및 조치여부 점검
	- 관대한 실적목표 배제, 비위 여부 지표반영 등 경영평가 체계화 및 평가 결과의 경영개선 조치 활용
	○ 관리․감독의 사각지대 보완	출자기관 관리규정 등 내부지침	해당 모기관	‘14.6월
	- 공동출자기관에 대한 관리․감독 실시
	- 공공부문이 과반 이상을 출자한 민자사업 관리기관에 대한 관리․감독 강화
	- 출자비율이 크지 않지만 출자금액이 크고 공공성이 요구되는 기관에 대한 견제수단 마련(실무인력 파견, 자료제출 요구 등)	사업협약, 출자기관 관리규정 등 관련 법규	모기관	‘14.12월
	○ 출자․출연기관 관리체계 강화	출자기관 관리규정	모기관	‘14.12월
	- 출자기관 관리규정 제․개정
	- 출자․출연기관 감사 및 평가결과에 대해 주무부처 보고
	- 일정 요건 충족 출자․출연기관에 대한 공직유관단체 지정 철저	공직유관단체 지정 고시	안전 행정부	‘14.6월
	- 공공기관의 출자․출연기관 공시 확대	경영공시지침 등 관련 규정	모기관	‘14.12월

붙임 1		제도개선으로 달라지는 점

구 분		이 전	이 후
설립	출자 출연 절차	□출자․출연 검토 부실, 상당금액을 이사회 심의만으로 출자 등 예산 투입에도 불구하고 절차 미흡 □사업성 부족 등으로 출자기관 재정부실, 모기관 경영부담 심화	□설립출자 및 추가출자를 위한 검증 절차를 강화하여, 예산낭비 방지 및 신중한 출자․출연 유도 □예비타당성 조사 확대, 모기관 승인 등 사업성 검토 내실화
운영	임원 임면	□공모절차 불투명, 모기관의 임원 독식, 자질부족 등 임원 선임 논란 □비위임원의 직무수행 계속, 의원면직 후 퇴직금 수령 등 비위 통제 미흡	□공모절차 공개 및 자격요건 구체화 등 임원 선임의 객관성 제고 □직무정지, 의원면직 요건강화 등 자회사 임원 비위 통제 수단 마련
	내부 규정	□임원 재량과다, 이해충돌방지 미비 등 자의적인 규정이 적용, 방치됨	□모기관 규정 준용 등 규정 정비를 통해 내부규정의 자의성 해소
	예산 집행	□규정을 무시한 수의계약, 수당 과다지급, 자회사 부당지원 등 부적정한 예산․회계 집행 빈발	□경쟁입찰 비율 확대, 성과평가시스템 도입 등 단계적으로 예산․회계 집행의 투명성 확대 유도
	경영공시	□경영상황 및 주요 의사결정 은폐 등으로 고객․주주 피해, 정보 차단	□주요사항의 경영공시 확대로 정보차단 해소
관리감독	외부통제	□온정적 감사 처분, 형식적 경영평가 등 관리․감독 미흡 □공동출자기관과 공공부문이 사실상 지배력을 가진 민자사업 관리기관 등이 관리․감독으로부터 방치, 부실 운영에 대한 책임소재 야기	□정례적 감사 및 경영평가, 평가결과의 개선조치 연계를 통해 실질적인 관리․감독 효과 창출 □공동출자기관 평가체계 마련, 정기적 모니터링 및 감사, 실무인력 파견 등 감독책임 부여
	관리체계	□출자․출연 이후 관리체계 부실 □재출자 비율이 100%임에도 공직유관단체로 지정되지 않은 기관은 청렴․윤리의무 면제 □모기관의 출자․출연 현황에 대한 정보공시 제한적	□출자․출연의 전반적 과정(설립-운영-관리감독)에 걸쳐 관리체계 확립 □공공기관 자회사로 공공성이 강한 기관의 공직유관단체 지정 추가 □출자․출연 대상, 내용 등 현황에 대한 공시 확대

붙임 2		관련 법령

□공기업․준정부기관 경영 및 혁신에 관한 지침

제18조(자회사 등 신설 협의 등) ① 공기업·준정부기관이 출연·출자 등을 통하여 법 제4조 제1항 4호 내지 제6호의 기관, 최대 주주가 되는 기관 또는 민법 제32조의 규정에 따른 법인을 설립하고자 할 경우나 자회사의 이사회에서 실질적으로 지배력을 갖는 재출자회사의 설립을 의결하고자 할 경우 주무기관의 장 및 기획재정부장관과 사전협의를 하여야 한다. 다만, 동조 제2항 제1호 내지 제2호 또는 다른 법령 등에 따라 자회사 등을 신속하게 설립할 필요가 있는 경우에는 사후보고로 갈음할 수 있다.

② 주무기관의 장 및 기획재정부장관은 자회사 등의 신설 협의 시 다음 각 호에 해당하는지 여부를 우선 검토한다.

1. 업무와 직접 관련하여 해외에서의 사업수행을 위해 출자하는 경우

2. 법령·정부정책상 창업초기의혁신형·기술형 중소기업 육성을 위해 출자하는 경우

3. 민간수행이 곤란한 분야에 있어서 공기업·준정부기관의 업무를 효율적으로 수행하기 위한 분사회사 및 한시업무 수행 등을 위해 출자하는 경우

4. 업무와 직접 관련된 사업을 민간의 자본 및 기술을 활용하여 수행하기 위해 출자하는 경우

③ 공기업·준정부기관이 10% 이상 지분을 취득하거나 30억원 이상을 출자할 경우에는 이사회의 심의·의결을 거쳐야 하며, 이사회는 당해 출자로 인해 모기업 경영에 부담이 되는지 여부, 합작계약상 불합리한 조건 부담 여부 등을 충실히 검토하여 출자 여부를 결정한다. 다만, 법령에 의해 이사회 기능을 수행하는 기관이 지정되어 있거나 이사회의 권한을 수임하는 기관이 별도로 있을 경우에는 동 기관의 검토로 이사회 검토를 갈음할 수 있다.

□기타공공기관의 혁신에 관한 지침

제23조(자산운용 및 출자회사 설립 원칙) ① 공공기관은 안정성·유동성·수익성 및 공공성을 고려하여 당해 기관의 자산을 투명하고 효율적으로 운용하여야 한다.

② 공공기관이 출자·출연 등을 통하여 실질적으로 지배력을 갖는 기관을 설립하고자 할 경우에는 주무부처와의 사전협의를 통해 투자재원이 낭비되지 않도록 하여야 한다. 다만 기타공공기관이 공기업·준정부기관의 자회사인 경우에는 동 항을 적용하지 아니한다.

□공직자윤리법

제3조의2(공직유관단체) ① 제9조제2항제8호에 따른 정부 공직자윤리위원회는 정부 또는 지방자치단체의 재정지원 규모, 임원선임 방법 등을 고려하여 다음 각 호에 해당하는 기관·단체를 공직유관단체로 지정할 수 있다.

1. 한국은행

2. 공기업

3. 정부의 출자·출연·보조를 받는 기관·단체(재출자·재출연을 포함한다), 그 밖에 정부 업무를 위탁받아 수행하는 기관·단체

4.「지방공기업법」에 따른 지방공사·지방공단 및 지방자치단체의 출자·출연·보조를 받는 기관·단체(재출자·재출연을 포함한다), 그 밖에 지방자치단체의 업무를 위탁받아 수행하는 기관·단체

5. 임원 선임 시 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장의 승인·동의·추천·제청 등이 필요한 기관·단체나 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 임원을 선임·임명·위촉하는 기관·단체

② 제1항에 따른 공직유관단체의 지정기준 및 절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

□공직자윤리법 시행령

제3조의2(공직유관단체의 범위 등) ① 법 제3조의2제1항에 따라 공직유관단체로 지정할 수 있는 기관·단체의 범위는 다음 각 호와 같다.

1. 법 제3조의2제1항제1호·제2호 및 제5호에 따른 기관·단체

2. 법 제3조의2제1항제4호에 따른 지방공사 및 지방공단

3. 정부나 지방자치단체로부터 연간 10억원 이상 출자·출연·보조를 받는 기관·단체

4. 정부나 지방자치단체의 업무를 위탁받아 수행하는 기관·단체 중 예산 규모가 100억원 이상인 기관·단체

5. 정부나 지방자치단체로부터 출자·출연을 받은 기관·단체가 단독 또는 공동으로 재출자·재출연한 금액이 자본금의 전액이 되는 기관·단체

6. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관 중 제3호부터 제5호까지의 규정에 해당하지 아니하는 공공기관

② 안전행정부장관은 제1항에 따라 지정된 공직유관단체를 매 반기 말까지 관보에 고시하여야 한다.

③ 공직유관단체가 법률 또는 정관이 변경되거나 그 밖의 사유로 제1항에 따른 공직유관단체의 범위에 해당하지 아니하게 된 경우에는 그 사유가 발생한 때 공직유관단체에서 제외된 것으로 본다.

④ 정부나 지방자치단체는 관할 기관·단체가 제1항에 따른 공직유관단체의 범위에 해당하는 사유가 발생하였을 때에는 정부 공직자윤리위원회에 지체 없이 통보하여야 한다.