훈련결과보고서(요약본)

신고자 보호보상제도 개선방안에 관한 연구

국가청렴위원회

서기관 강은호

I. 개   요

․훈련과제 : 내부 공익신고 활성화를 위한 신고자 보호제도 개선방안 연구

․훈련기간 : 2004. 1. 3 ~ 2005. 12. 31 (KDI 국제정책대학원 및 듀크대 정책대학원)

․연구결과 : 아래 연구결과 요약 및 별첨 영문 원본 참조

II. 연구결과(요약)

□ 선진국의 보호보상제도

● 미국

ο 법령 및 제도

- 1978년 공공 서비스 개혁법을 통해 내부공익신고자 보호 및 보상제도를 공식적으로 도입하고, 관련 업무를 담당할 기관으로 독립기관인 특별조사국(OSC : Office of Special Councel)을 설치, 부패신고 조사 업무를 수행토록 함

- 이후 내부공익신고제를 부패 통제의 주요 정책 수단으로 보고, 개개의 법령에 신고자 보호를 위한 규정을 적극적으로 도입함으로써 현재 연방 법 중 내부공익신고자 보호보상 규정을 가지고 있는 법이 50여개에 달함(별첨 목록 참조). 또한 각 주마다 자체 주 법령에 별도의 내부공익신고자 보호제도를 규정하고 있음

- 이중 부정주장법과 내부공익신고자 보호법이 주축이 되는 법임

√ 부정주장법 : 1800년대 후반 국가를 상대로 한 계약과정에서 부정행위를 방지하기 위해 제정되었다가 사문화한 법을 1986년 수정하여 재 입법한 법으로 공익신고자 보상에 관하여 주축이 되는 법임. 주요 내용으로, 부정행위를 발견한 신고자 직접 또는 국가가 대신하여 부정행위로 인해 낭비된 국가 예산을 소송 과정을 통해 회복하고 이중 일정 부분(15% 내지 25% : 상한액에 관한 제한은 없음)을 신고자에게 보상하는 콰이탐(Qui tam) 제도를 도입한 것임. 미 정부당국의 공식통계에 따르면, 1986년 제도 시행이후 2004년말까지 콰이탐 제도를 통해 신고자가 보상받은 액수는 10억불을 상회하고 있음.

√ 내부공익신고자 보호법 : 1989년 입법화한 법으로 내부공익신고자(연방공무원으로 한정) 보호 강화를 주목적으로 한 최초의 단일법. 특히 신고자에 대한 보복행위를 방지하는데 주안점을 두고 있으며, 주요 내용으로 ① 신고자 보호범위를 부패증거가 확실한 신고자에서 모든 신고자로 확대한 점 ② 보복행위에 대한 입증책임의 전환제도 도입 ③ 신고자에게 전출입에 대한 우선권을 부여하여 신고자가 전출을 희망할 경우 6개월 이내에 전출을 보장토록 한 점 등을 들 수 있으며, 신고자 보호와 관련 획기적인 내용을 담고 있음

ο 담당 기관 - OSC (Office of Special Councel)

공공서비스 개혁법에 의해 설치된 기관으로서, 부패행위 신고 접수 및 조사, 신고자에 대한 보복행위에 대한 조사 기능 등을 수행하며, 조사결과 처벌이 필요한 경우 실적제도 보호위원회에 처벌을 요구할 수 있는 권한을 가진 독립기관. 특히, 신고자에 대한 보복행위 방지에 역점을 두고 임무수행

● 영국

ο 법령 및 제도

1999년 공익고발법(Public Interest Disclosure Act)을 제정함으로써 내부공익신고자 보호제도 도입. 신고자(공무원으로 한정)에 대한 부당한 대우 및 희생을 방지하는데 주안점을 두고 있음. 보호대상이 되는 신고는 공무원의 범죄행위, 의무위반행위, 공공건강 및 환경에 해를 입히는 행위 등으로 한정하고 있으며, 보호대상 신고자에 대한 보복행위를 금지하고 있음. 보복행위의 내용으로는 승진의 배제, 교육훈련 기회박탈 등 부당한 대우와 해고 등을 열거하고 있으며, 신고절차는 신고자가 속한 소속부처 내부에 보고하고, 신고 후속처리가 불만이 있는 경우에 한하여 공무원 인사위원회에 신고토록 하는 등 엄격한 절차를 적용하고 있음

ο 담당 기관

현재까지 영국에는 반부패 정책 및 신고자 보호보상업무를 수행하는 독립기관은 존재하지 않으며, 신고자 소속기관이 일차적인 담당기관임. 신고자 소속기관 내부절차를 거친 후 공무원 인사위원회에 문제제기를 한 경우에 한하여 동 위원회가 개입하여 해당부서에 권고 등 간접적으로 신고자 보호업무를 수행하고 있음.

● EU

ο 법령 및 제도

유럽국가 중 영국을 제외한 대륙법계 국가는 내부공익신고자 보호보상관련 제도적 장치가 극히 미흡한 상태임. 다만, 최근 노동조합, 비정부 민간기구 등에서 내부공익신고자 보호 및 보상제도의 도입을 요구하는 목소리가 점증하고 있는 상황임. 또한 유럽연합 기구내 부패문제를 해결하기 위한 조직으로 유럽연합집행위원회 산하에 부패방지총국(OLAF)을 설립하여 부패신고 접수 및 조사업무를 수행토록 하고 있음.

ο 관련기관

유럽연합 협정에 근거하여 유럽연합 집행위원회 산하의 부패방지총국(OLAF)에서 유럽연합 기구내 부패행위에 대한 신고 접수 및 조사 업무를 수행하고 있음. 부패신고의 접수 및 조사, 결과처리 등에 대한 상세한 규정을 두고 있으나, 신고자 보호 및 보상과 관한 규정은 전무한 상태임.

□ 각국의 보호보상 체계 비교

● 비 교 : 3개 분야 8개 기준

ο 제도적 장치

기 준	미 국	영 국	유럽연합	한 국
독립 법의 존부	o	o	X	o
독립 기구의 존부	o	X	o	o

ο 법적 보호 내용

기 준	미 국	영 국	유럽연합	한 국
민형사상의 책임 감면	o	X	X	o
비밀의무위반 면제	X	X	X	o
부당해고 방지 보장	o	o	-	o
입증책임 전환	o	X	X	o

ο 기타 보호보상 조치

기 준	미 국	영 국	유럽연합	한 국
보상제도 존부	o	o	x	o
전출 및 전직 제도	o	x	x	o

□ 비교연구 시사점

․비교연구결과 내부공익신고의 활성화를 위해서는 신고자보호보상을 위한 법적 제도적 장치의 실효성 확보, 경제적 보상체계의 강화, 사회문화적 수용성 증대 등을 주요 요소로 도출할 수 있음

․한국은 2005년 7월 부패방지법 개정으로 내부공익신고자 보호보상 관련 법적 제도적 장치 및 경제적 보상체계를 거의 완비한 것으로 판단됨. 다만, 부패방지 정책을 수행하는 독립기구로서 국가청렴위원회의 조사권의 미비는 시급히 보완되어야 할 과제로 지적됨

- 신고자 보호제도와 관련해서 조사권의 미비 시 신고자는 신고와 관련해서 국가 청렴위원회 및 관련 조사기관에 협조해야 하는 등 최소한 2번 이상의 실질적인 조사조력을 해야 하며, 이 과정에서 신고자의 신분비밀이 노출될 가능성도 증대되는 상황임

․비교대상이 된 미국, 영국 및 유럽연합의 국가들의 경우 법적 제도적 장치가 미흡하더라도 내부공익신고가 활성화되어 있고, 청렴도 측면에서 성과가 우수한 이유는 부패행위신고와 관련한 사회 문화적 수용성이 높은 결과로 판단됨

□ 결론 - 정책적 제언

ο 제도적 장치의 실효성을 제고하기 위하여

- 신고자 보호보상 관련 그동안의 노력의 결과로 완비된 다양한 제도들의 실효성을 제고하기 위하여 국가청렴위원회의 조사권 확보는 시급한 것으로 판단됨

- 신고자의 신분상의 비밀보장을 강화하기 위하여 수사 및 소송 과정에서 국가청렴위원회가 신고자를 대리할 수 있는 제도적 장치의 도입을 권고함

ο 보상체계의 강화를 위하여

- 2005년 부패방지 법령 개정을 통하여 신고자 보상 상한을 대폭 상향 조정하는 등 보상체계를 강화하였으나, 장기적으로는 미국의 부정주장법에서 채택한 보상체계와 같이 액수 상한기준은 철폐하고, 비율상한만 존치하는 제도의 채택을 권고함

ο 사회 문화적 수용성을 강화하기 위하여

- 내부공익신고 활성화를 위해 2005년 완비한 신고자 보호보상 관련 법적 제도적 장치는 사회 문화적 수용성이 강화되었을 때 그 실효성이 확보될 것으로 판단되는 바, 내부공익신고에 공직사회의 친화적 문화여건을 조성하기 위한 지속적이고 반복적인 홍보와 교육이 더욱 강화되어야 할 것으로 판단됨

III. 연구결과의 활용

ο 국가청렴위원회에서 보호보상 업무 수행시 정책자료로 활용할 수 있을 것으로 판단됨

ο 세무, 국방조달, 건축 분야 등 부패취약 분야에서 내부공익신고를 활성화하기 위해 개별적인 제도적 수단을 강구할 경우 본 연구결과를 간접적인 자료로 활용할 수 있을 것으로 판단됨. 특히 국방 조달분야의 경우 미국의 부정주장법에 대한 연구결과는 활용가능성이 높은 것으로 판단됨.