국가청렴위원회연구용역보고서

간행물 발간등록번호

11-1610100-000012-01

부패방지를 위한

지역단위 민관협력모델 개발

2005. 12.

반부패행정시스템연구소

국가청렴위원회

연구용역보고서

국가청렴위원회 연구용역 최종보고서

부패방지를 위한 지역단위 민관협력모델 개발

2005. 12.

반부패행정시스템연구소

제    출    문

본 보고서를

“부패방지를 위한 지역단위 민관협력모델 개발”

연구용역의 최종보고서로 제출합니다.

2005. 12

반부패행정시스템연구소  소장  김 일 태

연 구 진

연구책임자   조은경 (반부패행정시스템연구소 수석연구원)

공동연구원   이상민 (익산참여자치연대 사무처장)

최수미 (부산참여자치시민연대 지방자치국장)

염경형 (참여자치전북시민연대 정책실장)

연  구  원   정현정 (반부패행정시스템연구소 연구원)

부패방지를 위한 지역단위 민관협력모델 개발

목      차

제 1 장    서   론	1

제 1 절    연구의 목적 및 필요성	1

제 2 절    연구의 내용 및 방법	7

제 2 장    부패방지와 거버넌스적 논의 : 민관협력	9

제 1 절    부패방지와 거버넌스	9

제 2 절    민관협력을 통한 부패방지	13

제 3 장    민관협력모델의 개발 : 기본 모델	16

제 1 절    지역에서의 부패문제의 구조와 실태 분석	16

제 2 절    부패방지 지역단위 민관협력의 기본모델	22

제 4 장    사례별 모델의 개발	30

제 1 절    예산분야 부패방지 민관협력모델 개발	30

: 익산시 시민참여 예산제 도입을 위한 협의체 구성 및 조례제정을 중심으로

1. 예산분야 선정의 개요	30

1) 시민참여 예산편성의 필요성	30

2) 예산편성의 시민참여 민관협력모델 개발의 목적	32

2. 예산편성 시민참여의 이론적 배경	33

1) 예산편성 시민참여의 의의	33

2) 예산편성 시민참여의 필요성	35

3) 시민참여예산제 도입과정	37

3. 시민참여예산제의 사례분석	44

1) 사례분석을 위한 유형화	44

2) 재정정보의 공개와 인터넷 및 설문의 시민참여 방식	45

3) 예산참여시민위원회를 통한 시민참여 방식	47

4) 장기발전전략과 연계된 시민참여예산제 운영	56

5) 사례분석에 대한 종합	61

4. 예산편성 시민참여 민관협력 내용과 운영	65

1) 예산편성 시민참여 민관협력	65

2) 예산편성 시민참여 민관협력의 단계	66

3) 예산편성과정의 시민참여의 방법	69

4) 시민참여의 제도적인 보장을 위한 조례 제정	70

5) 사업진행 일정 및 방식	71

5. 요약 및 소결	74

1) 익산시 시민참여예산제 민관협의회 구성	74

2) 시민참여예산제 민관협력모델 로드맵	76

3) 소결	83

자료1. 시민참여예산제 민관협력모델 개발을 위한 간담회 자료	85

자료2. 광주광역시북구주민참여예산제운영조례	90

자료3. 울산광역시동구주민참여예산제운영조례	96

자료4. 부천시장기발전계획수립및정책평가에관한조례	104

자료5. 부천시 예산편성을 위한 시민설문조사서	110

제 2 절    지역 투명사회협약 체결을 통한 민관협력모델 개발	112

: 부산시 투명사회협약 체결 및 투명사회협약실천협의회 구성을 중심으로

1. 투명사회협약체결의 필요성과 목적	112

1) 투명사회협약의 필요성	112

2) 투명사회협약의 특성과 목적	113

3) 투명사회협약 체결을 통한 민관협력모델 개발의 목적	114

2. 지역 투명사회협약 체결의 사례분석	115

1) 지역투명사회협약 체결의 필요성	116

2) 지역투명사회협약 체결 현황	117

3) 지역투명사회협약 체결의 주체별 분석	119

3. 부산투명사회협약의 민관협력 내용과 운영	121

1) 부산투명사회협약 체결 이전의 민관협력 사례	121

2) 부산투명사회협약 체결의 내용	126

3) 부산투명사회협약 이행을 위한 민관협력 단계	138

4) 부산투명사회협약을 통한 민관협력 방안	149

4. 부산투명사회협약실천협의회 구성을 통한 민관협력 강화	142

1) 부산투명사회협약실천협의회(준) 발족	142

2) 협약이행과 향후과제	144

제 3 절    청렴계약 옴부즈만 민관협력모델 개발	146

: 전주시 청렴계약 옴부즈만 설치 및 운영조례제정을 중심으로

1. 서   론	146

1) 청렴계약옴부즈만 제도의 필요성	148

2) 청렴계약옴부즈만 민관협력모델 개발의 목적	149

2. 이론적 배경과 지역사회 부패 특징 및 국내 사례	150

1) 이론적 배경	150

2) 지역사회 부패의 특징과 부패 요인	151

3) 국내 사례 분석	152

4) 청렴계약옴부즈만 조례제정의 목적	154

3. 전주시청렴계약옴부즈만 조례 제정 사례분석	155

1) 전주시청렴계약옴부즈만 조례 제정 개요	155

2) 청렴계약제 및 청렴계약옴부즈만 협약식	157

3) 시행을 위한 협의와 대화 중단	160

4) 청렴계약옴부즈만 시행촉구와 협의 재개	163

5) 전주시 청렴계약옴부즈만 조례의 주요 합의 사항	165

6) 전주시의회 부결 및 2차 조례제정 계획	168

7) 조례제정 참여자의 이해관계에 대한 분석	170

4. 민관협력모델개발을 위한 제언	173

1) 민관협력모델구축에 대한 제언	173

2) 실질적 운영을 위한 제언	174

3) 청렴계약옴부즈만 민관협력을 위한 로드맵	174

4) 연구의 한계와 과제	176

자료1. 청렴계약 및 청렴계약 옴부즈만 시행협약서	178

자료2. 청렴계약제 시행에 따른 관련업계 협조요청문	180

자료3. 옴부즈만 협약식관련 보도자료	181

자료4. 전주시 청렴계약옴부즈만설치 및 운영규칙(안)	184

자료5. 전주시청렴계약옴부즈만설치및운영조례안 입법예고	189

제 5 장  부패방지 지역단위 민관협력 실천로드맵	192

제 1 절  부패방지 지역단위 민관협력 실천로드맵 제안의 배경 및 방향	193

제 2 절  부패방지 지역단위 민관협력 실천 내용	197

제 3 절  부패방지 지역단위 민관협력의 기본모델	203

제 4 절  부패방지 지역단위 민관협력 사례별 모델	205

제 5 절  부패방지 지역단위 민관협력모델의 실행 단계	229

<참고문헌>	232

<부록 I> 익산시 시민참여예산제 민관협력모델 개발을 위한 실무협의자료	242

<부록 II> 부산투명사회협약	246

<부록 III> 전주시 청렴계약 옴부즈만 설치 및 운영조례안	256

표 목 차

<표 3-1> 공무원 수와 연도별 공무원 징계 추이	17

<표 3-2> 비위유형별･공무원유형별 징계 통계	18

<표 3-3> 2003년도 재정자립도 현황	19

<표 4-1> 시민참여예산제 민관협력모델 개발 실행계획표	73

<표 4-2> 완료된 지역 투명사회협약	118

<표 4-3> 추진 중인 지역 투명사회협약	119

<표 4-4> 부산투명사회협약 서명자	134

그 림 목 차

<그림 1-1> 부패방지 지역단위 민관협력모델	8

<그림 3-1> 반틸(Van Til)의 4대 섹터 모델	22

<그림 3-2> 재노스키(Janoski)의 4대 섹터모델	23

<그림 3-3> 오커넬(O'Connell)의 5대 섹터 모델	24

<그림 3-4> 페이턴(Payton)의 6대 섹터 모델	25

<그림 3-5> 페스토프(Pestoff)의 삼각관계 모델	26

<그림 3-6> 빌리스(Billis)의 사각 관계모델	27

<그림 3-7> 바우어(Bauer)의 다양다색 모델	28

<그림 3-8> 본 연구의 민관협력모델	29

第1章

서    론

제1절 연구의 목적 및 필요성

제2절 연구의 내용 및 방법

제 1 장    서   론

제1장 서론

제 1 절    연구의 목적 및 필요성

1. 한국의 부패수준에 대한 국제사회의 인식

우리는 역대 정부에서 부패척결을 내세우지 않은 정부가 없을 정도로 부정부패에 대한 관심이 지대하였고, 그 문제점에 대한 인식이 바탕하고 있는 상황.

그럼에도 불구하고 국제적인 부패수준의 평가에서는 중하위 수준을 벗어나지 못하고 있어, 이에 대한 정부차원의 적극적 대처가 필요하다는 공감대가 형성되고 있음.

실제로 국제사회에서 대표적인 반부패시민단체(NGO)인 국제투명성기구(Transparency International, TI)의 국가별 부패지수(Corruption Perception Index, CPI)에서 한국은 2004년도에 4.5점으로 세계 146개국 중에서 47위로 평가 받았음.

이와 더불어 2003년도에는 4.3점으로 133개국 중에서 50위, 2002년도에는 4.5점으로 102개국 중 40위, 2001년도에는 4.2점으로 91개국 중에서 42위, 2000년도에는 4.0점으로 90개국 중에서 48위로 평가 받음으로써 한국의 부패수준은 국제사회에서 그다지 좋은 평가를 받고 있지 못하고 있음.

이러한 부패수준에 대한 평가는 정부차원의 다양한 반부패 정책의 실시에도 불구하고 크게 향상되지 못하고 있음.

이와 함께 스위스 국제경영개발원(IMD)에서 발표한 국가경쟁력 평가 결과, 우리나라는 2005년도에 60개국 중에서 29위를 차지함. IMF라는 국가적 위기 이후 저하되었던 국가경쟁력이 회복되어 30위권 내에 진입하였다는 긍정적 반응도 있지만 2위인 홍콩, 3위인 싱가포르, 11위인 대만, 21위인 일본보다 많이 뒤쳐져 있으며, 27위인 태국, 28위인 말레이시아보다 저평가되고 있는 상황.

부패수준과 국가경쟁력 사이의 상관관계를 고려할 때, 이제 부패문제에 대한 새로운 차원의 접근이 필요할 때임.

부패방지를 위한 지역단위 민관협력모델 개발

그러므로 우리의 부패방지에 대한 노력을 스스로 냉정하게 평가하고, 국제 사회에서 부패 없는 청렴한 국가로 재평가 받기 위한 대책의 마련이 필요한 시점.

이에 따라 국가 혹은 중앙정부 차원이 아닌 지방정부 차원의, 그리고 시민의 참여가 함께 어우러진 부패문제해결의 접근방식의 필요성이 제기됨.

2. 지방정부의 부패문제에 대한 인식과 접근방식의 변화

지방정부 차원의 부패문제 접근

산업혁명을 겪으면서 세계 각지의 도시화가 급속히 진행되었고, 이로 인해 많은 도시 및 지방 문제 파생. 각종 문제가 지방에 살고 있는 많은 사람들의 삶을 피폐하게 만듦. 다양한 문제 중에서 반드시 관심을 가지고 해결하여야 하는 것이 부패 문제.

부패는 지방정부의 자원을 왜곡하고, 경쟁력을 약화시키며, 지방민의 삶의 질을 저하시키는데 일조. 또한 국가의 어느 지방정부도 부패로부터 자유로울 수 없는 상황. 그럼에도 불구하고 부패문제에 대한 관심은 최근의 일.

그러나 부패는 시급히 해결되어야 할 지방정부의 문제 중의 하나이며, 지방정부 수준에서 부패문제에 접근하는 것이 상당히 효과적인 접근방법 중 하나. 왜냐하면 지방정부는 전국적인 단위보다 규모가 작고 거리가 가깝기 때문에 시민들이 보다 가까운 거리에서 의견을 제시하고 참여할 수 있기 때문. 따라서 부패를 해결하기 위한 지방정부의 정책이 시민의 입장에서 시민의 요구가 반영되고 실천 가능한 모습으로 결정되고 집행될 수 있기 때문.

지방정부와 부패의 관계

지방정부가 중앙정부보다 부패감소에 효과적이라는 인식의 이유는, 지방정부는 규모의 측면과 지리적 근접성의 측면에서 부패해결에 이점이 있다고 봄. 공동체의 규모가 작아질수록 행위자들 간에 더 큰 협조가 가능하게 되는데, 지방정부는 중앙정부보다 규모면에서 작기 때문에 부패해결에 대한 노력에 더 큰 협조를 기대할 수 있음.

또한 지방정부는 중앙정부보다 시민들과 지리적으로 밀접하게 연결되어 있기 때문에 개인이나 집단의 욕구, 제안, 요구에 더 반응적이 될 수 있어 부패의 발생에 민감한 시민들의 불평불만을 해소하기 위해 직접적인 관심을 기울일 수 있게 됨.

즉, 지방정부의 경우 시민들에게 책임 있고 반응적인 역할을 할 수 있는 기회가 많아지므로 책임성과 반응성의 증가를 가져오며, 이것이 대규모 부패의 기회를 감소시키는데 중요한 잠재성이 있다는 것.

그러므로 지방정부수준이 부패 해결을 위해 이상적인 환경이라고 Gurgur와 Shah(2000)가 주장하기도 함.

부패문제는 곧 지방의 문제

지방정부수준에서의 부패는 결코 특정 지역이나 특정 지방정부에서만 발생하는 특수한 것이 아님. 오히려 세계 어느 곳에서나 혹은 어느 지방정부에서도 발생할 수 있는 보편성을 나타냄.

그러나 그렇다고 해서 지방정부의 부패가 반드시 척결되지 않아도 되는 덜 긴급한 과제이며, 일상화되고 정당화 될 수 있는 것은 아님.

우리나라의 경우 국가공무원의 수가 지방공무원의 수보다 훨씬 많음에도 불구하고 비위행위로 처벌받는 공무원의 수는 지방공무원의 경우가 오히려 더 많은 수를 차지하고 있음.

국가수준의 단위에서 부패문제에 접근하는 것보다 지방수준의 단위에서 부패 문제에 접근해야 할 필요성을 제기하는 것이며, 어느 지방에서도 부패문제에서 자유로울 수 없다는 것 나타냄. 결국 부패문제는 지방의 문제가 될 수 있다는 것을 알아야 함.

3. 부패방지를 위한 좋은 거버넌스(Good Governance)의 등장

부패예방과 억제 및 척결은 국민들의 참여 없이는 달성되기 어려운 과제

그 동안 우리 사회에서 추진되어져 왔던 부패방지대책들은 주로 국가차원에서 위로부터의 개혁에 중점을 두어 왔음.

그러나 새롭게 부각되고 있는 행정환경의 변화인 좋은 거버넌스(Good Governance)는 중앙차원에의 접근이 아닌 지방정부와 민간기구간의 협력 관계가 핵심사항으로 간주됨.

거버넌스는 1990년대 후반부터 기존의 국가나 시장 및 시민사회에 의한 국가 경영에 많은 어려움이 발생하고 세계화와 정보화에 따라 세계 체제와 국민국가 간의 경계가 모호해지고, 국민국가 내에서도 국가의 쇠퇴와 더불어 국가, 시장, 시민사회 간의 경계가 허물어지는 경향이 커지고, 이들 3자가 협력하여 공동체의 문제를 해결해야만 하는 경우가 증가하면서 새롭게 관심 증대.

정보화의 급속한 진전과 21세기로의 전환 과정에서 인간의 자기 결정 지향성이 높아지면서 직접 민주주의를 실현하고자 하는 욕구를 수용하기 위한 시민사회 중심적 거버넌스(civil society-centered governance)가 대두하고, 이것은 NGO 거버넌스라고 불림.

4. 시민사회 중심적 거버넌스의 기본 원리 : 참여주의와 공동체주의

참여주의 가운데 시민사회 중심적 거버넌스가 중시하는 것은 시민들이 개인이나 NGO와 같은 집단에 제도적으로 참여하는 것에 초점을 두고 있음.

시민사회 중심적 거버넌스는 Jessop을 비롯한 사회학자들이 주장하는 협의의 거버넌스가 중시하는 사회의 자율적 자기 결정과 자율적 관리를 의미하는 사회적 거버넌스의 가치 지향.

시민사회 중심 이론은 공동체주의(communitarianism)를 주장. 공동체주의는 다양한 형태로 논의되고 있지만 정책 활동과 행정관리에 직접적으로 관련되는 부분만 보면, 응집성 있는 공동체를 다시 구축하고 공동문제를 구성원들이 직접 참여하여 해결해야 한다는 주장.

공적 문제를 스스로 해결하게 되면, 행정관료 조직이 그만큼 감소될 것이고 정치나 관료조직에 의한 부패를 감시할 수 있다는 주장.

더 나아가 개인주의적 사회생활에 젖어 있는 현대인들이 서로 돕는 이타주의적 활동을 하게 되면, 사회적 약자나 불우한 사람들이 따뜻한 인정 속에 살아갈 수 있고 남을 돕는 구성원들도 생활의 보람을 느끼게 되어 인간 소외 문제가 해결될 수 있다는 주장.

이와 같은 시민사회 중심적 거버넌스의 입장에서는 다양한 시민참여 욕구에 대한 대응 방안이 마련되어야 하고, 본 연구에서 추구하는 지역단위 민관협력모델은 그 실천적 사례 연구가 될 가능성이 매우 높음.

5. 효과적 부패방지를 위한 지방정부 : 민간기구간 협력적 관계의 요구

민간기구의 부패방지를 위한 노력 활성화

최근 우리나라의 시민단체는 유래 없이 활성화되어 있으며 다양한 분야에서 그 활동도 매우 적극적. 특히 부패방지 분야에 민간기구의 관심이 고조되면서 괄목할만한 성과들이 나타남.

대표적인 예로 민간단체들이 부패방지를 위하여 ‘부패방지입법시민연대’를 결성하여 부패방지법의 제정을 이끌어 내었으며, 시민고발 및 감시센터를 운영하여 세무부정, 예산낭비, 입찰비리의혹, 사법감시와 의정감시 등에 대한 제보와 고발 및 수십억 원대의 예산절감효과를 거두고 있음.

이처럼 시민들의 조직화된 형태인 시민사회 집단이 부패 방지에 참여할 때 두드러지는 이점은,

시민사회 집단은 민주적이고 신뢰할 수 있다는 점. 시민사회 집단은 정당성을 확보하면서 특정한 이슈에 여론을 형성하고 움직일 수 있는 힘이 있음.

또한 유연하고 혁신적이기도 함.

이와 함께 시민단체의 가장 큰 특징인 정부의 간섭을 받지 않으며 정부도 그들을 통제하기 어렵기 때문에 부패 행위에 대한 신랄한 문제의식 제기와 냉철한 평가가 가능.

시민사회는 인권을 존중하고 부패희생자들의 이익을 대표하거나 부패행위 고발자에 대한 바람막이로서의 역할을 수행할 수 있다는 점도 중요.

6. 지역특성을 고려한 부패방지 논의와 지역민관협력체계 구축 필요성 증대

효과적인 지역부패 방지를 위한 지역윤리기반 구축 필요

앞서 살펴 본 바와 같이, 효과적인 부패방지를 위한 ‘좋은 거버넌스’의 구축은 중앙정부 보다는 오히려 지방정부 수준에서의 논의가 더 효과적이고 실천 가능성이 높다고 할 수 있음.

지역별･부패유형별 민관협력모델 개발과 활용방안 모색

특히, 민관협력을 통한 부패방지 방안의 모색은 중앙정부 단위가 아닌 지방정부 단위에서 논의될 때, 보다 실천 가능성이 높은 방안 마련이 가능할 것임.

지역적 특성이나 부패유형 등을 고려한 다양한 민관협력모델이 개발되고, 이를 실현할 수 있는 구체적 방안들과 방법의 모색이 매우 강조되고 있음.

7. 새로운 부패방지시스템의 구축 : 민관협력 부패방지시스템 개발

지방정부 차원의 부패방지 모델 개발

국가 차원에서 부패방지 시스템(National Integrity System)을 구축하는 것처럼 지방정부 수준에서도 부패방지 시스템의 구축 필요. 국가 차원에서 부패방지에 접근하는 방식과 지방정부 차원에서 부패방지에 접근하는 방식에 차이가 있을 수 있기 때문.

사실 모든 지방정부에 적용되는 동일하고 최선인 부패방지 시스템 모형을 설정하기는 어려움.

각 지방정부가 처한 환경과 역사적･문화적 제 요인들이 다르기 때문

제 1 절  부패방지와 거버넌스

또한 각 지방정부에서 발생하는 부패의 원인은 다양하고, 많은 변수가 포함되어 발생하기 때문.

제1장 서론

그러나 현대의 관리적 사고에 입각한, 지방정부 수준에서 정책 형성과 집행을 위한 하나의 틀을 정립하는 것을 도울 수 있는 모델을 찾을 수 있을 것으로 보임.

부패방지를 위한 지역단위 민관협력모델의 예상효과

부패방지를 위한 지역단위 민관협력모델은 한 특정 지역 내에서 계획되고 집행되는 것이므로, 시민들에게 그 규모와 친밀성 면에서 국가 규모에 적용하기 전에 더 좋은 경험의 장이 될 수 있음.

특정 지역 내에서 지역단위 민관협력모델의 성공은 또한 더 많은 지방정부에게 성공의 ‘도미노(domino)’ 효과를 가져올 수 있음.

본 연구에서 제시하는 타 지역 확산을 위한 로드맵을 통해 부패방지를 위한 지역단위 민관협력모델이 향후 지역의 부패척결 및 부패예방에 상당한 기여를 할 수 있을 것으로 예상됨.

제 2 절    연구의 내용 및 방법

1. 연구 내용

예 시

제1과제 : 지역시민참여예산제 민관협력모델 개발

제2과제 : 지역 투명사회협약 체결을 통한 부패방지 민관협력모델 개발

제3과제 : 지역청렴계약옴부즈만 민관협력모델 개발

2. 추진 방법

연구과제 전문기관이 중심이 되어 지역시민단체, 지역전문가, 지역관계기관 등이 참여하여 진행하는 공동 연구프로젝트 형식으로 추진

추진 단계

1단계 : 기본모델 개발

2단계 : 지역별 적용 가능 모델 개발

3단계 : 지역모델에 대한 실험(지역관계기관과 공동논의)

4단계 : 확산을 위한 실천로드맵(실행매뉴얼) 개발

<그림 1-1> 부패방지 지역단위 민관협력모델

第2章

부패방지와 거버넌스적 논의 : 민관협력

제1절 부패방지와 거버넌스

제2절 민관협력을 통한 부패방지

제 2 장    부패방지와 거버넌스적 논의 : 민관협력

제2장 부패방지와 거버넌스적 논의 : 민관협력

제 1 절    부패방지와 거버넌스

1. 거버넌스의 개념

거버넌스란

거버넌스의 본질적 의미는 ‘함께 다스림’ 또는 ‘더불어 다스림’으로 번역.

협치(協治) 또는 공치(共治)와 유사.

정책을 결정하는 데 있어 과거와 같이 정부가 일방적으로 주도적으로 결정하고 문제를 해결해 나가는 것이 아니라, 어떠한 문제나 정책에 대해 이해관계를 공유하는 모든 집단이나 관계자들이 함께 참여하고 결정하여 문제를 해결해 나가는 것.

협의로는, 의사결정을 위한 네트워크 구축을 의미. 광의로는, 의사결정의 전 부분을 포괄.

즉, 협의로는 국가, 시장기제와 구별되는 시민사회영역 내에 존재하는 자발적이고 자율적이며 자기조직적인 조정양식으로 복합조직 또는 네트워크라고 불림. 공식적 권위 없이도 다양한 행위자들이 자율적으로 호혜적인 상호의존성에 기반 하여 협력하는 제도 및 조종형태로 시민문화의 강화, 자발적 행동의 촉진, 민주주의를 향한 사회기반의 개선 등 중시.

또한, 광의로는 국가와 시장, 시민사회간의 파트너십을 통한 협력체계의 구성과 함께 등장한 조정양식을 말함. 신자유주의에 입각하여 국가실패를 가져온 복지국가의 관리체계를 비판하면서 국가의 기능과 역할을 시장과 시민사회 등에 이전시켜 국가의 공적업무를 축소함으로써 보다 효율적이고 경쟁력 있는 관리체계를 확립할 것 요구. 국가의 역할은 조정과 방향잡기에 두고, 집행은 시장이나 시민사회 등이 하도록 하는 것.

2. 거버넌스의 유형

부패방지를 위한 지역단위 민관협력모델 개발

국가 중심적 거버넌스

국가가 시장과 시민사회를 주도적으로 관리.

대륙계 국가에서 나타나는 특징.

전통적 국가 중심적 통치에 비해 국가가 시장이나 시민사회와 맺고 있는 관계가 더 민주적이고 더 경쟁적인 성격을 지님.

통치 방식도, 과거에는 수직적이었는데 반해 수평적인 네트워크나 파트너십을 더 많이 지님.

기업가 정신이나 민간 기법을 정부에 도입해 정부를 변화시키면서 동시에 정부가 담당해오던 공적 역할과 권한 중 부담스러운 영역들을 시민사회로 이전시키려는 특성을 지님.

시장 중심적 거버넌스

세계 자본주의 체제의 구조화와 질적인 심화 현상이 전 세계적으로 나타나면서 대두된 유형.

국민국가의 국경에 세계화에 따른 세계 자본주의 시장의 영향력 강화로 개별 국가의 정부와 통치의 내용까지 크게 영향을 받게 됨.

경제적인 신자유주의의 지속적 확대는 WTO, TR, CR, BR, GR 등 각종 뉴라운드가 전 세계를 하나로 통합하면서 개별 국민국가들이 세계 자본주의의 강력한 영향력 하에 편입되게 됨.

이와 더불어 IMF와 단기 투기 자본의 영향력이 증가하면서 개별 국민국가는 물론 기업과 시민사회마저 세계자본의 영향력을 더욱 받게 되면서 공동체의 운영과 구성 원리마저 그 질서에 따라 이루어질 수밖에 없게 됨.

미국, 영국, 호주, 뉴질랜드 등 영미계 국가를 중심으로 등장.

국가는 관료주의나 관리주의를 지향하고, 시장은 자본주의를 지향하며, 사회는 민주주의를 추구하기 때문에 국가, 시장 및 사회 간에는 기본적으로 서로 다른 작동원리가 존재하므로 시장 중심 거버넌스의 정립에 제약이 따름.

기본적으로 경쟁원리와 고객주의를 근간으로 하는 시장주의 지향.

시장주의는 공공서비스의 생산에서 결정과 집행에 의존하지 않고 가격을 매개로 움직이는 시장의 원리에 의존하므로 자유방임적 사상의 부활이라는 성격을 가짐.

시장주의는 가격을 매개로 하여 수요와 공급을 일치시키므로 수요자와 공급자가 다수 존재하고 서로 경쟁하는 경쟁 원리가 작동함.

시장주의는 행정서비스를 소비하는 고객, 즉 시민이나 국민들을 최우선으로 대접하는 고객주의를 의미.

시민사회 중심적 거버넌스

정당과 국회를 통해 다양한 이익을 통합, 조정하는 간접민주주의의 대리인 체제가 더 이상 효과적으로 기능하지 못하면서 이를 대체할 새로운 공동체 운영방식으로 대두된 거버넌스.

강력하고 다원화된 시민사회가 책임 있게 시민을 대변할 수 있는 정부를 실현할 것을 전제로 함.

자본주의와 복지주의의 조화과정에서 사회의 힘이 강력하게 성장하여 시민사회가 주도하는 거버넌스가 정착된 서구 복지국가들에서 나타나는 형태로 NGO 거버넌스를 의미.

NGO가 공동체의 주요 문제의 방향을 설정하고 이들 간의 상호작용이 새로운 문제로 떠오르게 되는 것을 시작으로 대두된 이론.

NGO 사이에 자율조정 기능이나 정화작용의 회복 여부가 NGO에 의한 대리인 체제의 효율성 여부를 결정하게 됨.

NGO 거버넌스의 경우 이론적으로는 직접 민주주의의 형태로 나타난 것이지만, 시민사회 자체가 균열되어 다양한 NGO들이 등장하면서 이들 간의 상호 작용이 새로운 주제로 떠오름.

3. 부패방지와 거버넌스

거버넌스 이론의 등장 배경

20세기 말 세계화･정보화라는 새로운 질서는 개별국가의 국가실패나 시장실패를 세계 수준에서 해결할 수 있는 새로운 틀을 요구하게 됨.

세계주의, 지역주의, 민족주의, 지방주의를 조화시키면서 각 수준의 국가, 시장, 시민사회 등이 서로 새롭게 공존할 수 있는 틀을 마련하기 위한 대안으로 거버넌스가 제시됨.

세계화와 이에 따른 신자유주의의 확산은 국민국가의 활동영역을 축소하고 기능을 약화시킨 반면, 시민사회나 시장이 국가의 역할을 분담하게 됨.

정보화는 NGO를 중심으로 한 시민사회의 역할 증대, 간접민주주의인 대의민주주의 체제의 약화를 가져오는 대신 네트워크와 사이버 공간을 통한 국민들의 참여욕구를 충족시킬 수 있게 함.

사회의 변화에 대한 기존 통치체제의 대처 능력의 한계가 나타남에 따라 조정(coordination), 조종(steering), 조절(regulation)을 통한 새로운 질서를 형성할 수 있는 통치･관리기제의 창출에 대한 요구가 높아짐.

달라진 환경과 정부기능의 변화에 따라 나타난 새로운 국가운영체제로서 거버넌스 패러다임 대두.

부패방지와 거버넌스

최근 부패문제는 특정 개별국가의 문제가 아닌 전 세계 차원에서 제기되고 있는 새로운 화두라고 할 수 있음.

부패는 국가의 경쟁력을 저하시키고, 국민들의 불신을 야기하고, 개인에게 불안과 파멸을 조장하는 동시에 국가자원의 효율성을 감소시키는 핵심적인 위해요인임이 인식되기 시작함.

양적으로 팽창하고 질적으로 다양화된 ‘행정국가’의 개념과 대응능력을 가지고서는 부패문제를 해결하기 어렵다는 자각이 대두됨.

예컨대, 사회 각 부문에서 발생하고 있는 부패문제를 국가가 일일이 발굴해 내고, 그에 대한 해결책을 제시하는 것은 이미 포화상태가 되어 작고 효율적인 정부를 추구하고 있는 작금의 상황에서 불가능에 가까움.

또한 실제로 국가가 위로부터 제시하는 기존의 다양한 부패방지 정책들의 실효성을 검토해 보면 그다지 효과적이지 못했다는 평가들이 제기되고 있음.

이와 같은 상황에서 좀 더 효과적인 부패방지 방안을 제시할 수 있는 대안으로서 거버넌스의 개념 등장.

제2장 부패방지와 거버넌스적 논의 : 민관협력

즉, 기존에 국가 혹은 정부가 제시한 여러 가지 부패방지 정책들이 실패로 나타나면서 시장과 시민사회의 협력이라는 측면이 불가피해지게 됨. 국가실패 혹은 정부실패라는 인식이 거버넌스라는 새로운 국가-시장-시민사회 협력이라는 개념을 대두시킨 것과 마찬가지로, 부패문제에 대한 국가 혹은 정부의 정책대안 제시의 부족과 실패가 국가-시장-시민사회의 협력에 의한 부패문제 해결을 기대하게 된 것과 같은 맥락이라고 볼 수 있음.

제 2 절    민관협력을 통한 부패방지

1. 기존의 부패방지 정책제안의 한계

역대정부의 부패방지 정책

제1공화국 : 심계원, 감찰위원회, 사정위원회 설치

제2공화국 : 부정선거관련자처벌법 제정

제3공화국 : 부정축재처리법 제정, 감사원 설치

제4공화국 : 서정쇄신 운동

제5공화국 : 사회정화운동, 공직자윤리법 제정

제6공화국 : 새 생활 새 질서 운동

문민정부 : 신한국 창조, 공직자재산공개제도 도입, 금융실명제 실시, 공직선거 및 선거부정방지법 제정, 행정절차법, 정보공개법, 행정규제기본법 제정

국민의 정부 : 부패와의 전쟁 선언, 부패방지 종합대책 수립, 반부패특별위원회 구성, 청렴계약제 도입, OPEN System 도입, 부패방지법 제정, 부패방지위원회 설립, 돈세탁방지관련법 제정

기존 부패방지 정책의 문제점

임기응변식 : 부패문제가 발생할 때마다 즉흥적으로 부패방지 정책 수립하고 지속적 검토는 이루어지지 않음.

상의하달식 : 부패방지정책이 현장에서 담당자들의 의견을 반영하지 않은 중앙정부 차원에서 수립되어 실생활에 접목되지 못함.

종합선물상자식 : 부패문제와 관련하여 전문적이고 체계적인 정책이 수립되지 못하고 좋은 내용은 모두 포괄하는 형식.

간접적용식 : 부패문제에 대한 직접적인 성격의 정책 제시가 아니라 공직기강 확립 차원의 간접적인 방식으로 적용이 이루어짐.

근시안적 : 중･장기적인 시각에서 대안을 모색하는 것이 아니라 단시간에 나타날 수 있는 효과에 주목.

2. 민관협력의 필요성

정부 능력의 한계와 시장-시민사회의 성숙

이미 살펴본 바와 같이, 정부가 제시하는 부패방지 대안에 여러 가지 한계가 노정됨.

예컨대, 사회가 급격하게 발달하고, 전문화･다양화되면서 정부가 일일이 관할할 수 없는 부분이 생겨나게 됨.

정부의 재정과 인력의 제한 및 국민의 복지 요구로 정부의 역할에 조정이 필요하게 됨.

즉, 정부가 관할하기 어렵고, 굳이 정부가 직접 개입하지 않아도 될 부분이 있다면, 이 부분에 시장-시민사회가 참여하여 정부의 역할에 대한 보완･대행 혹은 협력이 필요함.

부패문제에 대한 시민사회의 주도적 참여

부패문제에 있어서 우리나라에서는 시민사회의 주도적인 참여와 정부보다 앞선 인식이 바탕이 됨.

이미 1990년대 후반기부터 시민단체들은 부패방지법의 제정과 부패방지기구의 설립 필요성을 주장하고, 경실련･참여연대･YMCA 등을 비롯한 38개 시민단체들이 연대하여 국회에 입법안을 제출함.

제정된 부패방지법은 시민사회의 요구를 다 수용하지 못했고, 동법에 의거하여 수립된 부패방지위원회는 시민사회의 의견을 적극 반영하기 위해 민관협력과를 조직.

제정된 부패방지법 외에 시민단체들은 정치자금법 개정, 공직자 이해충돌 방지, 공직자윤리법 개정, 돈세탁방지관련법 제정, 내부고발자 보호 및 보상, 고위공직자 비리조사처 신설 등 다양하고 실질적인 정책대안의 제시 및 실현을 이루어내고 있음.

지역차원에서도 부패와 연루된 지방자치단체장의 주민소환을 위한 서명운동 전개, 정보공개조례 제정 및 예산감시･참여조례 제정 등의 활동을 보이고 있음.

이와 같은 상황에서 부패방지 및 부패문제의 해결이라는 국가적 중대사를 더 이상 국가차원에서 접근할 것이 아니라, 이미 성숙되어 활발한 활동을 벌이고 있는 시민사회와 연합･협력함으로써 국가적 상생의 시너지 효과(synergy effect)를 창출할 필요가 있음.

第3章

민관협력 모델의 개발 : 기본 모델

제1절 지역에서의 부패문제의 구조와 실태 분석

제2절 부패방지 지역단위 민관협력의 기본모델

제 3 장    민관협력모델의 개발 : 기본모델

부패방지를 위한 지역단위 민관협력모델 개발

제 1 절    지역에서의 부패문제의 구조와 실태 분석

1. 지역정부와 부패문제

지역공무원의 비리 증가

우리나라 공무원 수는 1960년에 305,316명이었으며, 공무원 수가 919,154명으로 가장 많았던 1997년까지 해마다 꾸준히 증가.

IMF로 인해 공무원의 급격한 구조조정이 있었던 1998년부터 조금씩 감소하였으나, 2000년 이후 증가 추세.

그러나 이 중에서 여러 가지 비위사실로 징계 받는 공무원이 한 해에 5,000여명 정도에 이름. 특히, 공무원 수는 국가공무원이 많지만, 비위행위로 징계 받는 공무원은 지방공무원의 수가 월등히 많게 나타남. 이는 지역공무원의 비위행위에 대한 관심을 증대시킬 필요가 있음을 의미.

징계 받는 비위의 유형은 복무규정위반, 품위손상, 비밀누설, 공문서 위･변조, 직권남용, 직무유기, 감독불충분, 공금유용, 공금횡령, 증수회, 기타 등으로 다양.

지역에서 발생되는 부패의 주된 유형은, 세 가지로 분류됨(Hors, 2001).

첫째, 일상적 부패로 지방 공무원이 업무활동을 수행하는 중에 관련 업종의 사업자나 민원인이 뇌물을 제공하여 빠른 업무처리를 요구하는 경우 발생.

둘째, 사기적 부패로 관련 업종의 민원인이나 기업이 비위나 불법행위에 대해 묵인하고 못 본 척하는 ‘감은 눈’(blind eye)을 요구하거나, 세금･수수료 등의 재정적 의무를 감소시키고 외부적인 수입을 풍성히 하고자 할 때 발생.

셋째, 범죄적 부패로 공무원이 직접 혹은 부패행위자와 공모하여 불법을 저지르면서 이익을 도모하는 경우.

제3장 민관협력모델의 개발 : 기본모델

<표 3-1> 공무원 수와 연도별 공무원 징계 추이

구 분	합계	공무원 수		합계	징계공무원 수
		국가공무원	지방공무원		국가공무원	지방공무원
2003	915,945	579,448	317,131	3,641	1,356	1,456
2002	889,993	562,373	308,693	3,898	780	1,791
2001	868,120	548,003	302,029	3,682	625	1,613
2000	869,676	545,690	305,994	4,507	856	1,901
1999	857,616	547,563	310,053	5,866	986	2,670
1998	870,871	555,501	315,370	6,140	1,054	1,872
1997	919,154	561,952	357,202	5,689	877	2,076
1996	909,802	560,645	349,157	5,308	744	1,825
1995	889,762	558,489	331,273	5,016	747	2,143
1994	892,463	567,435	325,028	6,223	1,447	1,923
1993	884,828	568,413	316,415	7,116	894	3,392
1992	871,410	565,115	306,295	4,092	762	1,612
1991	839,801	553,104	286,697	3,996	710	1,719
1990	804,244	539,869	264,375	4,656	761	2,395
1989	768,131	516,008	252,123	4,397	646	1,562
1988	724,560	492,466	232,094	3,146	689	1,403
1987	693,597	477,146	216,451	2,991	697	1,250
1986	680,939	475,082	205,858	4,094	977	1,665
-자료 : 2004 행정자치통계연보, 행정자치부

국가공무원과 지방공무원의 비위유형별 징계 추이

우리나라 공무원의 비위유형별 징계 통계를 살펴보면, 이 중에서 증수회로 인한 부패가 가장 많은 수를 차지하고 있음. 다음이 공금유용･횡령과 공문서 위조 및 변조의 순으로 나타남.

국가공무원과 지방공무원의 비위유형별 징계 추이를 살펴보면, 지방공무원의 부패가 꾸준히 증가추세에 있음.

특히 지방공무원의 경우 지방의회가 재구성된 1991년 이후에 상당히 많이 증가되는 추세임. 1999년도에는 전년도 대비 2.5배 이상으로 비위적발인원이 급격하게 증가. 2000년 이후 공무원 수의 증가와 더불어 국가 및 지방공무원의 징계건수도 증가되는 추세를 나타냄.

<표 3-2> 비위유형별･공무원유형별 징계 통계

구분 (연도/명)	직권남용		증수회		공금횡령･유용		공문서 위조 및 변조
	국가 공무원	지방 공무원	국가 공무원	지방 공무원	국가 공무원	지방 공무원	국가 공무원	지방 공무원
1999	1	45	187	393	16	86	20	83
1998	1	9	230	156	79	69	6	53
1997	2	9	159	247	30	60	14	51
1996	2	7	110	169	25	92	29	43
1995	1	6	165	287	30	354	7	84
1994	4	8	259	169	43	161	27	48
1993	0	29	251	217	29	102	10	86
1992	3	23	178	167	23	41	9	62
1991	8	8	154	128	11	42	5	72
1990	14	35	123	220	30	71	7	81
1989	2	29	72	108	58	46	4	56
1988	0	10	79	134	68	35	7	44
1987	1	9	96	133	25	56	8	64
1986	8	20	198	186	33	96	4	52
1985	8	35	133	87	37	72	17	67
1984	7	74	153	157	20	133	9	105
1983	18	25	195	218	35	113	22	119
1982	16	42	152	187	30	105	13	127
1981	21	17	111	215	22	94	26	136
1980	17	46	175	162	30	98	25	117
1979	20	59	198	116	30	107	29	139

2. 지역정부 부패의 취약성

정보의 결여

지역에서 정보공개가 잘 이루어지지 않는 이유(Florini)

정부 관료제의 특성이 비밀, 절차, 정보통재, 명령의 통일 등으로 투명성과 거리가 있음.

투명행정은 정부 관료제로부터 주민들에게로 권력이동 초래.

공공은 본능적으로 감시를 원하지 않음.

정부는 비밀을 통해 자신들의 무능력을 감추고, 지대 추구적(rent- seeking) 기회를 지키고자 노력함.

공개는 분쟁과 갈등 야기.

정보공개에 드는 시간, 노력, 돈 등의 비용이 필요함.

효율적 업무추진이 어려움.

적절한 재정적 자율성의 결여

지방정부의 재정능력은 곧 자치능력이라고도 할 수 있음.

<표 3-3> 2003년도 재정자립도 현황

구분	재정자립도
전국 평균	57%
특별･광역시 평균	81%
시 평균	39%
군 평균	17%

지방정부의 재정이 열악해지면서 자율성을 상실하게 되면 불필요한 난개발로 세수를 확충하려 하고 이것은 환경파괴와 도시계획의 무질서를 유발할 가능성 높임.

또한, 개발구역의 확정과 개발업자의 선정과정에 각종 부패와 부조리 난무 가능성 유발.

재정적으로 건전한 지방정부는 도시계획과 개발에 있어 무계획적이고 주먹구구식으로 사업을 결정하지 않으며, 사업자의 선정과정에서도 공정하고 엄격한 기준의 적용과 객관성과 투명성이 보장된 결정이 가능하기 때문에 상대적으로 부패발생 소지가 적을 수 있어 지방정부의 재정자립도가 부패문제와 연관하여 중요함.

약한 시민사회 조직

2005.6.30일 자료에 의하면, 전국적으로 등록된 시민단체는 5,687개이며, 이 중 중앙행정기관에 등록된 시민단체는 628개(10.9%), 시･도에 등록된 시민단체는 5,059개(89.1%)임.

그러나 시･도에 등록된 시민단체 중에서 30% 이상이 서울과 경기도에 분포되어 있음. 구체적으로 서울에 676개, 경기에 889개 임. 상대적으로 다른 시･도에 분포된 시민단체의 수는 적은 것으로 나타남.

지방에서 시민단체가 부패 방지에 참여할 때 두드러지는 이점은, 정부의 간섭을 받지 않으며 정부도 그들을 통제하기 어렵다는 점. 부패행위에 대한 신랄한 문제의식 제기와 냉철한 평가가 가능.

시민단체는 인권을 존중하고 부패희생자들의 이익을 대표하거나 부패행위 고발자에 대한 바람막이로서의 역할을 수행할 수 있음.

그럼에도 불구하고, 지방의 시민단체는 숫자나 역할 면에서 서울이나 경기지역에 비해 활동성이 취약한 것으로 나타남. 이는 지역인재의 부족, 재정의 결핍, 지역이기주의에 편향된 주민의 참여 등이 원인이라고 볼 수 있음.

독립적 지방언론의 결여

지방의 협소한 광고 시장 등이 원인이 되어 과당경쟁 등 지방언론이 활성화 될 수 있는 기반이 취약함.

공익적 목적을 위해 언론매체를 경영하기보다 모기업의 방패막이나 지역유지의 명함 용도를 위해 운영된다는 의혹 제기됨.

지역의 문제보다 국가 전체적으로 일어나는 중요한 문제 혹은 언론매체의 특성상 매우 선정적이거나 감각적인 또는 세간의 이목이 집중될 수 있는 문제에 관심 기울임.

지역 유지와의 유착

지방에는 대대로 그 지역을 근거로 삶을 영위하면서 부와 명예를 유지하고 있는 사람들이 존재하며, 이들이 특정지역 내에서 권위주의를 통해 질서유지를 시도하고, 온정주의를 통해 인관관계를 규정하며, 연고주의를 통해 문제를 해결하고 함.

기타 다양한 제도적 유인의 존재

지방정부 공공서비스 제공의 비효율성

형평 무시한 인･허가

행정절차의 과도한 복잡성 및 비예측성

공무원에 부여된 재량권

낮은 보수수준

상관의 압력 등

제 2 절    부패방지 지역단위 민관협력의 기본모델

1. 국가, 시장, 시민사회 모델의 제유형

국가, 시장, 시민사회 모델의 제유형은 주성수, ｢시민사회와 NGO 논쟁: 주요개념･모델 및 이론｣, 한양대학교 출판부(2001), pp.41-62에서 요약정리.

국가, 시장, 시민사회의 개념에 대한 이해를 갖추기 위해 이들 개념을 중심으로 구분되는 주요 모델을 살펴보면 다음과 같음.

반 틸(Van Til)의 4대 섹터 모델

<그림 3-1 >반틸(Van Til)의 4대 섹터 모델
정부(government)는 제3섹터를 규제하고, 지원하며, 용역을 준다.	기업(business)은 기업연맹의 기부, 개별기업의 기부, 재단의 설립으로 자선과 기부를 하며 또 임직원 자원봉사를 독려한다.
제3섹터(third sector)는 기업에서 얻은 수입에 대해 정부의 면세 인정을 받고, 정부와 체결한 용역사업으로 서비스를 제공하며, 비공식섹터의 자원봉사 시간과 노력을 제공받는다.	비공식 섹터(informal sector)는 가계와 이웃으로 구성된 것으로, 제3섹터 단체들의 조정 역할로 자원봉사 활동 등의 서비스를 제공한다.
출처 : Van Til, 1988

기업, 정부, 제3섹터 외에 가계(household)와 이웃(neighborhood) 등 비공식 조직을 중요한 제4섹터로 구분하여 분류.

여기서 가계는 기업, 정부, 제3섹터를 다리 놓는 중추적 역할 수행.

가계 구성원들은 기업 섹터에서 임금을 벌고 구매하며 소비하고, 제3섹터에서 협회와 재단을 설립하고 자원봉사자로 활동하며, 세금과 투표로 정부를 지지하며 견제하는 역할.

재노스키(Janoski)의 4대 섹터 모델

제3장 민관협력모델의 개발 : 기본모델

입법부

사법부

행정부

국가

영역

경찰, 군대

정보, 첩보

가족

친구

친지

애정과 우정

성관계

공공복지

공공미디어

공공교육

연구개발

정당

공공영역

사설미디어

사립학교,

사회운동

노조연맹

사적영역

소비자연맹

자원조직의

복지, 공익,

종교활동

기업, 노조, 시장

시민의 사생활 노출

(미디어, 법정 등)

가족기업 및

부유층 클럽 네트워크

방위산업

용역

*

* 국가, 공공, 시장 영역이 공동 관리하는 공공기업

출처 : Janoski, 1999.

<그림 3-2 > 재노스키(Janoski)의 4대 섹터모델 모델

사적

영역

국가영역, 시장영역, 공공영역, 사적영역 등 4대 섹터로 구분.

국가영역은 입법, 사법, 행정, 경찰, 군대, 비밀경찰, 정보기관 등 공식적인 국가조직들로 구성.

사적영역은 개인생활과 친구와 이웃들의 네트워크, 애정과 우애 등으로 구성되며, 사유재산권에 기초.

공공영역은 가장 다양한 조직, 단체들로 구성. 비영리, 비정부, 공익추구적 특성을 가짐.

시장영역은 기업, 노조 등으로 그동안 많은 규제와 간섭을 받아 왔지만, 최근에 세계화 등에 따른 신경제질서의 등장으로 점차 영역을 확대하면서, 과거에는 국가영역과 마찰하던 것에서 이제는 시장의 자유와 횡포를 견제하는 공공영역의 심각한 도전을 받음.

오커넬(O'Connell)의 5대 섹터 모델

자원섹터

기업

개인

공동체

정부

<그림 3-3> 오커넬(O'Connell)의 5대 섹터 모델

출처 : O'connell, 1999.

미국의 시민사회를 설명하는 시민사회의 5대 측면을 개인(individual), 공동체(community), 정부(government), 기업(business), 자원섹터(voluntary sector) 등으로 구분.

개인과 공동체가 시민사회의 제1, 제2 요소, 정부와 기업과 자원단체가 제3, 제4, 제5 요소임.

민주적 정부에 대한 시민의 기본적인 참여와 시민참여의 기회를 주고 옹호하는 것이 정부의 기본적인 역할이라고 봄.

시민사회의 존재와 질을 결정짓는 것이 정부.

페이턴(Payton)의 6대 섹터 모델

기업

섹터

공공

섹터

중소

기업체

사회

경제

지하

경제

자연

경제

대규모

상조회(1)

독립학교,

요양기관(3)

대규모 비공식기관:

주택조합,

지방정부조직(2)

비공식 상조

네트워크(4)

제도

및

관료제

비공식

집합체

경제적 목표/

사익추구

혼합적 목표/

상호이익

사회적 목표/

공익추구

<그림 3-4> 페이턴(Payton)의 6대 섹터 모델

출처 : Van Til, 2000.

기능적인 측면에 초점을 맞추어 조직세계를 6대 섹터로 나눔.

공식성과 비공식성, 사익추구와 공익추구로 기준을 삼음.

기업섹터와 공공섹터가 가장 공식적인 제도와 관료제를 갖추고 있지만 기업은 사익추구, 공공섹터는 공익추구.

지하경제와 자연경제섹터는 비제도화된 비공식적 특징을 갖지만 지하경제는 사익추구를 자연경제는 공익추구.

중소기업섹터와 사회경제섹터가 공식성 측면에서는 중간적 수준이지만 중소기업체는 사익추구, 사회경제섹터 즉, 비공식 상조 네트워크는 공익추구.

페스토프(Pestoff)의 삼각관계 모델

비공식

공식

비영리

국가

공동체

시장

영리

공적

사적

<그림 3-5> 페스토프(Pestoff)의 삼각관계 모델

스웨덴의 역사적 전통에서 나타난 국가, 시장, 시민사회의 모습을 모형화 함.

공적･사적 활동, 영리･비영리, 공식･비공식 수준으로 구분.

국가는 공식/공적/비영리 영역에 위치.

시장은 공식/사적/영리 영역에 위치.

공동체는 비공식/사적/비영리 영역에 위치.

그러나 여기서 공동체가 곧 시민사회를 의미하지는 않음. 시민사회는 사적영역과 공적영역 모두를 포함하는 개념이라고 주장.

빌리스(Billis)의 사각 관계모델

정부

협회

개인

기업

<그림 3-6> 빌리스(Billis)의 사각 관계모델

시민사회 혹은 제3섹터는 기업, 정부, 협회, 개인 등 4대 섹터를 연결시키는 중추적 역할을 맡는 것으로, 그림의 대충 빗금으로 쳐진 부분을 의미.

시민사회 영역이 정부와 시장으로부터 뚜렷이 구별되기보다는 오히려 더욱 모호해지고 있는 경향을 반영.

시민사회가 정부로부터 더욱 많은 공공서비스 공급의 책임을 떠맡게 되며, 수익사업 등의 영리를 추구하는 ‘상업화’ 추세도 더욱 뚜렷해지는 경향.

역으로 정부가 조직하거나 운영하는 비영리 조직들이 시민사회 영역으로 침범해오거나 시장의 영리기업들이 재단을 설립하거나 각종 사회공익 활동을 늘려가고 있으며, 사회경제 형태로 공익사업 하는 경향도 있음.

바우어(Bauer)의 다양다색 모델

기업

정부

제3섹터

개인생활

<그림 3-7> 바우어(Bauer)의 다양다색 모델

바우어는 제3섹터가 기업, 정부, 개인생활 등의 3대 섹터의 모든 특성들을 갖춘 다양한 색깔을 내고 있다고 주장.

자원봉사자가 볼 때는 사회서비스를 제공하며 정부의 업무를 대행하는 역할을 함.

이사회 임원들이 볼 때는 정치적 특징을 지님.

임직원의 시각에서는 영리기업처럼 활동.

즉, 시민사회의 문화적, 정치적, 경제적 얼굴을 보여주는 다원적 측면을 가지고 있음.

2. 본 연구의 민관협력 기본모델

지역시민단체

자치단체

협의체 구성(협의안)

제도화(조례⦁규칙)

협의안 체결

협력

조정

<그림 3-8> 본 연구의 민관협력모델

국가청렴위원회 지원 및 협력

본 연구에서는 국가청렴위원회의 지원을 통한 지역시민단체와 지역자치단체가 상호 협력 및 조정으로 특정 분야의 부패방지를 위한 협의체를 구성하여 청렴 민관협의안을 체결하는 것을 기본 모델로 제시하고자 함.

즉, 국가, 시민단체, 지방정부가 상호 협력하는 협의체를 통해 지속적이고 제도적인 방법으로 지역의 부패예방 및 척결을 이루어낼 수 있도록 함.

협의체 구성을 위한 민관 간담회를 통해 상호 의견을 조정하고, 협의체에서 청렴 민관협의안 체결을 위한 구체적인 협의안 구성 및 조례내용에 대한 합의 도출.

협의체는 또한 청렴 민관협의의 유지와 실천적인 효과 검출 및 협의의 성과에 대한 평가 수행.

第4章

사례별 모델의 개발

제1절 예산분야 부패방지 민관협력모델 개발

: 익산시 시민참여 예산제 도입을 위한 협의체 구성 및 조례제정을 중심으로

제 4 장    사례별 모델의 개발

부패방지를 위한 지역단위 민관협력모델 개발

제 1 절    예산분야 부패방지 민관협력모델 개발

: 익산시 시민참여예산제 도입을 위한 협의체 구성 및 조례제정을 중심으로

1. 예산분야 선정의 개요

1) 시민참여 예산편성의 필요성

(1) 집행부의 예산편성과 집행 권한의 독점

선심성, 소모성 경비의 지출 확대

지방자치의 실시와 함께 지방예산에 대한 편성권의 중요성이 부각되고 있음. 자치단체장의 예산 편성권은 선거 등을 고려한 선심성, 낭비성 경비의 지출 확대라는 부작용으로 인해 시민참여의 중요성이 제기됨.

예산 관련 업무의 순환보직으로 인한 전문성과 책임성 결여

예산편성의 전문성과 책임성에 대한 계선이 불분명함. 순환보직으로 인한 전문성이 확보되지 못하고 있으며, 또한 언제 보직이동이 될지 모르는 상황에서 책임성 있는 예산편성보다는 자치단체장의 의중과 무난한 예산편성의 경향성을 벗어나기 어려움.

관행적인 예산편성의 문제점

예산편성에 대한 정보공개가 이루어지지 않는 상황에서 시대의 변화에 부흥하지 못하는 관행적인 예산편성의 문제가 발생하게 됨.

시민참여에 대한 잘못된 관점과 인식

제4장 사례별 모델의 개발(익산시)

자치단체에 예산편성과정의 시민참여에 대한 부정적인 인식이 광범위하게 형성되어 있음. 예산편성은 집행부의 독점적인 권한이라는 재정민주주의 기본을 잘못 인식하고 있으므로 재정민주주의가 확보되어야 함.

(2) 의회의 심의･의결 기능의 한계

심의･의결의 시간적인 제약과 전문성 부족

예산의 심의･의결은 상당한 경험과 교육을 통해서 전문성이 확보되어야 함. 기초의원의 무급화는 생계를 위한 활동과 병행해야 하는 상황에서 예산에 대한 전문성 확보를 기대할 수 없는 상황. 또한 예산안 제출 후 주어지는 약 10일 간의 시간동안에 구체적인 검토는 불가능. 예산의 심의･의결이 충분히 이루어질 수 없는 현재의 체계를 극복하기 위해서는 시민참여가 필요.

지역구 예산확보에 대한 부담감

기초의원도 선거라는 과정이 있기 때문에 지역주민을 의식하지 않을 수 없음. 지역구 발전이 예산확보에 달려있다는 인식으로 인해 예산편성에 대한 사전 로비가 심각한 상황. 이런 로비의 과정은 암묵적인 예산심의･의결에 심각한 영향을 미침. 특히 자치단체장의 공약사항관련 예산의 경우 더욱 민감함.

(3) 예산편성과정의 시민참여의 제약

예산편성 정보의 폐쇄성

시민들이 예산에 대한 정보를 얻는 것은 예산심의･의결 과정이나, 예산안이 확정 된 이후에나 가능함. 결국 예산편성 과정에 대한 어떤 정보도 얻을 수 없는 상황으로 시민참여는 원천적으로 불가능한 상황임. 시민참여를 위해서는 예산편성 관련 정보의 공개가 필수적임.

전문적인 회계용어 등으로 시민참여의 제약

예산관련 용어와 표기 방식의 문제로 인하여 시민들이 예산에 대한 내용을 쉽게 이해할 수 없어 시민참여가 제약됨. 예산은 시민들이 쉽게 이해할 수 있는 체계(복식부기, 성과주의예산제도 등)로 공개되고, 시민설명회 등을 통한 예산에 대한 교육과 이해가 전제되어야 예산편성에 대한 시민참여가 가능.

시민참여의 제도적인 장치가 없음

예산편성 과정에 시민이 참여할 수 있는 제도적인 장치가 거의 없음. 그렇기 때문에 지역시민단체의 관심정도와 자치단체 장의 의지에 따라서 유동성을 가질 수밖에 없음.

(4) 사후(예산편성 이후) 시민참여방식의 한계

예산관련 정보공개 운동

예산정보의 폐쇄성을 극복하기 위한 정보공개 운동은 기본적인 시민참여의 방식임. 정보의 독점을 극복하기 위한 정보공개 운동은 예산편성에 대한 자치단체의 인식전환을 가져옴. 하지만, 사후적인 시민참여가 가지는 한계는 예산편성과정 참여라는 대안을 통해 극복되어야 함.

낭비성 예산에 대한 삭감운동

사후적인 예산감시 운동은 잘못 편성되어 사용된 예산에 대한 통제를 할 수 없음. 따라서 잘못 편성된 예산에 대한 삭감이나, 회수를 위한 활동도 필요함. 예산편성 이전의 시민참여를 통해 합리적인 정책평가를 실시하여 낭비성 예산을 사전에 줄여야 함.

2) 예산편성의 시민참여 민관협력모델 개발의 목적

예산편성 과정에 대한 시민참여를 통해서 예산관련 정보의 제공, 시민과 공무원을 대상으로 한 교육, 지역현안과 주요정책에 대한 우선순위나 정책결정 등의 활동을 통해 대의민주주의 제도가 지니고 있는 한계, 즉 예산편성과 집행의 책임성 강화를 통한 부패구조의 해소와 참여민주주의 지방자치의 활성화에 기여할 것으로 기대됨.

첫째, 예산편성의 시민참여를 통하여 예산의 투명성과 효율성 제고하는 민관협력모델을 개발함.

둘째, 민관협력모델의 지역적인 구축을 위한 로드맵을 개발함.

2. 예산편성 시민참여의 이론적 배경

1) 예산편성 시민참여의 의의

(1) 시민참여의 의의

시민참여는 자치단체의 정책결정과정에 영향을 미치기 위한 지역시민들의 적극적인 활동으로 정의 될 수 있음. 시민참여란, 자치단체의 정책결정권에 대한 시민들의 개입으로, 시민의 합의가 정책결정에 영향을 미쳐 지역갈등을 사전에 방지하는 주요한 기능을 수행함. 참여정부에 들어와 더욱 더 시민참여의 중요성이 강조됨.

시민참여는 간접민주주의의 문제와 한계를 보완하고, 시민의 요구를 반영하기 위해 더욱 확대되고 있는 추세임. 현대와 같이 도시화, 산업화 등으로 그 기능과 구조가 복잡해짐에 따라 다양해진 시민의 요구를 반영하기 위해 더욱 확대되고 있음.

시민참여는 재원의 효율적으로 배분하고, 우선순위에 대한 합의를 이끌어 내 재원의 민주적인 운영을 보장함. 지방자치단체의 한정된 재원을 보다 효율적이고 효과적으로 지역사업과 주민 복리증진에 사용하기 위해서는, 우선순위의 합의과정에 주민참여가 가능하도록 해야 함.

시민참여는 재정관련 정보공개, 용어의 전문성, 폐쇄적인 운영과 관련된 문제를 외부적으로 통제 가능하도록 할 것임. 그 결과 선심성 예산집행이나 낭비적 요소가 시정되어 예산운영의 투명성 및 효율성이 증진될 것임.

(2) 예산편성과정의 시민참여

예산은 편성, 심의, 집행, 결산 등의 과정으로 진행됨. 이 가운데 예산편성과정에 있어서의 시민참여의 범위는 심의 이전 단계인 예산편성을 위한 기본정책 수립과정부터 예산안이 만들어지는 일련의 과정까지임.

현재까지의 예산에 대한 시민참여는 심의과정과 집행단계의 참여가 대부분임. 심의과정에의 시민참여는 의회의 예산안 심의 이전에 입수 가능한 당초 예산서를 분석하여 선심성‧낭비성 예산에 대한 삭감이나 감액을 요구하는 수준에서 이루어짐. 집행과정에 대한 시민참여 또한 이미 집행되고 있는 사업이나 과다집행된 것을 대상으로 문제제기 하거나 책임을 요구하는 방식으로 진행. 그러나 납세자 소송이나 환수 등의 제도적인 장치가 마련되지 않아 실효성을 거두기 어려움.

반면에, 예산편성과정에서의 시민참여는 정책결정과정에 직접 참여하는 것으로 사전적인 활동이며, 적극적인 활동임. 따라서 예산편성과정에의 시민참여는 지방자치단체의 예산과정의 민주성과 책임성 확보에 기여할 것임.

현재까지 예산편성과정에 대한 시민참여는 각종 위원회 참여와 인터넷 설문조사의 형태로 이루어졌으나 실효성이 없음. 지방재정계획심의위원회, 투･융자심사위원회 등의 위원회는 전문가 중심으로 구성되어 일반시민의 참여에 근본적인 한계가 있고, 인터넷을 통한 의견수렴 또한 예산에 대한 정보부족과 이해부족으로 단순한 의견제시 수준에 머무르고 있는 실정임.

각종 토론회를 통한 시민참여, 중점투자분야 및 축소분야 등에 대한 예산편성의 정책방향제시, 구체적인 예산확충을 위한 직접적인 시민요구제시 등이 진행되고 있지만, 제도적이고 체계적인 참여를 보장하지 못함.

광주광역시 북구청의 주민참여예산제(지역별 예산참여시민위원을 선출･구성하여 운영에 참여하는 방식으로 예산편성지침, 예산에 대한 주민의견을 수렴･집약 등의 시민참여를 보장하기 위한 방법)는 대단히 높은 단계의 활동이지만, 자치단체의 준비정도(자치단체 장의 의지, 시민단체의 역량, 의회의 협조, 공무원의 인식, 시민들의 참여의지)에 따라서 많은 준비와 경험을 요구함.

2) 예산편성의 시민참여 필요성

(1) 재정민주주의 구현

재정민주주의란, 재정주권이 납세자인 국민에게 있다는 것을 의미함. 국민이 과세와 공공서비스의 대상이라는 수동적인 의미를 넘어 납세자로서 예산과정에 의사를 반영하고, 예산집행에 대한 감시를 통하여 권리를 실현하는 적극적이고, 능동적인 주체임을 의미.

재정민주주의는 예산편성 과정의 의사결정 및 운영의 민주적인 과정으로, 예산편성의 의사결정 과정에 시민이 참여함으로써 예산의 우선순위에 시민의 의견을 반영하는 것이며, 이러한 예산의 우선순위가 제대로 반영되었는지 여부를 시민이 직접 감시하고 통제하는 것임.

재정민주주의는 정책결정(예산의 우선순위)을 위한 제도적 장치로, 예산편성 단계에서의 공청회나 설명회, 정책토론회 등에 참여하는 것을 의미.

재정민주주의의 재정선호 반영여부에 대한 감시와 통제의 수단으로는, 정보공개청구나 주민감사청구, 주민소환제, 납세자 소송 등의 제도가 활용 가능함. 이러한 참여를 통해 재정운영의 민주성과 책임성을 확대해 나갈 수 있음.

(2) 대의민주주의 보완

정책결정의 공식적인 참여자(자치단체장, 지방의원)가 항상 시민의 요구를 반영하는 중립적이고, 합리적인 의사결정 행위를 한다고 볼 수 없음. 즉, 상대적 영향력 관계에 의해 정책결정의 내용이 달라지고, 이러한 정책결정에 따라 이익을 보는 측과 손해를 보는 측이 필연적으로 발생함. 이처럼 정책결정과정에 대한 시민의 평가와 영향력 발휘를 통해 대의민주주의를 보완할 수 있음.

특히 예산에 대한 심의･의결권이 의회에 주어져 있지만, 시간적 제약과 전문성 부족으로 인해 실효성을 거두지 못하고 있음. 대부분의 예산안에 대한 의회의 심의･의결의 결과가 원안을 크게 벗어나고 있지 못하다는 것이 이를 증명함.

또한 예산편성과정에의 비공식적 참여를 통해 지역구 관리에 쓰일 예산을 챙기거나 지역구별로 나눠 먹기식 예산배정을 하는 등 예산심의나 편성과정에 비민주성과 비효율성을 조장함.

예산편성과정의 주민참여는 비민주적, 비효율적 요소를 최소화하고 정책결정의 책임성을 확보하는 과정임.

(3) 외부통제 기능

시민단체를 중심으로 진행되고 있는 정보공개운동과 예산감시운동이 대표적인 활동임. 또한 제도화되어 있는 방식으로 주민감사청구제를 활용할 수 있음. 하지만, 이러한 방식은 사전적인 활동이 아닌 사후적인 활동으로 어느 정도 한계를 가짐.

그러나 예산편성과정에서의 시민참여의 방식은 사전적이고, 적극적인 외부통제의 기능을 수행함. 이러한 시민참여는 예산관련 정보의 다양한 공개와 참여과정을 통하여 비정상적인 요소(의원, 지역인사 등의 로비)가 사전에 예방되는 효과가 있음.

(4) 민관협력체계 구축

21세기 민주주의의 새로운 패러다임으로 참여민주주의나 민관협력, 거버넌스 등이 주요하게 논의됨. 이는 시민의 적극적인 역할에 의한 민주주의의 구현에 대한 요구에서 출발함. 시민이 지역의 정책결정에 참여하고 실천하는 주체로서 가지는 책임과 의무, 권리 모두를 강조함. 예산편성의 시민참여는 시민, 시민사회단체, 전문가 등 지역사회 구성원들 간의 긴밀한 협력과 긴장관계를 유지함으로써, 주민의 삶의 질 향상이라는 지방자치의 참뜻을 실현하는 중요한 제도적 장치로 활용될 것임.

3) 시민참여예산제 도입과정

(1) 시민단체의 초보적인 예산참여 운동

현재 시민참여예산제가 도입, 운영되는 데 실질적인 토대가 된 것은 시민운동단체가 전개해 온 예산참여 운동임. 우리나라의 경우, 지방자치가 실시된 1991년과 단체장을 선출한 1995년을 기점으로 다양한 형태의 시민참여가 나타나고 있으며, 예산부분에 대한 시민참여가 그 중 하나임.

예산정보 공개운동

예산은 모든 것이 망라되어 있는 출발점임에도 불구하고, 그동안 예산편성과 집행, 결산 등의 과정이 행정부 중심으로 폐쇄적이고 독점적으로 진행되다 보니 시민의 접근이나 참여가 사실상 불가능한 상황. 그러나 단체장들의 판공비 사용이나 낭비성 예산의 집행에 대한 불만과 문제제기가 이루어지면서 서울시를 비롯한 몇몇 지자체를 대상으로 시민감사 청구와 예산내역서 공개 등의 예산정보 공개 운동이 전개.

예산안 분석을 통한 의견반영 운동

지자체 단위로 예산에 대한 분석과 참여운동이 본격화된 것은 1997년부터임. 원주의 원주시민센터에서 매년 당초 예산안에 대한 분석 작업을 토대로‘원주시 예산안 분석 자료집’발간과 함께 지방의회 예산결산특별위원회에 자료집에서 제시한 정책과 의견이 반영되도록 예산안 심의 의결 전에 예산포럼을 진행해 온 것이 그 출발.

전국적인 네트워크 구성을 통한 예산참여 운동

대표적인 예산참여를 위한 네트워크가 이뤄진 것은 1999년임. 전국 30여개 시민단체가 참여해 예산감시네트워크를 결성하였고, 1999년 11월에 2000년도 지역별 당초 예산서에 대한 분석 작업을 공동으로 시작하면서 예산참여 활동이 본격화됨. 이후 지역별, 영역별로 더욱 다양하고 전문적인 참여가 이루어지고 있음.

이와 함께 참여연대를 중심으로 한 판공비 공개 활동도 참여사례 중 하나. 2001년 4월 지역의 시민단체와 함께 판공비 전국네트워크를 결성, 자치단체장에 대한 판공비 정보공개운동을 중심으로 예산감시 운동을 전개.

2001년도 서울지역예산감시네트워크가 결성돼, 서울시 예산에 대한 참여운동이 시작. 여기에서는 주로 서울시 성과주의예산에 대한 성과와 과제, 서울시 예산분석을 위한 워크숍 등의 활동이 이루어지고 있음.

전문성 확보와 분야별 연대를 통한 예산참여 운동

영역별 예산참여 운동의 경우 여성, 문화, 복지, 환경 등 분야별 예산에 대한 감시와 예산편성 운동이 전개되고 있음. 대표적인 사례가 여성민우회를 중심으로 진행되고 있는 성(性)인지적 예산운동, 환경운동연합의 지속가능한 환경예산분석 - 녹색가위운동, 참여연대의 사회복지 부문 대체예산제 등이 이에 해당.

시민참여조례제정을 위한 운동

예산감시네트워크의 경우 2001년도부터 예산참여운동에 대한 사례연구와 소개를 진행하고, 2002년도에는 예산편성과정 시민참여 운동의 활성화와 다양화를 위한 모색과 함께 시민참여 조례제정운동을 중심으로 활동이 전개됨. 이를 토대로 2003년 1월 예산감시네트워크 워크숍을 통해, 2003년을 시민참여예산조례제정의 해로 만들자고 결의하고 참여예산조례안에 대한 검토를 마무리함.

이는 1997년부터 본격화된 지방예산에 대한 시민참여가 초기에 편성된 예산안에 대한 삭감요구와 행정정보공개 청구운동 등 사후적 참여방식에서, 점차 예산편성과정에 대한 사전적이고 직접적인 참여방식으로 운동의 전환이 이뤄지게 되면서 새로운 참여의 토대를 형성.

(2) 지방선거의 쟁점화

2002년 실시된 지방선거는 예산부분의 시민참여가 새로운 국면을 맞이하게 된 주요한 계기임. 당시 지방선거 국면에서 예산부분의 시민참여를 위한 대표적인 활동을 살펴보면, 민주노동당을 중심으로 한「예산참여시민위원회설치및운영에 관한조례」제정 및 주민참여예산제 공약추진 운동과 지역시민단체들의 공약화를 위한 정책제안 활동이 있음.

민주노동당의 주민참여예산제의 공약추진 운동

민주노동당은 2001년 8월 서울시지부에서 조례 제정 청구를 위한 가두서명 캠페인을 전개하면서 참여예산제도와 관련된 공식적인 활동을 처음으로 전개함. 이는 브라질 포르투알레그레시의 참여예산제도에서 아이디어를 얻은 것으로, 현재 포르투알레그레시는 시정부 예산 중 20% 정도 규모의 예산에 대해 시민들이 직접 참여하여 결정하도록 하는 시민참여예산제를 운영하고 있음. 우리나라의 경우 민주노동당을 중심으로 브라질 사례를 원용하여 시민참여예산제에 대한 논의와 시도가 준비됨.

브라질 포르투알레그레시의 참여예산제도는 1989브라질 노동자당이 집권하면서 아래로부터의 예산통제시스템인 참여예산제를 개발, 1991년부터 지금까지 운영하고 있음

브라질의 사례를 우리나라에 접목시켜 참여민주주의를 성장시키기 위한 목표와 함께 2002년 지방선거를 앞두고 민주노동당에 대한 홍보와 인식의 저변을 확대하기 위한 선거 전략의 측면도 있지만, 선거 이후에도 민주노동당의 각 지역별 활동을 위한 주민 조직 사업과 연계해 지속적으로 활동하고자 함.

서울시지부와 함께 지역에서는 민주노동당 군산지구당에서 조례제정 운동을 전개. 민주노동당 군산지구당에서는 2001년 11월 5일 군산시에 조례제정 청구서를 접수하고 이후 2001년 11월 16일부터 3개월 간 연대서명을 통해 모두 4,691명의 서명을 받아 군산시에 접수하였다. 당시 제출된 조례안의 주요내용은 시민이 직접 참여하는 예산참여 심의위원회를 두고 예산에 대한 시민의견 수렴, 예산에 관한 행정감시, 시민위원회 구성 및 지역과 부문별 주민총회 실시 등임.

그러나 군산시지부의 조례제정 운동은 행정부와 시의회의 부정적인 견해로 결국 부결. 군산시의회는 2002년 4월 30일 제68회 임시회 상임위원회의 심의와 본회의 의결을 통해 지방자치법 제118조에 의거, 편성권은 지방자치단체장의 고유권한이며, 의결권은 시의회 권한으로 위 조례안의 제정은 고유권한을 침해하거나 압박하며, 지방자치법과도 상충된다는 이유를 들어 결국 부결처리 함.

조례제정운동과 함께 2002년 6.13지방선거 출마자들의 공약을 통해 주민참여예산제 도입과 홍보가 활발하게 진행. 민주노동당의 경우 서울시장 후보를 비롯하여 인천, 울산, 광주 등 광역시와 기초 자치단체, 구청장 등 단체장 출마자를 대상으로 예산참여 시민위원회 설치와 예산의 우선순위를 정하는 시민참여예산제 도입을 공약으로 채택.

이 중 울산광역시 동구청장에 출마해 당선된 민주노동당 후보의 경우 구청장 취임 후 지난 2004년 6월 10일 ‘울산광역시동구주민참여예산제운영조례’를 제정하고 2004년도부터 본격적인 시행에 들어감. 울산의 조례는 광주광역시 북구청에 이어 두 번째이지만 주민참여와 관련해 제정된 조례로위원회 구성과 분과위원회 활동, 동별 주민참여예산지역회의 구성 및 운영, 주민참여예산협의회 구성 등 광주 북구청의 조례보다 진일보한 내용을 담고 있는 것으로 평가.

지역시민단체들의 공약화를 위한 정책제안 활동

민주노동당과는 별도로 각 지역별 시민운동 단체들로 구성된 네트워크나 선거참여운동을 통해 채택된 정책의제를 후보자들이 수용함으로써 공약화 되거나 당선 이후 실제로 제도화로 연결됨.

대전지역 13개 시민사회단체로 구성된 대전시민사회단체연대회의에서 마련한 7개 분야 50개 시민요구 공약을 마련하여 대전광역시장 입후보자를 대상으로 공개제의 하였는데, 이중 ‘시민참여 예산편성제 및 도시계획 제도 확립’이 포함.

청주시의 경우 청주지역 시민단체로 구성된 충북정치개혁연대가 마련한 11개 분야 정책의제 중 ‘시민참여예산제도입’과 ‘시민참가기본조례 제정 및 시민참여의 제도화’ 의제를 후보자들에게 공개 제의해 실제로 청주시의 경우 1년여의 사전 연구와 준비과정을 통해 2004년 9월 24일 ‘청주시민참여기본조례’가 제정. 이 조례에는 시의 중요한 정책 사업에 대한 시정정책토론을 시민이 요구 할 수 있는 청구권을 부여하고, 예산참여시민위원회를 구성 예산편성에 시민참여를 가능하도록 규정함.

(3) 참여정부의 정책기조

참여정부의 국정목표와 원리를 제시

지역단위 제도화와 참여 확대라는 흐름과 함께 중앙정부 차원의 정책기조 변화 역시 주민참여예산제 도입의 토대가 됨. 참여정부 들어서 국정비전과 목표를 참여와 분권 등 다양한 참여제도와 혁신방안이 논의되고 추진되고 있음.

우선 정부 혁신지방분권위원회의 행정개혁로드맵(2003)에 의하면 행정개혁의 비전과 목표를 ‘국민과 함께하는 일 잘하는 정부’로 설정하고 3대 국정목표와 4대 국정 원리를 각각 제시하고 있으며, 이중 참여하는 정부가 맥을 함께하고 있다

정부혁신지방분권위원회 지방분권전문위원회(2003) 역시 「참여정부 지방분권 추진 로드맵 : 분권형 선진국가 건설」을 통해 다양한 주민참정제도의 도입을 제시. 이중 다양한 주민참정제도 도입 방안으로 직접 참여제도 확충을 위해 주민발안제도 개선, 주민투표제도 실시, 주민소환제 도입검토, 정책과정에 주민참여 확대, 참여적 예산편성 및 집행 등을 들고 있음. 즉 현재 공급자 위주의 지방행정으로 제한적인 주민참여가 이루어지고 있어 협치형 지방행정, 공동생산자로서의 시민의 상을 상정.

정부혁신지방분권위원회에서는 재정, 세재개혁 15가지 아젠다 중의 하나인 재정운영과정에 대한 주민참여확대 방안의 하나로 참여예산제도의 도입을 제시.

예산편성지침폐지와 참여예산제의 확대 실시 권고

참여정부의 정책기조와 함께 실질적으로 자치단체의 참여예산제 실시의 기폭제와 근거로 작용하게 된 것은, 바로 행정자치부가 2003년도에 각 지방자치단체에 시달한 ‘2004년도 지방자치단체 예산편성 기본지침’임.

행정자치부는 2003년 7월 말 전국 시･도 기획관리실장 회의에서 2004년도 예산편성 기본지침을 시달하면서, 2005년도부터는 지방자치실시에 따른 지방재정운영의 자율성 강화를 위해 이를 폐지하겠다고 발표. 대신 예산편성과정의 주민참여 보장과 예산정보를 투명하게 운영하고 공개할 것을 권고.

행정자치부는 기본지침을 통해 2004년 지방재정운영 방향 중 하나로 재정운영의 자율성, 투명성 확대를 제시하고, 이를 위해 예산편성과정에 주민참여 및 공개 확대를 제시. 내용으로는 현재 지자체별로 재정운영에 관한 중요사항을 주민에게 공개하도록 하고 있으나 실질적으로 주민들이 이해하기 힘든 상태이며, 예산편성과정에서의 주민참여 역시 일부 지자체는 활성화 되어 있으나, 대부분의 지자체에서는 아직 주민참여가 미흡하다고 지적하고 「참여형 예산편성 제도」의 보급과 정착을 제시.

구체적인 방안으로는 예산편성 전의 주요사업에 대해 인터넷, 설문조사, 공청회, 단체 간담회 등 의견수렴 절차를 이행하고, 필요한 경우 사업추진 과정에 전문분야별 외부전문가의 참여를 권고. 예산편성 결과에 대해서도 주민이 이해하기 쉽도록 표준서식에 의해 작성, 홈페이지 등을 통해 공개하도록 함.

이와 함께 2004년도 예산편성지침과 마찬가지로 참여형예산편성제도의 보급 및 정착을 제시. 여기에 「주민참여예산제운영조례」안을 덧붙임으로써 우수사례에 대한 확산 보급을 강조함.

행정자치부가 2004년 9월 지방재정법 입법예고를 통해 개정이 예상되고 있어 참여형예산제의 제도적 근간이 더욱 강화될 것으로 보임. 이번에 입법 예고된 개정안의 주요내용은 지방예산편성과 관련된 일부 필요기준은 고시하고 예산편성에 필요한 정보를 담은 지방자치단체 재정운용업무편람을 작성･보급하도록 하는 것임.

이와 함께 지자체 재정운영결과를 평가하는 지방재정 평가제 도입과 재정운영 상황과 재정운영평가 결과를 주민에게 공개하도록 하는 지방재정공시제 도입, 그리고 예산편성과정에 예산공청회 등 주민의견 수렴절차를 의무화 하는 등의 내용을 주요 골자로 함.

3. 시민참여예산제의 사례분석

1) 사례분석을 위한 유형화

(1) 예산정보의 공개와 인터넷 및 설문의 시민참여 방식

시민참여의 단계에서 가장 낮은 단계의 방식. 현재 모든 자치단체가 재정정보공개에 대한 조례에 의해서 인터넷을 통해 당해 연도의 예산정보를 공개함. 자치단체장은 재정공개조례의 규정에 의하여 재정운영의 중요사항을 주민에게 공개하도록 규정.(지방재정법 제 118조의 3항)

또한 시민들의 예산편성에 대한 의견수렴은 홈페이지를 통한 인터넷 설문조사나 의견제시 코너운영, 시민과의 간담회를 통해 실시함.

(2) 예산참여시민위원회를 통한 시민참여 방식

현재 진행되고 있는 시민참여예산제의 가장 높은 단계. 광주북구청, 울산북구청, 청주 등이 조례에 의한 시민참여예산제 운영의 법적근거를 통해서 예산편성과정의 시민참여를 실질적으로 보장하기 위한 노력. 특히 광주북구청은 단체장의 확고한 의지를 바탕으로 시민의 대표성을 확보하기 위한 시민위원회를 구성하여 편성과정의 시민참여를 보장하기 위한 활동을 진행.

청주는 광주북구청과 거의 동일한 방식의 시민참여예산제를 운영하고 있지만, 울산북구청의 경우 편성에 대한 직접적인 정책결정의 권한을 보다 많이 부여하고 있어 운영방식 상의 차이를 보임

(3) 장기발전전략 수립과 연계한 시민참여 방식

경기도 부천시가 대표적인 사례. 일반적인 예산편성과정의 직접적인 또는 시민의 대표성을 전제로 한 참여방식과 구별되는 특성을 가짐. 부천시는 부천시장기발전계획수립및정책평가에 관한 조례에 근거하여 매년 분야별 장기발전계획수립을 위한 정책토론회를 상반기에 진행하고, 그 결과를 바탕으로 시민의 예산편성 우선순위를 중심으로 한 여론조사와 분야별 예산편성을 위한 정책토론회를 하반기에 개최하여 예산편성과정의 시민참여를 보장하는 방식으로 운영하고 있음.

2) 재정정보의 공개와 인터넷 및 설문의 시민참여 방식

(1) 재정정보의 공개

지방재정법은 각 자치단체에 제정된 조례가 정하는 바에 의하여 매 회계연도마다 재정운영에 관한 중요사항을 주민에게 공개하도록 규정. 예산편성과정의 시민참여를 위한 기본적인 요건. 재정정보에 대한 정규적이고, 체계적인 공개를 통해서 예산에 대한 시민들의 이해와 관심을 높일 수 있음. 이는 시민참여의 기본요건임.

재정운영상황은 매년 상반기와 하반기에 각각 주민에게 공개해야함. 다만 천재지변 및 기타 불가피한 사유가 있을 때에는 별도로 그 시기를 달리 정하여 공개. 상반기 공개 내용은 재정여건 및 재정운용 방침, 당해 연도 예산현황 및 주요사업, 주민부담 지방세 예정액, 지방채 등 채무관리계획, 기금운용계획, 당해 연도 공유재산･중요물품 등의 취득･처분계획, 당해 연도 공기업운영계획, 기타 재정 운영상 주민에게 공개할 필요성이 있는 사항으로 규정. 하반기는 전년도의 결산상황, 전년도 세입세출 집행 상황, 전년도 주민부담 지방세상황, 전년도 지방채 등 채무관리상황, 전년도 기금운용상황, 전년도 공유재산･중요물품의 증감 및 현재액, 전년도 공기업 운영상황, 기타 재정운영상 주민에게 공개할 필요성이 있는 사항으로 규정.

하지만, 재정정보는 형식적인 공개에 머무름. 자치단체의 홈페이지에 공개된 재정정보가 예산에 대한 사전지식과 전문성이 없는 일반시민이 봤을 때 쉽게 이해 할 수 있는 수준이 아니기 때문임. 법령에 의해서 재정정보를 공개하는 것이지, 시민들의 예산에 대한 이해를 높여 시민참여를 보장하기 위한 것은 아님.

시민참여를 위한 재정정보의 공개를 위해서는 사업별로 사업계획서와 집행현황 및 예산편성과 집행결과를 종합적으로 공개할 때 재정정보공개로서의 의미를 가짐.

(2) 인터넷 및 설문의 시민참여 방식

인터넷을 통한 시민참여를 보장하는 방식은 모든 자치단체가 시행하는 것이 아니라, 몇몇의 자치단체에서 시행하는 방식임. 대표적인 방식은 자치단체의 홈페이지에 예산편성관련 의견을 제시할 수 있는 코너를 운영하는 것. 시기적으로는 예산편성 시기에 맞추어 코너를 운영하기도 하고, 연중 코너를 운영하기도 함.

익산시가 운영하고 있는 ‘예산편성에 바란다’ 코너에 시민들의 예산편성에 관한 의견이 접수되고 있지만, 생활민원과 관련한 의견이 대부분을 차지하고 있는 상황이며, 그 의견수도 1년에 20건을 넘지 못하고 있는 상황. 인터넷을 통해서 누구나 쉽게 접근할 수 있다는 장점은 있지만, 예산편성에 대한 정책적인 참여가 아닌, 생활민원 중심의 참여를 벗어나기 어렵고, 생활민원의 경우는 시의원 등을 통해서 일상적으로 제기할 수 있는 공간이 있다는 점에서 실효성을 찾기 어려움.

이와 달리 설문조사 방식은 시민들의 전체적인 의견을 수렴할 수 있다는 장점을 가지고 있지만, 다양한 내용을 담을 수 없다는 점에서 한계. 예산편성에 대한 시민참여를 확보하기 위한 보조적인 수단으로 활용될 때 그 실효성이 있을 것임.

부천시의 경우, 예산편성관련 설문조사를 진행하여 예산편성과정에 효과적으로 반영 중임. 전체시민의 의견수렴이 필요한 사항에 대한 설문조사의 내용을 예산편성을 위한 정책토론회에 제공함으로써, 예산편성에 대한 정책적인 방향 설정에 구체적인 근거를 확보. 또한 예산편성의 우선순위를 결정하는 사안에 대한 설문조사는 사업에 대한 시민적인 합의가 가능하여, 사업효과를 극대화함.

결론적으로 예산편성의 의견제시 코너는 실효성이 낮지만, 시민대상의 설문조사는 시민참여의 보조적인 수단으로 활용되어, 예산편성을 위한 정책결정의 시민적인 합의를 확보하는 수단으로 활용되어야 함.

3) 예산참여시민위원회를 통한 시민참여 방식

예산참여시민위원회 구성방식은 예산편성과정의 시민참여를 보장하기 위한 대표적인 모델로 인식. 특히 광주북구청이 대표적인 모델로 인식되는 것은, 가장 먼저 획기적인 방법의 시민참여모델을 도입했기 때문임. 이전의 설문조사나 인터넷의견수렴 등의 낮은 차원의 시민참여방식과는 근본적으로 구별되는 획기적이고, 과감한 방식임.

광주북구청의 사례를 벤치마킹한 청주시가 조례를 제정하여 예산편성과정의 시민참여를 보장하기 위한 제도적인 틀을 마련. 또한 청주시는 광주북구청과 같은 형식의 틀을 기본적으로 하고 있지만, 울산동구청와 북구청의 경우는 공통점과 차별성을 가짐. 울산의 경우 민주노동당이 고민했던 방식에 광주북구청의 내용을 보완하는 방식으로 진행됨. 그만큼 광주북구와는 구별되는 특성을 가지고 있지만, 예산참여시민위워회 방식을 대표해서 광주북구청의 운영사례를 분석하고자 함.

(1) 주민참여예산제 도입을 위한 과정

자치단체장의 의지

주민참여예산제와 같은 제도 운영에는 우선 단체장의 의지와 리더십이 중요한 역할을 담당함. 광주 북구청의 경우 전국에서 처음으로 주민참여예산제를 도입, 운영할 수 있는 것은 역시 구청장의 강한 의지가 있었기 때문임. 우선 북구청장의 경우 초대 광주광역시 시의원을 재선하고, 민선 구청장 2기에 이어 3기에 연임하는 등 지역사회에서 튼실한 기반과 저변을 확보하고 있음.

특히 주민참여 활성화를 위해 「주민자치 3대 운동」을 전개하고 있는데, ‘아름다운 마을 만들기’, ‘공공시설 주민자치 관리제’, ‘주민참여예산제’를 추진하고 있으며, 주민참여 활성화를 위한 다양한 시도와 의지를 지닌 것으로 평가.

특히 구청장 출마 시 예산정보 공개 및 주민의견 수렴을 공약으로 제시함으로써 주민참여예산제 실시를 위한 기본적인 토대를 마련.

시민단체, 전문가와 연대

단체장의 의지와 함께 주민참여예산제를 실시하게 된 실질적인 게기가 된 것은 바로 지역의 시민운동단체와 전문가의 적극적인 협력이 있었기 때문. 북구의 경우 '참여자치 21'이 2003년 3월 3일 납세자의 날을 맞아 「납세자의 날」선언을 통해 주민참여예산제도의 도입을 권고하면서 시작.

당시 예산참여 운동을 전개하고 있던 시민운동 단체들은 전국예산감시네트워크를 통해 조례제정운동 특히, 예산편성과정의 주민참여를 제도화하기 위해 2002년도에 「서울특별시 예산편성에 있어서 시민참여를 보장하기 위한 조례(안)」을 마련, 서울시에 제안하였으며, 네트워크에 참여하고 있는 청주, 순천, 천안 등의 지역도 조례제정 운동을 통해 입법 활동을 전개.

제도 도입을 위한 초기 과정에 북구청 예산담당 공무원과 지역 시민단체, 교수 등 전문가가 결합되면서 제도에 대한 이해와 구체적인 실행방안, 일정, 교육내용 마련 등 원활한 협의와 협조가 이루어짐.

(2) 주민참여예산제 도입을 위한 조직체계

주민참여예산제 연구회 조직

주민참여예산제의 실행을 위해 크게 3가지 측면에서 추진조직 체계가 조직･운영. 우선 주민참여예산제 연구회의 구성. 연구회는 북구청에서 주민참여예산제 실시를 위한 공청회를 마친 뒤 제도의 도입 및 운영을 위한 운영방법, 정책수립, 연구개발 등을 위한 연구기능을 담당할 기구의 필요성이 제기되면서 구성.

연구회는 이후 주민참여예산제 운영조례 연구와 주민참여예산제 역기능 해소방안 연구, 의회와 원활한 협조 방안 등 주민참여예산제 도입과 운영의 효율성을 위한 연구 기능을 담당. 또한 예산참여시민위원회 모집 시 모집인원보다 신청인이 많을 시 선정기준을 고려하여 우선순위를 결정하는 역할을 담당.

연구회는 2003년 9월 공무원 3명, 교수 1명, 구의원 1명, 시민단체 3명 등 모두 8명으로 구성되었으며, 2004년도 조례제정 이후에도 인원의 변동 없이 활동을 전개함.

주민참여예산제 실무팀

연구회와 함께 주민참여예산제를 실질적으로 시행하고 운영하고 전담할 공무원 인력 체계로서 실무팀을 구성함. 실무팀은 북구청 기획감사실 예산담당 직원 중 2명이 배정되었으며, 2003년 9월 구성이후 주민참여예산제 운영 전반에 관련한 실무를 담당하고 있음.

예산참여시민위원회

예산참여시민위원회(이하 시민위원회)는 실질적으로 주민참여예산제를 구성하고 운영하는 참여그룹임. 시민위원회는 예산편성과정 단계에 실질적인 참여와 의견제시의 역할을 담당하는 단위로, 구체적으로는 예산편성 지침에 대한 의견수렴과 예산에 대한 주민들의 의견을 수렴, 집약하는 활동부터 예산편성 과정에 참여하여 예산안에 대한 의견제출, 주민대상 교육활동, 예산정책 토론회 개최, 결산 설명회 참여 등의 기능을 담당.

조례가 제정되기 전인 2003년 9월 20일부터 9월 30일까지 10일 동안 공개모집을 통해 모두 132명의 위원이 구성.

당시 마련된 조례안의 제7조 위원회의 설치 및 구성 조항에 따르면 위원회 구성을 100인 이하로 구성하도록 규정하고 있으나, 주민자치위원회를 통해 추천을 받아 각 동별 2인씩 모두 54명과 시민단체 추천 8명, 직능단체 추천 33명, 일반 공개모집에 의한 참여 37명 등 모두 132명이 위원회에 참여.

그러나 2003년 운영을 통해 위원회 규모가 너무 크다는 의견이 있어 조례 제정 시 위원회 구성을 80인 이내로 축소함. 위원회 구성 조항 중 전체 위원 중 공개모집에 의해 참여하는 시민을 전체 위원의 2분의 1이상으로 구성한다는 조항(광주광역시 북구주민참여예산제운영 조례 제7조 위원회 설치 및 구성)에 의해 공개모집에 의한 시민참여의 비율이 2003년도에 비해 증가.

2004년 위원회 구성 현황을 살펴보면, 2004년 4월 26일부터 5월 15일까지 20일간 공개모집을 통해 모두 113명이 접수되었으며, 일반주민이 74명 66%로 가장 많았으며, 주민자치위원 32명 28%, 민간단체 추진위원 7명 6% 순으로 나타남.

분과위원회도 변화가 있었는데, 2003년도의 경우 8개 분과에 대해 위원회를 구성하였으나, 2004년도는 위원회 위원 규모 축소와 함께 분과위원회도 5개 분과위원회로 조정됨.

(3) 조례제정

2003년도에 실시된 주민참여예산제는 조례제정이 이루어지지 않은 상태에서 진행. 당초 제안된 주민참여예산제 조례안의 내용을 토대로 연구와 보완작업이 진행되었으며, 2003년도 운영의 경험을 토대로 조례안에 대한 연구 검토한 후 조례제정이 이루어짐.

주민참여예산제운영조례는 주민참여예산제의 법적, 제도적 장치를 마련함으로써 제도의 효율성과 지속성을 확보하는 등 제도운영의 안정성을 유지하고, 주민들의 의견수렴을 통해 지방재정 운영의 효율성과 주민복리 증진에 기여하는 것이 취지임.

북구청은 당초 시민단체에 제안된 초안을 토대로 연구회 검토를 거쳐 행정부 발의로 조례제정을 추진하였으며, 지방재정법 제118조 3 재정운영상황의 공개 조항, 광주광역시 북구재정운영상황공개조례, 2004년 지방자치단체 예산편성 지침 등을 근거로 제정. 조례 제정과 관련한 추진일정을 살펴보면 다음과 같음.

주민참여예산운영조례는 4장 23조로 구성되어 있으며, 주요내용으로는 재정운영 공개를 통해 투명성과 민주성을 확보하여 재정민주주의 실현(제3조), 구청장은 예산편성단계부터 주민에게 정보공개와 참여를 보장(제5조). 주민의 예산참여를 위해 예산참여시민위원회를 80인 이내로 설치(제7조)하고, 예산편성 이전에 주민의견 수렴을 위한 예산정책토론회를 개최(제20조)하며, 제도 운영을 위해 주민참여예산제연구회(제22조)를 둠.

(4) 주민참여예산제 도입 후 예산편성 과정

광주광역시 북구의 경우 2003년도 조례제정 이전에 2004년도 예산편선과정을 주민참여 방식으로 진행함. 이를 통해 기존의 5단계에서 두 배 이상으로 절차가 복잡하고 다양해짐.

광주 북구청의 경우, 주민참여예산제 실시로 행정내부 업무처리로 끝나던 편성과정이 예산관련 각종 정보제공과 공개, 교육, 토론회 개최, 조정 및 협의 등의 과정으로 예산편성 단계에 주민참여를 공식화함. 주민참여예산제로 새롭게 시행되고 있는 예산편성 과정의 단계를 구분하면 다음과 같음.

예산참여시민위원회 구성

주민참여예산제의 핵심적인 참여의 통로이자 구성이라고 할 수 있는 것이 바로 예산참여시민위원회(이하 시민위원회)임. 시민위원회는 4~5월 중 80명 이내로 구성되며, 본인의 관심여부에 따라 5개 분과위원회 중 선택. 시민위원회는 주민참여예산제가 운영되는 전체 과정에 대한 참여와 의견제출 등의 역할을 수행함. 시민위원들은 두 차례에 걸쳐 실시되는 예산관련 교육인 예산학교 참가 및 세 차례에 걸쳐 진행되는 예산정책토론회에 참석해 설명과 의견제시, 의견조정 등의 역할을 수행함.

예산관련 정보공개 확대

기존예산편성 과정에서는 별도의 정보공개 없이 예산편성지침에 따라 진행되던 것이, 주민참여로 다양한 예산관련 정보의 공개가 이루어지고 있음.

우선 사전설명회를 통해 전년도 예산･결산 내용과 다음년도 예산편성 방침과 예산편성 기본지침 수립을 위한 토론 등의 다양한 정보를 제공받게 됨. 다음으로 실･과･소별 예산요구서의 경우, 실질적으로 다음년도 예산편성의 내용을 담아내는 것으로 그 동안 참여는 물론 일체의 정보가 공개되지 않던 것이 의견수렴과정과 토론회 그리고 홈페이지를 통해 공개되고 있음.

총괄 토론회를 통해 작성된 예산편성 요구서 및 예산안의 경우, 주민들의 이해와 접근성을 향상시키기 위해 사업별로 공개하고, 이에 대한 주민의 의견을 수렴함으로써 정보공개의 양과 질이 확대.

예산학교 등 교육활동

주민참여예산제를 움직이는 두 축인 시민과 공무원에 대한 교육의 단계가 추가됨. 이전에는 별도의 교육과정이 없었으나, 주민참여예산제 실시로 우선 주민교육의 경우 상･하반기로 나누어 주민예산학교를 실시.

주민예산학교는 예산참여시민위원회 위원과 실･과･소장 이상 간부 공무원, 관심 있는 주민을 대상으로 실시되며, 지방예산에 대한 이해와 주민참여 의의 및 내용 등에 대해 논의.

이밖에 보다 많은 시민들의 참여와 관심을 유발하고 교육기능을 확대하기 위해 2004년도부터는 시범사업으로써 직접 동사무소에서 교육을 실시하는 ‘찾아가는 예산 설명회’를 시행하고, 점차 확대해 나갈 계획. 주민대상 교육과 함께 주민참여예산제를 실무적으로 뒷받침하는 공무원들에 대한 이해와 협조가 무엇보다도 중요. 이를 위해 공무원을 대상으로 한 교육도 병행되고 있는데, 시행 첫 해인 2003년의 경우 실･과･소장 및 담당자 100여명을 대상으로 ‘주민참여예산제의 도입 필요성과 추진전략’이라는 주제로 공무원 마인드 전환 교육을 실시하였으며, 2004년도 역시 7월 중에 공무원 교육을 실시하였음.

예산편성 정책토론회

예산편성 정책토론회는 주민참여예산제 활동 단계 중 핵심적인 참여단계. 예산편성 정책토론회는 모두 3차례에 걸쳐 실시. 우선 사전토론회의 경우, 예산편성의 방향과 기조를 수립하는 과정으로 전년도 예산에 대한 결산결과 설명, 전년도 주민참여예산제에 대한 평가, 다음년도 예산편성 방향 및 기본지침 수립을 위한 토론이 이루어 짐.

분야별 토론회의 경우, 각 실･과･소별로 작성하여 공개한 ‘예산요구서’에 대해 관계 실･과･소 공무원들이 출석, 내용을 설명하고 이에 대한 의견수렴 및 분과별 토론을 하는 것으로 진행.

마지막으로, 총괄토론회는 분과별 토론회 결과를 수렴하여 예산편성의 우선순위와 신규 사업 타당성 검토, 분야별 토론내용의 상충 및 중첩 의견에 대한 조정, 협의 등의 과정을 담당. 제기되는 다양한 의견이나 제안의 상당부분이 이러한 예산정책 토론회 과정에 참여하는 시민위원회를 통해 이뤄지고 있음.

구의회와 사전협의

주민참여예산제도가 자칫 의회 심의권을 침해할 소지가 있어 의원들과의 갈등의 원인으로 작용할 수 있다는 지적이 있음. 이는 2002년도에 조례제정 운동을 전개했던 군산시의 사례에서도 확인되었듯이 행정부와 의회 모두 편성권과 심의권 등 고유권한에 대한 침해라고 반발하면서 결국 입법화가 무산되기도 했음.

북구청의 경우 이러한 오해를 불식시키고 의회의 원활한 협력 체계를 마련하기 위해 총괄토론회 전에 구의회와 사전협의하는 과정을 마련. 2003년도의 경우 2004년도 세입세출예산안 공개 자료에 대해 구의회 의장단을 대상으로 사전협의를 하였으며, 2004년도에도 분야별 토론회를 통해 수렴된 의견이 홈페이지를 통해 공개되기 전 의회와 협의를 진행.

조정위원회

기존의 예산편성 단계에서는 예산요구서에 대해 실･국별 협의 및 조정을 통해 예산안을 심의･조정하던 것이 주민참여예산제 실시로 별도의 조정위원회를 개최.

조정위원회는 지방재정계획심의위원회의 심의를 통해 진행되며, 각 단계를 통해 수렴된 의견에 대해 관련 부서에 통보해 실무검토 함. 이에 대해 지방재정계획심의위원회 심의를 통해 반영여부 및 반영정도(일부, 전체 등)를 결정하는 단계임.

평가와 환류

의회심의를 통해 예산안이 최종 확정된 이후, 해당연도 주민참여예산제 운영에 대한 평가와 환류작업으로 참여과정이 마무리. 평가와 환류작업에서는 주민의견 수렴내용에 대한 분석과 반영결과에 대한 공개 및 평가 등을 진행하며, 예산편성에 반영된 주민의견 중 우수한 제안내용에 대해 제안자를 대상으로 시상식 실시. 2003년도의 경우 모두 5명에 대해 시상이 이뤄졌으며, 선정기준은 구정목표 실현 기여도, 참여를 통한 지역공동체 형성등 공공성 정도, 사업의 필요성 정도 주민수혜도, 주민생활 밀접성 등 모두 5가지임. 참여한 주민을 대상으로는 예산반영 결과를 통보하고 구청장의 감사서한문 발송 등이 이루어짐.

(5) 울산동구청의 주민참여예산제

울산동구청의 주민참여예산제는 기본적인 골격으로 예산참여시민위원회를 구성하는데, 좀 더 구체적인 운영에 있어서는 많은 차이를 보임. 울산동구청의 주민참여예산제는 예산편성에 대한 실질적인 편성권을 부여하는 상당히 과감한 내용을 담고 있음. 구체적으로는 주민참여예산지역회의의 운영, 분과위원회의 실질적인 활동보장, 주민참여예산협의회의 운영, 예산참여시민위원 전체가 참여하는 총회를 통해서 예산편성에 대한 실질적인 권한을 부여함. 이는 민주노동당이 지향하는 내용으로 직접적인 예산편성권을 시민에게 부여하기 위한 일종의 실험임.

주민참여예산 지역회의

구청장은 위원회 운영과 관련 주민의견수렴을 위하여 동별로 주민참여예산지역회의(이하 지역회의라 한다)를 둠. 지역회의는 해당 동에 거주하고 있는 시민위원 및 주민자치위원회 위원으로 구성하되, 다만 해당 동 주민 중 참여를 희망하는 경우 지역 회의에 참여할 수 있으며, 참여대상자 선정은 동장이 함. 매년 구의 예산이 편성되기 이전에 주민의 의견을 수렴하기 위한 지역회의를 개최. 동지역의 예산편성과 관련하여 중점투자분야 등에 대한 주민들의 의견을 수렴･집약하는 활동, 기타 지역회의의 목표 달성을 위해 필요한 활동으로 규정. 예산편성을 위한 동(기초행정단위)까지 예산편성에 대한 실질적인 권한을 보장하는 것임.

주민참여예산 협의회

구청장은 위원회(분과위원회)와의 예산편성의 심의･조정을 위한 주민참여예산협의회를 둠. 협의회는 구의 구청장, 부구청장, 국장과 위원회의 위원장 및 각 분과위원장으로 구성함. 위원장은 구청장이 되며, 부위원장은 위원회의 위원장이, 간사는 예산담당 부서장이 됨. 위원장은 매년 구의 당초예산 편성 시 자체사업예산의 심의･조정 등 주민의 의견을 수렴하기 위한 협의회를 개최할 수 있음. 자체사업예산 심의 조정, 기타 협의회의 목표 달성을 위해 필요한 활동을 주요내용으로 함.

당초예산 편성이라는 단계에서 심의 조정의 기능을 수행한다는 것은 주민참여예산제의 기본취지인 편성권한을 실질적으로 보장함으로써, 위원회의 기능과 역할을 보장하는 주요한 요인임. 구청은 협의회 심의 결과를 예산편성 안으로 확정.

예산참여시민위원회의 분과위원회 구성

예산참여시민위원회는 그 기능을 효율적으로 수행하기 위하여 8개의 분과위원회를 둠. 분과위원원회의 구성은 광주북구청과 동일하지만, 역할에 있어서는 많은 차이를 가짐. 광주북구청은 분과위원회를 중심으로 분야별예산편성 관련 논의를 통해 효율성을 높여 내는 역할을 담당. 울산동구청은 분과위원회가 분과관련 자체사업의 예산 우선순위의 결정 등 예산편성에 따른 주민들의 의견을 수렴･집약하는 역할을 담당하므로 위원회의 종합적인 기능을 분야별로 구체화하는 역할을 담당.

특히 운영과정을 보면, 1차 회의를 통해서 부서별 주요업무계획 및 현안사항 설명, 예산편성을 위한 의견수렴의 과정으로 진행. 2차 회의는 4일간의 일정으로 개최되며 예산편성관련 설명 및 투융자심사결과의 보고, 예산편성을 위한 새로운 사업에 대한 의견수렴, 예산편성심의 대상 현장방문, 분과위원회는 해당부서와 심도 있는 토의 및 협의를 통한 심의 결정의 권한이 부여되어 있다는 점이 가장 큰 특징임.

4) 장기발전전략과 연계된 시민참여예산제 운영

예산편성을 위한 정책토론회 이전에 장기발전전략을 마련하기 위한 활동을 중요하게 설정함으로써 정책의 일관성과 미래지향성을 바탕으로 시민들과의 정책결정과정의 합의를 이루기 위한 과정이 상반기에 진행됨.

부천시장기발전계획수립과 정책평가에 관한 조례에 근거하여, 6년 이상의 장기발전계획을 매년 새롭게 시대변화와 환경변화에 맞게 수정 보완하기 위한 정책토론회를 개최하여 시민들에게 부천시 장기발전계획에 대한 정책적인 합의를 확보함.

하반기에는 상반기의 분야별 정책토론을 통해서 확정된 장기발전전략에 근거한 예산편성을 위해 사전설문조사와 정책토론을 통해서 예산편성 과정의 시민참여예산제를 운영. 즉 정책토론을 통한 장기발전계획의 수립이 예산편성의 방향으로 설정되어, 시민참여예산제 운영에 장기발전계획 수립을 기본전제로 설정함.

(1) 장기발전계획수립의 내용과 추진과정

장기발전계획수립의 목적과 내용

부천시의 장기발전계획수립과 정책평가를 위한 조례는 부천시의 주요정책에 대한 중･장기적인 종합계획을 수립･시행하여 시정운영의 일관성을 유지하고, 행정의 능률성･민주성･효율성은 물론 시의 균형발전에 이바지함을 목적으로 함.

특히 장기발전계획이라 함은 6년 이상을 대상기간으로 하는 시 정책의 기본이념과 비전을 제시하고 이를 실현하기 위한 분야별 정책 방향과 전략을 장기적 안목에서 수립한 계획을 말함. 이를 위해서 ‘비전 부천 2010’의 장기발전전략을 수립하기 위한 정책토론회를 매년 진행함.

계획목표년도를 3단계로 구분하여 발전전략을 제시하고 있고, 매년 수정계획을 수립하여 변화하는 시대적 상황을 적극 수용하기 위한 연동계획이 되도록 하고 있음. 발전계획의 범위는 6개 분야로 설정되어 발전의 지향점을 분명히 하고 있다. 경제 - 지식기반산업중심의 경제도시, 문화 - 세계지향의 문화도시, 환경1(건설교통) - 질서 있고 생활이 편리한 도시, 환경2(환경) - 깨끗하고 쾌적한 환경도시(6차 수정시 분리), 복지 - 더불어 사는 복지 도시, 자치행정 - 지치역량의 제고 등임.

장기발전계획은 시정책에 대한 미래지향적인 발전전략으로, 시정운영에 관한 정책수립의 기본이 됨.

장기발전계획 수립을 위한 활동

정책평가는 장기발전전략에 근거하여 시행되는 시책사업에 대한 평가를 통해서 지속적인 평가와 보완작업을 진행함. 정책평가를 통해서 장기발전계획을 매년 수정 및 보완하고 있음.

사회지표와 사회통계조사를 통해서 기초 자료를 제공하기 위하여 사회 모든 부문의 변동성을 조사. 각종 정책을 수립할 경우에는 사회지표를 적용하고 반영하도록 노력해야 함.

변화하는 사회현상과 행정 환경에 능동적으로 대처하기 위하여 매년 장기발전계획을 수정･보완하는 연동계획을 수립･운영하여야 한다고 규정.

부천시의 정책방향과 목표를 설정함에 있어서는 장기발전계획에 근거하여 중기재정계획을 수립하고, 시 정책에 대한 평가를 실시하여 다음년도의 예산에 반영하여야 한다는 점을 조례에 규정.

매년 장기발전계획을 수정･보완하기 위해서 상반기 분야별정책토론회를 개최하며, 하반기 예산편성에 반영하기 위한 정책토론회를 진행.

(2) 장기발전계획수립을 위한 조직구성

자문위원회의 구성

장기발전계획 수립을 위해 각계 전문가의 의견청취 및 시장의 자문에 응하기 위하여 부천시장기발전자문위원회를 둠. 위원회는 위원장을 포함한 45인 이내로 구성하며, 분야별 분과위원회를 둠. 위원은 시의회 의원, 공무원, 국내･외 전문가 및 학식과 경험이 풍부한 자로 시장이 위촉하고, 임기는 2년으로 하되 연임 가능함. 위원장은 시장이 되고, 부위원장 및 분과위원장은 위원 중에서 호선함.

자문위원회는 시의 장기발전계획에 대한 중･장기 발전전략에 관한 사항, 전문성이 요구되는 시정 주요 분야의 정책과제에 관한 사항, 지역혁신 업무에 관한 사항, 기타 시장이 필요하다고 인정하여 위원회에 부의하는 사항에 대하여 자문함.

분과위원회

분과위원회는 위원회의 활동을 효율적으로 수행하기 위하여 위원회에 분과위원회를 둠. 분과위원회는 분과위원장 1인을 포함한 8인 이내의 위원으로 구성하며, 경제･문화･건설교통･복지･환경 및 자치행정 등 6개 분과위원회로 구성됨. 분과위원회는 분기별 1회 이상의 회의를 개최하여 분야별 장기발전계획수립에 대한 자문역할을 담당함.

실무기획단 운영

부천시는 1999년도 5개 분야 실무기획단을 구성함. 실무기획단은 국･내외 벤치마킹과 외부전문가의 자문, 시의원 합동 워크숍, 외부전문가 토론회, 각종 설문조사를 진행하여 실질적인 장기발전의 계획을 수립하는 역할을 수행함. 또한 실무기획단은 전 직원 교육과 워크숍, 시의회 특위보고 등 6개 부문별 발전계획을 수립함. 실무기획단은 장기발전계획 수립을 위한 전 과정을 추진하는 주체적 역할을 담당. 부천시의 실무기획단은 전국 최초로 공무원이 중심이 되어 장기발전전략을 수립했다는 점을 분명히 함.

(3) 장기발전전략과 시민참여예산제의 연계 과정

장기발전정책토론회(예산편성을 위한 정책결정의 단계)

정책토론회는 6개 분야에 대한 장기발전계획을 수정･보완하는 과정이며, 중기지방재정계획과 예산편성을 위한 정책토론회의 기본내용을 이루게 됨. 정책토론회는 분야별로 토론회를 진행하며, 분야별로 지역 전문가의 주제발표를 통해서 발전전략에 대한 점검과 새로운 비전을 제시하는 과정임.

2005년도 경제 분야(지식기반산업 중심의 경제도시 분야)에 대한 정책토론회의 진행방식과 내용은 다음과 같음. 먼저, ‘비전부천 2010’ 경제 분야 장기발전계획의 정책방향에 대한 집행부의 기조연설이 있고, 지역의 전문가가 참여하는 주제발표가 진행되고, 지정토론과 질의응답 순으로 진행.

정책토론회는 장기발전계획에 대한 지속적인 검토와 보완 과정으로, 시민들에게 발전방향에 대한 선명한 제시를 통해서 시책에 대한 시민적인 합의를 확보하는 과정이며, 분야별 예산배분의 우선순위를 결정하는 기초원칙이 마련되는 과정이 됨.

하지만, 정책토론회가 시민적인 참여가 중심이 되기보다는 전문가 중심으로 진행되어, 시민의견을 반영하는 데 일정한 한계를 가짐. 또한 정책토론회의 주제발표와 토론자 설정이 집행부(실무기획팀)에 의해서 결정되고 준비된다는 점에서 책임의 소재가 분명한 장점과 함께 정책토론회의 창의성과 발전성에 제약요인으로 작용될 우려를 안고 있음.

시민설문조사를 통한 시민참여예산제

부천시는 2003년도부터 예산편성을 위한 시민설문조사를 진행했음. 시민설문조사 사업은 예산편성과정에 시민참여를 활성하기 위한 과정이며, 예산편성 정책토론회를 보완하는 내용으로 진행됨.

2005년 7월에 실시된 시민설문조사의 현황을 요약하면 다음과 같음. 시민설문조사는 시 홈페이지와 ARS 설문조사가 실시되었고, 홈페이지는 불특정 네티즌과 ARS는 일반시민 4만명을 대상으로 실시함. 설문조사의 주요내용은 분야별 투자우선순위에 대한 설문조사 등 9개 항목에 대해서 진행되었고, 기타 재정운영에 대한 건의 사항으로 진행됨. 인터넷은 60명, ARS는 1839명이 응답함.

설문문항 중에서 예산투자의 우선분야를 묻는 질문을 제외하면, 부천시의 재정현황에 대한 인지여부, 예산관련 정보취득 과정에 대한 내용을 제외하면 특별한 내용이 없음. 설문결과에서 재정현황 - 알지 못함(80%), 우선투자분야 - 교통 및 도시정비(22%), 예산관련 정보획득 - 신문방송(24%)으로 조사됨.

하지만, 설문결과가 예산편성과정에 반영되기 위한 구체성이 결여되어 있고, 시민의견을 수렴하고 있다는 홍보성 사업의 의미를 벗어나고 있지 못함.

예산편성방향 정책토론회

예산편성방향 정책토론회는 2001년도부터 지속적으로 진행되어 왔음. 토론회의 가장 큰 특징은 상반기에 실시된 장기발전계획 정책토론회의 진행의 연장선에서 이루어지고 있다는 점. 장기발전계획의 6개 분야에 대한 주제발표와 공청회 방식의 자유토론을 2시간 정도로 진행함.

장기발전계획 정책토론회처럼 분야별 토론회가 별도로 진행되는 것이 아니라, 종합토론회의 형식으로 1회에 진행되고, 전문가들의 주제발표를 통한 제안방식과 참석자 제안방식으로 예산편성에 대한 시민참여를 반영하는 방식으로 상당히 제약적임.

또한 정책토론회의 초청대상이 지역정치인, 언론인, 시민단체 및 사회단체장과 일반시민과 6급 공무원으로 설정하여, 일반시민이 자유롭게 의견제시하고 토론을 진행되기 어려운 조건임.

예산편성을 위한 정책토론회가 구체적인 참여공간으로 기능하기 위한 전제조건이 되는 분야별 정책토론회의 부재와 장기발전계획의 연장선에서 진행되는 전문가 중심의 토론회는 시민참여예산제의 취지를 살리기 어려움.

장기발전계획 수립을 위한 과정이 체계적으로 진행되어 예산편성 과정의 시민참여의 중요한 기반을 가지고 있음에도, 예산편성 정책토론회가 형식적으로 진행되는 한계를 극복해야 하는 과제를 안고 있음.

(4) 장기발전전략과 시민참여예산제의 과제

시민참여의 운영주체가 형성되어야 실질적인 시민참여가 보장될 수 있고, 설문조사와 인터넷 참여의 단순참여를 극복하기 위한 연구와 대책이 필요하다. 특히 예산편성 정책토론회의 운영주체에 시민참여의 보장과 최소한 분야별 토론회를 통해서 장기발전전략에 근거한 예산편성의 구체적인 내용에 대한 토론공간으로 질적인 전환이 요구된다.

5) 사례분석에 대한 종합

(1) 시민참여의 접근성

시민참여의 접근성은 높아야 함. 가능하면 많은 시민들이 예산편성과정에 참여하는 것이 시민참여예산제의 핵심이기 때문임. 설문조사나 인터넷 참여는 시민 누구나 쉽게 참여할 수 있다는 점에서는 시민참여예산제의 사례 중  가장 일반적인 방법. 다음으로는 울산동구청의 지역회의가 시민참여의 요구의 직접성이 높으며, 정책토론회의 참여가 다음으로 용이함. 마지막으로 예산참여시민위원회에 의한 참여방식은 높은 대표성과 편성에 대한 직접적인 의견제시의 용이성에도 불구하고, 일반시민의 입장에서 참여의 접근성이 가장 낮음.

인터넷과 설문조사는 접근방식의 용의성에도 불구하고, 예산편성에 대한 시민참여를 활성화하기 위한 활동들이 전제되지 않는다면, 실효성을 갖기 어려움. 예산에 관련한 알기 쉬운 정보의 공개, 예산관련 토론회 및 다양한 교육활동이 전제되지 않는 인터넷 의견수렴과 설문조사는 접근방식의 용이함에도 불구하고, 시민참여를 활성화하기 어려움.

(2) 예산편성 권한에 대한 접근성

시민참여예산제는 재정민주주의 원리에 입각하여, 예산편성권한의 분권을 핵심적인 가치로 하고 있음. 시민은 납세자로서 예산편성에 대한 권리가 있다는 이론적인 출발점이 되기 때문.

설문조사는 예산편성을 위한 단순한 의견수렴의 방식으로 시민의 직접적인 예산편성 권한으로 보기 어려움. 정책토론회는 예산편성을 위한 공론화와 의견제시의 공간으로 예산편성 권한에 대한 집적접인 실행의 단계가 아니라, 예산편성의 기본원칙과 방향에 대한 시민적인 합의를 통해서 투명성을 제고 하는 단계라 할 수 있음.

예산참여시민위원회는 역할규정에 의해서 일정한 차이를 보임. 광주북구청은 예산편성의 직접성 보다는 시민적인 대표성을 바탕으로 의견제시 및 제안의 역할을 담당함. 울산동구청의 경우는 직접적인 예산편성을 위한 협의의 역할을 담당하므로 예산편성 권한에 대한 실질적인 보장이 이루어지고 있음.

(3) 예산편성의 투명성 제고의 측면

시민참여예산제도는 자치단체장과 지방의회의 인기위주의 예산편성이나 방만한 예산운용 등 예산낭비나 지방재정의 비효율성을 극복하기 위한 사전적인 시민적 통제장치의 역할도 함. 주민참여예산제도는 예산편성과정에 시민참여를 확대함으로써 지방재정 운용의 투명성과 공정성 및 효율성을 제고하고, 재정민주주의 이념을 구현하는 데 그 목적이 있음.

정보공개와 정책결정과정의 시민참여를 보장하는 것이 투명성 제고의 출발점임. 정책토론회에서 포괄적인 토론이 아니라, 분야별 정책토론을 통한 구체적인 편성방향이 결정된다면 투명성을 획기적으로 높일 수 있음. 또한 예산참여시민위원회의 예산편성을 위한 구체적인 의견수렴과 편성을 위한 협의의 역할을 수행함으로써 예산편성의 투명성을 가장 높게 구현할 수 있음.

(4) 제도운영의 시민의 역할

시민참여예산제도가 당초의 취지를 구현하기 위해서는 제도운영에 있어서 시민의 역할을 높여 효과적인 조직화 및 시민참여 의지를 뒷받침해야 함. 또한 시민참여의 효과성을 확보하기 위해서는 주민참여 요구를 높이는 활동과 함께 전문성을 강화가 요구됨.

제도운영에 있어서 시민의 역할을 결정하는 주요한 요인은 제도운영을 위한 협의기구가 존재하는가의 문제임. 설문조사와 인터넷 참여도 이를 실행하는 주체가 어떻게 형성되어 있는가에 따라서 많이 차이를 갖기 때문. 부천시의 경우 집행부가 제도운영의 주체가 되고, 시민들(전문가 중심)은 단지 의견제시의 역할을 담당하고 있어 시민참여예산제도의 활성화를 기대하기 어려움.

예산참여시민위원회는 주민참여예산제연구회를 통해서 조례의 개정, 역기능 해소방안 등 실질적인 제도운영의 역할을 담당하므로 시민참여예산제의 기본정신의 지속적인 발전을 도모할 수 있음.

운영주체가 민관협력의 관점에서 형성될 때, 시민참여예산제의 역기능에 대한 대안마련과 자치단체장과 공무원의 예산편성 자율성 약화 등의 문제를 해결하기 어렵고, 공무원에 의한 제도운영은 시민참여예산제의 후퇴를 가져올 수 있음.

(5) 자치단체와 의회의 거부감

시민참여예산제의 운영은 자치단체와 의회의 기본적인 협조를 바탕으로 진행되어야 그 실효성을 확보할 수 있음. 예산 편성권과 심의･의결권에 대한 권한 침해의 방향으로 잘못 인식될 때, 시민참여예산제의 도입은 실패할 가능성이 대단히 높음. 광주의 경우처럼 자치단체장의 마인드와 의지가 확고한 경우, 혹은 울산처럼 일정한 정치세력에 의한 이념적인 뒷받침이 전제될 때 실효성을 확보할 수 있음.

설문조사와 인터넷 의견 제시는 예산편성에 대한 강제성이 없기 때문에 자치단체와 의회에서 거부감을 갖지 않음. 정책토론회는 예산편성의 구체적인(사업별 예산액에 대한 논의) 예산액에 대한 논의가 아니라, 방향에 대한 논의가 중심이라는 이해가 전제된다면 자치단체와 의회가 공개적으로 거부감을 표시하기 어려움. 하지만 예산참여시민위원회의 제도는 자치단체장의 확고한 의지나 정치세력에 의한 정책적인 접근이 가능할 때 제도도입이 가능함.

(6) 시민참여예산제 도입을 위한 접근

지금까지 진행되고 있는 예산편성과정의 시민참여의 사례분석 내용을 바탕으로, 자치단체에서 시민참여예산제 도입을 위한 실질적인 검토가 필요함. 시민참여예산제의 근본취지에 부합되면서도 자치단체와 의회의 협조를 이끌어내는 데 적합한 모델을 찾아보자는 것임.

자치단체장의 확고한 의지나 시민참여예산제를 정책화한 정치집단이 자치단체와 의회에 일정하게 진출하지 못한 보편적인 기초자치단체에서는 예산참여시민위원회구성 방식의 접근에는 한계가 있음. 또한 부천시는 운영주체가 집행부이고, 예산편성정책토론회가 실질적인 시민참여를 보장하지 못하는 방식도 한계가 있음.

결국 민관이 운영주체가 되어야 한다는 점과 시민위원회 구성과 같은 광범위한 접근보다는 정책토론회를 구체화하는 방식을 중심으로 접근하는 것이 필요함.

4. 예산편성 시민참여 민관협력 내용과 운영

1) 예산편성 시민참여 민관협력

예산편성시민참여는 예산편성 과정의 시민참여로 정의됨. 예산편성시민참여에 대한 접근방법은 다양하지만, 보다 효과적인 시민참여의 보장을 위해 민관협력이 유용함.

지방자치의 확대로 시민들의 참여가 광범위하게 이루어지고 있지만, 예산편성관련 시민참여는 대단히 미약한 수준. 이는 집행부의 예산편성에 대한 권한 독점과 의회의 심의･의결권에 대한 권한침해라는 오해가 주요한 요인임. 또한 시민들의 참여로 인한 재정정보의 공개는 필연적으로 편성과정에서 발생할 수 있는 비정상적인 요인(공약사항, 지역구 챙기기 등)의 제약을 우려하기 때문. 또한 실무부서는 그동안 겪어보지 못한 실무적인 부담과 막연한 두려움(시민단체에 대한 부정적인 인식) 때문에 기피함.

이러한 조건에서 편성과정의 시민참여를 위한 가장 효과적인 접근은 민관이 합의할 수 있는 내용과 방식이며, 점차 그 수준을 높여가는 방식으로 접근하는 것이 가장 효과적임. 만약 여러 주체들 중 예산편성 과정의 시민참여 대해 한 영역이라도 부정적인 입장을 갖게 된다면 진행이 어렵게 된다는 점은 지금까지의 경험을 통해서 확인된 바 있음.

집행부와 의회의 예산편성과 심의･의결권의 내용에 대한 민감성과 시민참여를 통한 시민의 의사수렴 및 정책적인 합의의 문화가 대단히 중요하기 때문에 민관협력은 적절한 대안이 될 수 있음. 결국 재정민주주의의 구현을 위한 형식과 내용을 장기적인 과제로 설정하고, 현실적인 합의와 동의가 가능한 내용과 형식을 중심으로 공개적인 과정을 통해서 진행해야 할 것임.

시민참여에 대한 기본적인 형식과 내용의 합의를 이끌어 내는 것이 일차적인 과제가 될 것이며, 실질적인 운영의 과정을 통해서 상호신뢰를 확보하여 궁극적인 시민참여 모델을 완성하는 과정으로 설정해야 함. 이러한 기본적인 내용을 협의할 수 있는 논의구조의 구축을 통해서 상호이해와 인내를 가지고 협력체계를 확보해야 할 것임.

시민사회와 자치단체가 대립과 갈등의 관계를 넘어서서 지역발전과 지방자치의 발전을 위한 합리적인 파트너십을 형성하는 교육과 훈련의 과정이 될 것임.

2) 예산편성 시민참여 민관협력의 단계

(1) 예산편성 시민참여 민관협력에 대한 기본합의

예산편성과정에 대한 시민참여의 필요성에 대한 기본적인 합의가 이루어져야 하며, 원칙적인 합의를 이끌어내는 것은 어려운 일이 아니지만, 실효성 있는 민관협력체계를 확보하기 위해서는 반드시 다음과 같은 사항이 점검되어야 할 것임.

자치단체장의 실행의지를 확보하기 위한 노력

자치단체장의 의지가 기본적인 요건. 자치단체장의 확고한 의지가 있다면, 절반이상의 문제는 해결된 것임. 하지만, 예산편성권을 침해하기 위한 과정으로 인식되는 부분에 대한 오해(예산편성 방향과 정책에 대한 시민참여)를 불식시켜야 함. 선출직 자치단체장이 여러 가지 정치적인 여건을 고려한 정치적인 판단을 할 수 있도록 많은 시민단체와 연대하는 것이 필요함.

의회의 심의･의결권 제약에 대한 오해의 불식

시민참여의 명분에는 동의하지만, 예산에 대한 심의･의결권을 침해한다는 오해를 불식시켜야 함. 의회의 입장에서 시민참여는 결과적으로 비정상적인 예산편성(지역구 챙기기)을 바로잡는 과정에 대한 위기의식을 가질 수 있음. 내용적으로는 예산에 대한 정보의 공개와 정책적인 방향에 대한 이해와 의회의 역할(시민참여의 제도적인 장치 - 조례제정)에 대한 적극적인 요구도 가능할 것임.

시민단체, 전문가와의 연대

단체장의 의지와 함께 지역의 시민운동단체와 전문가의 적극적인 협력을 이끌어 내야 함. 결국 시민참여의 내용과 형식을 결정하는 과정에서 전문가의 도움이 절실하게 요구될 것이고, 대외적인 합리성을 확보하는 과정이 되기 때문임. 전문가의 참여와 사례연구를 통해서 집행부의 불안감을 불식시키는 역할을 할 것이며, 많은 시민단체와의 연대는 단체장과 의원의 합리적인 정치적 판단을 도와줄 것이며, 향후의 분야별 활동에 적극적인 역할이 요구되기 때문.

(2) 예산참여 민관협의회 구성

예산참여 민관협의회 역할(이하 협의회)

시민참여를 위한 민관협력체계를 구축하기 위한 출발점이 합의의 도출이라면, 이를 실행하기 위한 구체적인 실무협의회의 구성이 필요함. 실무협의회는 예산참여를 위한 방법과 실행시기에 대한 기본적인 논의와 합의를 만들어내는 과정임. 핵심적인 역할을 담당하게 될 집행부와 시민단체가 기본내용과 실행일정에 대한 합의를 도출하고 협의회를 대체할 제도적인 장치가 마련되는 일련의 과정을 책임짐.

예산참여 민관협의회 구성

협의회 구성은 집행부, 시민단체, 전문가, 의회로 구성. 이 중에서 협력 사업을 책임 있게 끌어갈 집행부(예산부서)와 시민단체(시민단체 연합의 대표성을 확보하면 좋다)를 기본구성으로 함.

단, 협의회의 구성을 통한 기본내용과 형식을 합의하는 과정에 필요하다고 판단될 때, 전문가와 시의회를 결합시키는 방향으로 발전해야 함. 처음부터 기본적인 협의의 내용이 없는 상황에서 협의회 구성을 제안할 때, 집행부의 부담감이 크게 작용할 것임.

예산참여 민관협의회의 발전방향

협의회의 발전방향은 지속적인 민관협력사업의 구심체가 되어야 한다는 것이다. 출발은 임의적인 기구로 한다고 해도, 결국 법적인 근거를 확보하고, 역할과 운영에 대한 법률적인 근거를 확보하여, 자치단체장의 교체와는 무관하게 지속적인 활동이 가능할 수 있도록 해야 함.

결국 협의회는 예산참여를 위한 실질적인 협력위원회로 위상을 명확히 하고, 구성에서도 전문가와 의회의 참여를 통한 합법성과 전문성을 확보해야함. 또한 예산참여조례를 제정하여 위원회의 법적 근거를 확보해야 함.

3) 예산편성과정의 시민참여의 방법

(1) 예산관련 정보공개와 위원회 시민참여

가장 낮은 단계의 예산편성과정의 시민참여임. 집행부에 의한 정보의 독점으로 시민참여가 근본적으로 제약받고 있기 때문. 투명성의 출발은 정보공개가 기본적인 요인임.

결산검사의 내용, 예산관련 위원회 활동 결과, 예산편성의 방향

각종 위원회(투융자, 지방재정위원회, 결산검사위원회 등) 참여

예산관련 주요 위원회의 형식적인 운영을 극복하고, 시민의 의사반영의 공간 확보를 통한 시민참여를 보장하는 방식임.

예산관련 기본정보 공개의 제도화

정보공개의 범위와 내용을 규정하여, 정규적인 내용의 공개를 통한 시민참여를 보장하는 방법임. 단순한 예산액의 공개가 아니라, 대형사업(일정액 이상)에 대한 예산편성을 위한 계획안과 사업진행현황의 공개 등.

(2) 예산편성의 정책방향에 대한 시민적 동의(민관협력모델 개발 단계)

정보공개의 다음 수준은 정책적인 결정과정에 참여할 수 있도록 하는 것임. 예산편성을 위한 정책결정과정에 참여를 보장하기 위한 기본적인 과정은 다음과 같음.

예산편성 이전에서의 예산편성의 방향과 내용에 대한 공개

전년도 예산의 집행 결과인 결산에 대한 시민적인 설명회 개최

내년도 예산편성을 위한 정책적인 방향에 대한 설명회 개최

분야별 예산편성을 위한 정책방향에 대한 토론회 및 설명회

6개 분야(기획정보, 자치행정, 복지환경, 산업진흥, 건설교통, 기타분야)

분야별 예산편성의 정책방향에 대한 토론회 및 설명회 개최

시범운영 될(성과주의예산제도, 복식부기의 도입)

예산편성을 위한 종합적인 정책토론회 진행

내년도 예산편성 방향에 대한 기본토론

분야별 예산토론 결과를 전체적인 측면에서 종합토론을 진행

(3) 분야별 위원회 구성을 통한 정책결정에의 참여

분야별 정책토론회 및 예산편성, 집행, 결산의 결과를 포함한 구체적인 논의구조가 상설화 되는 과정임. 분야별 위원회는 시민의 여론 수렴을 위한 활동, 분야별 예산에 대한 교육활동을 통해서 예산편성과정의 시민참여를 위한 기초적인 역량을 측정하는 역할을 담당하게 될 것임.

(4) 지역과 분야의 대표성 확보

분야별 대표성에 지역적인 대표성을 단순 결합하는 것은 아니라, 지역의 대표성은 시민들의 구체적인 생활적인 요구를 예산편성과정에 반영하기 위한 것으로, 전체적인 관점에서 정책적인 접근을 위한 준비가 충분히 이루어져야 한다.

4) 시민참여의 제도적인 보장을 위한 조례 제정

시민참여예산제를 확보하기 위해서는 법률적으로 근거가 확보되어야 함. 조례 제정을 통해서 예산참여민관위원회 구성과 역할에 대한 근거의 확보와 시민참여의 구체적인 방법에 대한 규정을 할 수 있음.

시민참여의 구체적인 방법에 대한 규정이 필요한 것은 최소한의 안전장치를 마련하기 위해서임. 위원회의 기능과 역할에 대한 규정에도 불구하고, 여건의 변화(자치단체, 의회, 실무부서의 입장변화)실질적인 운영이 이루어지지 않는 상황에 놓일 수 있음. 이러한 상황과 무관하게 기본적인 참여의 조건(설명회, 분야별 토론회, 종합토론회를 실행 규정)을 확보할 필요가 있음.

조례제정의 과정은 예산참여민관협의회의 활동을 통해서 의회와 전문가의 참여를 확보하고, 공감대가 형성되는 과정을 통해서 진행해야 함. 결국 조례의 제정문제는 의회의 조건과 상황을 고려하여 별도로 진행하는 것이 효과적임.

5) 사업진행 일정 및 방식

(1) 1단계(2005년 7월) : 시민참여예산제 민관협력모델 개발 합의

민관협력에 대한 기본적인 이해

국가청렴위원회의 부패해소를 위한 민관협력모델 개발 사업

시민참여예산제의 민관협력모델 개발사업의 필요성 공감

7월 19일 시장님 면담을 통한 합의

실무 부서의 여건 상 사업진행이 지연 됨

(2) 2단계(2005년 11월) : 실무협의를 위한 간담회 진행

민관협력모델 개발사업의 전체일정 확보

1차 실무회의 (2006년 1월 10일 이전)

예산참여민관협의회 구성과 역할에 대한 합의, 사업내용 확정

2차 실무회의 (1월 20일 이전)

예산참여민관협의회 위원 위족을 위한 협의

예산참여민관협의회 위원 위촉을 위한 간담회 진행(1월 말 이전)

예산참여민관협의회 발족(2월 15일 이전)

협의회 사업내용에 대한 기본합의

결산검사 보고 및 예산편성 방향에 대한 설명회

분야별 예산편성 정책토론회

예산편성을 위한 종합 토론회 진행

(3) 3단계(2006년 1월 말 이전)

예산참여민관협의회 구성과 역할

예산참여민관협의회 사업내용

(4) 4단계 (2월 중순 이전)

예산참여민관협의회 발족 예정

(5) 실행 계획표

<표 4-1> 시민참여예산제 민관협력모델 개발 실행계획표

단계(시기)	사업내용	실행방법	비고
1 단계 7월 말	민관협력모델개발 합의 (익산시, 익산참여연대)	○ 민관협력을 위한 기본적인 이해 ○ 자치단체장의 실행의 확고한 입장
2단계 11월	실무협의를 위한 간담회	○ 예산참여민관협의회 구성 ○ 사업내용에 대한 합의 ○ 사업진행일정 확보
3단계 12 - 1월 (2006년)	예산참여민관협의회 역할	○ 사업진행을 위한 논의구조 구성 (실무부서, 익산참여연대 등)
	사업실행 계획 마련	○ 예산편성 정책토론회(분야, 종합) ○ 예산편성 설명회 개최 ○ 시민참여예산제 운영조례 제정 사업
	예산편성민관협의회 구성	○ 위원 위촉 및 간담회 진행
4단계 2월 중순 이전(예정)	예산편성민관협의회 발족	○ 협의회의 사업 내용 확정 ○ 사업실행을 위한 일정 확정
5단계 2월 말 이전(예정)	종합평가	○ 민관협력에 대한 평가
	민관협력모델 완료	○ 민관협력모델 개발에 대한 정리 ○ 협력모델 개발을 위한 로드맵 작성

5. 요약 및 소결

1) 익산시 시민참여예산제 민관협의회 구성

(1) 익산시 시민참여예산제 민관협의회 개요

협의회 구성

전문가, 시민단체, 관계공무원 등 10인 내외로 구성

협의회 기능과 역할

시민참여예산제의 운영방법, 정책수립의 연구 활동 등

예산편성 시민참여 설명회 및 정책토론회 주관

시민참여예산제의 조례 제정을 위한 활동

협의회 운영

정기회와 임시회로 구분하여 운영

정기회는 분기별로 개최 ☞ 정기회별 활동내용에 대한 규정 필요

임시회는 필요에 따라 수시로 개최

추진일정(예정)

2월 6일  시민참여예산제 민관협의회 구성 협의

2월 21일 시민참여예산제 민관협의회 위원위촉

2월 28일 시민참여예산제 민관협의회 1차 위원회 개최, 위촉장 전달, 사업계획 확정

(2) 익산시시민참여예산 민관협의회 구성

협의회 구성

위원 : 당연직(4인), 시민단체(3인), 전문가(3인)

당연직 : 부시장, 국장(3인)

전문가 : 대학교수(2인), 회계사 또는 세무사

시민단체 : 분야별(이익단체는 제외 - 농민단체 등)

위원장 : 부시장

부위원장 : 당연직 제외

간사 : 예산담당

협의회 운영

정기회와 임시회로 구분하여 운영.

정기회는 분기별로 개최 ☞ 정기회별 활동내용에 대한 규정 필요

임시회는 필요에 따라 수시로 개최.

※ 사업진행을 위한 소위원회 구성 : 설명회, 정책토론회, 조례제정 등

(3) 시민참여예산제 민관협의회의 주요사업

예산편성 설명회

전년도 예산의 집행 결과인 결산에 대한 시민적 설명회 개최

내년도 예산편성을 위한 정책적 방향에 대한 설명회 개최

결산검사 완료 이후에 진행

분야별 정책토론회

6개 분야(기획정보, 자치행정, 복지환경, 산업진흥, 건설교통, 기타분야)

분야별 예산편성의 정책방향에 대한 토론회 및 설명회 개최

※ 시범 운영될 성과주의예산제도, 복식부기의 도입에 절실히 요구됨

예산편성을 위한 종합토론회 진행

내년도 예산편성 방향에 대한 기본토론

분야별 예산토론 결과를 전체적인 측면에서 종합토론 진행

제도적인 뒷받침을 위한 조례제정

시민참여예산제의 기본 규정

(4) 시민참여예산제 민관협의회 추진일정

2006년 2월 : 시민참여예산제 민관협의회 구성 및 사업내용 확정

2006년 3월 : 사업일정 확정 및 조례제정안 마련

2006년 5월 - 6월 : 예산편성 설명회

: 2005년 결산검사의 결과와 2007년 예산편성 방향 및 제도변화 등

2006년 8월 - 9월 : 분야별 토론회(6개 분야), 1 - 2개 분야 시범 시행

2006년 9월 - 10월 : 종합정책토론회 진행

2007년 1월 : 2006년 활동 종합평가

2) 시민참여예산제 민관협력모델 로드맵

시민참여예산제의 민관협력모델에 대한 로드맵을 제시하고자 하는 연구 목적에 충실하기 위해 5단계로 구분함. 1단계 민관협력 준비, 2단계 민관협력의 정책적 합의, 3단계 민관협력의 실무적 합의, 4단계 민관협력 기구의 구성, 5단계 민관협력의 실행기로 구분함. 단계별 핵심과제의 제시와 이를 실행하기 위한 절차와 과정을 정리하여 시민참여예산제의 민관협력의 모델을 제시하고자 함.

(1) 1단계 : 민관협력 준비기

익산은 시민참여예산제의 수위와 내용을 결정하는 데 있어, 광주나 울산과 같은 대규모의 시민참여 공간을 확보하는 방식보다는 예산편성에 대한 시민참여의 권리에 대한 자치단체의 인식과 시민참여의 공간 확대와 참여를 통한 시민들의 인식의 전환을 주요한 기준으로 설정함.

또한 자치단체와 시민사회의 준비정도를 고려하였음. 자치단체의 편성과정의 시민참여에 대한 마인드가 부족한 점과, 시민사회가 자치단체를 견인할 수 있는 역량이 준비되지 못한 부분을 고려하였음.

예산편성 과정의 시민참여에 대한 적절한 수준이 설정

예산편성의 시민참여에 대한 범위는 너무도 다양. 간단한 설문조사 또는 예산관련 정보의 공개부터, 편성을 위한 정책적인 결정과정에의 참여 등이 있음. 실제 어떤 형태와 내용의 시민참여를 실현할 것인가에 대한 기준과 내용이 설정되어야 함.

대부분의 자치단체는 예산관련 시민참여의 방법으로 예산관련 정보의 공개, 인터넷을 통한 예산편성 의견의 접수 등 소극적인 방법으로 일관하고 있음. 이는 시민참여에 대한 부정적인 인식이 가장 크게 작용하고 있고, 예산편성권에 대한 집행부의 독점적인 인식이 강하게 자리 잡고 있기 때문임. 이러한 자치단체의 예산편성과정의 시민참여의 부정적인 인식을 전환할 수 있는 수준의 내용이 설정되어야 함.

예산편성에 대한 시민참여의 권리를 제도 운영을 통해서 가능하게 해야 함. 시민참여의 공간이 공개적이고, 직접적으로 운영됨으로써 시민들의 참여가 현실화 된다는 점에 주목함. 예산편성과정에서의 시민 참여는 시민의 기본적인 권리이며, 시민들의 일상적인 참여의 물꼬를 트는 것이 중요함.

준비정도와 현실성에 맞는 시민참여제의 내용 결정

광주와 울산 등의 선행 사례를 종합할 때, 익산과 구별되는 특별한 노력과 이유 발견됨. 광주는 자치단체장의 특별한 의지가 있었고, 울산의 경우는 민주노동당의 정책적인 의지가 반영되어 운영됨.

예산편성과정의 시민참여에 대해 자치단체와 시의회는 자기 권한을 침해한다는 잘못된 인식을 가지고 있으며, 이러한 현재의 과정에서 이를 무시하는 시민참여의 내용과 방식은 쉽게 성공하기 어려움. 또한 예산편성과정에 있어서의 시민참여의 의미가 왜곡되지 않도록 실효성 있는 참여방식과 내용이 확보되어야 하는 문제를 동시에 고려해야 함.

현재 진행 중인 광주와 울산의 방식은 충분한 행정력이 요구됨. 현실적으로 기초자치단체의 예산부서의 인력현황을 볼 때, 시민참여를 전문적으로 담당할 수 있는 인적구조를 갖고 있지 못하다는 점과, 시민사회가 제도운영의 협력적인 파트너가 될 수 있는 인력 풀을 확보하는 문제가 있다는 점을 고려해야 함.

예산편성시민참여의 협력모델의 내용

자치단체의 예산편성권 침해라는 인식을 불식시키는 내용

구체적인 예산의 편성에 대한 요구가 중심이 아니라, 예산편성을 위한 정책결정과정의 참여라는 부분으로 접근하였음. 정보의 공개를 위한 공청회, 분야별 예산편성 정책을 위한 토론회, 전체 예산편성 관련 정책토론회를 기본 틀로 모델의 내용을 확보함.

조직운영의 부담감을 줄여, 예산부서의 실무부담을 줄이는 방식

광주처럼 예산참여시민위원회(80명 이상의 시민대표로 구성)를 구성하여, 시민참여를 위한 조직운영의 부담감을 전제로 출발할 때, 예산부서의 반대에 부딪치게 될 것이라는 점을 감안함. 시민참여를 위한 최소한의 조직(시민참여예산제 민관협의회 - 10인 내외)을 통해서 조직운영에 대한 부담감을 줄이고자 함.

시민참여를 위한 시민역량의 안정적인 확보

시민참여예산제 운영을 위한 시민사회의 역량이 전혀 검증되지 않은 조건에서 무리한 내용 설정과 운영은 오히려 시민사회의 부담감으로 작용할 수 있음. 시민사회의 준비정도를 고려하여, 일차적으로 시민참여를 위한 여건을 마련(예산정보의 공개, 공청회와 토론회를 통한 예산문제에 대한 시민의 관심)하고 검증된 전문 인력을 확보해야 함.

시민참여예산제의 직접적인 적용과 운용 용이성

제도의 실행을 위한 준비기간이 설정되는 방식이 아니라, 언제든지 쉽게 시작할 수 있다는 점을 고려함. 광주와 울산을 위원회 구성(80~100인 대표 선임)을 위해서는 사전 준비 작업에 많은 시간과 역량이 투자되어야 함. 하지만, 익산의 경우 언제든지 시작할 수 있는 방법과 내용(설명회, 토론회 등)으로 자치단체와 준비과정의 소모적인 갈등의 여지를 줄이고자 함.

(2) 2단계 : 민관 협력의 정책적인 합의

정책적인 합의기는 민관협력모델에 대한 실행의 출발점임. 준비기를 통해 마련된 안을 자치단체의 정책으로 만들어내는 과정으로 가장 핵심적인 과정임. 자치단체의 정책결정은 다양한 방법이 있겠지만, 집행부서가 꺼려하는 예산편성과정의 시민참여는 자치단체장의 명확한 입장과 결정이 전제되어야 가능함.

정책적인 합의를 도출하기 위해 모든 역량을 동원.

시민참여예산제에 대한 정책적인 합의는 협력모델의 출발점임. 정책적인 합의를 확보하기 위한 방법으로는 공개적인 제안방식과 간담회나 면담을 통한 설득과 합의의 방법이 있음. 공개적인 제안은 논의 과정을 통해서 내용에 대한 합의를 이루기 때문에 실행에 큰 어려움이 없다는 장점이 있지만, 합의가 장기간의 시간을 통해서 이루어질 수밖에 없다는 단점이 있음. 단체장과의 간담회와 면담을 통한 방법은 깊은 내용적 이해를 바탕으로 합의가 이루어지기 어려운 관계로 실행과정의 입장 차이에 의한 어려움이 존재할 수 있다는 단점이 있음.

자치단체장이 정책결정을 할 수 있는 내용의 범위 확대

정책적인 합의를 이루기 위해서는 자치단체의 입장을 충분히 고려하는 것이 필요함. 시민참여예산제의 기본적인 내용이 손상되지 않는 범위에서 자치단체의 입장을 충분히 고려해야 하며, 실질적인 운신을 폭을 주어야 함. 분야별 토론회의 시범적인 운영을 통해서 점차 영역을 확대할 수 있다는 점과, 직접적인 예산편성권 보다는 정책적인 참여를 주요내용으로 설정함.

공식적이고, 공개적이어야 함.

간담회나 면담을 통한 정책적인 합의는 실행에 대한 자치단체의 정치적인 책임감이 상대적으로 결여될 수 있음. 이러한 문제를 해소하기 위해, 간담회를 공식화 할 수 있는 노력이 필요함. 간담회의 공신력을 확보하기 위한 공식적인 회의장소, 간담회 자료집 제작, 참석대상을 자치단체장과 실무선이 함께 배석해서 회의 진행하는 것이 필요함.

정책합의의 내용에 대한 실무부서의 정확한 인지

공식적인 간담회의 연장선에서 특히 합의 내용에 대한 이해가 정확해야 함. 정책적인 합의 내용에 대한 이해를 단체장과 실무부서가 다르게 이해하거나, 단체장과 실무부서가 책임을 전가하는 방식을 사전에 예방하기 위해서 많은 주의가 필요. 특히 단체장과 실무부서의 책임 전가를 막기 위해서, 간담회의 공식성을 부여하고, 자료집에 의한 합의내용의 명확한 정리와 실무자가 배석할 수 있도록 해야 함. 실무적인 논의구조를 위한 간담회 공간의 확인이 필요함.

(3) 3단계 : 민관협력의 실무적인 합의

자치단체와의 정책적인 합의가 모든 것을 해결해 주지 않음. 물론 정책적인 합의과정의 공식성을 확보하는 노력이 전제되었다면, 실무적인 합의와 구체적인 실행계획을 마련하는 과정으로 연결될 수 있을 것임. 하지만, 정책과정의 협의가 불안정 하다면, 실무적인 합의에 난관이 조성될 수 있음.

실무논의에서 구체적인 실행 일정이 확보되어야 함

정책적인 합의가 실무부서의 의견과 다르다고 해도 진행자체에 대한 반대의견을 표명하지는 않음. 하지만 현실적인 이유를 들어 일정이 지연되는 상황이 초래될 수 있음. 명확한 실행 일정이 확보되지 못하면 정책적인 합의가 무산될 우려가 있음. 시간이 지연되는 과정에서 현실론(시간부족 - 예산편성의 문제, 인력부족 - 실무를 담당 여력 부족)을 앞세우는 경우가 발생할 수 있음.

실무논의의 실효성과 주도권을 확보하기 전체간담회가 필요

실무부서는 현실론을 통해서 진행의 어려움을 호소하거나, 진행에 부정적인 입장을 표명하는 경우, 전체간담회(단체장 참여)를 통해서 통제력을 확보해야 함. 협력모델에 대한 책임감이 전제되지 않은 조건에서는 언제든지 정책적인 합의가 무력화 될 수 있다는 점과 논의의 주도력을 확보하기 위해서도 공식적인 과정으로 실무협의 내용을 확대하고 점검하는 과정이 필요함.

사업실행을 끊임없이 점검하고, 새로운 변수에 탄력적으로 대응

실무부서와의 논의 내용이 실행될 수 있도록 끊임없는 점검이 필요함. 또한 실행이 이루어지지 않는 사항에 대해서는 인내심을 가지고 설득하는 과정을 통해서 실행을 요구해야 함. 시민참여 사업의 필요성과 책임감에 대한 인식이 낮은 조건에서 언제든지 상황은 변화될 수 있음. 현실적인 어려움에 대한 탄력적인 대응을 해야 함. 특히 큰 틀에서 민관협력을 이루는 것을 기본목표를 실행하기 위해서는 내용적인 양보와 탄력적인 운영에 대한 고민을 해야 함. 특히 실무부서와 논의과정을 통해서 내용적인 양보와 운영을 합의해야 하며, 신뢰가 만들어지는 과정으로 이끌어야 함.

실무협의를 통한 신뢰와 책임성을 확보.

실무부서가 시민참여의 필요성을 인식하지 못하는 과정에서 진행은, 계속적인 문제를 발생시킬 수 있음. 단순이 처리해야 할 업무정도로 인식하게 될 때, 단체장의 관심이 조금만 멀어져도 쉽게 포기할 수 있기 때문임. 실무협의를 이루어나가는 과정에서 실무부서의 어려움을 이해하려고 하는 노력과 함께 시민참여의 필요성을 다양한 형태로 인식시키기 위한 과정으로 생각하고 진행해야 함.

실무부서가 시민참여의 필요성과 시민단체에 대한 신뢰를 형성할 때 진정한 의미의 민관협력모델이 만들어 질 수 있기 때문. 진심을 가지고, 어려움을 함께 하려는 태도로 성실한 관계가 이루어 질 때 모든 문제가 해결될 수 있음.

(4) 4단계 : 민관협력 기구의 구성

실무협의의 내용적인 합의를 바탕으로 구체적인 협력모델을 구성하는 단계임. 협력모델을 구성하는 핵심은, 예산편성과정의 시민참여와 운영을 보장하기 위한 운영기구를 구성하는 것이라 할 수 있음. 여기서는 시민참여예산제민관협의회가 핵심적인 운영기구로 시민참여를 위한 사업집행과 조례제정 등의 역할을 담당하게 됨.

위원은 예산편성과정의 시민참여에 대한 이해가 높아야 함

시민참여예산제 민관협의회는 10명의 위원으로 구성. 시민단체에서 추천하는 위원을 제외하면, 시민참여에 대한 이해는 현실적으로 낮음. 협의회가 구성되면, 협의회의 사업내용과 활동방향에 대한 이해를 높이기 위한 프로그램이 필요함. 또한 광주나 울산과 같은 선행지역 사례분석과 현실운영에 대한 문제점을 검토하는 자체 프로그램이 필요함.

위원들의 사업내용과 활동계획 합의로, 협의회 운영의 안정성 확보

실무협의 과정을 통해서 사업내용과 활동계획이 마련되었지만, 협의회에 참여하는 위원들에게는 새로운 협의와 논의과정이 필요함. 이러한 과정은 위원들에게 있어서 협의회의 단순 참여가 아니라, 실질적인 운영의 주체로서의 인식을 확보하는 과정이므로 필수적임. 위원회의 구체적인 의사소통을 통한 사업내용의 이해와 활동계획이 명확할 때 협의회 운영의 안정성을 확보할 수 있음.

공신력을 확보할 수 있는 발족 과정

협의회 구성이 법률 또는 조례에 의해 근거가 부족한 상황에서 활동계획과 내용을 시민들과 함께 공유하는 과정을 통해서 발족이 이루어져야 함.

협의회 운영 예산의 확보

협의회의 안정적인 운영과 사업집행을 위한 예산을 확보해야 함.

(5) 5단계 : 민관협력 실행

민관협력모델이 구성되고, 실질적인 운영이 이루어지기 위한 요건에서, 위원회의 의사소통을 통한 활동내용의 명확성과 집행부서의 적극적인 협조가 기본적인 요건임. 또한 시민사회의 적극적인 참여를 통한 실효성 있는 시민참여를 만들어가는 것과, 시민의 대표인 의회와 갈등 없이 진행하는 과제가 남아 있음.

특히, 의회는 예산심사권의 영역 밖에 있는 편성과정의 시민참여이지만, 심의권을 위축시킬 수 있다는 오해를 가지고 있음. 집행부서가 의회로부터 자유롭지 못한 상황에서, 의회와의 갈등이 발생할 경우 시민사회의 적극적인 역할을 통해서 문제를 해결해야 함.

3) 소결

지금까지 본 연구는 예산편성과정의 시민참여를 위한 민관협력모델의 개발이라는 새로운 시도에 대해 언급하였으며, 이는 새로운 시도임. 왜냐하면 시민참여예산제의 운영 주체가 자치단체로 규정되어 있는 것과 다르게 민관협력모델 개발이라는 또 하나의 목적이 설정되어 있기 때문임. 민관협력의 긍정적인 결론을 만들기 위해 집행부의 입장존중, 시민단체의 대안제시의 과정이 필요함.

시민참여에 대한 미래지향적인 관점 필요

시민참여예산제의 시행으로 집행부의 예산편성 과정이 복잡해지고, 예산부서에는 실무적인 어려움이 가중될 것임. 제도가 정착되는 과정까지는 비효율적인 활동이라 생각할 수 있지만, 주요정책에 시민의 합의가 확보됨으로 인하여, 오히려 집행에 있어 행정력 낭비를 절감하는 효과를 낳을 수 있음. 지방자치가 발전할수록 시민적인 합의가 없는 정책은 제대로 집행될 수 없이 때문임.

민관협력에 책임 있는 자세 요구

민관협력은 지역의 발전 역량을 확보하는 과정이라는 장기적인 관점을 가져야 함. 문제는 관이 제안하고, 진행하는 사안에 대해서는 적극적인 자세를 보이지만, 시민단체가 제안하는 민관협력에는 소극적인 자세를 보인다는 것임. 이런 자세는 상호 신뢰를 형성하기 어려워 다른 영역에서의 협력관계를 확보하는 데 어려움으로 나타날 것임.

시민사회도 합리적인 대안세력으로 성장해야 함

민관협력의 핵심은 참여주체가 상호 신뢰의 기반을 가지고 있느냐 하는 것임. 시민사회는 합리적인 대안보다는 분란을 일으킨다는 편견이 집행부에 팽배해 있는 상황에서, 합리적인 대안세력으로서의 자기위상을 심어 주여야 함. 특히 민관협력은 지역 자원의 합리적인 운영을 통한 발전 동력을 확보한다는 측면에서 신뢰는 필수적임.

상호존중과 신뢰로 민관협력의 모델을 제시

협의회 구성과 사업내용의 확보로 민관협력을 위한 기본요건은 갖추어 졌음. 그러나 새로운 출발을 위한 준비과정을 마무리 한 것일 뿐, 실질적인 성과를 만들어 내기 위한 과정은 남아있음. 상호신뢰, 책임성, 대안마련을 위한 노력의 과정을 통해서 새로운 민관협력모델이 제시되도록 노력해야 함.

[참 고 자 료]

자료1. 시민참여예산제 민관협력모델 개발을 위한 간담회 자료

< 시민참여예산제 민관협력모델 개발 사업 >

1. 시민참여예산제 민관협력모델 개발의 과제

지역적 특성이 반영된 시민참여예산제의 모델 개발

- 기초자치단체의 현실에 부합하는 모델(실행 가능한 모델 개발)

민관협력의 과정을 통한 모델 개발(수평적인 거버넌스의 구현)

시민참여예산제 확산을 위한 실행로드맵 개발

- 각 단계별 민관협력의 문제점과 대안 정리

- 타 지역의 시민참여예산제 도입을 위한 길라잡이 역할을 담당

2. 시민참여예산제 모델 개발의 필요성

1) 시민참여를 통한 재정민주주의 구현

예산편성에 대한 정보 공개로 시민의 알 권리 실현

정책결정에 대한 시민적인 이해와 동의

재정운영의 건전성과 투명성 강화

민관협력모델의 개발을 통한 수평적인 거버넌스의 구현

2) 예산제도의 변화

(예산제도의 합리성과 시민참여를 위한 과정으로 제도의 변화)

사업별 예산제도 : 2008년 시행

복식부기의 도입 관련 : 2007년 시행

재정정보 공개 : 예산관련 정보의 적극적인 공개 강화

3. 시민참여예산제의 제반 현황

1) 타 자치단체의 시민참여예산제 운영의 현황

광주광역시 북구청(최초의 시민참여예산제의 운영 자치단체)

- 2003년 처음 시민참여예산제의 시행

- 2004년 제도적인 뒷받침을 위한 조례의 제정

- 주요내용 : 예산참여위원회 구성, 예산정책토론회 진행, 주민참여예산제연구회

울산광역시 동구청, 청주시

- 시민참여예산제운영에 관한 조례의 제정

- 광주북구청과 내용적인 뼈대가 동일함

※ 울산 : 주민참여예산 조정회의를 두고 있고, 정책토론회를 지역토론회로 진행

부천시

- 부천시장기발전전략수립 및 정책평가에관한조례

: 분야별장기발전전략과 정책평가에 근거한 예산편성과의 연관성 확보.

2) 시민참여예산제의 핵심 내용

예산참여시민위원회의 구성(광주, 울산, 청주)

- 시민의 예산참여에 관한 사항을 심의 한다.

- (80~100)명 이내 구성(비영리민간단체, 주민자치위원회의 추천, 공개모집 등)

- 분과위원회 설치 : 분야별 위원회를 통한 활동의 전문성 확보

예산정책토론회 (광주, 울산, 청주)

- 사전설명회 : 결산검사의 내용, 예산편성을 위한 기본방향 등 제시

- 분야별 토론회 : 분야별 예산편성을 위한 방향제시 및 정책토론 진행

- 종합토론회 : 종합적인 정책토론 진행

※ 지역토론회 : 울산의 경우 지역별 토론회(동별)

주민참여예산제 연구회(광주, 울산)

- 시민참여예산제에 대한 운영방법, 정책수립, 연구개발 등

- 9인 이내(시민단체, 전문가, 관련분야 종사자 등)

- 구청장이 운영한다.

주민참여예산 조정회의(울산)

- 예산참여시민위원회와 분과의 예산심의 내용을 조정하기 위함

- 구청장, 부구청장, 국장, 위원장, 분과위원장으로 구성

4. 익산시 시민참여예산제의 민관협력모델의 개발의 핵심 과제

1) 예산참여민관협의회 구성

역할 : 시민참여예산제 운영을 위한 민관협의회

구성 : 9인 이내로 구성(시민단체, 전문가, 예산담당부서 관계자 등)

사업내용

- 예산편성 설명회 및 정책토론회 주관

- 시민참여예산제 조례 제정을 위한 활동

- 시민참여예산제의 운영방법, 정책수립의 연구 활동 등

2) 예산편성 설명회

- 시민을 대상으로 전년도 예산의 집행 결과인 결산에 대한 설명회 개최

- 내년도 예산편성을 위한 정책방향 설명회 개최

- 결산검사 완료 이후에 진행

3) 분야별 정책토론회

- 6개 분야(기획정보, 자치행정, 복지환경, 산업진흥, 건설교통, 기타분야)

- 분야별 예산편성의 정책방향에 대한 토론회 및 설명회 개최

- 시범운영 될 성과주의예산제도, 복식부기의 도입에 절실히 요구 됨

4) 예산편성을 위한 종합토론회 진행

- 내년도 예산편성 방향에 대한 기본토론

- 분야별 예산토론 결과에 대한 종합토론을 진행

5) 제도적인 뒷받침을 위한 조례제정

- 시민참여예산제의 기본 규정

5. 사업진행 일정 및 방식

1) 1단계(2005년 7월) : 시민참여예산제 민관협력모델 개발 합의

민관협력에 대한 기본적인 이해

- 국가청렴위원회의 부패해소를 위한 민관협력모델 개발 사업

- 시민참여예산제의 민관협력모델 개발사업의 필요성 공감

7월 19일 시장님 면담을 통한 합의

- 실무 부서의 여건상 사업진행이 지연 됨

2) 2단계(2005년 11월) : 실무협의를 위한 간담회 진행

민관협력모델 개발사업의 전체일정 확보

- 1차 실무회의 (2006년 1월 10일 이전)

예산참여민관협의회 구성과 역할에 대한 합의, 사업내용 확정

- 2차 실무회의 (1월 20일 이전)

예산참여민관협의회 위원 위족을 위한 협의

- 예산참여민관협의회 위원 위촉을 위한 간담회 진행(1월 말 이전)

- 예산참여민관협의회 발족(2월 15일 이전)

협의회 사업내용에 대한 기본합의

- 결산검사 보고 및 예산편성 방향에 대한 설명회

- 분야별 예산편성 정책토론회

- 예산편성을 위한 종합 토론회 진행

3) 3단계(2006년 1월 말)

예산참여민관협의회 구성과 역할

예산참여민관협의회 사업내용 확정

4) 4단계 (2월 중순) 예산참여민관협의회 발족

5) 실행 계획표

단계(시기)	사업내용	실행방법	비고
1 단계 7월 말	민관협력모델개발 합의 (익산시, 익산참여연대)	○ 민관협력을 위한 기본적인 이해 ○ 자치단체장의 실행의 확고한 입장
2단계 11월	실무협의를 위한 간담회	○ 예산참여민관협의회 구성 ○ 사업내용에 대한 합의 ○ 사업진행일정 확보
3단계 12 - 1월 (2006년)	예산참여민관협의회 역할	○ 사업진행을 위한 논의구조 구성 (실무부서, 익산참여연대 등)
	사업실행 계획 마련	○ 예산편성 정책토론회(분야, 종합) ○ 예산편성 설명회 개최 ○ 시민참여예산제 운영조례 제정 사업
	예산편성민관협의회 구성	○ 위원 위촉 및 간담회 진행
4단계 2월 중순이전	예산편성민관협의회 발족	○ 협의회의 사업 내용 확정 ○ 사업실행을 위한 일정 확정
5단계 2월 말 이전	종합평가	○ 민관협력에 대한 평가
	민관협력모델 완료	○ 민관협력모델 개발에 대한 정리 ○ 협력모델 개발을 위한 로드맵 작성

6. 오해의 요소

예산편성권에 대한 오해의 소지

- 예산편성의 정책적인 방향에 대한 논의와 협의를 위한 활동

- 구체적인 예산액에 대한 논의의 과정이 아님

- 시민적인 합의의 과정으로 이해

예산심의권에 대한 권한 침해

- 예산편성 이전의 정책적인 방향에 대한 논의 과정(사전 심의요소 없음)

- 시민참여의 정책적인 논의는 예산심의를 위한 시민의 요구 확인 공간

자료2. 광주광역시북구주민참여예산제운영조례

[2004.03.25. 조례 제647호]

제 1 장   총     칙

제 1 조(목적) 이 조례는 광주광역시 북구(이하 북구라 한다)의 예산편성 과정에 주민참여를 보장하고 북구예산의 투명성을 증대하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제 2 조(정의) 이 조례에서 주민이라 함은 북구에 주소 또는 거소를 두고 있는 자와 북구에 영업소의 본점 또는 지점을 둔 사업체의 대표자 및 타 지역 주민이라도 북구예산의 편성 및 집행과 이해관계를 가진 자를 말한다.

제 3 조(기본이념) 주민의 예산참여는 구와 주민이 협력하여 주민복지의 향상과 생활의 질 개선을 위해 노력하고, 재정운영의 공개를 통한 투명성･민주성 확보로 재정민주주의를 실현하는 것을 기본이념으로 한다.

제 4 조(법령준수 의무) 이 조례에 따라 예산편성시 주민참여 보장은 지방자치법, 지방재정법, 그 밖의 지방자치단체 예산편성에 관하여 규정한 법령을 위반하여서는 아니 된다.

제 5 조(구청장의 책무) ① 구청장은 예산을 편성하는 단계부터 주민이 충분한 정보를 얻고 의견을 표명할 기회를 가질 수 있도록 정보공개와 주민참여 보장을 위해 노력하여야 한다.

② 필요한 경우 소속 공무원으로 하여금 제7조의 규정에 의한 예산참여시민위원회(이하 위원회라 한다)의 사무처리 등을 지원하게 할 수 있다.

③ 위원회와 홈페이지 등을 통해 본예산관련 주민 의견수렴 사항을 지방재정계획심의위원회에 부의한다.

제 6 조(주민의 권리) 주민은 누구나 주민참여 예산제와 관련된 의견을 제출할 권리를 가진다.

제 2 장 예산참여시민위원회

제 7 조(위원회의 설치 및 구성) ① 북구에 주민의 예산참여에 관한 사항을 심의하기 위한 예산참여시민위원회를 둔다.

② 위원회의 구성은 80인 이내로 한다.

③ 위원회의 위원은 다음 각 호의 1에 해당하는 자 중에서 구청장이 위촉하되 제2호에 해당하는 자는 각 동별 1인 이상으로 하고 제3호에 해당하는 자는 총 위원의 2분의1 이상으로 한다.

1. 예산 및 행정에 대해 전문적인 식견이 있는 전문가로서 비영리 민간단체지원법에 의한 비영리민간단체의 추천을 받은 자

2. 동 주민자치위원회가 추천한 주민자치위원

3. 본 위원회의 참여를 희망하는 주민으로서 공개모집절차에 의해 선정된 자

④ 구청장이 위원을 위촉할 때는 미리 선정기준 및 지원일시를 공고하여야 하며, 비영리민간단체 및 동 주민자치위원회의 추천 또는 주민으로부터 신청을 받아 선정기준에 따라 심사하여 위촉한다.

제 8 조(위원회 운영원칙) 위원회는 다음 각 호의 원칙에 따라 운영하여야 한다.

1. 주민의 복리증진 및 북구 지역공동체 형성

2. 주민참여의 보장 및 재정자치의 실현

3. 분과위원회별 자율적 운영을 유도

4. 위원회의 건전한 육성 및 발전을 위한 행정･재정적 지원

5. 정치적･사적인 목적으로 이용 배제

6. 구의회의 예산안심의권을 침해하지 아니하도록 하고 구청장의 예산편성권 행사 범위 내에서 활동

제 9 조(운영) ① 위원회 운영은 구청장이 한다.

② 위원회는 자원봉사자로 하여금 위원회 운영에 관한 사무를 전담 또는 분담하여 수행하게 할 수 있다.

③ 위원회는 위원장 1인, 부위원장 1인, 간사 1인을 둔다.

④ 위원장, 부위원장, 간사는 위원회에서 호선한다.

⑤ 위원장, 부위원장, 간사, 위원의 임기는 2년으로 하되, 1회에 한해서 연임할 수 있다. 다만, 보궐위원의 임기는 전임자의 잔여기간으로 한다.

제 10 조(위원장 및 간사의 직무) ①위원장은 위원회의 업무를 총괄하고 위원회를 대표한다.

②부위원장은 위원장을 보좌하며, 위원장이 직무를 수행할 수 없을 때 그 직무를 대행한다.

③간사는 위원회 사무를 처리한다.

제 11 조(분과위원회 등) ① 위원회는 그 기능을 효율적으로 수행하기 위하여 분과위원회를 둔다.

② 분과위원회는 예산편성요구안에 대하여 각 분야별 활동을 담당한다.

③ 분과위원회는 분과위원장과 간사를 둔다.

④ 분과위원회 위원장은 분과위원회 업무를 총괄한다.

⑤ 분과위원회 간사는 분과위원장을 보좌하며 분과위원장이 직무를 수행할 수 없을 때 그 직무를 대행하고, 분과위원회 사무를 처리한다.

제 12 조(해촉) 구청장은 위원이 다음 각 호의 1에 해당하는 사유가 있는 때에는 임기 전이라도 해촉할 수 있다.

1. 타 지역으로 거주지나 사업장을 이전한 경우

2. 질병이나 해외여행 등으로 6개월 이상 임무를 수행하기 어려운 경우

3. 스스로 사퇴를 원하는 경우

4. 위원회 운영취지, 원칙, 목적, 기능 등에 반하는 행위를 하였을 경우

5. 기타 그 직의 직무를 소홀히 하였거나 직무를 수행하기가 어렵다고 판단되는 경우

제 13 조(위원회의 기능) 위원회는 다음 각 호의 1의 기능을 수행한다.

1. 예산편성 지침에 대한 의견수렴

2. 예산에 대한 주민들의 의견을 수렴･집약하는 활동 등 예산편성 과정에 참여하여 예산안에 대한 의견제출

3. 주민들을 대상으로 예산에 대한 교육을 실시하는 활동

4. 예산정책토론회 개최 등에 관한 활동

5. 결산에 대한 설명회 참여 활동

6. 기타 위원회의 목적달성을 위해 필요한 활동

제 14 조(회의) ①위원회 회의는 구청장이 주민참여 예산활동과 관련하여 필요하다고 인정하는 때 개최할 수 있다.

②위원장이 예산활동 등이 필요하다고 인정하는 때에 구청장과 협의하여 개최할 수 있다.

③위원회 회의는 재적위원 과반수 출석으로 개의하고 출석위원 과반수 찬성으로 의결한다.

제 15 조(회의록 공개의 원칙) 위원회의 회의는 공개하며, 공공기관의정보공개에관한법률 제7조 제1항의 규정을 제외하고는 회의 종료 후 7일 이내에 회의 개최 일시 및 장소, 심의안건, 출석위원 성명, 발언내용, 결의내용 등을 담은 회의록을 북구 홈페이지를 통해 공개하여야 한다.

제 16 조(교육･홍보 및 주민참여) ①위원회는 주민의 참여를 활성화하기 위해 주민을 대상으로 북구 예산에 대한 설명･교육･홍보활동을 적극적으로 수행 하여야 한다.

②구청장은 위원회 운영에 대한 주민참여 방안을 적극적으로 강구하여야 한다.

제 17 조(의견청취) 위원회는 업무수행 상 필요하다고 인정하는 때에는 전문기관  또는 단체 등에 조사･연구를 의뢰하거나, 정책토론회･공청회 등을 개최하여 관계전문가 및 주민의 의견을 들을 수 있다.

제 18 조(관계기관 등에의 협조요청) 위원회는 직무수행과 관련하여 필요할 때는  관계공무원 또는 전문가를 위원회에 출석시켜 의견을 청취하거나 자료제출 등 협조를 요청할 수 있다.

제 19 조(재정 및 실무지원) ①구청장은 위원회를 운영하는 데 필요한 회의장소를 지원하고 회의자료 인쇄 등에 소요되는 회의준비 비용을 지원할 수 있다.

②구청장은 제20조 규정에 의한 조사, 연구 및 예산정책토론회 등에 필요한 경비를 예산의 범위 안에서 지급할 수 있다.

제 3 장 예산정책토론회

제 20 조(토론회의 개최) ①위원회는 매년 북구의 예산이 편성되기 이전에 주민의 의견을 수렴하기 위한 예산정책토론회를 개최할 수 있다.

②예산정책토론회는 위원회가 개최하여 진행한다.

제 21 조(각 토론회의 내용과 진행방식) ①예산정책토론회는 사전설명회, 분야별 토론회, 총괄토론회로 구분할 수 있다.

②사전설명회는 매년 1회 개최하고, 전년도 결산결과에 대한 설명과 다음연도 예산편성 방향에 대한 토론으로 진행한다.

③분야별 토론회와 총괄토론회는 매년 9월 또는 10월중에 개최한다.

④분야별 토론회에서는 분야별로 관계공무원들이 출석하여 다음연도 예산편성 의 분야별 방향과 내용에 대해 설명하고, 이에 대해 토론한다.

⑤총괄토론회에서는 분야별 토론회의 결과를 수렴하면서, 북구 전체의 예산편성의 우선순위와 대규모 신규 사업의 타당성, 분야별 토론내용 중 상충되는 부분의 조정 등에 관하여 토론한다.

⑥구청장은 각 토론회 이전에 토론 준비 자료를 북구 홈페이지 등을 통해 공개하여야 한다.

⑦사전설명회, 분야별토론회, 총괄토론회의 전 과정은 공개한다.

제 4 장 주민참여예산제연구회

제 22 조(구성운영) ①주민참여예산제에 대한 운영방법, 정책수립, 연구개발 등을 위해 필요한 경우 전문가, 관련분야 종사자, 시민단체관계자, 위원회 대표 등 9인 이내로 주민참여예산제연구회(이하 연구회라 한다)를 구성･운영할 수 있다.

②연구회 운영은 구청장이 한다.

③회의는 구청장이 주민참여예산제와 관련하여 연구회 활동이 필요하다고 인정하는 때 개최한다.

④연구회 회의 수당은 예산의 범위 내에서 광주광역시북구위원회실비변상조례에서 정하는 기준에 따라 지급할 수 있다.

⑤연구회는 다음 각 호의 1의 임무를 수행한다.

1. 주민참여예산제운영조례 개정 연구

2. 주민참여예산제의 역기능 해소방안 강구

3. 의회와의 원활한 협조 방안

4. 기타 주민참여예산제 도입에 따른 효율적인 운영방안 등

제 23 조(시행규칙) 이 조례의 시행에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

부    칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

자료3. 울산광역시동구주민참여예산제운영조례

[2004.6.10 조례 제291호]

제 1 장   총     칙

제 1 조 (목적) 이 조례는 울산광역시 동구(이하 구라 한다)의 예산편성 과정에 주민참여를 보장하고 구 예산의 투명성을 증대하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제 2 조 (정의) 이 조례에서 주민이라 함은 다음 각 호의 자를 말한다.

1. 구에 주소를 두고 있는 자

2. 구에 영업소의 본점 또는 지점을 둔 사업체의 임･직원

3. 시민단체 등이 추천하는 대학교수, 회계사, 세무사, 예산분야 유경험자 등 회계 관련 전문가로서 울산광역시에 주소를 두고 있는 자

제 3 조 (법령준수 의무) 이 조례에 따라 예산편성시 주민참여 보장은 지방자치법, 지방재정법, 그 밖의 지방자치단체 예산편성에 관하여 규정한 법령을 위반하여서는 아니 된다.

제 4 조 (구청장의 책무) 울산광역시동구청장(이하 구청장이라 한다)은 예산을 편성하는 단계에서부터 주민이 충분한 정보를 얻고 의견을 표명할 기회를 가질 수 있도록 정보공개와 주민참여 보장을 위해 노력하여야 한다.

제 5 조 (주민의 권리) 주민은 누구나 주민참여예산제 관련 의견을 제출할 수 있는 권리를 가진다.

제 2 장 주민참여예산시민위원회

제 6 조 (위원회의 구성) ①구의 예산편성 과정에 주민참여를 위한 주민참여예산시민위원회(이하 위원회라 한다)를 둔다.

②위원회의 구성은 100명 이내로 한다.

③위원회의 위원은 다음 각 호의 1에 해당하는 자 중에서 구청장이 위촉하되 제1호에 해당하는 자는 총 위원의 1/2이상으로 하고, 제2호에 해당하는 자는 각 동별 1명 이상으로 한다.

1. 위원회의 참여를 희망하는 주민으로서 공개모집절차에 의해 선정된 자

2. 洞 주민자치위원회가 추천한 주민

3. 시민･사회･직능단체, 기관 등의 추천을 받은 자

④위원회의 위원 중 타 지역에 거주하는 자는 총 위원의 15이하로 한다.

⑤제3항 각 호의 모집인원과 추천할 수 있는 시민･사회･직능단체, 기관 등의 기준은 규칙으로 정한다.

제 7 조 (위원의 위･해촉 및 임기) ①구청장이 위원을 위촉할 경우에는 미리 선정기준 및 지원기간을 15일 이상 공보와 구 인터넷홈페이지, 구･동 게시판 등에 공고하여야 하며, 신청 또는 추천을 받아 선정기준에 따라 심사하여 선정하고, 선정된 자 중에서 제16조에 의한 예산학교를 수료한 자를 위원으로 위촉한다.

②위원의 임기는 2년으로 하되, 1회에 한하여 연임할 수 있다. 다만, 보궐위원의 임기는 전임자의 잔임 기간으로 한다.

③구청장은 위원이 다음 각 호에 해당하는 사유가 있는 때에는 임기 전이라도 해촉할 수 있다.

1. 제2조 제1호의 자가 타 지역으로 거주지를 이전한 경우

2. 제2조 제2호의 자가 속하는 영업소가 타 지역으로 이전한 경우

3. 질병이나 해외여행 등으로 6개월 이상 임무를 수행하기 어려운 경우

4. 스스로 사퇴를 원하는 경우

5. 위원회 운영취지, 원칙, 목적, 기능 등에 반하는 행위를 하였을 경우

6. 기타 그 직의 직무를 소홀하였거나 직무를 수행하기가 어렵다고 판단되는 경우

④보궐 위원은 잔임 기간이 1년 이상 남았을 경우에만 모집하되, 다만 해촉된 위원이 총 위원의 1/5 이상인 경우에는 수시 모집 위촉할 수 있다.

제 8 조 (운영) ①위원회는 위원장1인, 부위원장1인, 간사1인을 둔다.

②위원장, 부위원장은 제11조에 의한 분과위원회 위원장 중에서 호선하고, 간사는 구 예산담당으로 한다.

③위원장･부위원장은 윤번제로 한다.

제 9 조 (위원장 및 간사의 직무) ①위원장은 위원회의 업무를 총괄하고 위원회를 대표한다.

②부위원장은 위원장을 보좌하며, 위원장이 직무를 수행할 수 없을 때 그 직무를 대행한다.

③간사는 위원회 사무를 처리한다.

제 10 조 (위원회 운영원칙) 위원회는 다음 각 호의 원칙에 따라 운영하여야 한다.

1. 주민의 복리증진 및 구 지역공동체 형성

2. 주민참여의 보장 및 재정자치의 실현

3. 분과위원회별 자율적 운영 유도

4. 위원회의 건전한 육성 및 발전을 위한 노력

5. 정치적･사적인 목적으로 이용 배제

6. 구 의회의 예산안심의권을 침해하지 아니하도록 하고 구청장의 예산편성권 행사 범위 내에서 활동

제 11 조 (분과위원회) ①위원회는 그 기능을 효율적으로 수행하기 위하여 분과위원회를 둔다.

②분과위원회는 자체사업예산 우선순위 결정 등 예산편성에 따른 주민들의 의견을 수렴･집약하는 활동을 담당한다.

③분과위원회의 구성은 위원회의 전 위원을 대상으로 하며, 구의 업무분야별로 8개 내의 분과로 구성한다.

④분과위원회는 위원장1인, 부위원장1인, 간사1인을 둔다.

⑤위원장, 부위원장은 분과위원회 위원 중에서 호선하고, 간사는 구 해당분과 선임 부서 주무 담당으로 한다.

⑥위원장과 부위원장의 임기는 2년으로 한다, 다만, 보궐 위원장･부위원장의 임기는 전임자의 잔임 기간으로 한다.

⑦위원장은 분과위원회의 업무를 총괄하고 분과위원회를 대표한다.

⑧부위원장은 위원장을 보좌하며, 위원장이 직무를 수행할 수 없을 때 그 직무를 대행한다.

⑨각 분과위원장은 위원장과 협의하여 회의를 소집할 수 있고 기타제반사항은 위원회의 규정에 따른다.

⑩간사는 분과위원회 사무를 처리한다.

제 12 조 (기능) 위원회는 다음 각 호의 기능을 수행한다.

1. 예산편성 지침에 대한 의견수렴

2. 예산편성에 대한 주민들의 의견을 수렴･집약하는 활동

3. 총회･분과위원회 개최 등에 관한 활동

4. 기타 위원회의 목적달성을 위해 필요한 활동

제 13 조 (회의소집 및 의결) ①위원장은 예산활동 등에 필요하다고 인정하는 때에는 위원회를 개최하되 사전에 구청장과 협의하는 것을 원칙으로 한다.

②구청장이 위원들의 의견 수렴이 필요하다고 인정할 때는 위원회 및 분과위원회를 개최할 수 있다.

③위원회는 재적위원 과반수 출석으로 개의하고 출석위원 과반수 찬성으로 의결한다.

제 14 조 (회의록 공개의 원칙) 회의는 공개하며, 공공기관의정보공개에 관한법률 제7조 제1항의 비공개사유가 없는 한 회의종료 후 7일 이내에 회의개최 일시 및 장소, 심의안건, 결의내용 등을 담은 회의록을 동구인터넷 홈페이지 등을 통해 공개하여야 한다.

제 15 조 (교육･홍보 및 주민참여) ①위원회는 주민의 참여를 활성화하기 위해 주민을 대상으로 구 예산에 대한 설명･교육･홍보활동을 적극적으로 수행하여야 한다.

②구청장은 위원회 운영에 대한 주민참여 방안을 적극적으로 강구하여야 한다.

제 16 조 (예산학교) ①구청장은 위원회 위원의 교육을 위한 예산학교를 설치･운영하여야 한다.

②예산학교는 매년 위원회를 대상으로 예산참여 전에 실시하여야 한다.

③예산학교의 교육내용은 예산의 편성･집행･결산 등 예산과정과 주민참여방법, 위원회 운영 등에 관한 사항으로 한다.

제 17 조 (자료 제출 및 협조) ①구청장은 심의대상 안건에 대하여는 회의개최 1주일 전까지 당해 위원회(위원)에 송부하여 사전에 충분한 검토가 이루어지도록 하여야 한다. 다만, 불가피한 경우는 예외로 한다.

②위원회는 직무수행과 관련하여 필요할 때는 관계공무원 또는 전문가를 위원회에 출석시켜 의견을 청취하거나 자료제출 등 협조를 요청할 수 있다.

제 18 조 (재정 및 실무지원) ①구청장은 위원회의 원활한 운영을 위하여 회의장소 및 사무처리 등 행정적 지원을 할 수 있다.

②구청장은 위원회의 조사, 연구, 회의개최 등에 소요되는 비용을 지원할 수 있다.

③구청장은 위원회 및 예산학교에 참석한 공무원이 아닌 위원에 대하여 예산의 범위 안에서 수당과 여비를 지급할 수 있다.

제 3 장 주민참여예산지역회의

제 19 조 (구성 및 운영) ①구청장은 위원회 운영과 관련하여 주민의견수렴을 위하여 동별로 주민참여예산지역회의(이하 지역회의라 한다)를 둔다.

②지역회의는 해당 동에 거주하고 있는 위원회 위원 및 주민자치위원회 위원으로 구성하되, 다만 해당 동 주민 중 참여를 희망하는 경우 지역회의에 참여할 수 있으며, 참여대상자 선정은 동장이 한다.

③지역회의는 위원장1인, 부위원장1인, 간사1인을 둔다.

④위원장과 부위원장은 해당 동 주민자치위원회 위원장과 부위원장으로 하며, 간사는 해당 동 주무담당으로 한다.

⑤위원장, 부위원장, 간사의 임기는 당연직으로 그 직의 재임기간으로 한다.

⑥위원장은 지역회의 업무를 총괄하고 지역회의를 대표한다.

⑦부위원장은 위원장을 보좌하며, 위원장이 직무를 수행할 수 없을 때 그 직무를 대행한다.

⑧간사는 지역회의 사무를 처리한다. 지역회의의 원활한 운영을 위하여 위원회 위원을 제외한 회의참석 대상자에 대하여 별도의 설명회를 개최하여야 한다.

제 20 조 (회의소집 및 의결) ①위원장은 매년 구의 예산이 편성되기 이전에 주민의 의견을 수렴하기 위한 지역회의를 개최한다.

②지역회의는 재적위원 과반수 출석으로 개의하고 출석위원 과반수 찬성으로 의결한다.

제 21 조 (기능) 지역회의는 다음 각 호의 기능을 수행한다.

1. 예산편성과 관련하여 중점투자분야 등에 대한 주민들의 의견을 수렴･집약하는 활동

2. 기타 지역회의의 목표 달성을 위해 필요한 활동

제 4 장   주민참여예산협의회

제 22 조 (구성 및 운영) ①구청장은 위원회(분과위원회)와의 예산편성의 심의･조정을 위한 주민참여예산협의회(이하 협의회라 한다)를 둔다.

②협의회는 구의 구청장, 부구청장, 국장과 위원회의 위원장 및 각 분과 위원장으로 구성한다.

③협의회는 위원장1인･부위원장1인･간사1인을 둔다.

④위원장은 구의 구청장이 되며, 부위원장은 위원회의 위원장이, 간사는 예산담당 부서장이 된다.

⑤ 위원장, 부위원장, 간사, 위원의 임기는 당연직으로 그 직의 재임기간으로 한다.

⑥위원장은 협의회 업무를 총괄하고 협의회를 대표한다.

⑦부위원장은 위원장을 보좌하며, 위원장이 직무를 수행할 수 없을 때 그 직무를 대행한다.

⑧간사는 협의회 사무를 처리한다.

제 23 조 (회의소집) ①위원장은 매년 구의 당초예산 편성시 자체사업 예산의 심의･조정 등 주민의 의견을 수렴하기 위한 협의회를 개최할 수 있다.

②협의회는 재적위원 과반수 출석으로 개의하고 출석위원 과반수 찬성으로 의결한다.

제 24 조 (기능) 협의회는 다음 각 호의 기능을 수행한다.

1. 자체사업예산 심의 조정

2. 기타 협의회의 목표 달성을 위해 필요한 활동

제 5 장 주민참여예산연구회

제 25 조 (구성 및 운영) ①구청장은 위원회의 원활한 업무추진과 주요활동사항에 대한 자문을 구하기 위하여 주민참여예산연구회(이하 연구회라 한다)를 둘 수 있다.

②연구회는 예산관련 전문가, 관련분야 종사자, 시민단체관계자 등 15인 이내로 구성하고, 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있다.

③연구회는 회장1인, 부회장1인, 간사1인을 둔다.

④회장, 부회장은 연구회 회원 중에서 호선하고, 간사는 구 예산담당으로 한다.

⑤회장, 부회장의 임기는 2년으로 한다. 다만, 보궐 회장･부회장･회원의 임기는 전임자의 잔임 기간으로 한다.

⑥회장은 연구회 업무를 총괄하고 연구회를 대표한다.

⑦부회장은 회장을 보좌하며, 회장이 직무를 수행할 수 없을 때 그 직무를 대행한다.

⑧간사는 연구회 사무를 처리한다.

제 26 조 (회의소집 및 의결) ①회장은 주민참여예산제와 관련하여 연구회를 분기1회 개최하되 사전에 구청장과 협의하여야 한다. 다만, 필요에 따라 개최 횟수를 조정할 수 있다.

②연구회는 재적회원 과반수 출석으로 개의하고 출석회원 과반수 찬성으로 의결한다.

제 27 조 (기능) 연구회는 다음 각 호의 기능을 수행한다.

1. 주민참여예산제운영조례 제･개정

2. 역기능 통제장치 강구

3. 의회와의 원활한 협조방안 모색

4. 주민참여예산제도의 도입에 따른 효율적인 운영방안 지원

5. 기타 연구회의 목표 달성을 위해 필요한 활동

제 28 조 (회의수당의 지급) 구청장은 연구회에 참석한 공무원이 아닌 회원에 대하여는 예산의 범위 내에서 수당을 지급할 수 있다.

제 29조 (시행규칙) 이 조례시행과 관련하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

부  칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

자료4. 부천시장기발전계획수립및정책평가에관한조례

[2004. 02. 06 조례 제2005호]

[2005. 01. 13 조례 제2056호]

제 1 장    총  칙

제 1 조 (목적) 이 조례는 부천시(이하 “시”라 한다)의 주요정책에 대한 중･장기적인 종합계획을 수립･시행하여 시정운영의 일관성을 유지하고 행정의 능률성･민주성･효율성은 물론 시의 균형발전에 이바지함을 목적으로 한다.

제 2 조 (정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음 각 호와 같다.

1. “장기발전계획”이라 함은 6년 이상을 대상기간으로 하는 시 정책의 기본이념과 비전을 제시하고 이를 실현하기 위한 분야별 정책 방향과 전략을 장기적 안목에서 수립한 계획을 말한다.

2. “중기재정계획”이라 함은 예산의 시계를 3년 이상 5년 이하로 하여 재정운영방향을 설정함으로써 재원을 효율적으로 배분하는 계획을 말한다.

3. “정책평가”라 함은 시가 추진하는 시정운영에 관련된 시책･사업 등의 성과를 평가하는 것을 말한다.

4. “사회지표”라 함은 사회적 상태를 양적･질적인 측면을 모두 파악하여 시민생활의 삶의 질을 측정할 수 있는 척도를 말한다.

5. “사회통계조사”라 함은 사회지표의 기초자료를 제공하기 위하여 사회 모든 부문의 변동성을 파악･조사하는 것을 말한다.

제 3 조 (적용) 이 조례는 장기발전계획, 중기재정계획, 정책평가, 사회지표개발 등에 관하여 법령･조례에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례가 정하는 바에 의한다.

제 4 조 (기본원칙) ①시의 정책방향과 목표를 설정함에 있어서는 장기발전계획에 근거하여 중기재정계획을 수립하고, 시 정책에 대한 평가를 실시하여 다음년도의 예산에 반영하여야 한다.

②시장은 각종 정책을 수립할 경우에는 사회지표를 적용하고 반영하도록 노력하여야 한다.

제 2 장   장기발전계획 수립

제 5 조 (계획수립) 시장은 시정책에 대한 미래지향적인 발전전략으로 부천시 장기발전계획(이하 “장기발전계획”이라 한다)을 수립하여야 하며, 이는 시정운영에 관한 정책수립의 기본이 된다.

제 6 조 (계획의 수정･보완) 시장은 변화하는 사회현상과 행정환경에 능동적으로 대처하기 위하여 매년 장기발전계획을 수정･보완하는 연동계획을 수립･운영하여야 한다.

제 7 조 (책정기준) 다음 각 호의 사항을 정책의 책정기준으로 한다.

1. 상위목표 달성을 위한 전략적 효과성

2. 정책이 추구하는 가치성

3. 실행가능성

제 8 조 (자문위원회) ①장기발전계획 수립을 위한 각계 전문가의 의견청취 및 시장의 자문에 응하기 위하여 부천시장기발전자문위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.

②위원회는 위원장을 포함한 45인 이내로 구성하며, 분야별 분과위원회를 둘 수 있다.

③위원은 시의회 의원, 공무원, 국내･외 전문가 및 학식과 경험이 풍부한 자로 시장이 위촉하고, 임기는 2년으로 하되 연임할 수 있다.

④위원장은 시장이 되고, 부위원장 및 분과위원장은 위원 중에서 호선한다.

제 9 조 (기능) 위원회는 다음 각 호의 사항을 자문한다.

1. 시의 장기발전계획에 대한 중･장기 발전전략에 관한 사항

2. 전문성이 요구되는 시정 주요 분야의 정책과제에 관한 사항

3. 지역혁신 업무에 관한 사항

4. 기타 시장이 필요하다고 인정하여 위원회에 부의하는 사항

제 9 조의 2 (위원장의 직무) ①위원장은 위원회를 대표하고, 위원회의 직무를 통할한다.

②위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없는 때에는 부위원장이 그 직무를 대행한다.

제 9 조의 3 (분과위원회) ①위원회의 활동을 효율적으로 수행하기 위하여 위원회에 분과위원회를 둘 수 있다.

②분과위원회는 분과위원장 1인을 포함한 8인 이내의 위원으로 구성한다.

③분과위원회는 경제･문화･건설교통･복지･환경 및 자치행정 등 6개 분과위원회로 구성한다.

④기타 분과위원회 운영에 관하여 필요한 사항은 분과위원장이 따로 정할 수 있다.

제 10 조 (회의) ①회의는 위원전원이 참석하는 전체회의와 분과 위원회의로 구분하되 전체회의는 연 1회 이상, 분과위원회는 반기별로 1회 이상 개최한다.

②전체회의는 위원장 및 재적위원 3분의 1이상의 요구가 있을 때에 개최하고, 분과위원회는 위원장 또는 분과위원장이 필요에 따라 소집한다.

③회의는 재적위원 3분의 2이상의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

제 10 조의 2 (간사 및 서기) ①위원회의 활동지원과 원활한 사무 처리를 위하여 간사와 서기를 두되, 간사는 장기발전계획업무 담당과장이 되고, 서기는 장기발전계획업무 담당이 된다.

②각 분과위원회별 간사는 활동분야와 관련된 소관업무의 주무과장이 되며, 서기는 소관 주무담당이 된다.

③간사는 위원회에 부여되는 과제에 대하여 제반업무를 보좌한다.

제 10 조의 3 (자료제출 등) 위원회는 필요한 경우 안건심의 등에 관련되는 공무원 등을 회의에 출석하게 하여 그 의견을 듣거나 자료의 제출을 요청할 수 있으며, 위원회로부터 출석 또는 자료제출 등을 요구 받은 관계 공무원은 특별한 사정이 없는 한 이에 따라야 한다.

제 10 조의 4 (위원의 해촉) 시장은 다음 각 호에 해당하는 경우에는 위원을 해촉할 수 있다.

1. 위원회의 업무를 소홀히 하거나, 품위손상 등으로 직무를 수행하는 데 부적당하다고 인정할 경우

2. 제10조의5 규정에 의한 비밀엄수의 의무를 위반한 자

3. 질병이나 기타의 사유로 직무를 수행할 수 없는 경우

제 10 조의 5 (비밀엄수) 위원회 위원은 직무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 아니 된다.

제 11 조 (실무기획단 운영) 시장은 장기발전계획 수립의 실무를 위하여 실무기획단을 구성･운영한다.

제12조 (일비 등) 위원회에 출석한 위원에 대하여는 부천시위원회실비변상조례의 규정에 의하여 일비 등을 예산의 범위 안에서 지급할 수 있다.

제 3 장   중기재정계획 운영

제 13 조 (운영계획의 수립) 시장은 시 재정을 효율성 있게 운영하기 위하여 지방재정법 제16조의 규정에 의한 부천시중기재정계획(이하 “중기재정계획”이라 한다)을 수립할 때에는 장기발전계획을 반영하여 수립･운영하여야 한다.

제 14 조 (운영) 중기재정계획은 지방재정의 계획적 운영 및 국가계획과 지방계획이 연계되도록 하여야 한다.

제 15 조 (계획의 반영) 장기발전계획의 사업내용, 정책의 변화와 지방재정 여건 등을 계획에 반영함으로써 중기재정계획의 체계적이고 유기적인 연계･추진을 위하여 매년 계획을 수정･보완한다.

제 4 장   정책평가제 실시

제 16 조 (실시목적) 시장은 시 정책에 대한 시민들의 기대와 욕구에 대한 구체적인 성과를 제시하고 공무원의 경쟁력 향상과 생산적인 조직 발전을 위하여 정책평가제를 운영하여야 한다.

제 17 조 (평가의 운영) ①시장은 매년 정책평가운영지침을 작성하고 정책평가의 지표를 설정하여야 한다.

②시장은 정책평가를 위하여 평가단을 구성･운영하고, 평가의 결과는 공개하는 것을 원칙으로 한다.

③시장은 평가의 공정성과 객관성 확보를 위하여 자체평가 및 내･외부 평가를 실시한다.

제 18 조 (결과반영) 시장은 정책평가 결과를 장기발전계획 및 중기재정계획 운영의 연동화 계획에 적극 반영하여야 하며, 우수공무원에 대하여는 포상 및 인사상우대 등 필요한 조치를 취할 수 있다.

제 5 장   사회지표의 작성

제 19 조 (작성목적) 사회지표는 시 정책결정 및 중･장기계획 수립시 기초 자료로 활용하기 위하여 작성한다.

제 20 조 (작성방법) 사회지표는 다음 각 호의 사항을 적용하여 작성한다.

1. 사회지표는 정기적으로 변화하는 사회현상을 파악･조사하여 계속성과 비교진단이 용이하도록 할 것

2. 각급 통계작성기관의 통계자료를 재분류하여 활용

3. 주관적 의식이나 사회적 관심사에 관하여는 사회통계조사에 의하여 작성

제 21 조 (작성주기) ①사회지표는 3년 주기로 작성함을 원칙으로 한다.

②사회지표 개발의 전문성과 효율성을 위하여 외부전문기관에 연구용역을 의뢰할 수 있다.

제 6 장   보    칙

제 22 조 (시행규칙)이 조례의 시행에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

부칙 (2004.02.06 조례 제2005호)

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

부칙 (2005.01.13 조례 제2056호)

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

자료5. 부천시 예산편성을 위한 시민설문조사서

시민설문조사서(부천시 홈페이지 및 ARS용)

시민여러분 안녕하십니까?

우리 부천시는 “문화로 발전하고 경제로 도약하는 부천”을 시정목표로 삼아 지역발전과 시민의 삶의 질 향상을 위하여 최선의 노력을 다하고 있습니다.

2006년도 예산편성에 있어 재정운영의 투명성과 공정성 및 효율성을 높이고 재정의 민주주의를 시련하고자, 시민의 소중한 의견을 겸허하게 듣고 재정운영에 반영코자 하오니 바쁘시더라도 설문에 응하여 주시면 감사하겠습니다. 본 여론 조사는 단지 정책자료 로만 쓰이며 개인의 비밀은 철저히 보장 됩니다.

다음 문항의 해당번호에 “V" 표시를 해주십시오, (해당번호를 눌러 주십시오).

문1) 귀하께서는 부천시 예산 및 재정운영현황에 대하여 어느 정도 알고 계십니까?

① 매우 잘 안다 ② 조금 안다 ③ 모른다

문2) 귀하께서는 부천시 예산 및 재정운영현황을 어떠한 정보로 알게 되었습니까?

① 부천시 홈페이지 ② 신문, 방송 등 언론매체 ③ 시정홍보자료 ④ 기타

문3) 부천시 지역발전과 부천시민의 삶의 질 향상을 위해 재정투자가 가장 시급하고 중요한 분야를 2가지만 선택하여 주십시오.

① 교육 및 문화 ② 교통망 확충 및 도시 정비 ③ 녹지공간 확충

④ 사회복지     ⑤ 지역경제     ⑥ 주차시설 확충     ⑦ 기타

문4) 부천시 재정투자규모를 줄이거나 시기를 늦추어도 좋다고 생각하시는 분야를 2가지만 선택하여 주시기 바랍니다.

(3번에서 답변하신 항목을 제외한 항목선택(인터넷만 해당)

① 교육 및 문화 ② 교통망 확충 및 도시 정비 ③ 녹지공간 확충

④ 사회복지     ⑤ 지역경제     ⑥ 주차시설 확충     ⑦ 기타

문5) 귀하는 성별이 남자이면 1번을 여자이면 2번을 선택하여 주세요.

① 남자 ② 여자

문6) 귀하께서는 다음 중 어디에 속하시는지 선택하여 주세요.

① 일반시민 ② 시민단체 ③ 지역상공인

문7) 귀하의 연령을 선택하여 주세요.

① 10대 ~20대  ② 30대 ~ 40대 ③ 50대 ~ 60대 ④ 70대 이상

문8) 귀하께서 거주하시는 지역을 선택하여 주세요.

① 원미구 구 도심지역 ② 원미구 신시가지 ③ 소사구 ④ 오정구

문9) 기타 문화발전과 경제도약을 위한 부천시 2006년도 예산편성에 반드시(꼭) 반영하여할 의견과 건의사항이 있으시면 기재하여 주시기 바랍니다.

(인터넷 설문조사만 해당)

예시) 춘의동 지역의 교통난 해소를 위하여 계남대로의 신속한 계통

설문에 응해주셔서 감사합니다.

第4章

사례별 모델의 개발

제2절 지역 투명사회협약 체결을 통한 민관협력모델 개발

: 부산시 투명사회협약 체결 및 투명사회협약실천협의회 구성을 중심으로

제 2 절   지역 투명사회협약 체결을 통한 부패방지         민관협력모델 개발

: 부산시 투명사회협약 체결 및 투명사회협약실천협의회 구성을 중심으로

1. 투명사회협약체결의 필요성과 목적

1) 투명사회협약의 필요성

(1) 부패로 인한 한국사회 발전의 정체

선진사회로의 진입은 부패와 투명성문제를 해결하지 않고는 불가능함. 국민소득 1만 불을 기점으로 투명성 문제를 해결한 나라들은 선진국으로 진입하지만 그렇지 못한 경우는 좌절하였음.

국제투명성기구의 부패인식지수(CPI)에서 한국은 지난 해 146개국 가운데 47위를 했고, 올해 159개국 중 40위를 차지해 부패지수는 개선됨. 그러나 한국의 경제규모가 세계 10위권 대라는 사실을 고려한다면 이러한 수치는 한국사회 부패문제의 심각성을 보여주는 것임.

2003년 세계경제포럼에서 한국의 국가경쟁력은 102개국 중 18위이지만 정책일관성에서는 42위, 공공기관은 36위에 그침. 또한 2002년 세계 경쟁력보고서에 따르면 한국 공무원의 경쟁력은 75개국 중 57위였고, 기업이사회의 효율성은 45위, 은행 건전성은 55위로 하위권을 차지함.

(2) 시대적 변화가 요구하는 투명사회

제4장 사례별 모델의 개발(부산시)

한국사회는 사회기초와 구조 전반에 심각한 변화를 불러일으키는 소용돌이의 와중에 놓여있음. (노동사회에서 지식정보사회로, 물질적 가치의 사회에서 탈 물질적 가치의 사회로, 풀타임 잡에서 파트타임 잡 사회로 등)

한국은 저성장 사회의 기점에 진입해가고 있지만 합리적 중간층의 미약, 갈등구조의 온존에 비해 대화와 화해의 잠재력, 장기적 통찰력, 탈 산업적 경제기획력이 빈곤하여 안정적 저성장, 깊은 성장을 지향하는 사회로 나아갈 가능성이 현재는 희박.

부패온존, 부패용인, 부패 친화적 사회구조를 유지한 채 선진사회로의 진입이 어려우며 따라서 부패를 인내 가능한 수준으로 낮추고 지속가능한 투명사회시스템을 갖추는 것이 선진사회 진입의 최종 과제.

(3) 과거의 극복과 새로운 발전 동력의 획득

소위 ‘산업화, 민주화’ 구도하의 갈등해결 방식으로서의 억압기제와 백화제방형 방식의 유지는 작금의 한국사회가 안고 있는 문제를 해결하는 데 도움이 되지 못함.

향후 한국사회의 발전은 기존의 억압과 분출의 기제보다는 대화와 조정의 기제가 주도해야할 것. 하지만 이를 위해서는 기존 구조 하에서 불가피하게 양산되었던 부패와 관행, 관성을 극복해야 함.

2) 투명사회협약의 특성과 목적

“･･････우리는 오늘 만성적 부패를 극복하고 투명한 사회를 실현하기 위해서는･･････ 모든 사회주체들의 자발적이고 협력적인 노력이 중요하다는 점에 주목하고, 그간의 잘못된 관행과 우리의 의식에 대하여 진지하게 반성하며 이번 투명사회협약을 통하여 법･제도의 개선은 물론 의식개혁을 통해 투명한 선진사회를 만들어 가고자 이 협약을 체결･･････”(투명사회협약 전문 중에서)

투명사회협약전문의 정신에 따르면 투명사회협약(이하 협약)은 부패극복에 이해를 가진 제 주체들의 자발적이고 협력적 노력에 기초하여 성립됨. 이는 협약의 주체문제, 그리고 이 주체들의 상호소통방식을 규정하고 있으며 ‘협약’은 이러한 주체 간 연대의 구체적인 결과물임.

기존 구조 하에서 불가피하게 발생하였던 만성적 부패를 극복하고 투명한 사회를 실현하기 위하여 자발적이고 협력적인 연대를 추구하는 부패극복의 주체들은 사회협약을 통하여 “법･제도의 개선은 물론 의식개혁을 통해 투명한 선진사회”를 실현할 것을 목적으로 함. 따라서 협약 실행은 법･제도의 개선 외에 기존 관행과 의식을 개선하기 위한 작업이 병행되어야 함.

협약은 기존의 상향식 혹은 하향식 의사소통이나 대립과 갈등의 관계와 달리 수평적 의사소통과 협력을 관계의 특성으로 함. 선진사회와 같이 사회 각 세력들 간의 살아있는 소통구조와 협력에 기초한 미래지향적인 실천의 약속은 협약의 가장 기본적인 특징임.

3) 투명사회협약 체결을 통한 민관협력모델 개발의 목적

투명사회협약은 기존의 사회협약과는 다르게 이해당사자 뿐만 아니라 문제해결에 관심을 가진 각 세력들이 참여하고, 그 성격 또한 상황의 강제적 압박에 따른 수동적인 것이 아니라 능동적인 동참으로 이루어질 수 있기 때문에 합의와 협력이 용이함.

그래서 지역에서의 부패문제는 지역주체 전체가 함께 동참하여 광범위한 공론형성의 장을 마련할 수 있는 장점을 포함하고 있음.

그리고 이제 부패문제는 더 이상 공공부문만으로 한정지어지지 않고 있으며 사적영역으로 확대 또한 심각한 실정임. 이에 부패극복은 시민사회의 적극적인 참여 없이 불가능하며 공공부문과 시민사회가 함께 협력하여 풀어가야 할 과제로 인식되어짐.

투명사회협약은 각 부문별 역할과 이후 이행평가의 필요성에 동의하고 민관협력시스템을 구축해 감으로써 지속가능한 투명시스템과 환경구축에 기여할 수 있도록 모델을 만들고자 함.

2. 지역 투명사회협약 체결의 사례분석

우리나라는 1992년에 지방의원 선거, 1995년 지방자치단체장 선거를 실시한 이후 정치적 의미에서의 지방자치가 본격적으로 도입되었음.

그리고 현재 행정적 지방분권에 대한 논의도 활발하게 진행되고 있음. 이러한 지방자치와 분권화는 지방자치단체장 뿐만 아니라 지방 공무원의 책임성 증대와 지역주민의 정치와 행정에의 참여를 촉발시켜 지역부패를 감소시킬 수 있다는 기대를 갖게 함.

그러나 지역은 지방자치와 분권화의 부정적 측면으로 볼 때 지방자치단체장 4명 중 1명이 부패에 연루되어 있을 정도로 심각한 문제를 안고 있는 실정임.

지역의 투명사회협약은 심화되고 확대되어지는 분권화에 맞추어 투명성 수준을 개선하자는 취지임. 또한 지방자치와 분권화의 올바른 실시를 통해 지방자치단체장 및 지방공무원의 책임성을 높이고 지역주민 참여의 기회를 확대한다면 지역부패가 감소되는 효과를 충분히 예측할 수 있음.

1) 지역투명사회협약 체결의 필요성

(1) 지역 부패의 현황

민선 2기(1998년~2002년)동안 전국의 광역 및 기초단체장의 사법처리는 59명에 달함. 이는 민선 1기(1995~1998년)의 23명에 비해 3배나 증가한 것임. 민선 3기에는 70명 이상의 지자체 장들이 법의 심판을 받았거나 기다리고 있음.

부패공무원 기소현황을 보면, 공무원 범죄관련 기소인원은 2002년 511명, 2003년 495명, 2004년 483명으로 줄어들고 있는 추세임. 그러나 이들 자료에서 나타나는 특징적인 면은 전체공무원수에 비해 지방직 공무원의 기소율이 다소 높게 나타남. 또한 지방직 공무원의 감소추세가 국가직 공무원보다 적음.

지역에서의 정치는 지역주의 정치가 팽배하고 생활정치로서의 지방정치화는 부재하며 견제세력 또한 미비함에 따라 지역부패는 구조화 되고 있음.

견제세력이 부재함에 따라 지역정치독점은 장기화 되고 있으며 이는 지역부패고리와 연동되는 방식으로 현상 지워짐. 지방정치-지방토호-지방공무원의 지역부패 고착화.

또한 시민사회 등 견제세력의 역량은 미흡하고 공공, 정치, 경제부문의 투명성체계 또한 결핍되어 있는 실정임.

(2) 지역 투명사회협약의 필요성

공공부문, 정치부문, 경제 부문 각각의 일방적 노력만으로는 부패 극복에 한계가 있으며, 다자간 자발적 합의를 통한 미래지향적 협약으로 지역부패 고착화의 고리를 끊어가야 함.

투명사회협약만으로 부패추방을 하겠다는 것은 불가능함. 그러나 거의 모든 주체들이 합의하여 작성된 투명사회협약은 지역공감대를 형성하고 이를 통한 부패극복의 제도적 구조적 장치를 마련할 수 있음.

이는 지역부패를 야기하는 환경적･구조적 요인을 극복하기 위한 의제에 합의하고 이해 당사자 간 협력과 실천을 통해 지속가능한 투명시스템 창출이 가능함.

2) 지역 투명사회협약 체결 현황

완료된 지역 투명사회협약

2005년 12월 현재 광역단위와 기초단위 지방자치단체의 투명사회협약은 총 11개 지역에서 이루어졌음.

지역에서의 협약은 지역 내 공공, 의회, 교육, 경제, 시민사회 부문이 참여하여 체결이 이루어졌으며, 3월9일 투명사회협약 부문으로 참여하지 않았던 교육부문이 일부지역에서는 추가되어 협약 진행됨.

지역단위에서의 투명사회협약 내용은 중앙에서 추진했던 내용을 지역사정에 맞도록 적용되어진 수준으로 중앙의 내용과 큰 차이를 보이고 있지는 않음.

<표 4-2> 완료된 지역 투명사회협약

지역	협약식 내용	일시	참여기관
충청북도	충북청렴이행 서약식	05.04.29	도지사외 기업인 등 87명
제주도	제주민관협약 조인식	05.05.10	제주시와 반부패네트워크
구로구	투명구로협약 체결	05.06.02	구청장, 구의회, 경제, 시민사회 등 100명
부산시	부산투명사회협약 체결	05.07.21	공공, 정치, 교육, 경제, 시민사회 23인
경상남도	경남투명사회협약 체결	05.08.12	공공, 정치, 교육, 경제, 시민사회 21명
성동구	성동구투명사회협약 체결	05.09.12
대구시	대구투명사회협약 체결	05.09.27	공공, 지방의회, 경제, 시민사회 등 30명
충청남도	충남투명사회협약 체결	05.10.12
송파구	송파투명사회협약 체결	05.11.02
동대문구	동대문투명사회협약 체결	05.11.02	공무원, 직능단체, 민간업체 등 500명
광진구	광진투명사회협약 체결	05.11.24

추진 중인 지역투명사회협약

논의가 진행 중인 광역단위 자치단체는 경기도, 대전, 광주지역임.

시민사회가 주도로 지역에서의 투명사회협약체결의 필요성 및 추진을 위한 토론회 및 간담회, 워크샾의 방법을 활용하여 시민사회 내 공론화 작업 진행 중

<표 4-3> 추진 중인 지역 투명사회협약

지역	협약식 내용	추진단체
경기도	경기도 투명사회협약	부패방지시민네트워크 6개 지역, 경기도 YMCA협의회, 경기도환경운동연합, 경기도경실련협의회, 여성관련단체, 푸른경기21실천협의회 (총29개 지역)
광주시	광주투명사회협약	광주참여자치21 등 10개 단체
대전시	대전투명사회협약	대전시민사회단체연대회의

3) 지역 투명사회협약 체결의 주체별 분석

협약체결을 어느 부문에서 주도해 가는가에 따라 이후 활동의 책임성, 지속성, 신속성 등에 영향을 미칠 수 있음. 특히 지역투명사회협약을 체결한 후 지속적인 이행평가와 투명성 증진을 위해 지역투명사회협약실천협의회를 구성하고 운영규정을 제정하는 후속작업까지 영향을 미친다고 볼 수 있음.

지역투명사회협약을 주도한 주체에 따른 유형별로 보자면 시민사회 주도형, 공공부문 주도형, 민관협력 주도형 등으로 크게 구분하여 살펴볼 수 있음.

(1) 시민사회부문 주도형

시민사회에서 투명사회협약의 의미, 필요성, 내용 등 전반적인 사항을 준비하고 각 분야에 제안함.

이는 시민사회에 대한 강력한 신뢰가 형성되어 있거나 또는 이전의 협력체계구축의 선험적 경험으로 인한 모델이 만들어져 있을 때 가능해 보임.

협약내용의 정리, 조직구성 체계, 협약이후의 전망까지 총체적인 구상과 비전을 제시해야 하는 역할에 따라 시민사회부문 외의 다른 부문은 객체화 될 수 있는 우려가 있음.

시민사회가 주도할 경우 기존의 형식적인 민관협력의 방식을 탈피하여 시민사회의 요구와 가치가 충분히 반영될 수 있음.

그러나 공공부문과의 적극적인 논의와 협력이 이루어지지 못한다면 협약체결 자체가 어려워질 뿐만 아니라 협약이후 실천･평가에 대한 담보 또한 어려워 질수 있음.

(2) 공공부문 주도형

시민사회의 불충분한 역량, 시민사회의 문제의식 부족, 지역부패 해결방법에 대한 의견 차이 등 다양한 이유로 인해 시민사회가 지역투명사회협약을 주도하지 못하는 경우.

이는 지역부패문제가 심각하지 않거나 상대적으로 최근 몇 년 간 이슈화된 부패사건이 없을 경우 나타날 수 있는 개연성이 큼.

선거에서 유리한 지점을 확보하기 위하여 홍보성, 전시성, 일회성이 다분한 지역협약으로 공공부문이 주도하여 끌고 갈수 있다는 우려도 있음.

그러나 지역투명사회협약은 무엇보다 자치단체장의 의지와 책임을 필요로 하는 부분이기 때문에 공공부문이 주도한다는 것은 그만큼 자치단체장의 부패척결의지가 높다고 평가할 수 있음.

또한 공공부문이 주도할 경우 행정적, 재정적인 문제가 다수 해소되기 때문에 불필요한 시간 지연이나 반복되는 토론과정을 줄일 수 있다는 장점이 작용함.

(3) 시민사회와 공공부문 주도형

시민사회에서 문제제기 하고 이후 집행과 실천과정에서는 협력하는 방식으로써 가장 이상적인 방법이라고 볼 수 있음.

시민사회와 공공부문은 충분히 협의할 수 있는 논의구조를 만들고 토론하는 과정을 충분히 가져야 함.

광역단위에서는 지역시민단체가 먼저 지역협약의 전반적인 내용에 대해 논의와 합의를 거친 후, 공공부문과의 간담회를 통해 문제제기를 하는 방식이 많음. 그러나 기초단위로 갈수록 기관주도형으로 진행되어 이후 평가 확인에 대한 주체가 불분명함.

이는 기초단위에서 협약을 주도해갈 시민역량이 부족하거나 없다고 볼 수 있겠고, 그나마 광역단위에서는 역량결집이 가능하기 때문에 지역협약이 확산되어지고 있다고 볼 수 있음.

3. 부산투명사회협약의 민관협력 내용과 운영

1) 부산투명사회협약 체결 이전의 민관협력 사례 (경험적 토대)

(1)‘청렴계약옴부즈만제’실시를 통한 민관협력 시도

2002년도에 부산시와 부산참여자치시민연대는 청렴계약제 도입을 위한 협의를 꾸준히 가져옴. 결과적으로 시민사회에서 요구했던 청렴계약옴부즈만 제도는 실시되지 못하였으나 ‘대형공사시민참여확인점검단’에 시민단체 인사를 파견함으로써 일부 시민참여의 영역을 확대시켰다고 볼 수 있음

제안배경

제안당시 부산시에서는 이미 ‘청렴계약제’를 2000년도부터 운영하고 있는 상황이었으나 서울시와 같이 ‘청렴계약옴부즈만’을 두어 감시활동을 전개하는 것이 아니라 단지 계약 주체 사이의 상호간에 ‘청렴계약서’를 교환하는 것으로만 그치고 있는 상황이었음.

따라서 이는 이름만 ‘청렴계약’이지 실제 내용은 당초 청렴계약제 도입취지를 살리지 못하는 한계를 안고 있었음.

또한 이러한 ‘청렴계약’이 시행되고 있음에도 불구하고 부산 아시아드 주경기장의 지붕막이 찢어지는 일이 발생하였고, 금정체육공원 테니스경기장 기포현상이 발생하는 등 부실공사가 드러남에 따라 부산아시안게임을 앞둔 상황에서 국제적 신뢰도 추락과 시민불안을 초래하는 일이 벌어지게 됨.

청렴계약제는 입찰 주관 기관과 응찰 기업(개인), 즉 이른바 ‘갑’과 ‘을’ 사이에 ‘병’, 즉 제3자인 "옴부즈만"을 참가시킴으로써 그 입찰 과정의 투명성과 공정성을 얻어내고자 하는 데 그 본질이 있음. 그렇기 때문에 시민단체 추천 외부인사의 참여 없이 내부 감사 담당 공직자들로 하여금 그 역할을 대신하게 하거나 아예 이런 감시 또는 모니터링 활동을 제외한 ‘갑’과 ‘을’ 사이에 ‘청렴’을 다짐하는 서약서의 상호 교환만으로 그 같은 효과를 내기란 쉽지 않음.

따라서 시민단체 추천 인사를 받아 위촉하여 감시 또는 모니터링을 담당케 하는 일은 ‘청렴서약제’의 본질에 해당하는 요소로 받아들이는 것이 요구됨에 따라 공공부문 계약과 관련한 부패예방책으로 청렴계약옴부즈만제를 도입할 것을 제안함.

2002년 부산시 청렴계약제 운영현황

시행일자 : 2000. 9 .9부터 시행

주관부서 : 회계재산담당관실 계약담당

대상사업 : 3천만원 이상의 시설, 물품계약에 대해서도 공개경쟁입찰을 실시하고, 청렴계약제 시행.

주요내용

<반부패계약서 상호교환>

▸시기 : 계약체결시

▸대상 : 공사, 용역, 물품구매, 국공유 재산매각등 계약 전 분야

▸방법 : 입찰공고시 청렴계약제 시행안내 《공고문 문구 삽입》

∙ 입찰참가서류 : 반부패계약서 1부.

∙ 명시사항 : 우리시는 부조리척결을 위하여 청렴계약제를 시행하고 있으며, 계약의 체결 또는 그 이행과 관련하여 금품 제공시 뇌물공여죄로 형사 고발됨과 동시에 부정당업자로서 입찰참가 제한을 받게 됩니다.

《입찰 등록시》 반부패계약서 서명 제출한자에 대하여 입찰참가 조치

《계약 체결시》 계약서 내용에 계약특수조건을 계약서에 첨부

∙ 계약특수조건 주요내용

: 계약담당공무원 이행사항 - 금품, 향응 등을 요구하지 않고, 이를 위반할 시 징계 등 관계법에 따라 책임/계약상대자가 내부비리사항을 제보할 시 계약상대자에게 불이익처분을 하지 않음.

: 계약상대자 이행사항 - 담합, 입찰의 자유경쟁 저해행위 금지 / 금품, 향응 제공금지 / 위반시 낙찰자 결정취소, 계약해지, 입찰참가제한 등의 조치 감수 / 자체윤리강령과 내부비리제보자에 대한 일체의 불이익 처분 금지하는 사규 제정 노력 / 청렴계약제와 관련한 현장 확인 등 활동에 적극 협조.

<청백리 명함 교부제 실시>

▸교부대상 - 계약관련담당공무원

▸추진방법

- 교부시기 : 계약체결시

- 명함내용 : 전면 (청백리 표어, 이-메일, 소속, 성명, 전화번호 등)

후면 (시 홈페이지 주소 및 각종 주민신고사항 등)

<의식개혁 정신교육>

▸시기 : 매주 금요일 퇴근 시

▸대상 : 계약관계공무원- 공사, 용역, 물품구매, 국공유 재산매각 등 담당직원

진행경과

청렴계약제 도입을 위한 타당성 있는 근거 마련을 위하여 건설･건축분야 전문가의 1차 자문을 통한 추진계획서 작성 (2002.4)

정책제안을 위한 기자회견 실시 (2002. 7)

청렴계약 옴부즈만 운영 / 내부 비리제보자보호 및 보상금지급 / 청렴계약제운영기획단 운영 / 청렴계약제운영에관한조례 및 시민옴부즈만구성운영에관한규칙 제정 / 공공계약 비리고발창구 시민단체 공동운영 / 청렴계약 운영에 관한 협약 체결 등

바람직한 청렴계약제 도입 제안 - 부산시 회신 (2002. 8)

부산시 회신 내용 : 부서별 의견을 심도 있게 수렴하여 검토한 결과 일부 보완하여 시행함이 타당하다는 긍정적인 의견

바람직한 청렴계약제도입을 위한 참여자치연대 추진팀 구성(2002. 9)

단체 내에서 시설점검단에서 활동하고 있는 전문가를 교섭하여 참여자치연대가 제안한 청렴계약제의 내용과 부산시에서 현재 시행하고 있는 내용에 대한 설명.

청렴계약제 도입 관련 부산시감사관실과의 간담회(보류)

청렴계약제 도입을 위한 참여자치연대 전문가 추천(2002. 12)

참여자치연대 내 추진팀으로 건설분야 1인, 행정분야 1인을 추천

청렴계약 시민옴부즈만제도 도입을 위한 간담회 실시 (2003. 2)

감사관 외 3명, 참여자치연대 전문가 및 활동가 4명

청렴계약시민옴부즈만제도 도입 2차 간담회 (2003. 3)

금액 : 건설사업 30억 이상, 용역 10억 이상, 물품구매 5억 이상으로 하고, 이 중 운영협의회에서 정하는 사항에 대해 옴부즈만 활동실시(단, 이하금액 계약이라 하더라도 시민의 생활과 밀접한 연관이 있을 경우 선정 가능)

지침제정 : 옴부즈만 운영과 관련하여 지침으로 시행하고, 시범실시 및 보완을 거친 후 조례(규칙)를 제정하기로 함.

운영협의회 구성 : 부산시 실과장(해당 계약이 있을 경우 결합), 옴부즈만 5명, 참여자치시민연대 2명 등으로 운영협의회를 구성하기로 함.

청렴계약시민옴부즈만제도 도입을 위한 3차 간담회 (2003. 7)

128회 임시회 시기 기획재경위원회에서 ‘청렴계약시민옴부즈만제’가 기존 운영하는 제도와 중복되는 부분이 있음을 지적하고 (공사설계 발주시의 일상감사, 공사현장의 기동감찰, 대형공사시민참여 확인점검, 또한 이러한 활동에 시민단체, 교수, 전문가 등이 참여) 지금 운영하고 있는 제도를 적극 보완하고 활용할 것을 권고함.

부산시 의견 종합 : 대형공사 시민참여 확인점검제와 발주 전 일상감사, 현장기동감찰 등의 중점내용은 끝까지 입안부터 준공까지 절차가 연계되고, 청렴계약옴부즈만제와 부산시의 시책내용과 중복이 되므로, 기시행하고 있는 내용 등을 보완, 조정, 통합하여 시행하는 것이 바람직할 것이라는 입장을 정리함. (이렇게 될 경우 참여자치연대에서 추천하는 전문가를 확충하고, 감사실의 일상감사(적산확인제등)시에도 함께 할 수 있도록 할 계획이라 함.)

참여자치연대 : 시민참여대형공사확인점검반 등의 활동성과도 측정이 대단히 모호함. 또한 부산시 일상감사의 경우 사실의 고유 업무이므로 재론 여지없음. 부산시에서 시행하고 있는 각종 유사한 제도의 성과도를 측정할 수  있는 자료 제시 요구함. 참여자치연대 제안에 대해 금액 범위, 지침제정, 운영협의회구성 등에 대한 논의와 합의가 있었으나 시의회 임시회의 문제제기(대형공사시민참여확인점검제와 감사실의 일상감사, 현장기동감찰등과 중복)로 재검토 사업으로 전환

감사관실과의 간담회 (2003. 9)

대형공사시민참여확인점검제(공사비 20억 이상 공사장), 발주 전 일상감사(적산확인제/ 공사비 20억원 이상 신규발주공사 및 용역비 2억원 이상), 현장기동감찰(공사비 20억원 이상 공사현장) 등에 시민단체의 추천을 받은 전문가가 참여하도록 촉구. (시책시행 시 참여 감시토록 부산시에서 요청). 시민감사관제 적극 도입

현장감사 참여 (03.12 ~ 현재)

부산시감사관실 일상감사(대형공사시민참여확인점검) 참여

2) 부산투명사회협약 체결의 내용

2005년 7월에 체결된 부산투명사회협약은 공공, 정치, 교육, 경제, 시민사회 등 5개 부문이 ‘투명하고 깨끗한 부산 만들기’ 라는 큰 명제에 서로 합의하고 노력하기로 약속한 결과물이었음.

그리고 이 협약에는 이날의 행사가 단순한 일회적 행사로 그치지 않고 지속적인 논의시스템을 갖추도록 하기위해 ‘부산투명사회협약실천협의회’를 구성하도록 하였으며, 또한 협약한 사항들에 대한 이행과 평가의 책임을 다하도록 규정하고 있음.

‘반부패’, ‘청렴’ 이라는 주제로 민관이 함께 공동의 해결방안 모색을 위하여 상설협의체를 구성한 것은 민관협력모델의 모범적인 사례가 될 수 있음.

(1) 부산투명사회협약 체결의 배경

부산반부패네트워크의 발족과 내용

부산에서는 2004년 10월에 부산반부패네트워크를 발족하고 지역사회 부패극복과 투명성제고를 위한 활동에 돌입함.

기존 부패관련 사건이 발생하였을 때 조직되던 한시적 연대조직이 아닌 상설적으로 운영되는 부산반부패네트워크는 실제 사업내용으로 반부패 내용을 포함하고 있으며, 활동력이 있는 단체 중심으로 일상적으로는 소속단체의 반부패 활동을 지원하고 참여하는 방식이며 부산반부패네트워크 공동사업의 내용은 최대한 확장하지 않는다는 방침으로 운영됨.

부산투명사회협약이 제안되었던 단위가 부산반부패네트워크였고, 이 후 부산협약이 추진되면서 정책적인 내용부터 실무적인 내용까지 모두 부산반부패네트워크를 중심으로 추진됨.

이는 이미 지역시민사회내에 반부패 의제를 고민하고 실천하고자 하는 주체가 형성되어 있을 때 반부패의제 발굴에 더욱 적극적일 수 있고 논의가 활성화되기에 용이한 구조임을 알 수 있음.

투명사회협약체결

서울에서는 1월 초 한국투명성기구에서 ‘반부패투명사회협약을 촉구하는 시민사회 1백인 선언’을 발표함. 이에 부산반부패네트워크에서도 부산지역에서 지역현실에 맞는 투명사회협약 체결이라는 사업구상을 기획하게 됨.

또한 당시에는 부정과 부패를 척결하고 청렴하고 투명한 사회를 이룩하기 위해 ‘관과 민’ 할 것 없이 의지와 열정으로 힘을 모으고 있는 실정이었고, 3월 9일에는 대통령이 참석한 가운데 ‘공공, 정치, 경제, 시민사회’가 함께 ‘투명사회협약체결식’을 개최함으로써, 부패극복을 위한 정부수립 이후 최대의 사회적 연대라는 의미를 창출하기도 하였으며, 지역협약 필요성과 실행에 대한 촉매제 역할을 함.

또한 4월 7일에는 투명사회협약실천협의회가 발족하여 활동을 전개하면서 각 부문별 협약확산과 지역협약 확산을 위한 정책지원을 하였고, 광역자치단체에서는 처음으로 부산에서 협약을 체결하는 데 성공할 수 있도록 협력파트너로서 역할을 담당함.

부산시의 청렴도 측정 13위

부산시는 국가청렴위에서 실시한 광역시도 청렴도 측정결과에서 2004년 16개 광역시도 중 13위를 차지하여 하위권의 부진을 면치 못했음. 이에 앞선 2003년에는 16위를 차지해 최하위의 성적을 획득한 바 있음.

부산시에서는 ‘clean시정’을 표방하며 깨끗하고 청렴한 부산을 만들기 위해 다방면의 노력을 하고 있기는 하나 큰 성과를 내고 있지는 못한 실정임.

2004년 부산은 당시 민선단체장이 부패에 연루되어 자살로까지 이어지는 참담한 사건을 경험한 바 있고, 이후 보궐선거에서도 이 문제로 인한 정치적 공방이 있어왔음.

살기 좋은 도시, 살맛나는 도시를 만드는 것이 자치단체의 경쟁력을 살릴 수 있는 하나의 방법이며, 살기 좋은 도시는 분명 청렴하고 부패 없는 사회와도 무관하지 않음.

단순히 순위를 상위권으로 향상시킨다는 의미보다는 부산투명사회협약을 체결함으로써 이후 부산의 부패문제를 민관이 함께 책임지고 해결해 가기위한 협력모델을 만들기 위한 매개체로 활용하고자 함.

(2) 부산투명사회협약 체결의 과정

진행경과

<준비단계>

시민사회부문에서의 협약필요성 논의 (05. 1)

부산반부패네트워크의 사업계획 내용으로 채택하여 부산투명사회협약 체결을 위한 준비단계에 돌입함.

시민사회부문 준비회의 (05.3)

부산의 내용에 맞도록 교육부문이 추가되면서 ‘공공, 정치, 교육, 경제, 시민사회’ 등 5개 분문이 협약에 참여하는 것을 확정짓고, 부산반부패네트워크는 ‘부산투명사회협약체결을 위한 시민사회추진위원회’로 전환.

부산투명사회협약을 위한 1차 실무연석회의 개최 (05.4)

5개 부문에 공문을 발송하여 사업취지에 대한 설명과 사업추진을 위한 실무연석회의를 제안하였으나, 참여한 부문은 교육과 시민사회뿐이었음.

공공, 정치 부문은 3월 9일 협약을 전체적으로 했기 때문에 지역에서 또다시 하는 것은 이중적이라는 판단과 부담을 함께 갖는 것으로 판단되었고, 한편으로는 지역공동체에서의 역할이해가 부족한 것으로 보임.

경제부문은 논의주체 선정이 애매한 부분이 있었고 경제부문 역시 이 사업의 취지에 대한 단편적인 이해로 인해 적극적인 동기부여가 되지 못함.

< 추진단계>

부산투명사회협약을 위한 2차 실무연석회의 (2005.4)

부산시가 결합하고 구체적인 추진을 위한 파트너십을 형성. 참가범위와 체결방법 논의, 실무책임자로 구성된 추진위원회의 구성과 논의 일정을 공유함.

의회와 경제계가 참여하지 않는 회의가 무의미하며 실무담당자만의 회의는 한계가 있음을 다시 한 번 확인하고 시의회는 시민사회부문에서, 경제계는 부산시청에서 좀 더 강력한 참석 요청을 하기로 함. 또한 실무책임자급의 추진위원회가 필요함을 공유하고 추진위원회 일정을 확정함.

부산투명사회협약을 위한 3차 실무연석회의 (2005.5)

실질적인 협약 5주체 실무자들이 전체회의를 가짐. 협약내용에 대한 의견교류, 추진위원회 회의준비 등 추진위원회에서 협약체결식 일정과 협약내용 합의를 위하여 사전 협약내용 검토의 시간을 가짐.

부산투명사회협약 추진위원회 1차 회의 개최 (2005.5)

4개 부문 실무책임자 [부산광역시청(감사관), 부산광역시의회(운영위원장), 부산상공회의소(사무처장), 부산반부패네트워크(운영위원장)] 모두 참석하여 협약체결식 일정을 확정하고, 추진위원회 구성과 실무위원회 구성 등 조직 내용을 확정함.

또한 협약내용은 실무위원회에서 일차 검토된 내용이기 때문에 원칙적으로 합의함에 동의하였고, 이후 수정･보완이 필요한 부분에 대해서도 실무위원회에서 추후 검토해 나갈 것을 동의함.

시민사회 투명사회협약추진위원회 1차 회의 (2005.5.)

시민사회부문의 협약내용 및 헌장 마련을 위한 역할 분담을 진행. 시민사회 투명사회협약추진위원장으로 하선규 부산YWCA사무총장을 선임함.

투명사회협약 관계관 회의 (2005.6)

경제부문의 협약참여 범위에 대해 부산시 감사관(국장)과 논의하고 부산시의 협조로 공문을 발송한 후, 차기 실무위원회와 통합 회의를 하기로 함.

협약식 참가 대상자를 잠정 논의함.

시민사회 투명사회협약추진위원회 2차 회의 (2005.6)

시민사회부문 협약안 및 헌장 검토하고 토론회 개최 안에 대해 논의하였으며 일정은 6월 22일에서 7월8일로 연기함.

부산투명사회협약을 위한 4차 실무연석회의 (2005.6)

경제 부문 협약참여 단체 및 기업과 공동회의 개최함. 경제 부문 9개 중 7개 주체는 협약참여를 확정하고 2개 주체는 유보함. 추후 활동계획에 대한 질의와 협약내용에 대한 공유 진행됨.

부산투명사회협약을 위한 교육부문 간담회 (2005.6)

교육의 각 주체가 부산투명사회협약 내용에 대해 숙지하고 또한 교육부문의 협약내용과 실천내용에 대한 토론과 합의를 위하여 간담회가 진행되었고 이후 교육부문 협약도 추진하는 것에 잠정 합의

<실행단계>

투명한 부산 만들기 시민토론회 개최 (2005. 7)

협약주체가 각 토론회 발표자로 참석하여 각 부문 협약내용의 요점과 앞으로 실천계획에 대하여 공식적인 토론회를 통해 발표함. 이로써 부산투명사회협약체결은 공식적인 합의 이행으로 협약체결식 일정을 준비함.

시민사회 투명사회협약추진위원회 3차 회의 (2005.7)

협약식 준비와 관련한 경과보고와 시민사회 협약체결자 확정 등

부산투명사회협약 추진위원회 2차 회의 (2005. 7)

체결식 준비 최종보고, 협약 족자 확인, 협약체결자 명단 최종 확인 등 부산투명사회협약 체결식을 위한 최종 확인 회의 가짐.

체결식 이후 부산투명사회협약실천협의회를 발족할 것을 잠정 확정함.

부산투명사회협약 체결식 (2005. 7. 21, 11시 / 부산시청 대회의실)

협약 서명자 총 23명

부산투명사회협약실천협의회(준) 1차 준비실무회의 (2005. 9)

부산투명사회협약 실천협의회(준)를 발족하고 운영하기 위해서는 예산확보가 필수이고 이는 부산시와 교육청, 경제 부문에서 실행이 가능할 것으로 보고 각 단위에서 예산확보의 노력을 기울이기로 함. 또한 경제 부문에 충분한 설명과 이해를 위해 경제 부문 간담회를 가지기로 함.

부산시의 내년도 예산반영을 위하여 예산안을 작성하여 보내주기로 함.

부산투명사회협약실천협의회(준) 2차 준비실무회의 (2005. 10)

조직은 복잡하지 않도록 최대한 간소화 시키는 것에 합의하고 부산투명사회협약추진위원회가 부산투명사회협약실천협의회 운영위원으로 전환하기로 함. 부산투명사회협약 실천협의회 발족 일정을 11월경으로 정함.

부산투명사회협약실천협 준비를 위한 경제 부문 간담회 (2006.2 예정)

협약의 후속조치로서 부산투명사회협약 실천협의회의 구성 필요성과 당위성에 대해 설명하고 책임주체로서 예산분담의 역할담당에 대해 논의와 토론.

부산투명사회협약실천협(준) 운영위원회 (2006. 3 예정)

부산투명사회협약 실천협의회 정관, 조직구성(안), 사업계획(안), 예산(안) 등의 검토 의결.

3월부터 독립사무국을 운영하여 본격적인 이행 사업에 돌입.

부산투명사회협약실천협 발족식 (2006. 3월 말 예정)

부산투명사회협약 체결의 민관협력 과정

부산투명사회협약 체결의 필요성과 실행에 따른 정책적 합의

부산투명사회협약 체결을 위하여 우선 부산시의 이해와 협조가 무엇보다 필요하고 중요했음. 부산시에서는 중앙단위에서의 투명사회협약 이행에 의미를 부여하고 지역사회 내에서의 협약체결은 이중적일 뿐이라며 당초에는 부정적인 입장임.

이후 지속적인 토론과 설득의 과정을 통해 주요 협력단위로의 역할을 시민사회와 부산시가 공동으로 맡게 됨.

부산투명사회협약 실무연석회의를 통한 내용준비

우선적으로 실무단위에서 의견조율과 내용마련에 돌입함. 이 과정에서도 시민사회와 부산시가 사전에 함께 논의하여 추진함.

실무연석회의 참가범위는 각 부문별 실무담당자로 공공부문은 부산시 공직자윤리팀장, 정치부문은 부산시의회 운영위원회 전문위원, 교육부문은 부산시교육청 감사담당사무관, 경제부문은 부산상공회의소 기획감사실장, 시민사회부문은 부산반부패네트워크 간사로 구성함.

실무연석회의는 부산투명사회협약 추진위원회를 보좌하고 실무집행을 담당하는 단위로서의 위상 규정

부산투명사회협약 추진위원회 구성

부산투명사회협약 추진위원회는 실질적인 추진을 위한 의결단위기구이며, 토론을 통해 각 부문별 의견청취와 합의를 이끌어 내는 최종단위임.

추진위원회 구성은 각 부문별 실무담당 최고책임자로 공공부문은 부산시 감사관, 정치부문은 부산시의회 운영위원장, 교육부문은 부산시교육청 감사담당관, 경제부문은 부산상공회의소 사무처장, 시민사회부문은 부산반부패네트워크 운영위원장으로 이루어짐.

추진위원회는 부산투명사회협약 내용과 추진일정, 이후 부산투명사회협약 실천협의회 구성과 관련한 전반적인 내용에 대한 보고를 청취하고 이를 승인하여 추진함.

협약문 공동개발

지역현실이 충분히 반영되고 이후 청렴사회로 나아갈 충분한 비전과 전망이 협약 내용에 포함되어 있는가의 부분은 중요함.

그러나 부산을 포함하여 현재 지역협약이 이루어진 지역의 대부분은 중앙에서 이루어진 협약내용을 수정하여 적용하고 있는 실정임.

부산은 중앙단위에서 포함되지 않았던 교육부문을 추가함에 따라 전체 교육부문의 합의와 검증과는 상관없이 지역자체에서 개발한 내용을 포함하게 됨.

또한 정치부문도 정당과 협약을 맺은 중앙과는 달리 부산에서는 지방의회와 협약을 맺음으로써 지방자치의 올바른 정착과 실현이 지역의 투명성 제고에 더 의미 있는 역할을 담당할 것이라는 기대를 부여함.

이에 지방의회와 관련한 협약문 작성에서 지방의회의 권한과 역할 범위내로 협약문은 수정 보완됨.

경제부문의 협약내용은 사실상 신중한 검토와 의견조율이 충분하지 못함. 경제부문은 시민사회와 마찬가지로 ‘민’의 영역에 포함되어 있으나 그동안 경제문제와 관련한 각종 부패연루로 인해 피해의식과 경계의식이 논의를 활성화하지 못하게 하는 장애요인으로 나타난 것으로 보임.

심도 있는 협약문 내용의 검토가 충분하지 않더라도 각 부문별 협약내용은 각 부문의 입장과 실천가능성 등을 청취하고 토론하여 반영된 부분임에 따라 이후 실천이행에 따른 책임성을 무시하거나 방관할 수는 없는 상황임.

지역협약은 지역현실에 맞게 각계분야의 전문가와 시민들의 의견이 종합적으로 취합되어 만들어 지는 것이 의미 있다고 볼 수 있음. 그러나 부패문제가 심각하다고 생각하는 사람들은 많은 반면 부패극복을 위한 다양한 해결방안과 프로그램을 제시하는 집단 또는 개인을 찾기는 어려운 실정임.

부패극복을 위하여 각종분야에서 좀 더 심도 있는 논의와 토론을 통해 지역사회문제가 제대로 반영된 지역협약이 만들어질 수 있도록 더욱 노력해야 함.

(3) 부산투명사회협약의 내용

협약 서명자

<표 4-4> 부산투명사회협약 서명자

부문	소속/직위	성명	부문	소속/직위	성명
공공 (3)	부산광역시장	허남식	시민 사회 (7)	부산참여자치시민연대 공동대표	김정각
	부산광역시구청장･군수협의회 회장	정현옥		부산YWCA 사무총장	하선규
	부산광역시시설관리공단 이사장	임주섭		부산YMCA 사무총장	임동규
정치 (2)	부산광역시의회 의장	조길우		부산경제정의실천시민연합 공동대표	범 산
	부산광역시구･군의장협의회 회장	조홍제		부산흥사단 회장	진영택
교육 (2)	부산광역시교육감	설동근		참교육학부모회 부산지회장	김정숙
	부산광역시교육위원회 의장	류찬영		한국투명성기구부산본부 공동대표	최성수
경제 (5)	부산상공회의소 회장	송규정	경제 (4)	르노삼성자동차(주) 대표이사	재롬 스톨
	부산경영자총협회 회장	박종익		(주)부산은행 은행장	심 훈
	한국무역협회부산지부장	주수도		대우정밀(주) 대표이사	김용구
	중소기업협동조합중앙회부산･울산지회장	박권태		(주)서원유통 대표이사	김기민
	(주)한진중공업 대표이사	홍순익

부산투명사회협약 내용 요약

전문 : 투명성을 높여 선진사회로 가기 위한 사회협약의 정당성 선언

공공부문

부패방지종합계획 수립, 행정과정 민간부문 실질참여, 부패방지제도 개선

지방공기업 인사 경영투명성, 시민감사관제, 공직자윤리 강화, 투명교육

정치부문

의원윤리위원회 운영강화, 의원윤리강령 이행

이해충돌방지 장치, 불법청탁이나 로비금지, 협약이행 지원

교육부문

공정하고 투명한 인사운영, 공사계약의 투명성 제고

촌지나 불법찬조금 금지, 공직자윤리 강화, 교육위원회 윤리강화

경제 부문

기업의 윤리강령 제정, 하도급비리 개선, 협력업체와 공정거래

감사 전문성, 중립성 제고, 일자리 창출, 소외계층 지원 등 사회적 책임

시민사회

투명한 사회문화 창출, 시민참여헌장 제정 동참 독려

투명성 교육 홍보, 부패감시, 주민소환제 등 입법 촉구활동 전개

협약이행, 부칙

서명과 동시 협약 발효, 5대 부문 협약의 실질적 이행 합의, 주민참여 등

부산투명사회협약의 한계

부산의 투명사회협약은 중앙에서 이루어진 투명사회협약과 그 기본 구조와 골격이 동일하며, 그 내용 또한 많은 부분에서 동일한 것을 알 수 있음.

중앙과는 다르게 교육부문이 협약에 포함되어 있고 지역적 특성이 반영되어 있어 중앙협약과 구별되기는 하나, 부패체감도가 높은 법조, 경찰, 건설 분야 등을 포괄하고 있지 못함에 따라 이후 추가협약의 필요성을 도출하고 있음.

또한 지역특성을 협약내용에서 충분히 살리지 못함으로써 내용적 업그레이드의 필요성 또한 함께 제기됨.

(4) 부산투명사회협약 체결의 의미와 기대효과

민관협력 파트너십 형성

시민사회가 주도를 하고 기관이 적극 동참함으로써 관주도형 사업의 한계점을 일부 해소하고 지속가능한 협력 가능 모델을 만들어 낸 것에 큰 의미가 있다고 할 것임.

그리고 협약이후 약속한 사회협약과 지역의 투명성 증진을 위하여 각 추진 주체들은 부산투명사회협약 실천협의회 발족을 결의하고 재정적 기반을 만들기 위한 노력을 기울이고 있음. 이 과정에서 부산시와 시민사회의 주도적 역할이 큰 영향을 미치고 있다고 볼 수 있음.

작년 부산시에서 체결한 투명사회협약은 기존에 부패통제 대상이었던 정치, 행정, 교육, 기업 부문을 부패통제 주체로 이끌어내고 시민사회가 주도하여 이 주체와 협약을 맺음으로써 지방정부차원의 반부패 시스템을 구축하는 사회적 약속이라 볼 수 있을 것임.

시민사회로 공론화･생활화

투명사회협약은 체결하였으나 이후 후속작업이 늦어짐에 따라 사회적 분위기의 상승효과를 체감하지 못하고 있는 실정임.

지역에서는 주요지도인사들이 한 곳 한 시에 모여 이러한 행사를 개최하는 것만으로도 의미 있는 일이기도 하나, 사회적 관심이 그만큼 뒷받침 되어주지 못하고 있는 실정이기도 함.

이는 시민사회의 무관심을 탓하기 전에 기존 부패의 온상으로 인식되어지고 있던 정치, 경제, 행정 등 각 분야에서 이러한 시민불신을 어떤 방식으로 해소해 갈 것인지 다양한 연구와 실천방안들이 만들어질 것을 기대함.

이행 실천 과제의 다양한 프로그램화

협약체결 당시 각 부문별로 협약내용에 대한 심도 있는 토론과 논의가 완결적으로 이루어지지 못함. 그럼으로써 이후 이행과 평가에 대한 적극성이 떨어지고 각 주체별 의지가 반감될 우려도 예측 가능함.

이는 부산투명사회협약 실천협의회에서 각 부문 주체들이 성과와 만족도를 얻어갈 수 있도록 가시적인 변화와 혁신을 추구해야 함. 이는 그 동안 관행이라는 이름으로 합리화되어왔던 부정부패의 고리를 각종 제도의 개선과 시민의식의 변화를 통해 끊어내고 시민사회에 안착시켜내야 함.

특히, 협약을 어떤 방식으로 프로그램화하여 적용할 것인가에 대한 고민이 부족한 만큼 다양한 프로그램 개발에 협력하고 시스템화해야 함.

부문별 협약 확산에의 기대

우선적으로 5개 부문이 협약에 참여하였으나, 협약체결 당시 제안되었던 다양한 분야의 추가 협약 또한 확산되어질 전망임.

특히 투명성 제고의 체감도가 높은 법조, 경찰, 건설 분야 등을 비롯하여 종교, 노동, 금융 등 다양한 분야로의 확산을 통해 사회분위기를 변화시켜 나가며, 이는 꾸준하고 지속적이며 신중하되 늘어지지 않도록 연속성을 가지고 추진함.

지역협약의 제도화의 과제

부산은 두 차례의 부산투명사회협약 실천협의회 준비 위원회 회의를 통해 예산편성 및 사무국 운영의 합의를 일단 마친 상태임.

부산투명사회협약 실천협의회(준)는 이 과정에서 예산 편성의 근거마련을 위해 조례제정의 필요성과 논의를 거친 바 있으나, 조례제정을 통한 제도화의 발판은 만들지 못하고 각 담당 부서별 사업비 형태로 예산을 확보한 상태임.

이는 부산시와 부산시교육청 그리고 시민단체와 부산시의회 등 협약체결 주체간의 신뢰와 협조관계가 바탕이 되어 형성된 것이라 하더라도 위험적인 요인을 안고 있기 때문에 이후 조례로 제도화 하는 작업이 필요함.

3) 부산투명사회협약 이행을 위한 민관협력 단계

(1) 부산투명사회협약실천협의회 발족 합의

부산투명사회협약 추진위원회에서 부산투명사회협약실천협의회 발족을 합의하고 발족시점을 10월경으로 잠정 합의하였음. (2005. 7)

그러나 이 사업을 추진할 수 있는 인력, 추진계획, 추진을 담보할 수 있는 실질적인 재원을 확보하지 못함으로써 부산투명사회협약 실천협의회 발족 일정이 계속 늦어지고 있는 상황임.

(2) 예산편성 및 행정지원 합의

사업을 추진하기 위한 예산을 확보하는 문제는 지역에서 어려운 장애물로 다가옴.

부산의 경우 부산협약체결은 가장 빨리 이루어졌으나 예산확보 대책이 마련되지 않아 2006년 예산집행 시점까지 기다릴 수밖에 없는 실정임.

각 부문별 주체는 협약자체의 취지와 의의에 동참하나 예산편성에 따른 상당한 부담감을 갖고 있으며 부산시 또한 당초 6천만원의 사업비를 협의 하에 상정하였으나 2천만원으로 대폭 삭감되어 의회에 상정되었고 이후 부산시의회에서 2천만원 증액 편성하여 총 4천만원의 예산을 확보함.

(3) 부산투명사회협약실천협의회(준) 실무협의

부산투명사회협약 실천협의회(준)는 발족합의 과정에서 조직의 무게감은 최대한 줄이고 실질적인 사업을 실천하는 것에 집중하자는 제안에 합의한 바 있음.

부산투명사회협약 추진위원회가 부산투명사회협약실천협의회 추진위원회로 전환하기로 하고 실무단위 회의는 실무협의 수준으로 축소하였음.

부산반부패네트워크와 부산시가 사전논의를 거쳐 부산투명사회협약 실천협의회(준)의 예산안과 사업계획안, 조직구성안을 마련하고 이를 실무협의 과정에서 조율하고 논의하는 절차적 유연성을 가졌으며, 이 과정에서도 시민사회의 주도와 영향력은 특별한 장애요인 없이 수용되고 개진되어짐.

4) 부산투명사회협약을 통한 민관협력 방안

(1) 조사 작업

시민사회가 문제에 접근하는 것은 보통 어떠한 사건이 발생하여 이슈화 되었을 때 긴급하게 대응하는 방식을 채택할 경우가 많음. 특히 부패문제의 경우 내부고발이나 정치적 사안과 연계되어 소위 터트려지는 경우가 많기 때문에 준비된 대응이 힘든 경우가 많음. 그래서 근본적인 문제접근을 통한 총체적인 문제해결보다는 발생한 사안의 문제해결에 집중될 수밖에 없는 한계를 가짐.

총체적인 부패방지시스템을 점검하기 위해서 현재의 정책과 제도적 한계, 또한 제도적 문제로 해결되지 않는 사회적 관행의 형태 조사 등 다양한 사전조사가 이루어져서 해결방안을 민관 공동으로 논의하는 협의체 구성까지 시스템적인 준비가 필요함.

이를 위해서는 서류조사 또는 관련자(공무원, 건설관련 전문가, 건설업 관련자 등)의 면접조사 등을 실시하여 체계적인 계획을 수립할 필요가 있음.

(2) 시민사회의 주체 형성

바람직한 민관협력모델을 이끌어 내기 위해서 시민사회가 주도하여 논의주체를 형성하고 제안하는 뉴거버넌스 방식을 적극 활용해야 함.

시민사회 내에서 문제의식을 적극 반영하고 전문가 그룹 조직과 시민감시단 조직 등 주체를 형성하는 작업을 함께 시도해야 함.

부패관련 전문가를 비롯하여 건강한 시민의식을 기반으로 한 부패연관성 부서에서 근무하는 관련자의 광범위한 결합은 문제접근을 위한 다양한 정보는 물론 해결방안의 참신한 아이디어를 확보하는 일에 용이할 것임.

또한 활동의 한계는 있겠으나 각 분야별 퇴직공무원, 현장 경험이 있는 시민 등을 모집하여 자체 모니터 활동에 투입하거나 또는 관에서 시행하는 시민감사관 모집 시 적극 추천하는 실천도 가능할 것으로 보임.

(3) 정책토론회

건설분야의 투명성 제고를 위한 다양한 의견과 아이디어를 모아 민관이 협력하여 문제해결 방안을 모색해 나갈 수 있도록 공론화하는 작업 필요. 이는 연구하고 협의되어지는 과정의 결과물이 만들어 지는 것에 따라, 또는 부패요인을 더 세분화하여 먼저 연구되어지는 과제에 따라 수차례에 걸친 정책토론회로 발표 가능함.

정책토론회를 어떻게 준비하느냐에 따라 좋은 민관협력모델을 만들어 낼 수 있는 사례가 될 수 있음.

(4) 관련자 간담회 및 협의 시스템 마련

공론화와 필요한 내용에 대한 일차적인 공유가 이루어지면 부패문제와 관련 있는 공공기관, 기업, 시민사회가 함께 문제해결의 방안을 모색할 수 있도록 공유하는 간담회 등의 자리가 필요함.

관련자의 자유로운 토론과 공유가 이루어지기 위해서는 시민사회의 역할이 더욱 크게 요청되어질 수 있는 과정이며, 이 과정에서는 조급함을 버리고 사업 취지가 충분히 전달될 수 있고 또한 각 주체가 주체로서의 역할인지가 가능하도록 설득하는 역량이 발휘되어야 함.

그리고 이 문제를 지속적으로 논의해 가기 위해서 민관협력체가 구성되어지면 더욱 안정적인 시스템을 확보할 수 있음.

이는 지역의 부패문제가 가장 심각한 사회전반의 문제라는 접근보다 모든 주체가 스스로 자성의 노력을 보임으로써 시민의 불신과 불안을 해소시키며 건강한 사회분위기를 만들어 가기 위한 방안으로 논의되어져야 할 것임.

(5) 설문조사 등을 통한 문제해결의 구체적 접근

설문조사는 필요에 따라 추진일정상 선후를 선택할 수 있을 것임. 설문을 먼저 실시하여 그 결과물을 토론회나 간담회 자료로 활용할 수도 있을 것이고, 협의과정이 어느 정도 추진되어진 상황에서는 각 주체의 적극적인 동참과 협조로 설문이 이루어져 좀 더 객관성 있는 결과를 도출할 수도 있을 것임.

또한 상황에 따라 설문조사를 실시하지 않을 수도 있으나, 자칫 논의과정에서 개인적인 경험과 지식에 의한 주관적인 오류에 빠지지 않기 위해 객관적인 근거자료를 활용하는 것이 효율을 증대시킬 수 있을 것임.

(6) 투명사회협약 또는 민관협력체 구성

이러한 논의의 결과물로 장기적 협력과 평가시스템을 마련하는 성과를 남겨야 함. 투명사회협약은 민관협력모델의 좋은 사례로 각 지역별 분야별로 확산되어지고 있음.

협약의 내용에 대한 충분한 토론과 협의를 통해 실천 가능한 범위, 협약 이행의 책임성, 무엇보다 협약으로서만 그치는 것이 아니라 ‘00지역투명사회협약실천협의회(가칭)’를 구성하여 점검하고 평가한다는 원칙에 동의되어야 할 것임. 좋은 사례는 시민들에게 적극 홍보하고 타 지역에도 전수 될 수 있도록 능동적인 활동을 펼쳐냄으로써 왜곡된 정보를 바로잡고 불신의 뿌리를 뽑아내어 신뢰의 열매를 열어가는 건강한 숲을 만들어 갈 수 있을 것임.

4. 부산투명사회협약실천협의회 구성을 통한 민관협력 강화

1) 부산투명사회협약실천협의회(준) 발족

(1) 조직운영

부산은 이미 앞서 설명하였듯, 부산투명사회협약 실천협의회 발족에 합의하고 구체적인 실무준비에 돌입하였음.

부산시와 부산시교육청, 경제계는 사업예산을 확보하고 부산반부패네트워크는 사무국 운영을 위한 제반사항을 준비하는 것으로 역할 분담하였음.

회원 : 부산투명사회협약실천협의회의 회원은 부산투명사회협약에 서명한 단체

운영위원회 : 각 부문별 간사단체의 실무책임자로 구성. 부산투명사회협약 추진위원회가 그대로 인수하기로 함. 부산투명사회협약 실천협의회 운영과 관련한 제반사항의 의결권을 행사함.

확대운영위원회 : 1년에 한 번 부단체장(부사장)급 이상의 회원단체 회의를 개최

사무국 : 독립적인 사업추진을 위하여 사무국장 1인, 부산시에서 파견한 취업연수생 1인으로 사무국 운영. 사업집행 단위.

(2) 사업내용(안)

부산시민 청렴지수 조사 (상･하반기 2회)

- 목적 : 실천과제의 수행평가와 성과측정의 방법으로 부산시민의 의식조사와 청렴도에 대한 지수조사를 객관적으로 수행

- 사업 : 상반기 (3월) / 하반기 (10월) 실시

부산투명사회협약 평가수단 마련

목적 : 협약이행정도와 효과, 개선방안에 대한 전문적 틀 개발

사업 : 전문가 간담회 (3회) / 평가수단 개발 및 협약평가

평가보고회

목적 : 협약의 이행력 제고를 위한 계기, 사회협약에 대한 여론의 관심제고, 참여주체들의 의지 제고

사업 : 중간평가보고회 (6월) / 총괄평가보고회 (12월)

부산투명사회협약 홍보사업

목적 : 투명사회협약의 대중적 참여와 관심제고

사업

홍보 캠페인 : 상반기 (4월) / 하반기 (9월)

홍보물 발간 : 홍보리플렛 / 부산시민참여헌장 홍보 / 협약백서 발간 / 협약내용 홍보

온라인 홍보 : 홈페이지 운영, 뉴스레터 발간(주 1회)

부산투명사회협약 교육사업

목적 : 투명사회협약에 대한 전문적인 홍보와 청렴사회구현을 위한 전반적 교육프로그램의 개발과 교육

사업 : 교육프로그램 개발/교육자료 발간 (학교 및 직장 등에서의 교육 강화)

부문별 협약 이행 및 실천사업

목적 : 부산투명사회협약에 대한 각 부문별 결의 고양, 사회협약에 대한 사회적 관심의 지속 및 강화

사업 : 부문별 실천 과제 작성 / 실행을 위한 각종 세미나 개최

추가 협약 체결

목적 : 투명사회협약의 확산과 기반확대

사업 : 부문별 간담회 및 토론회 (건설 / 법조 / 경찰 / 종교 등) / 부문별 협약 체결식

2) 협약이행과 향후과제

협약내용의 실천과 이행을 위해서는 5개 부문 모두가 구체적인 세부 프로세스를 작성하고 행동에 돌입해야 할 시점임.

부문별 협약이행에 대한 실천과 평가가 어떤 방식으로 이루어질 것인가의 합의 또한 한 단계 업그레이드 된 민관협력모델 개발의 새로운 도전 과제임.

시민사회를 제외한 나머지 부문에서는 부패극복을 위한 실천 프로그램에 어느 정도의 진정성을 가지고 참여할 것인지 미지수인 부분도 있으나, 이는 또한 제대로 된 민관협력 시스템을 구축하여 합리적으로 실천해 감으로써 이해관계자간의 신뢰를 회복하고 투명사회로의 가능성을 함께 전망해 보아야 함.

부산투명사회협약 실천협의회를 발족하기로 하였으나 이것으로 협력모델을 완성하였다고 보기는 어려움. 협약이행을 위한 끊임없는 토론과 합의가 이루어져야 하고 이 과정에서 정보의 공개, 시민참여 공간의 확대, 세분화된 논의구조가 형성되어야 함.

이후 부패취약분야의 추가협약 추진에 따라 좀 더 세분화되고 다양한 문제해결의 방안을 찾아야 할 필요도 있음. 이에 따라 각 기능별, 영역별 분과위원회 등을 설치하여 반부패 정책이나 아이디어에 관한 토론이 자유롭게 형성될 수 있도록 보완되어야 함.

나아가 부패문제 뿐만 아니라 각 분야별로 시민참여를 일상화하여 살맛나는 도시를 만들어 가도록 노력해야 함.

第4章

사례별 모델의 개발

제3절 청렴계약 옴부즈만 민관협력모델 개발

: 전주시 청렴계약 옴부즈만 설치 및 운영조례제정을 중심으로

제 3 절    청렴계약 옴부즈만 민관협력모델 개발

: 전주시 청렴계약 옴부즈만 설치 및 운영조례제정을 중심으로

1. 서   론

지방자치가 확대 시행된 지 10년이 지난 지금에도 참여와 자치에 역행하는 부정과 각종 비리가 발생하고 있음. 일부 자치단체장의 경우 관급공사를 특정 건설업체에 넘겨주거나 규정에 어긋나는 인･허가 및 승인을 대가로 뇌물을 수수하는 사례들이 끊이지 않고 있음. 또한 이들을 감시해야할 지방의회 의원들이 매개역할을 하는 등 유착관계가 심화되어 나타나고 있음. 전주시에서는 민선 1기 단체장이 전국 최초로 구속된 바 있어 오명을 벗지 못하고 있고, 최근 전주시의회에서도 현역의원이 인허가 관련 청탁과 뇌물수수로 구속되어 사법처리는 되는 불명예를 안고 있음.

우리 사회의 부정부패의 척결과 행정의 투명성, 청렴도를 높이는 문제는 사회민주화 이후 중요한 시민사회 의제임. 참여자치전북시민연대는 권력･행정감시운동을 전개하면서 부패방지와 행정의 투명성을 제고하기 위한 일상적인 활동을 전개해 왔으며, 특히 부패방지를 위한 제도적 접근으로 청렴계약제와 청렴계약옴부즈만의 시행을 전주시에 촉구하게 되었음. 부패방지의 취약분야인 건설, 토목, 각종 계약 분야에서 나타나는 부정부패는 행정과 기업 간의 오랜 관행으로 쉽게 적발하기 어렵고 개선되지 않은 특성을 갖고 있음. 외부의 감시, 통제 수단인 권력행정감시도 내부고발이나 계기적 사안이 아니고서는 감시활동을 전개하는 데 한계를 갖고 있음.

우리 사회에 만연한 부정부패 취약분야의 부패방지와 감시활동을 시민참여적 방법으로 전개하기위한 모델은 2000년 7월부터 서울시가 시행하고 있는 청렴계약제와 청렴계약옴부즈만의 사례로 많은 자치단체에서 도입하여 시행하고 있음.

제4장 사례별 모델의 개발(전주시)

참여자치전북시민연대는 서울시에서 시행된 청렴계약옴부즈만제의 운영에 대한 자체 검토와 연구사례를 분석하고 실제 참여하고 있는 단체의 정보교환을 통해 확보한 자료를 근거로 감시와 평가를 일상적으로 전개할 수 있는 전임･상임 사무국설치를 골자를 하는 청렴계약옴부즈만제도를 전주시에서 시행할 것을 촉구하였음. 전주시는 2005년 12월 현재 인구 63만여 명으로 전라북도 인구의 30%이상이 집중되어 있고, 2005년 세입세출예산이 6500억원에 달하는 예산규모이며, 타 자치단체와 달리 민관협력사업모델을 구현하고 있어 시민단체와 대화와 협력이 비교적 원활이 이루어지고 있음.

참여연대 : 참여연대는 2000년 5월 17일 고건 前서울시장과 면담에서 청렴계약제의 필요성을 제기하였고 서울시는 같은 해 6월 14일 그 시행을 최종 확정하고 2000년 7월부터 12월까지 시범시실한 후 2001년 1월부터 본격적으로 실시하게 되었다.

이러한 이유로 2002년 7월 청렴계약옴부즈만제도의 시행을 단체장에게 제안하고 2003년 협약식 체결, 2005년 12월 조례제정이 무산되었으나 재협의와 의회에 대한 설득을 통해 2006년 3월 조례제정을 목전에 두고 있음. 전임 사무국이 설치되는 조례가 제정된다면 실질적인 감시와 평가를 하는 기구를 신설하는 최초의 사례가 될 것임.

본 연구에서는 전주시 청렴계약옴부즈만조례제정 사례를 대상으로 조례제정 전 과정을 상세히 알아보고 조례제정과정의 주체인 당사자 간의 주장과 쟁점을 정리하여 이해관계에 따른 정책과정의 변화를 분석하고자 함. 이를 통해 부패방지의 주체인 행정과 의회, 지역주민이 협력하여 투명한 지역사회를 만들어 가는 부패방지 민관협력모델을 연구하는 것을 목적으로 함.

1) 청렴계약옴부즈만 제도의 필요성

청렴계약제(Integrity Pact)는 공공사업에 대해 입찰단계에서부터 청렴계약이행 서약을 제출한 업체에게만 참가자격을 부여하며, 계약 및 이행과정에서 업체와 공무원 당사자가 금품･향응･뇌물을 주고받지 않는다는 서약을 하고, 이를 위반할 때에는 제재를 받겠다고 약속하여 이행함으로써 공공부문계약과 관련한 부패를 사전에 예방하는 제도임.

일반적으로 사용되고 있는 청렴계약제에 대하여 김거성(반부패국민연대 사무총장)은 ‘청렴계약제는 영어의 Integrity Pact를 번역한 것이다. 국내에 이 제도가 도입되면서, 청렴계약제, 청렴준수제, 청렴서약제 등의 여러 이름으로 쓰이고 있다. Integrity Pact를 청렴계약제로 번역하는 것은 마치 청렴계약제를 적용하기만 하면 계약 전체가 청렴해진다는 오해를 불러일으킬 수 있다는 점에서 문제가 있다. 국제투명성기구의 Integrity Pact가 공공계약의 양측 당사자인 공공기관과 입찰기업의 청렴서약에 기반한다는 점에서 청렴서약제로 번역하는 것이 보다 본래의 내용에 부합하는 것이라 볼 수 있다.’고 주장하였다.

우리나라에서는 2000년 3월, 동작구청에서 처음으로 청렴계약제를 시행하였고, 2000년 7월 10일에 서울시가 국제투명성위원회가 제시한 청렴계약제를 도입하여 시행하고 있음. 서울시의 청렴계약옴부즈만의 시행은 기존 국제적으로 시행하는 청렴계약제와 달리 시민단체가 추천한 인사가 시민옴부즈만으로 위촉되어 행정절차과정을 감시케 함으로써 행정의 투명성과 공정성을 확보하는 것으로 평가받고 있음. 하지만 실효성 있는 운영을 위해서는 상임 또는 전임 옴부즈만의 도입과 조례제정이나 상위법 개정과 같은 법령의 보완이 필요하다는 것이 지적되고 있음.

하태권(2000), 윤종설(2000), 청렴서약제백서(2004)

현행 청렴계약제도를 도입하고 있는 자치단체는 청렴계약제도를 운영하는 주체와 관계 및 운영을 자치단체장이 제정하는 규칙으로 명시하고 있음. 또한 업체에 대한 의무와 처벌규정이 엄격하게 명시되어 있지만 공공기관과 공무원에 대한 책임 규정은 포괄적이어서 비형평성에 대한 지적이 계속되고 있음. 또한 주민참여가 제외되어 있어 그 실효성을 지역주민이 체감하기에는 한계가 존재함. 따라서 청렴계약제가 부패를 예방하는 효과를 발휘하고, 비형평성의 문제가 해소되고, 주민참여가 되기 위해서는 주민참여를 보장하는 청렴계약옴부즈만의 도입과 이를 자치단체에서 법적으로 보장하는 조례의 제정을 개선방안으로 제시할 수 있음.

이러한 이유로 참여자치전북시민연대를 비롯한 6개 단체는 전주시에 청렴계약제의 실질적 시행과 운영을 위해서는 시민참여를 확대하고 대상사업의 강화와 옴부즈만의 업무를 상시적으로 보좌하는 사무국 설치를 주요내용으로 하는 조례제정을 추진하였음.

참여자치전북시민연대가 주도적으로 전개하고 전북여성단체연합, 전북민주언론운동시민연합, 전주시민회, 전주경실련, 시민행동21이 협력하여 참여하고 있다. 전주시와 대화 및 협상 창구를 참여자치전북시민연대로 일원화하여 추진하였다.

2) 청렴계약옴부즈만 민관협력모델 개발의 목적

청렴계약제의 도입으로 입찰 및 계약체계를 투명하게 함으로써 공직사회가 투명해지고 그 결과 주민들로부터 신뢰를 얻는 것은 건전한 공직문화 정착에 큰 도움이 되며, 부패로 말미암은 고비용과 왜곡된 영향을 절감시켜 정부예산을 절약하는 효과와 공사부실을 방지하고 사업의 건실화를 가져올 수 있음. 또한 부패기대심리가 줄고 상호신뢰를 구축하여 행정의 효율성을 확보하여 투명한 민관관계의 형성을 기대할 수 있음.

현재 자치단체와 공공기관과 자치단체에서 시행하는 청렴계약제와 청렴계약옴부즈만제도는 자치단체 또는 기관에서 발의하고 업체(기업)의 협력을 유도 또는 강제하는 관주도형의 과정을 거쳐 이루어진 사례가 대부분임. 따라서 도입단계에서부터 청렴계약의 주체와 적극적 주민참여를 배제하고 있는 한계를 가짐.

이러한 한계를 극복하고 청렴계약제의 기대효과를 극대화하기 위해서는 청렴계약의 당사자가 자발성을 갖고 동등하게 참여하며 적극적 주민참여를 위해 시민옴부즈만을 참여하게 하여 투명성과 공정성, 독립성을 확보하고 청렴계약제의 실효성을 더욱 높이는 방안의 모색이 필요함.

특히 청렴계약제가 중앙정부를 비롯해 공공기관 자치단체에 확대 시행된 지 5년이 경과한 이 시점에서 청렴계약제 운영 실태를 평가하고 계약의 주체가 자발성을 갖고 참여하며 적극적 시민참여를 보장하는 방안의 모색은 매우 중요한 의미를 갖고 있음. 청렴계약제는 민관이 함께 자발적 참여를 전제로 한다는 점과 감시운동을 전개한 시민단체의 경우 책임이 따른다는 점에서 민관의 협력적 모델의 구축은 매우 중요하며, 따라서 민관협력모델을 마련하기 위한 연구와 실천이 매우 필요함.

2. 이론적 배경과 지역사회 부패 특징 및 국내 사례

1) 이론적 배경

독일에서는 1990년대 이후 투명성을 확보하기 위한 노력의 일환으로 국제투명성위원회(Transparency International : TI)가 결성됨. 이후 국제투명성위원회는 1994년 에콰도르 정부의 제안을 받아 대규모 조달사업 및 사회간접자본 관련 사업에 만연되어 있는 뇌물수수행위를 방지하기 위해 에콰도르 정부와 몇 가지 협정을 하게 됨. 계약자(낙찰자)가 뇌물공여를 하지 않을 것이라는 점과 모든 커미션과 계약에 관련된 모든 금전지급사항을 공개할 것이라는 선서를 하고, 이를 위반할 경우 계약을 취소하고 블랙리스트에 올려 입찰을 금지하도록 한 것. 이렇게 관과 참여자 모두가 투명성 서약을 하고 이를 위반할 시 특별한 제재조치를 취해지는 곳을 ‘투명성의 섬(Islands of Integrity)'이라고 지칭하고 이는 성공적인 부패방지모델로 꼽히고 있음.

이러한 모델은 부패문제로 몸살을 앓고 있던 파나마, 아르헨티나(멘도자)에 적용되었고, 독일, 아르헨티나(부에노스아이레스), 콜롬비아, 네팔 등으로 확산되면서 ‘청렴계약제(Integrity Pact)'로 발전되었고, 올림픽개최지 결정과 관련하여 국제올림픽위원회(IOC)에도 제안되어 있는 상황.

1999년 2월 15일부터 OECD 외국공무원뇌물청탁방지협정을 발효하고 독일 등 유럽국가들이 기업투명성 확보제도 도입 등을 통해 부패기업 및 국가에 대한 제재 움직임을 강화해 왔음. 전 세계적 현상인 부패문제의 해결과 더불어 국제적으로 신뢰성을 확보하기 위한 대안의 일환으로 청렴계약제(Integrity Pact)를 도입하고 있는 것임.

2) 지역사회 부패의 특징과 부패 요인

한국사회의 부정부패현상은 국부적인 현상이 아니라 공공부문과 민간부문을 가리지 않고 사회전반에 걸쳐 광범위하게 발생하고 있음. 특히 지방자치실시 이후 자율성과 책임성에 입각한 소신 있는 행정을 펼칠 수 있다는 긍정적인 면이 많이 나타나는 반면 부정적인 면 또한 표출되고 있음.

특히, 부패의 실체를 확인하는 것은 전 세계 어느 곳이나 어렵지만, 지역은 더욱 더 어려움. 지역비리는 오랜 시간과 인간관계속에서 끈끈한 연을 매개로 전개되어왔고, 오랜 시간 잠복되어 왔음. 또한 지방권력과 지역의 토호세력의 중앙종속과 권한의 제한으로 인하여 전국적인 굵직굵직한 부패에 비해서 상대적으로 국민적 체감도 낮고 관심의 영역에서 벗어나 있음. 최근 지방분권과 지방자치의 강화정책으로 많은 정책결정들이 지역의 정치인들에 의해서 결정될 뿐만 아니라, 지역균형발전이라는 정책 속에서 대규모 토목사업들이 전 지역에 걸쳐서 대규모 시행되거나, 시행될 예정으로 새로운 부패양상이 발생될 것이라는 점에서 많은 주의를 끌고 있음.

박종훈(2005) ‘전북지역부패방지전문가교육’ 『지역사회 부패유형과 과제』

남기현(2001)은 지방공직자의 부패유발요인을 정치적, 행정적, 사회문화적, 제도적 요인으로 분석하면서 지방정부를 구성하고 있는 공직자와 제도는 여러 측면에서 부패를 유발할 수밖에 없는 상항으로 진단하였음. 정치적 요인으로는 허약한 지방정치와 선거공영제의 미비로 분석하였으며, 행정적 요인으로는 단체장에 주어진 권한(인사권, 각종 인･허가권 및 승인, 지도단속권)과 지방의회의 견제장치 미비를 원인으로 보고 있음. 사회문화적 요인으로 단체장과 지방의원, 주민과 지역사회의 유착, 정치적 목적 실현을 위한 지역산업과 유착강화, 지역균형발전의 한계로 분석하며, 제도적 요인으로는 단체장에 대한 견제장치 미흡, 단체장과 지방의회의 대표성, 시민참여 감시기능의 한계, 사법적 한계 등으로 분석하고 있음.

남기현(충북창여자치시민연대 상임의장) 2001, 『지방정부 조달행정의 투명성 확보를 위한 청렴계약제 도입방안』

3) 국내 사례 분석

(1) 서울시의 사례

청렴계약옴부즈만의 대표적인 국내사례는 서울시를 꼽고 있다. 서울시 청렴계약제옴부즈만은 2000년 7월부터 시행되기 시작했으며, TI의 모델을 중심으로 재구성한 것임. 서울시는 서울시 본청과 3개 본부(상수도사업본부, 건설안전관리본부, 지하철건설본부)와 공원녹지사업소에서 2000년 하반기에 발주하는 사업을 대상으로 시범 실시하였으며, 시범 실시 과정에서 의견을 수렴하고 미비점을 보완하여 2001년 1월부터 시와 자치구 전체 계약에 이를 적용하여 시행하였음.

서울시의 청렴계약제의 가장 큰 강점은 내부제보자의 보호와 비리신고로 인해 예산이 환수되었을 경우 그 금액의 10%까지 보상금이 지급될 수 있도록 한다는 점임. 또한 콜롬비아의 경우 국제투명성기구 콜롬비아본부 집행위원장이 청렴서약의 감시자로 기관, 업체와 함께 서명했던 사례와 비교해 볼 때, 서울시의 경우는 이를 5명의 청렴계약 옴부즈만을 두어 관련 서류의 열람과 감시, 감독을 담당하도록 하는 형태로 발전시켰다고 볼 수 있음.

(2) 청렴계약제 운영의 한계와 개선점

청렴계약제는 공공부문의 각종 건설공사와 기술용역, 물품구매 등을 위한 계약을 하면서 발주기관 관계직원과 업체 종사자가 뇌물제공 및 수수 또는 담합 등의 비리행위를 하지 아니할 것을 다짐하고, 만약 이를 어기면 상응하는 제재를 감수할 것을 서약한 뒤, 그 서약내용을 계약서상에 명기해 이행토록 하는 제도임.

국내에서는 2000년 서울시가 도입하면서 정부산하 행정기관과 지방자치단체, 공사 등이 앞다퉈 도입하였으며, 2005년 6월 현재 40~50여개가 되는 공공기관과 경상남도 대전시, 전주시 등 10개 지방자치단체를 시작으로 전국 지방자치단체로 확대 시행됨.

국가기관을 비롯해 공사, 각 지자체가 시행하고 있지만 이를 위반하여 제재가 따르거나 뇌물이나 금품수수가 중단되었다는 평가를 내리기에는 유보적. 청렴서약을 어긴 사례에 대한 청렴위원회(당시 부패방지위원회)의 제재는 1건으로 보도된 바 있듯이 각종 계약이 청렴하게 이루어졌다고 보기에는 한계가 있음.

[한국경제]2004-10-30 01면 지방 공기업과 청렴계약을 맺은 뒤 담당자에게 뇌물을 준 사실이 드러난 민간 업체가 계약해지의 제재조치를 받게 됐다. 부패방지위원회 점검반은 지난달 부산시 산하 A의료원의 경리과장 B씨가 의료원 내 식당과 커피숍, 장례식장 식당 등을 운영하는 C유통 대표로부터 추석 떡값 명목으로 현금 1백만원을 받는 현장을 적발했다. 이에 따라 부방위는 부산시에 B씨를 징계하는 것은 물론 A의료원이 C업체와의 계약까지 해지하는 등 강력한 조치를 취할 것을 부산시에 요구했다. 부방위가 비리 사실이 밝혀진 납품계약을 해지토록 한 것은 부방위 출범 후 처음이다. 부방위는 A의료원이 지난해 말 식당 위탁운영자를 선정하는 입찰을 실시하면서 참가 업체들로부터 "입찰, 계약체결 및 계약 이행과 관련해 관계 직원에게 뇌물을 제공한 사실이 드러날 경우 계약해지를 감수하며, 일체의 민･형사상 이의를 제기하지 않는다."는 내용의 '청렴계약이행 서약서'를 제출받았다고 설명했다. 부방위 관계자는 "청렴계약을 위반해 계약해지 위기에 놓이게 된 경우는 이번이 처음"이라며 "감독기관인 부산시가 제재조치를 취하지 않을 이유가 없다"고 말했다. 청렴계약이행제도는 국제투명성기구의 조언에 따라 서울시가 2000년 7월 국내에서 최초로 도입했으며, 부방위의 권고에 따라 현재 대부분의 정부 부처와 지방자치단체, 공기업들이 시행하고 있다.

이처럼 청렴계약제가 시범적으로 시행하고 있는 중앙정부를 비롯한 공공기관, 지방자치단체의 경우 부패방지를 위한 내부 자정 정책으로써 긍정적인 면도 있지만, 선언적, 홍보성 정책시행이라는 비판을 면하기 어려우며 민간부문에서 공공기관의 청렴도가 높아졌다고는 하나 아직까지도 미흡함.

4) 청렴계약옴부즈만 조례제정의 목적

현재 시행되고 있는 청렴계약제가 내부 자정노력에 의해 부패방지와 행정의 투명성을 높이는 긍정적인 면도 있지만, 다분히 선언적, 홍보성에 그치고 있고 시민들의 체감에는 그 실효성이 미흡한 것으로 나타나고 있음. 따라서 시민의 입장에서 각종계약관련 감시와 평가가 이루어지는 제도가 마련되어야 함.

중앙과 지방 행정기관에 따라 시민참여형 옴부즈만의 활동유형은 너무도 다양한 것으로 나타나며 옴부즈만, 시민감시단, 시민감시관 등의 서로 다른 이름과 내용의 체계에도 불구하고 혼용되어 사용되고 있음. 지방자치단체의 경우 단체장의 자문기구가 수십 개에 이르고 있으나 연간 회의개최가 한 번도 이루어지지 않는 경우가 많고, 참여위원의 경우 중복참여가 문제화 되고 있는 실정임. 전주시의 경우 76개의 각종 위원회가 구성되어 운영되고 있지만 유명무실한 경우가 많고 최근 유사 위원회의 통폐합을 비롯한 위원의 조정을 거친다는 것은 그 문제점을 내부에서 인정하는 것이나 다름없음.

2005. 12. 14. 『지방자치와 지역투명성 제고 방안 토론회』, 송창석, ‘지역 시민옴부즈만 활동방향’

옴부즈만 제도는 지방행정에 대한 시민들의 참여시스템으로 이해할 수 있는 바, 주민의 입장에서는 주민 주체적 행정통제의 실현, 행정의 책임성 확보, 주민이해의 조정과 주민협동의 증진이라는 의의를 가지며, 행정기관의 입장에서는 주민협조의 확보, 행정수요의 정확한 파악, 정책의 질 향상이라는 의의를 갖는 제도로서 인식되고 있음. 국내에서는 독립성의 문제가 자주 거론됨. 옴부즈만이 집행부에 부속되어 있어 옴부즈만이 옴부즈만의 통제 대상인 관료에 의존하는 양상을 보이고 있고, 옴부즈만의 비전임제･비상근직 운영에 따라 민원처리가 장기간의 시간을 요하게 되고 민원의 심도 있는 해결이 곤란한 점 등의 문제점을 들 수 있음.

청렴계약제의 경우 정부 및 정부기관과 입찰자 및 입찰자간의 합의이고, 뇌물제공과 수수를 하지 않도록 하여 공사 및 조달부문에서 부패와 정치적･경제적･사회적 비용을 감소시키며, 우리사회의 투명성을 높이는 목적을 갖고 있음. 하지만 청렴계약의 실효성을 확보하고 투명성과 신뢰성을 높이기 위해서는 청렴계약제의 전 과정에 시민참여가 이루어져 시민의 입장에서 투명하게 감시하고 평가가 되어야 함. 청렴계약옴부즈만은 이러한 목적을 달성함과 동시에 시민의 반응성과 대응성을 높일 수 있는 제도이며, 이러한 제도의 시행을 위해서는 조례, 규칙, 훈령 등 제반 법령이 마련되어야 함.

3. 전주시청렴계약옴부즈만 조례 제정 사례분석

1) 전주시청렴계약옴부즈만 조례 제정 개요

전주시 청렴계약옴부즈만 조례 제정은 2003년 4월 23일 전주시와 참여자치전북시민연대를 비롯한 6개 시민단체가 ‘청렴계약제 및 청렴계약옴부즈만’ 협약식을 체결하고 협약내용의 이행을 위한 구체적인 규칙 및 운영계획에 대한 협의를 진행함. 협약식을 통해 전주시는 홍보 자료를 배포하는 등 다양한 선전을 전개하면서 부패방지와 청렴하고 투명한 행정 집행을 약속함. 그러나 청렴계약옴부즈만 시행을 위해 옴부즈만의 구성과 자격, 대상사업, 예산, 상근인력의 채용 등에 대한 이견이 발생하고 조례제정과 사무국 설치에 대한 협의가 이루어지지 않아 2년여 간 진척이 되지 않았음.

전주시는 2004년 4월 27일 부패방지위원회와 ‘부패방지제도개선 시범사업’에 대한 협약을 맺고 2년 동안 부패방지위원회와 공동으로 시범사업을 시행한다고 밝힘. 전주시는 부패방지위원회와 협의를 통해 3개 분야 10개 과제를 선정하였으며, 시민감사위원회와 시민감사관제 도입을 위한 훈령을 8월 16일 발령하고 9월부터 시행하였음. 또한 2005년 3월 2일 ‘전주시 부패방지 10대 과제 종합대책’을 마련하고 부패행위 신고자 보상금제도 등을 포함한 ‘완전무결 클린시티 전주 10대 종합대책’을 발표하고 시행한다고 밝혔음.

▲ 감사위원회제도 도입과 주민감사청구제도의 실효성 제고, 부패유발 제도개선청구권 제도 도입, 시민감사관제(옴부즈만)의 도입 등 부패통제시스템을 구축하겠다는 것과 ▲  인사운영시스템의 투명성 및 공정성 강화, 공무원행동강령 실효성 제고, 각종 계약업무 투명성 제고, 행정정보 공개 강화 등 부패방지를 위한 제도개선을 담고 있다. 또한 ▲ 반부패 교육 홍보사업으로 반부패 공무원∙시민교육과 Clean City 운동을 전개하겠다는 약속도 포함돼 있다.

1. “부패행위 신고자 보상금 제도” 도입 2. “취약부서 대민업무 콜제도” 도입 3. 전직원 “청렴서약”으로 부패추방 운동 전개 4. 부서별 “의식교육“으로 자정노력 강화 5. 수의계약사항 등 소액 수주업체 특별관리 6. 건설공사 “사전심사제” 확대시행 및 “현장기동감찰제” 강화 7. “시민감사관제” 및 “부패유발 제도개선” 본격 시행 8. 비위행위 적발 시 문책 강화 9. 취약부서 정기적인 순환 보직제 확행 10. 자체감사 대폭 강화

전주시의 소극적인 자세로 장기간 표류하였던 청렴계약옴부즈만 조례제정은 ‘부패방지제도개선시범사업’에 대한 선언적 시행에 대한 비판, 부패방지위원회에 협약 파기를 요구하는 압력에 전주시가 시민단체의 요구를 수용하여 2005년 9월부터 재협상이 진행됨. 그 동안 쟁점이 되었던 옴부즈만의 자격, 대상사업, 사무국설치에 대한 합의가 이루어지고, 조례제정을 포함한 예산편성 등을 합의하고, 2005년 10월 조례제정 입법예고를 거쳐 12월 전주시의회 제228회 정례회 안건으로 상정됨. 하지만 소관 상임위원회의 부결, 20여명의 의원의 발의를 조직하여 본회에 재상정하였으나 무기명비밀투표 과정을 거쳐 1차 조례제정은 무산됨.

1차 조례제정이 의회 부결로 처리되면서 전주시 공무원들의 소극적 의지, 의원들의 이해관계에 따른 부결 등의 문제점이 지적되었고, 단체장은 강력한 재추진 의지를 밝히며 보완을 통해 3월 임시회의에서 이를 재상정하기로 시민단체와 약속하였으며, 2월 현재 입법예고를 마친 상태로 전국최초의 전임･상임 사무국의 설치를 내용으로 하는 조례제정을 목전에 두고 있음.

2) 청렴계약제 및 청렴계약옴부즈만 협약식

2002년 당시 전주시에서 이루어지고 있는 공사와 물품구매, 계약 등을 감시하고 견제할 수 있는 기관은 의회뿐임. 그러나 의회는 사후약방문 형식으로 이미 집행부에 의해 모든 과정이 이루어진 후 사회문제화 되었거나 사업추진의 타당성에 대한 문제 지적에 따른 예산 삭감 정도를 할 수 있는 한계 때문에 거의 집행부가 시행하는 대로 추진될 수밖에 없음. 따라서 공사발주와 계약관련 부패방지를 위한 내외적 시스템은 미흡함.

각종 공사와 계약, 물품구매에서 일어나는 부정부패를 척결하기 위해서는 사업의 입안단계에서부터 타당성을 검토하고 입찰, 계약, 이행, 검증 과정 전반에 내부시스템이 마련되어야 하며, 이에 관한 감시와 통제장치가 필요하다는 인식에서 내부 통제시스템으로 청렴계약제를 시행하고, 외부통제 방법으로 청렴계약옴부즈만을 시행하는 것이 중요하게 제기됨.

참여자치전북시민연대는 청렴계약옴부즈만 제도를 시행하고 있는 지역의 예를 검토한 결과 청렴계약옴부즈만 운영이 제한적으로 이루어지고 있고, 특히 2000년 7월 10일부터 시행하고 있는 서울시는 수범사례로 선정되어 있지만, 행정의 투명성과 타당성을 모두 효율적으로 감시, 평가할 수 있는 옴부즈만의 구성과 근무형태를 가지고 있지 못하다는 평가를 받고 있다는 점에 주목함.

2000.11.27 하태권 ‘청렴계약제 시행상의 문제점과 개선방향’ 18p 전문분야별로 위촉된 5명의 옴부즈만은 비상임으로 군무하고 있으며･･････특히, 토목전문가를 추가로 위촉해야 할 필요성이 증가할 것이다. 옴부즈만의 직무수행을 보조하기 위해서 4명의 직원을 배치하고는 있으나, 이들은 아직은 감시･평가업무에 대한 보조역할 보다는 주로 사무보조 역할을 수행하고 있는 형편이다.

이미 시행하고 있는 지방자치단체의 사례에서 확인한 결과 조례에 근거하지 않은 청렴계약제의 시행과 전임･상임인력 없는 파견공무원의 단순 사무보조 역할은 청렴계약옴부즈만의 역할과 효과를 기대하기 어렵다는 자체분석이 있었고, 실제 참여단체의 평가를 통해 확인할 수 있었음.

(1) 청렴계약제와 청렴계약옴부즈만 시행촉구

참여자치전북시민연대는 2002년 7월 30일 시민사회단체 순회간담회를 갖는 전주시장에게 청렴계약제 시행을 촉구함과 동시에 부패방지와 투명성을 높이기 위해서는 청렴계약옴부즈만제도의 도입을 적극 추진해 나아갈 것을 촉구함. 이에 대해 전주시장은 청렴계약제와 청렴계약옴부즈만에 대해 사전 인지가 부족하였고 이에 대한 관계부서 협의 후 수용여부를 결정하겠다고 답변.

9월경 참여자치전북시민연대는 전주시장을 방문하고 청렴계약제와 청렴계약옴부즈만제도에 대한 설명과 더불어 시행을 거듭 촉구하였으며, 전주시장은 담당부서와 협의할 것을 지시함.

담당부서 선정에 대한 참여자치전북시민연대의 요구는 감사기능을 담당하는 감사실을 주장하였으며, 전주시는 계약업무를 담당하는 재무과로 선정하자는 입장이 맞섰고, 최종적으로 재무과가 실무협의 창구로 선정됨.

(2) 참여단체의 확대와 협의 내용

청렴계약제와 청렴계약옴부즈만 시행을 합의한 전주시와 참여자치전북시민연대는 공개적인 협약식을 체결하고 시행하기로 하고 구체적인 실무협의를 진행하였음.

전주시는 투명행정과 부패방지에 대한 선전효과를 높이고 시민사회단체와의 교류 협력을 확대하려는 목적으로 참여시민단체를 확대하자고 요청함. 이에 대해 참여자치전북시민연대는 참여단체의 확대에는 동의하나 단체의 선정은 참여자치전북시민연대가 권한을 가져야 한다고 주장하였으며, 친관변단체를 제외하고 선정한다는 데 합의하였음.

참여자치전북시민연대는 전주시민회, 전북민주언론운동연합, 시민행동21, 전북여성단체연합, 전주경제정의실천연합에 제안하고 1차 간담회를 개최함. 간담회에서는 청렴계약옴부즈만 제도의 이해를 높이고 전주시와 협약의 중요성 및 파급효과에 대한 논의가 있었으며, 참여대상단체 자체 의결을 거쳐 공동참여를 요청하였음. 처음 이 제도를 알게 된 단체들은 각 단체에서 심의하여 참여여부를 결정하기로 결의함.

2차 간담회에서는 대상단체들의 참여 수락이 이루어지고 참여자치전북시민연대가 대표단체로 구체적인 협의를 진행하기로 합의하였으며, 협약식을 비롯한 제반 시행관련 업무를 단일화하기로 결정함. 참여단체에서는 청렴계약옴부즈만 운영협의회에 대표 1인을 파견하며, 협의위원과 옴부즈만은 각 단체에서 추천하되 참여자치전북시민연대에서 2차 심사를 거쳐 최종 결정하자는데 합의. 2차 심사과정은 옴부즈만과 운영협의회 위원은 전주시와 직접적인 프로젝트 수행이나 간접적인 관계, 각종위원회 참여 등 이전의 활동에 대한 검토가 요구되며, 특정 이해관계가 있을 경우 엄정한 옴부즈만활동과 운영협의회 운영에 장애요인을 사전에 방지하기 위한 목적을 두고 있음.

(3) 협약식과 사전 협의과정

청렴계약 및 청렴계약옴부즈만 시행 협약서의 내용은 서울시에서 시행하고 있는 청렴계약협약서에 준하는 내용으로 작성하였으며, 실무부서의 검토와 참여단체의 검토가 이루어진 후 최종 결정됨.

참여자치전북시민연대는 협약의 준수를 위해서는 예산의 확보가 필요하고 법적 근거가 되는 조례제정을 주장하였으나 전주시는 조례 없이 예산운용이 가능하고 협약식 이후 시행을 통해 보완하자고 제안하여 참여단체가 이를 수용. 또한 청렴계약의 대상과 옴부즈만의 대상사업에 대해서는 협약식 이후 협의를 통해 조정하기로 하고 협약식을 갖기로 함.

2003년 4월 23일 전주시와 참여자치전북시민연대를 비롯한 6개 단체가 ‘청렴계약 및 청렴계약옴부즈만 협약식’을 갖고, 협약식에는 전주시장을 비롯한 담당부서 공무원과, 6개 시민단체 대표 및 실무책임자가 참석하여 진행함. 이날 협약식에서는 청렴계약제 및 청렴계약옴부즈만제 시행의 목적과 공개적인 협약시 체결의 목적 협약식 추진과정, 앞으로 계획 등을 기자회견을 통해 밝히고 협약서에 서명함. 협약서 서명은 전주시 김완주 시장, 참여시민단체를 대표하여 참여자치전북시민연대 박종훈 대표가 서명하고, 협약서를 1부씩 보관함.

전주시에서는  Clean City, Clean Contract 청렴계약제 및 청렴계약 옴부즈만 협약 라는 제하의 보도 자료를 내고 특히 시민단체 제안, 김완주 전주시장 공약으로 적극 수용, 부패방지를 위한 전주시와 시민단체의 의지 모인 결과라며 ‘전주시 민선 3기가 되면서 시민단체가 공식적으로 제안을 했고, 전주시가 받아들임으로써 서로간의 협의를 거쳐 시행하기에 이르렀다. 특히 이번 청렴계약제는 다른 시도에서 실시되는 청렴계약제뿐만 아니라 청렴계약제의 실질적인 효과를 가져올 수 있는 ‘청렴계약 옴부즈만제’도 포함, 기대를 모으고 있다.’고 자평하였다. (2003년 4월 23일, 전주시공보담당실)

전주시는 2003년 7월 30일 규칙 제1620호 ‘전주시 청렴계약 옴부즈만 설치, 운영’을 제정하였지만 시행을 보류함.

3) 시행을 위한 협의와 대화 중단

(1) 1차 실무협의

협약식 이후 후속 진행을 위해 담당부서와 비공식 접촉을 갖고 의제를 사무국설치 문제와 조례제정 여부 등으로 결정하고, 전주시의 기본입장을 조율한 후 공식 실무협의를 진행.

2003년 8월 경 참여자치전북시민연대 사무실에서 전주시 재무과장과 계장이 참석한 가운데 실무협의가 개최. 전주시는 전주시장의 지시에 따라 사무국 설치 없이 청렴계약옴부즈만 제도를 운영하고 사업을 추진할 것을 제안함. 시민단체는 이러한 제안은 사실상 전주시가 청렴계약옴부즈만을 시행하지 않겠다는 것이며, 사실상 실천의지가 없다고 판단하여 협약식 당시의 약속대로 조례제정과 사무국 구성에 합의하라고 요구함. 또한 공무원들이 이 제도에 대해 이해가 부족하고 실질적으로는 반대하고 있다고 질타하며 시장 지시사항이라는 표면적 입장은 지연술에 불과하며 협약의 정신과 제도 시행을 무력화하는 것이라며 비판함.

전주시는 사무국을 구성하려면 공무원정원규정 등의 문제로 사무국을 설치할 수 없다고 답하였으며, 시민단체는 조례를 제정하고 협의회에 사무국을 두는 문제는 정규공무원을 채용하는 것이 아니라 협의회 예산으로 사무국 직원을 계약직으로 채용하면 된다고 주장하여 사무국설치에 대한 합의를 하지 못하고 결렬됨.

이후에도 쟁점에 대한 협의가 비공식적으로 진행되었으나 대화의 진척이 없고, 시민단체에서는 전주시 담당부서의 시행추진의지가 없는 것으로 판단하여 담당부서와의 대화를 중단하였으며, 약속이행과 시행을 촉구하기 위해 전주시장 면담을 추진.

(2) 전주시장과 시민단체 대표와의 면담

2003년 9월 전주시청 시장실에서 전주시장을 비롯한 재무과장, 계장과 참여자치전북시민연대 박종훈 대표, 전북민주언론운동시민연합 송기도 대표, 김영기 사무처장의 면담이 이루어짐.

전주시장은 조례의 제정보다는 활동을 충분히 보장하는 방향으로 사업을 시행할 것을 주문하며, 그 이유로 사무국을 설치하고 직원을 채용하려면 행정자치부의 승인을 필요로 하고 대단히 어려운 일이라는 점을 제시. 또한 일단 사무국 없이 활동을 시작하고 이후 상황을 보아가며 조례제정과 사무국을 두는 것을 고려해보자고 주문.

시민단체는 청렴계약옴부즈만 제도를 제대로 시행하기 위해서는 사무국의 설치와 예산배정 필수적이며, 조례제정을 통해 제도적으로 보장해야 한다고 역설하면서 조례제정 없는 청렴계약옴부즈만 제도는 형식적이고 자치단체장의 선전용으로 이용될 뿐이라고 주장. 또한 사무국이 설치, 운영되어야 시정을 일상적으로 모니터하고 정보수집과 예비 평가자료 등 작성하고, 비전임 옴부즈만이 할 수 없는 역할을 보좌, 감시와 평가를 수행할 수 있음을 거듭 강조함. 또한 조례제정은 청렴계약옴부즈만의 합법성을 보장하고 안정적이고 지속적인 활동을 보장하는 만큼 반드시 제정되어야 한다고 주장.

그러나 공무원정원규정이 정해져 있는 한 사무국의 설치가 어렵다는 전주시와 사무국설치와 조례제정을 양보할 수 없다는 시민단체의 주장이 맞서 결론을 내지 못하였으며, 실무자 협의를 통해 의견을 좁혀나가기로 함. 하지만 이후로 조례제정, 사무국설치에 대한 실무협상이 결론을 내리지 못하고 2005년 8월까지 중단상태가 계속됨.

(3) 협의 중단과 전주시의 독자적인 부패방지사업 시행

2003년 4월 23일 전주시와 6개 시민단체의 ‘청렴계약제 및 청렴계약옴부즈만 협약식’ 이후 구체적인 시행 협의가 이루어지는 시점에 전주시는 청렴계약제 시행을 선언하고 각종 공공사업에 대한 청렴계약을 시행함. 또한 2003년 협의가 중단된 조건에서 전주시는 2003년 9월부터 청렴계약제를 시행하고 각종 계약과정에서 청렴계약을 이행하였으며, 2004년 4월 27일 부패방지위원회와 ‘부패방지제도개선 시범사업’에 대한 협약을 맺고 2년 동안 부패방지위원회와 공동으로 시범사업을 시행한다고 밝힘. 전주시는 부패방지위원회와 협의를 통해 3개 분야 10개 과제를 선정하였으며, 시민감사위원회와 시민감사관제 도입을 위한 훈령을 8월 16일 발령하고 9월부터 시행한다고 밝힘.

2005년 3월 2일 ‘전주시 부패방지 10대 과제 종합대책’을 마련하고 부패행위 신고자 보상금제도 등을 포함한 ‘완전무결 클린시티 전주 10대 종합대책’을 발표하고 시행한다고 밝힘.

이러한 전주시의 부패방지사업의 시행은 타 자치단체에 비해 앞서는 것이며 행정의 투명성을 높이고 자율적인 부패방지 시책을 추진함으로써 많은 선전효과를 거둠.

4) 청렴계약옴부즈만 시행촉구와 협의 재개

2003년 시민단체와 맺은 ‘청렴계약제 및 청렴계약옴부즈만’ 협약식 이후 자체 청렴계약제를 시행한 전주시는 2004년 ‘부패방지 제도개선 시범사업’ 전개, 2005년 ‘전주시 부패방지 10대 종합대책’을 제시하며, 자율적인 부패방지사업을 시행했음에도 불구하고 ‘청렴계약옴부즈만’의 시행에는 미온적이었음.

2002년부터 청렴계약옴부즈만의 도입과 시행을 촉구해 온 시민단체는 전주시의 부패방지대책이나 시범사업들이 다분히 선언적이고 형식적이라며 비판. 또한 부패방지위원회와 맺은 협약의 내용을 재검토하고 협약 위배사항을 지적하며 전주시의 이중성을 성토함. 특히 청렴계약옴부즈만 제도를 표류시키면 전주시와 참여자치전북시민연대를 대표단체로 하여 맺은 2003년 협약을 파기할 것이며, 부패방지위원회에 전주시와 맺은 부패방지시범사업 협약의 파기를 촉구할 것을 전주시에 통보함.

이에 전주시는 2005년 9월 청렴계약옴부즈만 시행을 위해 조례제정을 비롯한 예산편성 등 구체적인 시행계획으로 2005년 조례제정, 2006년 1월부터 운영해 나아가겠다는 입장을 밝혀 협의가 재개되었으며, 기존 쟁점에 대한 진전이 이루어짐.

2005년 9월부터 재개된 전주시와의 협의에서 참여자치전북시민연대는 조례안의 핵심쟁점에 대하여 선정하고 요구안을 정하여 전주시(재무과)에 제시하함. 이에 전주시의 핵심쟁점에 대한 이의제기로 조례안의 쟁점에 대한 수차례의 협의가 진행됨.

(1) 옴부즈만의 자격조건과 구성

전주시에서는 4년제 대학이상의 관련분야 조교수 경력 3년 이상인 자, 변호사･회계사･건축사･기술사 경력 3년 이상인 자, 국가･지방자치단체에서 5급 이상 공무원으로 재직한 자를 제시.

시민단체에서는 전주시가 제시하는 조교수 3년 이상이면 중견교수로서 사회적인 관계에서 자유로울 수 없으며, 특히 다년 간 관학 연계 프로젝트를 비롯하여 시정 자문위원 등으로 참여하고 있는 사례가 많아 객관적인 옴부즈만 활동을 보장하기 어렵다는 이유로 대학교수는 관련분야 전임강사 이상이면 전문가로 충분하다고 주장.

변호사･회계사･건축사･기술사 3년 이상의 자격의 사람은 현직에 종사하고 있는 관계로 현실적으로 추천하기 어려우며, 3년 이상의 자격의 사람을 완화하여 자격이 있는 자로 요구.

지역사회에서 5급 이상 퇴직 공무원은 이미 60세 이상인 경우가 대부분이므로 활동력도 떨어지고 퇴직 후에도 관과 연계되어 있는 사례가 많으며, 시민단체에서 추천하기 어렵다는 이유로, 현장 실무경험이 많고 옴부즈만으로서 충분한 역할을 발휘할 수 있다며 7급 이상을 제시.

전주시에서는 퇴역 공무원의 자격 조건은 결코 양보할 수 없는 사항이며, 다른 옴부즈만의 자격은 시민단체에서 요구하는 안으로 동의함. 수차례의 논의 끝에 퇴직 공무원은 5급 이상 재직한 자로 합의하였고, 해당하는 자가 없을 경우 여타의 자격조건을 갖춘 자로 구성하기로 최종 합의하였으며, 옴부즈만의 구성 숫자는 5인으로 쉽게 합의.

(2) 운영협의회 구성 중 시민단체 참여자의 수와 위원장 선임

시민의 입장에서 옴부즈만이 본래 기능을 수행하고 독립성을 보장하기 위해서는 청렴계약옴부즈만의 운영의 제반사항을 협의하는 운영협의회의 구성이 매우 중요함. 이에 따라 운영협의회에는 전주시 3인(부시장, 기획조정국장, 감사담당관) 참여시민단체 대표와 대표옴부즈만 10인으로 구성하는 데 합의.

운영협의회 위원장에는 전주시와 시민단체의 공동위원장제가 거론되었으나, 운영협의회의 과반수 이상은 시민단체대표로 구성하고, 위원장은 전주시 부시장이 맡기로 합의.

(3) 사무국 설치와 예산

공무원 정원에 대한 지방자치단체의 자율성이 확대되면서 사무국을 설치할 수 있다는 전주시의 입장에 따라 사무국을 설치에 쉽게 합의하였으며, 사무국장과 직원의 인건비와 운영비 등의 예산지원을 조례안에 명시하기로 함.

이상의 핵심쟁점에 대한 합의 사항을 정리하면 다음과 같음.

5) 전주시청렴계약옴부즈만 조례의 주요 합의 사항

(1) 옴부즈만의 구성

구성인원 : 5인(대표옴부즈만 포함)

자격요건

4년제 대학의 토목⋅건축 등 건설공사 관련분야 및 회계학, 법학, 행정학 관련분야의 전임강사 이상인 자

변호사, 회계사, 기술사 자격이 있는 자

국가⋅지방자치단체에서 5급 이상 공무원으로 재직한 자로서 청렴성이 높은 자

기타 사회적 신망 및 청렴성이 높은 자

(2) 임기 및 신분보장(제7조)

옴부즈만의 임기 : 2년으로 하되, 1차에 한하여 연임가능

해촉사유

업무를 태만히 하거나 업무수행능력이 부족하다고 인정되는 경우

신체 또는 정신상의 이상으로 업무수행이 곤란하다고 인정되는 경우

청렴계약옴부즈만의 직무수행과 관련하여 금품이나 향응을 수수한 경우

겸직한 경우(국회의원, 지방의원, 정당원, 공공사업 입찰 가능한 업체 임직원)

(3) 옴부즈만의 직무 및 권한(제8조)

다음사항의 사업에 대한 발주⋅입찰⋅낙찰⋅계약체결⋅계약이행과정 관련서류 및 현장 확인을 통한 감시, 평가

- 총공사비가 10억원 이상인 공사

- 2억원 이상의 설계 및 감리용역

- 1억원 이상의 물품구매

- 협의회에서 필요하다고 선정한 사업

(4) 직무수행방법(제9조)

옴부즈만은 독자적으로 직무를 수행하되, 부조리 관련사항을 발견하여 시장에게 시정이나 감사를 요구하는 경우는 옴부즈만이 전원 참석한 회의 결정에 따라 대표 옴부즈만 명의로 한다.

(5) 겸직금지(제11조)

국회의원, 지방의회의원, 정당의 당원이나 정치활동을 주된 목적으로 하는 단체의 구성원, 공공사업의 입찰에 참가할 수 있는 업체의 임직원을 겸할 수 없다.

(6) 운영협의회 설치⋅운영(제13조)

구성인원 : 10인 이내 (부시장, 대표옴부즈만, 사회단체대표, 기획조정국장, 감사담당관)

주요임무 : 옴부즈만 직무활동 대상선정, 청렴계약 이행실태 보고청취 및 관리 감독, 옴부즈만 해촉, 사무국장 및 직원추천

(7) 사무국 설치⋅운영(제14조)

운영요원 : 2인(사무국장1,직원1)

사무국요원의 직무

옴부즈만 업무총괄(활동지원, 실적취합, 처리 등)

협의회 업무총괄(회의소집, 회의록작성 등)

기타 협의회 위원장 지시사항

(8) 예산지원(제15조)

옴부즈만 활동과 협의회의 참석 외부전문가에 대한 회의참석 수당과 사무국 운영비 및 인건비를 예산의 범위 안에서 지급할 수 있다.

6) 전주시의회 부결 및 2차 조례제정 계획

(1) 1차 조례 제정 무산

2005년 9월부터 재개된 협의를 통해 핵심쟁점에 대한 합의가 이루어지고, 12월 전주시 정기회에 발의하기로 결정. 전주시는 2005년 10월 24일 전주시보 제335호에 전주시공고 제2005-675호 ‘전주시청렴계약옴부즈만설치･운영조례제정(안)’을 입법예고 하였으며, 11월 24일부터 12월 21일까지 열린 제228회 제2차 정례회(정기회)의 안건으로 상정하였고, 소관 상임위원회인 행정위원회는 12월 2일 개최된 회의에서 부결 처리함.

참여자치전북시민연대는 이러한 결과를 확인하고 전주시의회 행정위원회에 의원간담회를 개최할 것을 요구하였으나 행정위원회의 의원들에 의해 거부되었고, 참여단체들은 긴급 대책회의를 개최하여 대책을 논의함. 참여단체들은 행정위원회 소속 의원들의 찬반 성향을 분석함과 동시에 전주시의 운영위원장을 접촉, 청렴계약옴부즈만조례제정에 대한 필요성과 이번 회기 내 제정의 중요성을 역설하며, 의원발의를 통해 조례가 제정될 수 있도록 요청.

10여 일간의 노력 끝에 한동석 운영위원장을 비롯한 20명의 의원이 의원발의 서명에 동참하였으며, 12월 21일 본회의 안건으로 상정됨.

시민단체들은 본회가 열리는 의회 방청을 조직하고 본회에 참석하는 의원들에게 장미꽃을 전달하며, 조례제정을 통해 청렴한 전주 만들기에 동참할 것을 호소.

12월 21일 오전 10시에 개회된 본회에서는 오전 11시 28분부터 오후 1시 59분까지 20명의 의원이 발의한 ‘전주시청렴계약옴부즈만설치운영조례(안)’에 대한 심의가 진행됨. 12월 2일 조례안을 부결시킨 행정위원회 일부 의원들의 반발이 거셌으며, 질의응답과 찬반토론에서는 격론이 전개됨. 의장의 표결 선포 이후 자유로운 표결을 위해 방청객들의 퇴장을 명하여 표결에 대한 의회방청이 거부됨.

제228회 전주시의회(제2차정례회) 본회의 회의록 참조, 전주시의회 홈페이지 http://council.jeonju.go.kr/ 회의록검색

의안에 대한 표결방식에 대해 의장이 기립투표를 제안하자 무기명비밀투표를 제안하여 이에 대한 표결결과 재석의원 23명 중 13명이 찬성하고 6명이 반대, 기권 4명으로 무기명비밀투표로 표결하기로 결정. 무기명비밀투표로 진행된 표결에서는 총 투표수 28표 중 찬성 11표, 반대 16표, 무효 1표로 한동석의원 외 19인이 발의한 ‘전주시청렴계약옴부즈만설치및운영조례(안)’은 부결되었음.

(2) 전주시청렴계약옴부즈만 조례제정 2차 계획

1차 조례제정이 의회 부결로 무산된 데 대한 평가에서 전주시 공무원들의 소극적 의지, 의원들의 이해관계에 따른 부결 등의 문제점이 지적되었고, 전주시장의 강력한 재추진 의지를 확약하여 3월 임시회에서 집행부에서 재상정하기로 약속함. 이후 전주시 집행부는 의회 상임위원회인 행정위원회와 협의를 하고 시민단체의 동의를 구해 조례 명칭을 ‘청렴계약옴부즈만’에서 ‘청렴계약시민감시관’으로 수정하여 2006년 3월 개최될 제231회 회의에 상정할 예정임.

전주시는 2006년 2월 15일 전주시보 제350호에 전주시공고 제2006-111호 ‘전주시 청렴계약 시민감시관 설치 및 운영조례(안)’으로 조례 명칭을 수정하여 입법예고하기로 함.

시민단체는 전주시의회 소관 상임위원회인 행정위원회 위원장과 부위원장을 접촉하여 조례제정이 될 수 있도록 촉구하였고, 제정이 될 수 있도록 노력하겠다는 약속을 천명. 앞으로 전주시의회 의장단을 비롯해 다수의 의원들이 찬성입장을 밝히고 있어 조례제정은 낙관할 수 있으나, 행정위원회 의원 중 반대의원들의 저지활동도 거세질 것으로 예상됨. 시민단체에서는 의회의원들에 대한 로비를 적극 전개하고 있으며, 3월 임시회에서 조례가 제정될 수 있도록 최선을 다하고 있음.

7) 조례제정 참여자의 이해관계에 대한 분석

전주시청렴계약옴부즈만조례 제정과정에서 참여자는 시민단체, 전주시, 의회로 크게 구분됨. 발의와 협의 조례제정 여부에 대한 합의 과정에서 참여자는 참여자치전북시민연대를 비롯한 6개 시민단체와 전주시이며, 전주시에는 선출직 단체장인 시장과 공무원으로 세분됨. 또한 조례제정의 권한이 의회에 있는 만큼 조례제정의 마지막 단계의 참여자는 의회의 의원들임. 이들 정책과정 참여자들의 이해관계에 대한 분석을 통해 청렴계약옴부즈만조례제정 과정에 대한 이면을 살펴볼 수 있음.

(1) 시민단체

우리 사회의 부정부패의 척결과 청렴도를 높이고 행정의 투명성을 높이는 문제는 사회민주화 이후 중요한 시민사회 의제임. 참여자치전북시민연대는 권력･행정감시운동을 전개하면서 부패방지와 행정의 투명성을 제고하기 위한 일상적인 활동을 전개해 왔으며, 특히 부패방지를 위한 제도적 접근으로 청렴계약제와 청렴계약옴부즈만의 시행을 전주시에 촉구함. 부패방지의 취약분야인 건설, 토목, 각종 계약 분야에서 나타나는 부정부패는 행정과 기업 간의 오랜 관행으로 쉽게 적발하기 어렵고 개선되지 않은 특성을 갖고 있음. 외부의 감시, 통제 수단인 권력행정감시도 내부고발이나 계기적 사안이 아니고서는 감시활동을 전개하는 데 한계를 갖고 있음.

서울시가 시행하고 있는 청렴계약제와 청렴계약옴부즈만의 시행사례는 우리 사회에 만연한 부정부패 취약분야의 부패방지와 감시활동을 시민참여적 방법으로 구현할 수 있는 방안으로 평가되어 선택함. 전라북도의 인구의 30%가 집중되어 있고, 타 자치단체와 달리 민관협력사업을 전개하는 전주시의 경우 선험적으로 시행할 수 있는 조건이 되어 조례제정운동을 전개할 수 있었음.

(2) 단체장과 공무원

청렴계약제와 청렴계약옴부즈만 시행을 촉구한 시민단체의 요구를 전주시가 수용하여 협약식을 가졌지만, ‘공무원정원규정’이라는 이유 등으로 청렴계약옴부즈만의 설치와 운영을 시행하지 못함.

2005년 9월 청렴계약옴부즈만조례제정에 대한 시민단체의 요구를 전격적으로 수용한 배경에는 일반적으로 자치단체장의 인사권과 예산편성권이 확대된 지방자치 환경변화와 단체장의 부패방지와 시행의지가 작용한 것으로 분석 가능. 한편 선출직공무원이라는 정치적 배경과 정치적 목적이 정책판단에 주요하게 작용하였다고 분석됨.

현 전주시장은 2002년 재임 이후 도지사 출마에 대한 정치적 이유로 각종 사업에서 선거 유･불리를 고려한 정치적 목적으로 정책적 판단을 하고 시민사회단체와 유기적 협력관계를 유지하려는 목적이 크게 작용한 것으로 보임. 2002년 시민단체의 제안을 수용하고 2003년 협약식을 맺었지만, 시행을 보류하는 등 소극적 자세를 보였음에도 자체 부패방지 제도개선, 부패방지 10대 대책을 시행하는 등 내부적인 활동에는 적극적임. 차기 도지사 선거 출마 예상자로 거론되는 시점인 2005년 9월 시민단체의 요구를 전격적으로 수용한 것은 이러한 정치적 목적에 의한 수용으로 분석됨.

또한 전주시가 2005년 3월 ‘2005 대민업무 청렴도 제고를 위한 부패방지 10대과제 종합 대책’을 발표하고 시행하였음에도 불구하고 국가청렴위원회가 2005년 12월 9일 발표한 공공기관의 청렴도 결과 평점에도 못미치는 7.80점을 받아 부패방지시범단체로서 이미지를 크게 훼손한 점도 청렴계약옴부즈만 조례제정의 가속화에 영향을 미친 것으로 보임.

공무원의 경우 선출직 단체장의 의지와 지시에 의해 이 사업을 추진하고 있지만 부패방지를 위한 내부통제시스템과 시민참여적 외부통제시스템의 도입으로 이중의 통제를 받는 데 대한 강한 거부감이 형성되어 청렴계약옴부즈만 시행에 장애요인으로 작용한다고 분석됨. 공무원이 자율적 의지로 대책을 수립하고 청렴서약과 부패방지 교육 등 공무행정에서 청렴도를 높이기 위한 자구의 노력에 의해 부패방지와 척결이 가능하다고 하나, 이러한 노력에도 불구하고 시민들의 체감정도와 차이가 있는 것을 인식하지 못한 데 대한 대안의식이 부족하다고 평가됨.

따라서 부패방지를 위한 방안으로서 민관협력에 대한 의미와 목적을 분명히 인식하고 사업을 시행하는 자세가 요구됨.

(3) 전주시 의회

전주시 청렴계약옴부즈만조례 제정과정에서 의회의 부결은 많은 시사점을 제공.

조례제정과정에서 의원들의 반대 주장은 다양하게 나타남. ‘집행부를 감시, 견제하는 의회가 존재함에도 불구하고 별도의 민관기구가 필요한가’, ‘단체장과는 달리 담당 공무원들이 강한 추진의지를 보이지 않는 데 대한 의구심’,  ‘상설기구화하는 사무국의 설치는 의회의 권한을 침해하는 것’, ‘임기 말에 추진하려는 것이 기분 나쁘다’, ‘예산의 낭비’, ‘설치하려면 의회 내에 설치해야한다’, ‘옴부즈만보다는 우리말을 사용하라,’ ‘각종 위원회가 있음에도 또 다른 유사 기구설치는 불가하다’ 등의 주장으로 나타남.

표면적으로 나타난 주장에서 집행부의 감시와 견제라는 고유권한에 대한 침해와 예산낭비, 임기 말 추진에 대한 거부감, 시민참여적 유사기구의 재평가 로 요약.

이중 의회권한의 침해라는 부분에 대해서는 일정 타당성이 있음에도 불구하고 시민단체의 권력행정감시 영역과 일상적으로 충돌되는 경험을 비추어 볼 때 수동적인 태도로 분석됨. 또한 정치적 배경과 목적을 달리하는 단체장에 대한 정치적 목적의 견제가 작용하는 것으로 분석됨.

또한 표면적으로 드러나지 않지만 의원들 중 건설회사 사장, 건축사, 주택관리 회사 등과 직접 관련이 있는 의원들이 활동하고 있다는 점은 이해관계에 따른 반대논리로 작용할 수 있음.

4. 민관협력모델개발을 위한 제언

1) 민관협력모델구축에 대한 제언

민관협력모델은 제안단계와 협의과정, 시행 등 전 과정에서 대화와 협상을 전개하겠지만, 사업 주체의 주도성에 따라 민간주도형인가, 관주도형인가로 구분할 수 있으며, 이에 따라 실질적 내용에 많은 변화를 갖게 함. 따라서 시민단체는 청렴계약제 도입과정에서 예상되는 다양한 이해충돌과 이해집단의 입장과 요구를 파악하고, 이를 효과적으로 해결해 나아가기 위한 전략을 수립해야 하며, 이러한 과정에서 도출되는 문제를 다양한 시각과 방법으로 분석하여 접근하고 해결해 나아가야 함. 특히 이해당사자들의 표면적 입장과는 달리 근본적인 요구를 파악하고, 이에 대한 해결방안을 모색하였을 때 목적한 바를 달성할 수 있다는 점을 중요하게 사고해야 함.

청렴계약옴부즈만제도의 시행에 관한 민관협력에서 선출직 단체장은 무엇보다도 정치적 목적에서 접근하면서 형식적, 홍보용으로 활용하려 하며, 공무원은 새로운 감시체계의 도입에 따른 거부감이 높다는 것을 파악하고 이에 대한 적절한 대응과 인식전환을 위한 노력을 해야 함.

전주시의 사례처럼 민관의 협력에 의해 조례제정까지 합의하였다 하더라도 조례제정에 있어 권한을 갖고 있는 의회의 역할이 매우 큰 것을 확인 할 수 있음. 의회의 경우 의회구성원의 권한과 이해 침해에 대한 거부감이 정치적 목적보다는 더욱 크다는 것을 파악해야 하며 이에 대한 정치적 로비와 대중적 압박, 여론 형성을 통해 극복해 나아가야 할 것임. 전주시의 사례에서 알 수 있듯이 조례제정에 표면적으로는 동의하나 무기명비밀투표에서 보여준 부결사례가 이를 반증한다고 봄.

2) 실질적 운영을 위한 제언

서울시 사례에서 알 수 있듯이 청렴계약제의 실현은 옴부즈만의 구성과 옴부즈만의 활동을 실질적으로 보장할 수 있는 실무단위(사무국) 설치가 관건임. 또한 이를 시행해 나아가는 데 수반되는 예산과 더불어 법적 권한을 행사하기 위해서는 제도적인 장치인 조례제정이 필수적임. 따라서 전주시의 사무국설치를 포함한 조례제정은 전국 최초 사례로 기록될만함.

청렴계약제 실현으로 투명한 사회를 만들어 가기 위해서는 자문기구 성격의 유명무실한 위원회 설치를 지양하고 청렴계약 실현에 대한 시민들의 여론형성과 인적 자원의 준비, 공무원의 교육, 실질적 운영을 보좌하는 사무국 설치에 대한 제도적 장치 마련이 되어야 함.

따라서 시행되고 있는 청렴계약제에 대한 점검과 평가를 통해 선전용, 형식적 협약을 보완하는 방안이 자치단체마다 특성과 조건을 고려하여 모색되어야 하며, 시민사회에서도 인적 인프라 구축을 위한 노력이 전개되어야 함.

3) 청렴계약옴부즈만 민관협력을 위한 로드맵

전주시 청렴계약옴부즈만 조례제정 사례를 토대로 민관협력을 구축하기 위한 로드맵을 제시하면 다음과 같음. 단계의 설정과 단계별 과제는 지역의 특성과 조건에 따라 차이를 나타낼 수 있으나 부패예방과 감시에 있어 시민참여적 입장을 갖고 정책과정 참여자들의 이해관계를 조명하고 협력적 관점을 갖는 것은 매우 중요.

(1) 준비단계

지역사회 부패의 현황과 심각성에 대한 인식의 확산

지역사회 부패방지와 예방을 위한 의제화 설정

지역사회 부패유형과 시민사회과제 도출 : 시민단체의 연대성 구현

지역 인프라에 대한 평가와 참여주체 준비, 교육 : 분야별 전문가

청렴계약(옴부즈만)제도의 운영실태분석과 평가

타 지역 사례에 대한 분석 및 지역사회 특징에 맞는 모델 연구

(2) 협력사업 추진을 위한 협의 단계

참여주체의 선정 : 시민단체(시민), 단체장(공무원), 지방의회, 기업 등

참여 주체간 협력자로서 신뢰 형성을 위한 분위기 조성

협상 : 참여주체의 구성, 의제, 운영, 의사결정방식 등

협력위원회 구성 : 의제, 구성, 협의 원칙, 운영, 의사결정방식 등

참여자 교육 및 주민 공청회 또는 토론회 개최

협약체결 : 참여주체간 결의와 역할 및 기능 합의, 구체적 이행계획 수립,

이행 협의 기구 구성, 대표회의 실무위원회 구성

(3) 협의회 구성 및 운영

참여주체 확대를 통한 교육 및 홍보 : 공동워크샵, 정책토론회, 공청회

협의회 연구과제 도출 및 지역사회 부패현황과 진단 및 평가

지역사회 민관협력모델 구축에 대한 연구와 모델 개발 작업

협의회 운영에 대한 합의 : 의제, 구성, 협의 원칙, 운영, 의사결정 등

협약체결 후 협의회 구성 : 대표자회의(운영협의회), 실무소위원회

예산 이행계획 협의와 결정

합의 사항에 대한 서면 동의와 공개여부 결정

(4) 이행 및 평가

지역사회 부패예방을 위한 제도적 장치 마련 : 조례제정 및 상충상위법 검토

조례에 근거한 협의회 구성, 옴부즈만 임명, 사무국설치, 예산 집행

옴부즈만 시범사업 시행, 이행 평가, 수정 보완 : 평가회의 및 공청회, 공개

향후 발전 방안 마련

이상의 로드맵의 적용은 무엇보다도 시민단체와 자치단체의 관계 속에서 상호 협력적 자세와 의지가 중요. 또한 시민단체와 자치단체의 영향력에 따라 기간 및 협의수준의 차이가 있을 수 있음. 한편 조례제정의 권한을 갖고 있는 지방의회의 권한과의 충돌을 사전해소하고 담당공무원들의 인식전환을 위한 노력이 병행되어야 함. 또한 협의 과정에서 참가자들의 교육과 지역사회 여론 형성을 위한 지속적인 추진이 필요함.

4) 연구의 한계와 과제

이번 연구에서 전주시 사례를 살펴보면서 다양한 자원동원이 이루어 지지 못한 특성을 발견함. 이는 시민단체의 조례제정요구를 다양한 목적에서 수용한 자치단체장의 의지가 반영되어 때론 급속히 진전된 바도 있지만 많은 시간이 소요되는 데에는 이해 당사자의 이해관계가 장애요인으로 작용함을 알 수 있음.

전주시청렴계약옴부즈만조례 제정에 대한 합의는 시민단체의 발의와 이에 대한 전주시장의 전격적인 수용에 기인한다고 볼 수 있음. 이 과정에서 청렴계약옴부즈만제도 도입의 필요성과 추진과정, 기대효과 등에 대한 여론형성을 위한 과정이 수반되었다면 또 다른 전개과정을 형성하였을 것으로 사료됨.

전주시의 경우 조례제정에 대한 수차례의 이해당사자간의 협의를 통해 조례제정에 임박해 있지만, 이 과정에서 시민들의 참여기회는 없었음. 따라서 정치적 로비를 전개하여 추진되는 과정에서도 공청회나 토론회, 입법예고 이전에 시민참여의 방법 등을 동원하는 다양한 연구가 이루어져야 함. 또한 사무국의 설치가 관건이지만 사무국운영에 대한 구체적인 사례가 없는 만큼 사무국 운영에 대한 체계적인 준비가 필요할 것임.

[참 고 자 료]

자료1. 청렴계약 및 청렴계약 옴부즈만 시행협약서

청렴계약 및 청렴계약 옴부즈만 시행 협약서

전주시에서 발주하는 모든 공공사업(공사･용역･물품구매)에 대하여 입찰에 참가하는 모든 기업과 발주부서는 부패를 방지하고 공정하고 투명한 절차에 따라 계약에 임하는 청렴계약제와 청렴계약 옴부즈만을 설치, 운영함에 있어 전주시장과 시민단체는 다음 사항을 준수하기로 협약한다.

1. 전주시(구청･사업소 포함)에서 집행하는 공사･용역･물품구매 등에 대한 입찰에 참가하고자 하는 자는 전주시와 업체 상호 신뢰를 바탕으로 입찰, 계약, 계약이행 과정에서 담합 등 불공정 행위나 공무원에게 금품 향응 등 뇌물이나 부당한 이익을 제공하지 않고 이를 위반 시 입찰참가 자격제한, 계약해지 등을 감수한다는 청렴계약 이행각서를 제출한다.

2. 전주시의 발주기관의 장 및 담당공무원은 입찰･계약 및 계약서 이행 과정에서 입찰참가 업체로부터 어떠한 명목의 금품이나 향응을 요구하거나 받지 않으며 위반 시 징계 등 관계법에 따라 책임질 것을 서명한 청렴계약 이행각서를 제출한다.

3. 입찰에 참가하는 자가 입찰가격이나 특정인의 낙찰을 위하여 담합 등 불공정 행위를 하였을 때에는 전주시에서 시행하는 입찰에 참가를 제한한다.

4. 입찰계약체결 및 계약이행과 관련하여 관계 공무원에게 뇌물을 제공한 자는 낙찰결정 취소 또는 계약해지 등의 조치를 받으며 이에 대한 민･형사상 일체의 이의를 제기하지 않는다.

5. 본 건 계약체결, 계약이행, 준공과 관련하여 전주시장과 관련업체(계약자)는 특별한 사유가 없는 한 전주시 청렴계약 옴부즈만이 요구하는 자료제출･서류열람･현장확인 등에 응하여야 하고 그 활동에 적극 협조한다.

6. 기타 전주시청렴계약제의 조기정착과 목적달성을 위하여 협약자 모두는 청렴계약 이행각서 및 쳥렴계약 입찰특별유의서, 전주시 청렴계약 옴부즈만 설치 및 운영규칙  준수에 최선을 다한다.

2003. 4. 23

전  주  시  장 김완주

시민단체  대표 박종훈

자료2. 청렴계약제 시행에 따른 관련업계 협조요청문

청렴계약제 시행에 따른 관련업계 협조요청문

○ 전주시에서는 ‘부패 없는 투명한 행정’을 구현하고자

○ 전주시(사업소 및 구청 포함)에서 집행하는 모든 공공사업(공사, 용역, 물품 구매 등)의 입찰, 계약체결, 계약이행과정에서 업체와 공무원 양 당사자가 뇌물을 주고받지 않겠다는 청렴계약제를 4월 23일자로 시행하기로 했습니다.

○ 또한, 청렴계약제 대상사업 중 일정규모 이상의 공공사업에 대하여는 발주에서부터 이행완료까지 과정을 시민의 입장에서 투명하게 감시하고 평가하기 위한 전주시 청렴계약 옴부즈만제를 설치, 운영하기로 시민단체와 협약하였습니다.

○ 따라서 관련업계에서는 본 청렴계약 옴부즈만 제도가 조기정착될 수 있도록, 계약체결, 계약이행, 준공과 관련하여 특별한 사유가 없는 한 전주시 청렴 계약옴부즈만이 요구하는 자료제출, 서류열람, 현지확인 등에 적극 협조하여 주실 것을 당부 드립니다.

2003. 4. 23

전  주  시  장    김 완 주

시민단체 대 표    ○ ○ ○

자료3. 옴부즈만 협약식관련 보도자료

전라일보 2005년 12월 21일

전라일보 2003년 4월 24일

새전북신문 2004년 4월 24일

새전북신문 2003년 4월 24일

자료4. 전주시 청렴계약옴부즈만설치 및 운영규칙(안)

전주시청렴계약옴부즈만설치및운영규칙

(참여자치전북시민연대 시안)

제1장 총칙

제1조(목적)

이 규칙은 전주시에서 시행하는 공공사업의 발주에서부터 계약 이행완료까지의 과정을 시민의 입장에서 투명하게 감시하고 평가하기 위하여 전주시청렴계약옴부즈만(이하“옴부즈만”이라 한다)을 설치･운영하는데 필요한 사항을 정함을 목적으로 한다.

제2조(설치 및 지위)

전주시에 옴부즈만을 두고, 옴부즈만은 그 권한에 속하는 업무를 독립적으로 수행하는 지위를 갖는다.

제3조(정의)

① 이 규칙에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “공공사업”이라 함은 전주시 소속 행정기관에서 시행하는 건설공사, 건설기술용역, 물품구매 등을 말한다.

2. “청렴계약”이라함은 공공사업의 입찰, 계약체결 및 이행과정에 참여하는 업체와 발주기관 양 당사자가 뇌물을 제공하거나 받지 아니하고 이를 위반하는 경우에는 제재를 받겠다는 것을 특수조건으로 계약을 체결하여 상호 이행하는 것을 말한다.

제4조(적용범위)

옴부즈만의 설치 및 운영에 관하여는 다른 법령 또는 자치법규에서 특별히 정하는 경우를 제외하고는 이 규칙이 정하는 바에 의한다.

제2장 옴부즈만의 구성 등

제5조(구성)

① 옴부즈만은 대표청렴계약옴부즈만(이하“대표옴부즈만”이라 한다) 1인을 포함한 5인 이내로 구성한다.

② 옴부즈만은 다음 각 호의 1에 해당하는 시민을 시민단체가 추천하고 이를 전주시장(이하“시장”이라 한다)이 위촉한다.

1. 토목, 건축 등 건설공사 관련분야 및 회계학, 법학, 행정학 관련분야의 전임강사 이상으로 4년제 대학 이상의 학교에서 1년 이상의 재직경력이 있거나 재직 중인 자.

2. 변호사, 회계사, 기술사 자격이 있는 자로서 3년 이상 해당분야 실무 경력이 있는 자.

3. 국가, 지방자치단체에서 5급 이상 공무원으로 재직한 자로서 청렴성이 높은 자.

4. 기타 사회적 신망 및 청렴성이 높은 자.

제6조(대표옴부즈만)

① 대표옴부즈만은 옴부즈만 중에서 호선한다.

② 대표옴부즈만은 옴부즈만을 대표하며, 옴부즈만의 운영 및 업무를 총괄한다.

③ 대표옴부즈만이 부득이한 사유로 그 직무를 수행할 수 없는 대표옴부즈만이 미리 지명한 옴부즈만이 그 직무를 대행한다.

제7조(임기 및 신분보장)

① 옴부즈만의 임기는 2년(다만, 시행연도에 위촉되는 자는 1년)으로 하되, 1차에 한하여 연임할 수 있다.

② 옴부즈만은 그 의사에 반하여 해촉되지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 해촉할 수 있다.

1. 업무를 태만히 하거나 업무수행 능력이 부족하다고 인정되는 경우

2. 신체 또는 정신상의 이상으로 업무수행이 곤란하다고 인정되는 경우

3. 청렴계약옴부즈만의 직무수행과 관련하여 금품이나 향응을 수수한 경우

4. 제11조 각 호의 1에 해당하는 직을 겸직하는 경우

5. 사회적, 도덕적으로 물의를 일으켜 업무수행이 곤란하다고 인정하는 경우

③ 제2항의 단서 규정에 의하여 옴부즈만을 해촉하고자 할 때에는 제13조 전주시청렴계약 운영협의회(이하“협의회”라 한다)의 협의를 거쳐야 한다.

제3장 옴부즈만의 직무 등

제8조(옴부즈만의 직무 및 권한)

① 옴부즈만의 직무 및 권한은 다음 각 호와 같다.

1. 다음 각목의 1에 해당하는 공공사업 및 협의회에서 선정한 사업에 대한 발주･입찰･낙찰･계약체결･계약이행 과정에서 관련서류의 열람, 현장확인 등을 통한 감시･평가

가. 총공사비가 5억원 이상인 공사

나. 1억원 이상의 설계 및 감리용역

다. 5천만원 이상의 물품 구매

2. 전주시에서 발주한 사업 중 협의회에서 필요하다고 선정한 사업에 대한 발주과정, 계약체결과정, 계약이행과정 평가 등 3단계 평가회 주관

3. 직무수행과정에서 발견한 부조리 관련사항의 시정이나 감사요구

4. 협의회 참여

② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 옴부즈만 직무 및 권한으로 하지 아니한다.

1. 행정심판이나 소송이 진행 중인 사항

2. 감사원 또는 다른 행정기관, 전주시의 감사가 진행 중인 사항

제9조(직무수행방법)

① 옴부즈만은 독자적으로 직무를 수행하되, 직무수행과정에서 부조리 관련사항을 발견하여 시장에게 그의 시정 또는 감사를 요구하는 경우에는 옴부즈만 전원이 참석한 회의에서 결정하여 대표옴부즈만 명의로 하여야 한다.

② 옴부즈만이 처리한 업무는 그 문서에 옴부즈만이 처리하였음을 표시하여야 한다.

③ 옴부즈만이 현장에서 문서의 원본 또는 사본을 요구하여 인수한 경우에는 인수한 사실을 확인해 주어야 하며, 원본을 7일 이내에 반환하여야 한다.

제10조(공표)

옴부즈만은 협의회의 협의를 거쳐 활동결과를 공표할 수 있으며 업무상 취득한 정보나 문서 등을 임의로 공표하거나 타인에게 배포할 수 없다.

제11조(겸직금지)

① 옴부즈만은 다음 각 호의 1에 해당하는 직을 겸할 수 없다.

1. 국회의원, 지방의회의원

2. 정당의 당원이나 정치활동을 주된 목적으로 하는 단체의 구성원

3. 공공사업의 입찰에 참가할 수 있는 업체의 임직원

제12조(제척･회피･기피)

① 옴부즈만은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 당해 공공사업에 대한 직무활동에서 제척된다.

1. 배우자 또는 직계 존 비속이 당해 공공사업의 계약업체 임직원이거나 주주인 경우

2. 당해 공공사업의 계약업체와 용역이나 자문 역할을 하는 등 특수관계에 있었거나 있는 경우

② 공공사업 시행 부서의 장은 옴부즈만의 공정한 감시 및 평가활동을 기대하기 어려운 사항이 있는 경우에는 대표옴부즈만에게 기피신청을 할 수 있다.

③ 옴부즈만이 제1항의 사유에 해당되는 때에는 그 직무활동에서 스스로 회피할 수 있다.

제4장 보칙

제13조(협의회 설치･운영)

① 다음 각 호의 1에 해당하는 사항을 협의하기 위하여 협의회를 둔다.

1. 제8조 제1호 각목의 1에 해당하지 아니하는 공공사업에 대한 옴부즈만의 직무활동 대상 선정

2. 제8조 제2호의 3단계 평가회 대상사업 선정

3. 청렴계약 이행실태에 대한 보고청취 및 관리･감독에 관한 사항

4. 청렴계약에 대한 교육･홍보에 관한 사항

5. 제7조 제3항의 옴부즈만 해촉에 관한 사항

6. 기타 옴부즈만의 운영에 관하여 위원장이 부의하는 안건

② 협의회는 옴부즈만 전체, 협약체결단체 대표 6인, 부시장 및 감사담당관 관련 실국과장 및 외부전문가 등 16인 이내로 구성한다.

③협의회 운영은 전주시 부시장이 주관하며, 옴부즈만은 협의회에서 합의된 사항에 대하여는 성실히 이행하여야 한다.

제14조(사무지원)

① 시장은 옴부즈만의 효율적인 업무수행을 위하여 사무를 보조하는 공무원 및 사무실 등을 지원할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의한 공무원의 업무에 관한 사항은 행정감사규칙을 준용한다.

제15조(여비 등)

옴부즈만 및 협의회의 회의를 참석한 외부전문가에 대하여는 예산의 범위 안에서 수당･여비･업무추진비 등 필요한 경비를 지급할 수 있다.

제16조(활동실적 제출)

옴부즈만은 활동실적을 시장에게 제출하여야 한다.

제16조(세부 운영계획)

이 규칙시행에 필요한 세부운영계획에 대하여는 협의를 거쳐 따로 정하여 시행한다.

부칙(2003. 4)

이 규칙을 공포한 날부터 시행한다.

자료5. 전주시청렴계약옴부즈만설치및운영조례안 입법예고

전주시공고 제2005-675호

전주시 청렴계약 옴부즈만 설치･운영조례 제정(안) 입법예고

전주시 공고 제2005-675호

전주시에서 시행하는 공공사업의 발주에서부터 계약이행 완료시까지의 과정을 시민의 입장에서 투명하게 감시하고 평가하기 위한 전주시 청렴계약 옴부즈만설치운영조례를 제정함에 있어 그 내용과 취지를 시민에게 미리 알리어 의견을 듣고자 제정이유와 주요골자를 다음과 같이 공고합니다.

2005년   10월  24일

전   주   시   장

전주시 청렴계약 옴부즈만 설치･운영조례 제정(안) 입법예고

1. 제정이유

공공사업의 발주에서부터 준공에 이르기까지의 전과정을 시민의 입장에서 감시하고 평가함을 주목적으로하는 옴부즈만 제도를 도입하여 시행함으로써 계약업무를 보다 투명하고 청렴하게 추진하고자 함.

2. 주요내용

가. 옴부즈만의 구성(제5조)

- 구성인원 : 5인(대표옴부즈만 포함)

- 자격요건

1. 4년제 대학의 토목, 건축 등 건설공사 관련분야 및 회계학, 법학, 행정학 관련분야의 전임강사 이상인 자

2. 변호사, 회계사, 기술사 자격이 있는 자

3. 국가⋅지방자치단체에서 5급 이상 공무원으로 재직한 자로서 청렴성이 높은 자

4. 기타 사회적 신망 및 청렴이 높은 자

나. 임기 및 신분보장(제7조)

- 옴부즈만의 임기 : 2년으로 하되, 1차에 한하여 연임가능

- 해촉사유

1. 업무를 태만히 하거나 업무수행능력이 부족하다고 인정되는 경우

2. 신체 또는 정신상의 이상으로 업무수행이 곤란하다고 인정되는 경우

3. 청렴계약옴부즈만의 직무수행과 관련하여 금품이나 향응을 수수한 경우

4. 겸직한 경우(국회의원, 지방의원, 정당원, 공공사업 입찰 가능한 업체 임직원)

다. 옴부즈만의 직무 및 권한(제8조)

- 다음사항의 사업에 대한 발주⋅입찰⋅낙찰⋅계약체결⋅계약이행과정 관련서류 및 현장확인을 통한 감시, 평가

1. 총공사비가 10억원 이상인 공사

2. 2억원 이상의 설계 및 감리용역

3. 1억원 이상의 물품구매

4. 협의회에서 필요하다고 선정한 사업

라. 직무수행방법(제9조)

- 옴부즈만은 독자적으로 직무를 수행하되, 부조리 관련사항을 발견하여 시장에게 시정이나 감사를 요구하는 경우는 옴부즈만이 전원 참석한 회의 결정에 따라 대표 옴부즈만 명의로 한다.

마. 겸직금지(제11조)

- 국회의원, 지방의회의원

- 정당의 당원이나 정치활동을 주된 목적으로 하는 단체의 구성원

- 공공사업의 입찰에 참가할 수 있는 업체의 임직원

바. 협의회 설치⋅운영(제13조)

- 구성인원 : 10인 이내(부시장, 대표옴부즈만, 사회단체대표, 기획조정국장, 감사담당관)

- 주요임무 : 옴부즈만 직무활동 대상선정, 청렴계약 이행실태 보고청취 및 관리 감독, 옴부즈만 해촉, 사무국장 및 직원추천

사. 사무국 설치⋅운영(제14조)

- 운영요원 : 2인(사무국장1, 직원1)

- 사무국요원의 직무

1. 옴부즈만 업무총괄(활동지원, 실적취합, 처리 등)

2. 협의회 업무총괄(회의소집, 회의록작성 등)

3. 기타 협의회 위원장 지시사항

아. 예산지원(제15조)

- 옴부즈만 활동과 협의회의 참석 외부전문가에 대한 회의참석 수당

- 사무국 운영비 및 인건비를 예산의 범위 안에서 지급

3. 의견제출

이 제정조례(안)에 대하여 의견이 있는 법인, 단체나 개인은 2005년 11월 13일까지 다음 사항을 기재한 의견서를 전주시장(참조 : 재무과장 ☎281-2163, FAX281- 2604)에게 제출하여 주시기 바랍니다.

가. 예고사항에 대한 항목별 의견 (찬･반 여부와 그 이유)

나. 제출자의 성명(단체의 경우 단체명과  대표자 성명), 주소, 전화번호

다. 기타 참고사항

※ 전주시청 주소 : 전주시 완산구 노송광장 1길 1 (우 561-700)

第5章

부패방지 지역단위 민관협력 실천로드맵

제1절 부패방지 지역단위 민관협력 실천로드맵 제안의 배경 및 방향

제2절 부패방지 지역단위 민관협력 실천 내용

제3절 부패방지 지역단위 민관협력의 기본 모델

제4절 부패방지 지역단위 민관협력 사례별 모델

제5절 부패방지 지역단위 민관협력모델의 실행 단계

부록

<부록 I> 익산시 시민참여예산제 민관협력모델 개발을 위한 실무협의자료

<부록 II> 부산투명사회협약

<부록 III> 전주시 청렴계약 옴부즈만 설치 및 운영조례안

<참 고 문 헌>

부패방지를 위한 지역단위 민관협력모델 개발

부패방지를 위한 지역단위 민관협력모델 개발

강여진･박천오. (2003). 공공기관 조직구성원간의 신뢰와 지식공유. 「한국행정연구」, 제12권 제4호. 한국행정연구원.

강창현.	(2002). 지역복지공급 거버넌스 연구: 네트워크 접근. 「한국행정학보」제36권 제2호. 한국행정학회.

고범서, 김인규, 유승민, 최영희, 전신재, 김병준, 조은경, 정범모. (2004). 「사회 신뢰･불신의 표상과 대응: 미시적 설정」, 도서출판 소화.

권기철. (2003). 네트워킹 정책의 접근법에 관한 연구. 「경제연구」, 제21권 제4호.

권해수. (2003). 효과적인 부패방지를 위한 정부와 시민단체간 역할체계 정립방안. 「2003년 행정학회 학술세미나 발표논문집」. 한국행정학회.

김광식. (1999). 사회자본 형성에서의 NGO의 역할. 「제13회 대도시행정세미나: 사회적 자본과 시민사회의 발전」. 서울시립대학교 도시행정학과.

김광웅. (2000). 협력체제(Partnership)와 효과적인 국정운영. 「2000년도 기획세미나 발표논문집: 정부와 NGO」. 한국행정학회.

김번웅. (1999). 뉴거버넌스 시대의 정부신뢰와 e-행정. 「한국행정연구」. 한국행정연구원.

김상묵･박희봉･강제상. (2001). 지적자본 형성 및 효과: 조직내 사회자본과의 관계를 중심으로.「2001년도 행정학회 학술세미나 발표논문집」. 한국행정학회.

김석준. (2000). 한국 국가재창조와 뉴 거버넌스: 새로운 패러다임 모색. 「한국행정학보」. 한국행정학회.

김석준･강인호 외. (2002). ｢거버넌스의 이해｣. 대영문화사.

김선혁. (2004). 국제행정과 초국가적 거버넌스. 「한국행정학보」, 제38권 제2호. 한국행정학회.

김양호. (2003). 신뢰가 조직시민행동과 공유학습에 미치는 영향에 관한 연구. 경희대학교 경영학 박사학위논문.

김인규･유승민. (2004). 신뢰상실과 부패: 게임이론 및 거래비용적 분석. 고범서 외.「사회 신뢰･불신의 표상과 대응: 미시적 설정」. 79-110.

김인영 편. 2004).「사회 신뢰･불신의 표상과 대응: 거시적 평가」,  도서출판 소화.

김정렬. (2000). 정부의 미래와 거버넌스: 신공공관리와 정책네트워크. 「한국행정학보」, 제34권 제1호. 한국행정학회.

참고문헌

김정렬. (2001b). 영국 블레어 정부의 거버넌스. 「한국행정학보」, 제35권 제3호. 한국행정학회.

김정렬･김시윤. (2003). 거버넌스와 행정국가. 「대한정치학회보」. 제10집 제3호, 대한정치학회.

김태룡. (2003). 역대정부의 부패방지정책의 평가와 과제: 거버넌스적인 관점에서. 「2003년 행정학회 학술세미나 발표논문집」. 한국행정학회.

나태준･최순영. (2003). 공공조직구서원의 조직신뢰 향상방안에 관한 연구: 서울시 사례를 중심으로. 「한국행정학보」, 제37권 제1호. 한국행정학회.

남궁근. (2000). 반부패를 위한 국내 NGO 활동 분석. 「2000년 행정학회 학술세미나 발표논문집: 정부와 NGO」. 한국행정학회.

노병철. (2003). 사회적 자본으로서의 공직윤리: 공직윤리확립을 통한 신뢰의 회복. 「학생생활연구」, 제10호. 충주대학교 학생생활연구소.

라영재･이태영. (2003). 부패방지 거버넌스에 관한 연구. 「2003년 하계학술대회 발표논문집」. 한국행정학회

박동서. (1980). 행정의 신뢰성 확보방안. 「행정논총」, 제18권 제2호, 한국행정학회

박병진. (2004). 공적 신뢰의 조건: 공정성과 처벌의 엄격성. 「신뢰연구」, 제14원1호, 한림과학원.

박상필. (2001). 사회문제 해결을 위한 제3의 길: 지방자치단체의 NGO간의 협력. 「21세기 한국행정 및 행정학회 비전 세미나」. 한국행정학회.

박영주. (2000). 뉴 거버넌스와 사회계약: 시민, 정부, 시장간 역할과 책임의 모색. 「한국행정학보」, 제34권 제4호. 한국행정학회.

박정수･조은경 외. (2004). ｢부패방지전략의 새로운 패러다임: 한국행정부문｣. 진언사.

박통희. (1999). 신뢰의 개념에 대한 비판적 검토와 재구성. 「한국행정학보」, 제33권 제2호. 한국행정학회.

박흥식. (2000). 해외 반부패 NGO 활동의 의미. 「2000년 행정학회 학술세미나 발표논문집」. 한국행정학회.

박흥식, 오경민, (2000), 정부신뢰의 측정과 비교에 관한 연구, 「한국행정학회 동계학술대회」, 한국행정학회

박희봉. (2001). 사회자본과 지방정부 경쟁력. 「2001년 행정학회 학술세미나 발표논문집」. 한국행정학회.

배병룡･이시원. (1988). 정부불신의 원인과 결과. 「한국행정학보」. 한국행정학회.

백완기･전수일･하태권･박종구･이선우. (2000). 공직부패에 대한 연결망 이론적 접근. 「한국행정학보」, 제34권 제2호. 한국행정학회

서문기. (2001). 한국사회의 정부신뢰구조. 「한국사회학」, 제35집 5호.

성도경･박희봉･장철영. (2004). 사회자본과 거버넌스 증진을 위한 정부와 시민사회의 역할. 「대한정치학회보」, 제12집 1호.

소진광. (2000). 지방자치와 사회적 자본. 「한국지방자치학회보」, 제12권 제4호. 한국지방자치학회

안희남･송건섭(1999). 행정신뢰의 결정요인에 관한 경험적 연구. 「한국행정논집」, 제11권 제4호.

오세덕. (2000). 신공공관리주의와 행정개혁: new governance개념의 유용성과 관련하여」. 「행정문제연구」, 제8권 제1호.

오철호. (2001). 정보통신기술, 사회자본 그리고 전자민주주의: 하나의 연구설계, 「2001년도 하계학술대회 발표논문집」. 한국행정학회.

유재원. (2000). 사회자본과 자발적 결사체. 「한국정책학회보」, 제9권 제3호.

윤태범. (2000). 효율적인 반부패를 위한 윤리적 정부의 구축방안: 신뢰시스템의 형성을 중심으로.「서울시립대 반부패행정시스템연구소 개원기념 발표논문」

원숙연. (2001). 정부개혁과 행정학 연구: 신뢰의 개념적 다차원성과 영향요인의 차별성. 「2001년도 춘계학술 대회 발표 논문집」. 한국행정학회.

이명석. (2001). 신공공관리론, 신거버넌스론, 그리고 김대중 정부의 행정개혁. 「2001년도 춘계학술 대회 발표 논문집」. 한국행정학회.

이시원. (1993). 정부신뢰의 개념적 논의. 「경상대학교 논문집」, 32(1).

이재혁. (1996). 신뢰, 거래 비용, 그리고 연결망. 「한국사회학」, 제30집. 한국사회학회.

이종원. (2000). Governance론과 지방정부Governance에 대한 이론적 분석. 「2000년도 기획세미나 발표논문집 별쇄본 - 지방정부의 리더쉽과 문화산업정책」, 한국행정학회

이헌수. (1999). 국민의 행정 신뢰에 관한 영향요인 분석: 공무원에 대한 신뢰를 중심으로. 「한국행정학보」, 제33권 제2호.

장수찬. (2003). 분권과 균형발전 시대의 시민사회의 역할 변화: 개별적 차원에서 알아본 분권사회에서의 시민적 참여와 사회자본. 「한국행정학회･중앙일보 공동세미나 발표논문집」.

전영평. (2003). 시민단체에 의한 부패통제: 논리, 유형, 분석. 「한국행정학보」, 제37권 제3호.

정신문화연구원. (1999). 신뢰사회 형성을 위한 참여문화. 「개원21주년 기념학술대회」. 정신문화연구원.

정영택. (2003). 사회정책 연구의 분석틀로서 사회적 자본: 가능성과 한계. 「사회과학연구」, 제14권. 충남대학교 사회과학연구소.

정용덕 외. (2002). ｢거버넌스 제도의 합리적 선택｣. 대영문화사.

조은경. (2004). ｢행정투명성 제고를 위한 감사시스템 개선방안｣. 서울특별시.

_____. (2004). “분권화와 부패”, ｢지방정부연구｣제8권제2호. 한국지방정부학회.

_____. (2002). “공직인사의 투명성 확보방안”, ｢지방공직 및 교직사회 투명성 제고를 위한 인사제도 개선방안｣. 공개토론회 자료집. 부패방지위원회.

_____. (2001). “행정의 투명성 제고를 위한 정보정책의 역할”. ｢하계학술대회 발표논문집｣. 한국정책학회.

_____. (2000). ｢부패방지대책 평가와 사후관리방안｣. 반부패행정시스템연구소.

주성수. (2000). 사회자본에 대한 이해. 「NGOZINE」. 한양대학교 제3섹터연구소.

차미숙･박형서･정윤희 외. (2003). ｢지역발전을 위한 거버넌스체계 구축 및 운용방안 연구｣. 국토연구원.

채원호. (2001). 참여형 정책분석과 거버넌스. 「2001년도 추계학술대회 발표논문집」. 한국행정학회.

최석준. (2004). 시민운동 현장에서 바라본 ‘Good Governance'의 과제들: 제도 및 입법 과제를 중심으로. 「행정포커스」. 한국행정연구소.

한 준. (2001). 신뢰와 조직간 연결망. 「신뢰연구」, 제11권. 한림과학원.

투명사회협약, 투명사회실현을 위한 시민참여헌장

Aulich, C. (2001). Competitive Tendering and Contract Management. In C. Aulich, J. Halligan and S. Nutley (eds.), Australian Handbook of Public Sector Management. Sydney: Allen and Unwin.

Bac, Mehmet. (2001). Corruption, Connection and Transparency: Does a Better Screen Imply a Better Scene?. Public Choice, 107: 87-96. Netherlands: Kluwer Academic Publishers.

Boyne, G. (1998). Competitive Tendering in Local Government: A Review of Theory and Evidence. Public Administration 76.

Brewer, Gene A. (2003). Building Social Capital: Civic Attitudes and Behavior of Public Servants. Journal of Public Administration Research and Theory, Vil. 13(1): 5-26.

Brown, A. J. Uhr, A. Shacklock and C. Connors(2004). Developing Policy Assessment Measures for Integrity and Corruption Prevention Activities: The Australian Experience. Brisbane, Key Centere for Ethics Law Justice & Governance, Griffith Univ. Report for the Public Management Committee, OECD, Paris.

Christensen, T., and P. Lægreid. (2001). New Public Management: Undermining Political Control: In T. Christensen and P. Lægreid (eds.), New Public Management: The Transformation of Ideas and Practice. Aldershot: Ashgate.

Coleman, James. (1990). Foundations of Social Theory. Harvard University Press, Cambridge, London.

Commonwealth Secretariat. (2000). Fighting Corruption: Promoting Good Governance. U.K.: Commonwealth Secretariat.

Doig, A & S. McIvor. (2003). The National Integrity System: Assessing Corruption and Reform. Public Administration and Development 23: 317-332.

Domberger, S. (1998). The Contracting Organization: A Strategic Guide to Outsourcing. Oxford, NY: Oxford University Press.

Duncan, Nick. (2005) When perceptions are not enough for policy. 4th Global Forum on Fighting Corruption.

Dunn, John. (1984). "The Concept of Trust in the Politics of John Locke." In R. Rorty, J.B.Schneewind, and Q.Skinner. Philosophy in History, (eds.).  Cambridge Univ. Express.

Hardin, Russell. (1998). Trust in Government: In V. Braithwaite and M. Levi (eds.), Trust & Governance, Russell Sage Foundation.

Finance Branch, Hong Kong Government. (1989). Public Sector Reform. Hong Kong: Government Printer.

Fine, Ben. (2000). Social versus Social Theory: Political economy and social science at the turn of the millennium. Routledge, London.

Fukuyama. F. (1995). Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity. New York, The Free Press.

Gilman, Stuart C. (2000). Organizations, Transparency and the Fight Against Corruption. Institutions of Integrity in the US.

George, Narelle. (2004) A practical Approach. Queensland. Crime and Misconduct Commissin.

Ghaus-Pasha, Aisha. (2004). Role of Civil Society Organizations In Governance. 6th Global Forum on Reinventing Government Towards Participatory And Transparent Governance.

Gray, Barbara. (1989). Collaborating: Finding Common Ground for Multiparty Problems. San Francisco: Jossey-Bass.

Greve, C., and N. Ejersbo. (2002). Serial Organizational Monogamy: Building Trust into Contractual Relationships. International Review of Public Administration 7(1).

Grimshaw, D., S. Vincent, and H. Willmott. (2002). Going Privately: Partnership and Outsourcing in UK Public Services. Public Administration. 80(3).

Guttman, D. (2000). Public Purpose and Private Service: The Twentieth Century Culture of Contracting Out and the Evolving Law of Diffused Sovereignty. Administrative Law Review 52(3).

Halachmi, A. (2000). Franchising in Government: Can a Principal-Agent Perspective be the First Step Toward the Development of a Theory? In V. R. Johnston (ed.), Entrepreneurial Management and Public Policy. Huntington, NY: Nova Science Publisher, Inc.

Harris, P., (2004). Towards the development of method, theory and practice in public affairs management. journal of Public Affairs, vol. 4. No. 2.

Homel, Ross. (2004). Key Centre for Ethics, Law, Justice and Governance. Anuual Reprt. Griffity University.

Hong Kong Housing Authority and the Hong Kong Construction Association. (1991). Quality Management in Public Housing, Volume I, Executive Report, June.

Hope, K. R. (2005). Toward Good Governance and Sustainable Development: The African Peer Review Mechanism. In Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 18(2): 283-311. USA: Blackwell Publishing.

http://www.legco.gov.hk/yr98-99/english/panels/hg/papers/hg0103_5.htm.

Inglehart, R. (1999). Trust, Well-Being, and Democracy. In M. Warren (ed.), Democracy and Trust. pp. 88-120. New York: Cambridge University Press.

Jane Marcus Delgado. Trust, Corruption and the Globalization Tango. Social Text77. Vol 21. No.4. Winter 2003.

Jun, Jong S., and Tae Y. Kim. (2002). Distrust as a hindrance to democratic governance: A case of South Korean politics and administration. Asian Journal of Political Science, National University of Singapore.

Kaufmann, Daniel. Kraay, Aart. Mastruzzi, Massimo. (2005). New Governance Indicators: Updated data, Broad coverage, and higher presion. 4th Global Forum on Fighting Corruption.

Keefer, Philip. (2004). A review of the political economy of governance: From property righty rights to voice. The World Bank.

Kettl, D. (1993). Sharing Power: Public Governance and Private Markets. Washington, D.C.: The Brookings Institution.

Kramer, R. M.(1999). Trust and Distrust in Organizations: Emerging Perspectives, Enduring Questions, Annual Review of Psychology, Vol. 50.

Kurer, Oskar. (2005). Corruption: An Alternative Approach to Its Definition and Measurement. Germany, Political Studies. Vol. 53, 222-239.

LaMagna, R. C. (1999). ANTICORRUPTION PROGRAMS IN ACTION. Trends in Organized Crime, Fall99, Vol. 5 Issue 1.

Lane, J. E. (2000). New Public Management. London: Routledge.

Lederman, Daniel., Norman V. Loayza, and Rodrigo R. Soares. (2005). Accountability and Corruption; Political Institutions Matter. Economics & Politics. Vol 17.

Leftwich, Adrian. (1993). Governance, Democracy and Development in the Third World. Third World Quarterly, 14: 605-624.

Lucian W. Pye. (1990). Civility, Social Capital Society: Three Powerful Concepts for Explaining Asia. Journal of Interdisciplinary History, XXIX: 4.

Marcus-Delgado, J. (2003). Trust, Corruption, and the Globalization Tango. Social Text, Winter2003, Vol. 21 Issue 4.

Mary C. (2003). Restoring Trust in Government: A Cost-Effective Approach to the Cry for "Accountability". ASSOCIATION FOR QUALITY & PARTICIPATION.

Mark P. (2001) Access, accountability and authority: Corruption and the democratic process. Crime, Law & Social Change 36.

Matthew F. (2005).  The Politics of Public-Private Partnerships. The British Journal of Politics & International Relations. Volume 7 Issue 2.

Mayer, R.C.,  Davis, J.H. & Schoorman, F.D. (1995). An Integrative Model of Organizational Trust. Academy of Management Review, 709-734.

OECD. (2001). Civil Society and the OECD - November 2002 update. Paris.

____. (2002). Good Governance and Best Practices for Investment Policy and Promotion. Paris.

____. (2003). Fighting Corruption: What Role For Civil Society? The Experience of The OECD. Paris.

____. (2004). OECD Principles of Corporate Governance. Paris.

Office of the Ombudsman. (2002). Executive Summary of the Investigation Report on the Management of Construction Projects by the Housing Authority and the Housing Department, March 2002.

Ogus, Anthony. (2004). Corruption and Regulatory Structures. Law & Policy July & October.

OLooney, J. (1998). Outsourcing State and Local Government Services: Decision-Making Strategies and Management Methods. Westport, CT: Quorum Bo.

Otmar, L. (2005). Communication, Transparency, Accountability: Monetary Policy in the Twenty-First Century. FEDERAL RESERVE BANK OF ST. LOUIS REVIEW.

Peters, G. (2000). Contracts as a Tool for Public Management: Their Strange Absence in North America. In Y. Fortin and H. Van Hassel (eds.), Contracting in the New Public Management: From Economics to Law and Citizenship. Amsterdam: IOS Press.

Pierre, J. (2000). Debating Governance, Oxford University Press.

Philp, Mark. (2001). Access, accountability and authority: Corruption and the democratic process. Netherlans, Kluwer Academic Publishers.

Pope, Jeremy. (2005). Dimensions of Transparency In Governance. 6th Global Forum on Reinventing Government Towards Participatory And Transparent Governance.

Putnam, R D. (1995). Turning in Turning out: The Strange Disappearance of Social Capital in America. PS: Political Science &Politics. 28(December).

Rhodes, R. (1996). The New Governance: Governing without Government. Political Studies Association.

Roberts, Peter. (2004). Don't Rock the Boat: the Commonwealth National Integrity System Assessment. Sydeny, Australasian Political Studies Association Conference. University of Adelaide.

Rose-Ackerman, S. (2001). Trust, honesty and corruption: reflection on the state-building process . European journal of sociology, v.42 no.3.

Rousseau, D. M., Sitkin, S. B., Burt, R. S. & Camerer, C. (1998). Not so Different After All: A Cross-Discipline View of Trust. Academy of Management Review, 393-404.

Silverman. Eli B. (1998). The Price of Controlling Corruption. Public Administration Review. 58(2).

Shacklock, Arthur. (2004). Exploring the public-private divide: An initial comparison of some integrity assesment tools. University of Adelaide Press.

Smith, Rodney. (2004). Is there a New South Wales Public Integrity System? Sydeny, National Integrity System Assessment. University of Adelaide Press.

Soreide, Tina. (2005). Is it right to rank? 4th Global Forum on Fighting Corruption.

Stuart C. G. (2001). Organizations, Transparency and the Fight Against Corruption: Institutions of Integrity in the United States. OECD.

Tam, C. M., Z. M. Deng, S. X. Zeng, and C. S. Ho. (2000). Performance Assessment Scoring System of Public Housing Construction for Quality Improvement in Hong Kong. The International Journal of Quality & Reliability Management 17(4/5).

Taylor, M., and J. Lewis. (1997). Contracting: What Does it Do to Voluntary and Non-profit Organizations? In Perri 6 and J. Kendall (eds.), The Contract Culture in Public Services: Studies from Britain, Europe and the USA. Aldershot: Arena.

Torres, L., and V. Pina. (2001). Public-Private Partnership and Private Finance Initiatives in the EU and Spanish Local Governments. The European Accounting Review 10(3).

Welch, E. W., Charles C. H. (2002). Internet Use, Transparency, and Interactivity Effects on Trust in Government. Proceedings of the 36th Hawaii International Conference on System Sciences. IEEE.

Williams, D., T. Young. (1994). Governance, the World Bank an Liberal Theory. Political Studies, 42.

Xenos, M. (2005). Public Opinion and Democratic Accountability: How Citizens Learn about Politics. Public Opinion Quarterly, Spring2005, Vol. 69 Issue.

<부록 I> 익산시 시민참여예산제 민관협력모델 개발을 위한 실무협의자료

익산시 시민참여예산제 민관협의회

1. 시민참여예산제 모델 개발의 필요성

1) 시민참여를 통한 재정민주주의 구현

○ 예산편성에 대한 정보 공개로 시민의 알 권리 실현

○ 정책결정에 대한 시민적인 이해와 동의

○ 재정운영의 건전성과 투명성 강화

○ 민관협력모델의 개발을 통한 수평적인 거버넌스 구현

2) 예산제도의 변화

예산제도의 합리성과 시민참여를 위한 과정으로 제도의 변화

○ 사업별 예산제도 : 2008년 시행

○ 복식부기의 도입 관련 : 2007년 시행

○ 재정정보 공개 : 예산관련 정보의 적극적인 공개 강화

2. 시민참여예산제의 제반 현황

1) 타 자치단체의 시민참여예산제 운영의 현황

○ 광주광역시 북구청(최초의 시민참여예산제의 운영 자치단체)

- 2003년 처음 시민참여 예산제의 시행

- 2004년 제도적인 뒷받침을 위한 조례의 제정

- 주요내용 : 예산참여위원회 구성, 정책토론회 진행, 주민참여예산제 연구회 구성 운영

○ 울산광역시 동구청, 청주시

- 시민참여예산제 운영에 관한 조례의 제정

- 광주북구청과 내용적인 뼈대가 동일함

※ 울산 : 주민참여예산 조정회의를 두고 있고, 정책토론회를 지역토론회로 진행

부록

○ 부천시

- 부천시장기발전전략수립및정책평가에관한조례 : 분야별장기발전전략과 정책평가에 근거한 예산편성과의 연관성 확보.

2) 시민참여예산제의 핵심 내용

○ 예산참여시민위원회의 구성(광주, 울산, 청주)

- 시민의 예산참여에 관한 사항을 심의 한다.

- (80~100명) 구성 (비영리민간단체, 주민자치위원회의 추천, 공개모집 등)

- 분과위원회 설치 : 분야별 위원회를 통한 활동의 전문성 확보

○ 예산정책토론회 (광주, 울산, 청주)

- 사전설명회 : 결산검사의 내용, 예산편성을 위한 기본방향 등 제시

- 분야별 토론회 : 분야별 예산편성을 위한 방향제시 및 정책토론 진행

- 종합토론회 : 종합적인 정책토론 진행

※ 지역토론회 : 울산의 경우 지역별 토론회(동별)

○ 주민참여예산제 연구회(광주, 울산)

- 시민참여예산제에 대한 운영방법, 정책수립, 연구개발 등

- 9인 이내(시민단체, 전문가, 관련분야 종사자 등)

- 구청장이 운영한다.

○ 주민참여예산 조정회의(울산)

- 예산참여시민위원회와 분과의 예산심의 내용을 조정하기 위함

- 구청장, 부구청장, 국장, 위원장, 분과위원장으로 구성

3. 익산시 시민참여예산제 민관협의회

1) 시민참여예산제 민관협의회

○ 협의회 구성

- 전문가, 시민단체, 관계공무원 등 10인 내외로 구성.

○ 협의회 기능과 역할

- 시민참여예산제의 운영방법, 정책수립의 연구 활동 등

- 예산편성 시민참여 설명회 및 정책토론회 주관

- 시민참여예산제의 조례 제정을 위한 활동

○ 협의회 운영

정기회와 임시회로 구분하여 운영한다.

- 정기회는 분기별로 개최 - 정기회별 활동내용에 대한 규정 필요

- 임시회는 필요에 따라 수시로 개최한다.

○ 추진일정

- 2월 6일  시민참여예산제 민관협의회 구성 협의

- 2월 15일 시민참여예산제 민관협의회 위원위촉

- 2월 28일 시민참여예산제 민관협의회 1차 위원회 개최

위촉장 전달, 사업계획 확정

2) 시민참여예산 민관협의회 구성

○ 협의회 구성

- 위    원 : 당연직(4인), 시민단체(3인), 전문가(3인)

당 연 직 : 부시장, 국장(3인)

전 문 가 : 대학교수(2인), 회계사 또는 세무사

시민단체 : 분야별(이익단체는 제외 - 농민단체 등)

- 위 원 장 : 부시장

- 부위원장 : 당연직 제외

- 간    사 : 예산담당

○ 협의회 운영

정기회와 임시회로 구분하여 운영한다.

- 정기회는 분기별로 개최 - 정기회별 활동내용에 대한 규정 필요

- 임시회는 필요에 따라 수시로 개최한다.

※ 사업집행을 위한 소위원회 구성 : 설명회, 정책토론회, 조례제정 등

3) 시민참여예산제 민관협의회의 주요사업

○ 예산편성 설명회

- 전년도 예산의 집행 결과인 결산에 대한 시민적인 설명회 개최

- 내년도 예산편성을 위한 정책적인 방향에 대한 설명회 개최

- 결산검사 완료 이후에 진행

○ 분야별 정책토론회

- 6개 분야(기획정보, 자치행정, 복지환경, 산업진흥, 건설교통, 기타분야)

- 분야별 예산편성의 정책방향에 대한 토론회 및 설명회 개최

※ 시범운영 될 성과주의예산제도, 복식부기의 도입에 절실히 요구됨

○ 예산편성을 위한 종합토론회 진행

- 내년도 예산편성 방향에 대한 기본토론

- 분야별 예산토론 결과를 전체적인 측면에서 종합토론 진행

○ 제도적인 뒷받침을 위한 조례제정

- 시민참여예산제의 기본 규정

4) 시민참여예산제 민관협의회 추진일정

○ 2006년 2월 : 시민참여예산제 민관협의회 구성 및 사업내용 확정

○ 2006년 3월 : 사업일정 확정 및 조례제정 안 마련

○ 2006년 5~6월 : 예산편성 설명회

2005년 결산검사의 결과와 2007년 예산편성 방향 및 제도변화 등

○ 2006년 8~9월 : 분야별 토론회(6개 분야) 1~2개 분야 시범 시행

○ 2006년 9~10월 : 종합정책토론회 진행

○ 2007년 1월 : 2006년 활동 종합평가

<부록 II> 부산투명사회협약

○부산투명사회협약○

전    문

이 협약에 참여하는 모든 당사자들은 정부수립 이후 산업화･민주화･정보화･세계화의 괄목할만한 성과가 있었음에도, 우리사회에 만연한 부패로 말미암아 자원의 공정한 배분과 효율적 이용이 이루어지지 못해 지속가능한 성장이 위협받아왔으며, 대외신인도가 떨어져 국가경쟁력이 약화되었고, 법치주의의 중요한 제도와 가치가 끊임없이 흔들려왔음을 인정한다.

국제사회는 이미 1997년의 경제협력개발기구(OECD) 뇌물방지협약, 2003년의 국제연합(UN) 반부패협약 등을 통하여 본격적인 반부패노력을 기울이기 시작하였다. 그러므로 우리들은 세계화시대에 투명성이 경쟁력의 중요한 요소라는 사실에 공감하며, 선진사회로 나아가기 위해서는 우리사회의 투명성을 높여 부패를 방지하는 노력이 반드시 필요하다는 데에 생각을 같이 한다.

우리는 오늘 만성적 부패를 극복하고 투명한 사회를 실현하기 위해서는 부산의 공공부문･정치부문･교육부문･경제 부문･시민사회 등 모든 사회주체들의 자발적이고 협력적인 노력이 중요하다는 점에 인식을 같이하며, 그간의 잘못된 관행과 우리의 의식에 대하여 진지하게 반성하며 이번 부산투명사회협약을 통하여 법･제도의 개선은 물론 의식개혁을 통해 투명한 선진사회와 깨끗한 부산을 만들어 가고자 이 협약을 체결한다.

제1장  총 칙

제1조(목적) 부산투명사회협약은(이하‘협약’) 부산사회의 투명성을 높여 부패를 극복하고 공공부문･정치부문･교육부문･경제 부문･시민사회간의 사회적 신뢰를 형성하여 사회 전반의 선진화 및 지역경쟁력을 높이는 것을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 협약에서 사용하는 용어는 다음과 같이 정의한다.

① 협약에 참가하는 공공부문,정치부문,교육부문,경제부문,시민사회는 다음과 같다.

1)공공부문이라 함은 부산광역시청, 16개 구･군청 및 지방공기업 등 공직유관 단체와 기관을 말한다.

2)정치부문이라 함은 부산광역시의회와 부산광역시기초의회를 말한다.

3)교육부문이라 함은 부산광역시교육청, 부산광역시교육위원회를 말한다.

4)경제 부문이라 함은 경제행위를 영위하는 기업과 경제 단체를 말한다.

5)시민사회라 함은 시민단체, 사회단체, 전문가단체 등을 포함하는 비영리민간단체, 비정부기관을 말한다.

② 협약체결당사자라 함은 각 부문을 대표하여 협약을 체결하는 대표자를 말한다. 다만, 기관, 기업, 단체 등의 대표자도 개별적으로 협약체결당사자가 될 수 있다.

제3조(적용범위) 협약체결당사자는 협약을 제2조 제1항에 규정된 기관, 단체, 지방의회, 기업 등에 적용하도록 각 부문별 후속 합의를 추진한다.

제2장  공공부문

제4조(지방자치단체 역할) 지방자치단체는 공공부문 및 민간부문의 부패방지를 위하여 중추적인 역할을 수행하며, 각 기관의 자정노력과 함께 반부패 투명성 제고를 위하여 각 부문의 사업과 활동에 적극적인 지원과 협력을 다한다.

제5조(부패방지체제 개선) 지방자치단체는 체계적이고 효과적인 부패방지체제의 구축과 활용을 위하여 아래 각항의 이행에 최선을 다한다.

① 공공부문의 부패방지와 투명성 제고를 위한 체계적인 종합계획을 수립하여 효과적으로 실천한다.

② 공공부분 반부패 대책의 효율적인 집행 및 평가를 위하여 기관별 반부패대책추진기획단 회의(윤리경영위원회)를 활성화한다.

③ 지방자치단체는 자체 감사의 실효성 확보를 위하여 관련 조례의 제･개정을 포함한 종합적인 계획을 수립하여 실행한다.

④ 지방자치단체는 부패방지를 위한 정책과정의 투명성을 확대하고 민간부문의 실질적 참여를 확대할 수 있도록 제도를 마련한다.

제6조(제도개선) 지방자치단체는 공공분야의 투명성을 제고하기 위한 아래 각항의 제도 및 정책을 도입･시행한다.

① 공익신고자 보호제도를 강화한다.

② 정보공개제도를 활성화하여 시민의 알권리를 확대한다.

③ 기록물 관리 제도를 개선하여 주요한 의사결정과정과 내용의 기록을 강화한다.

④ 부패취약분야에 대하여 전면적인 제도개선을 지속적으로 추진한다.

⑤ 공기업과 시출연･출자기관의 인사와 경영, 운영 전반에 대해 적정성과 투명성을 높일 수 있는 제도개선을 추진한다.

⑥ 지방자치단체는 관련 조례･규칙의 제･개정을 포함한 부패유발 요인에 대한 점검 등을 통해 투명성을 높일 수 있도록 최선을 다한다.

⑦ 시민고충처리위원회, 시민감사관 제도 등을 통하여 투명성과 공정성을 확보한다.

⑧ 공정･투명하고 개방적인 공직 인사운영을 위하여 인사제도를 지속적으로 개선 보완 한다.

⑨ 재량권이 부당하게 남용되는 불합리한 규제를 합리적으로 개선한다.

제7조(공직자 윤리 강화) 지방자치단체는 공직자 윤리의식을 제고하기 위하여 아래 각항의 시책을 시행한다.

① 비위로 인하여 면직된 공직자와 퇴직공직자의 유관 사기업체 등에의 취업제한을 엄격히 관리할 수 있도록 노력한다.

② 공직자윤리위원회의 공정성, 전문성, 실효성을 높인다.

③ 공직자 행동강령의 엄격한 시행과 실효성 확보를 위하여 이행실태에 대한 지도･점검활동을 강화한다.

④ 부패를 극복하고 투명성을 높이기 위하여 노력하는 공직자들을 우대하기 위한 다각적인 제도적 기반을 마련한다.

제8조(투명성 교육강화) 지방자치단체는 반부패 교육을 강화하기 위하여 시민사회와 협의하여 아래 각 항의 이행에 최선을 다한다.

① 직장에서 투명성 교육 과정을 활성화 한다.

② 투명성교육 활성화를 위하여 각종 과정 개발과 강사 관리 등을 체계적으로 추진한다.

제9조(투명사회협약 지원) 지방자치단체는 투명사회협약의 실천을 위하여 행정적･재정적 지원에 최선을 다한다.

제3장 정치부문

제10조(투명한 지방정치를 위한 노력) 지방의회는 의정활동을 함에 있어서, 지방자치 발전과 국가균형발전을 위하여 관계법령을 준수하고 대결적 정쟁을 지양하며, 의원으로서의 맡은 바 직무를 성실히 수행하는 등 저비용･고효율의 투명한 의정활동을 실현하기 위하여 적극 노력한다.

제11조(지방의원 윤리) 지방의원은 건전하고 깨끗한 지방정치풍토 조성과 의원윤리의식 제고를 위하여 의회 내 ‘윤리특별위원회’를 설치하고 의원윤리강령과 의원윤리실천규범을 제정하는 등 법적･제도적 장치를 위하여 최선을 다한다.

제12조(직권남용 및 직무관련 금품수수 금지) 의원은 그 지위를 이용하여 부당한 영향력을 행사하거나 직접적인 이해관계가 있는 자로부터 금품 기타 재산상의 이익을 취득 또는 사적 목적으로 공여하여서는 아니 되며, 이를 방지하기 위하여 제척제도를 강화하는 등 지방의정 제도개선을 적극 추진한다.

제13조(협약의 입법화 지원) 지방의회는 본 협약실천을 위하여 필요한 입법조치가 원활하게 추진될 수 있도록 의회 내에‘특별위원회’설치를 비롯한 각종 지원에 최선을 다한다.

제4장 교육부문

제14조(교육청의 역할) 교육청은 교육부문의 부패방지를 위하여 중추적인 역할을 수행하고 부패 없는 사회를 위한 학교교육에 노력하며, 학부모 및 시민사회의 감시와 참여의 중요성을 인식하고 반부패･투명성 제고를 위한 각 부문의 사업과 활동에 적극적인 지원과 협력을 한다.

제15조(투명한 교육행정 구현) 교육청은 체계적이고 효과적인 부패방지체제의 구축과 투명한 교육행정을 위하여 아래 각 항의 이행에 최선을 다한다.

① 체계적인 부패방지 종합계획을 수립하여 효과적으로 추진한다.

② 정책과정의 투명성을 제고하고 민간부문의 실질적 참여를 확대할 수 있도록 제도를 마련한다.

③ 반부패대책의 효율적인 집행 및 평가를 위하여 반부패대책추진 기획단 회의를 활성화한다.

④ 공익신고제도를 활성화한다.

⑤ 명예감사관 및 부정부패감시모니터 제도 등을 통하여 감사의 공정성과 실효성을 확보한다.

⑥ 공정하고 투명한 인사운영을 위하여 인사제도를 지속적으로 개선･보완한다.

⑦ 예산 편성 과정과 회계업무 처리의 투명성을 제고한다.

⑧ 각종 공사계약의 비리를 근절한다.

제16조(건전한 교직풍토 조성) 각 급 학교 및 교원은 건전교직풍토조성과 교육사회의 투명성을 확보하기 위하여 아래 각 항의 이행에 최선을 다한다.

① 학생들의 조기 반부패의식 고취를 위하여 청렴성 교육을 강화한다.

② 의사결정 과정의 민주성과 투명성을 제고한다.

③ 학교급식 및 앨범제작 계약 등 회계업무 처리의 투명성을 제고한다.

④ 학부모로부터의 촌지, 불법 찬조금 등 일체의 금품수수를 거부한다.

⑤ 교과서, 부교재의 채택 및 현장체험학습 등과 관련하여 금품수수를 거부한다.

⑥ 엄정한 성적관리로 학사행정의 신뢰를 제고한다.

제17조(깨끗한 교육사회 조성) 학부모 및 학생은 교육사회의 투명성을 제고하기 위하여 아래 각 항의 이행에 최선을 다한다.

① 촌지, 불법 찬조금 등 금품을 제공하지 않는다.

② 각종 상의 수상 등에 학부모 임원으로서의 지위를 남용하지 않는다.

③ 각종 시험 시에 부정행위를 하지 않는다.

④ 학생회 회장 선거 등 각종 선거를 공정하게 한다.

제18조(공직자 윤리 및 투명성 교육 강화) 교육청은 공직자 윤리의식과 반부패 교육을 강화하기 위하여 아래 각 항의 시책을 시행한다.

① 공직자윤리위원회 운영의 공정성, 전문성, 실효성을 높인다.

② 공직자 행동강령의 엄격한 시행과 실효성 확보를 위하여 지도･점검활동을 강화한다.

③ 투명성 교육 활성화를 위한 교재 개발 및 강사 양성 등을 위하여 노력한다.

④ 직장 교육의 활성화를 통한 반부패 윤리의식을 강화한다.

⑤ 부패를 극복하고 투명성을 높이기 위하여 노력하는 공직자들을 우대하기 위한 다각적인 시책을 마련한다.

제19조(투명사회협약 지원) 교육청은 투명사회협약의 실천을 위하여 행정적･재정적 지원에 최선을 다한다.

제5장 경제부문

제20조(투명한 경영을 위한 노력) 경제부문은 정경유착, 불투명한 기업경영, 잘못된 회계관행 등이 기업의 신뢰도를 저하시킬 뿐만 아니라 시장의 건전성을 해치고 사회의 안정을 저해하는 행위임을 인정하고 과거의 잘못된 행태들에 대해서 반성하며 윤리경영을 강화하고 소유지배구조의 개선과 회계의 투명성을 제고하여 기업과 시장의 건전성을 높이기 위하여 성실히 노력한다.

제21조(윤리경영 강화) 경제부문은 건전한 사업관행을 조성하고 자발적인 윤리경영 강화 및 투명성 제고를 위하여 아래 각항의 조치를 취한다.

① 기업의 윤리강령 제정과 체계적인 교육을 강화하고, 윤리강령에 접대와 향응, 정치적 기부, 이해충돌 등 부패문제를 포함시킨다.

② 윤리강령 실천의 실효성 제고를 위하여 윤리경영 담당조직을 운영한다.

③ 부패를 사전에 차단하기 위하여 각 이해관계자별 반부패지도를 작성하고 개선 방안을 제시한다.

④ 기업은 윤리경영 실천 집중 업종을 지정하여 실천에 힘쓴다.

⑤ 하도급 비리 등 기업부문 내부의 부패문제를 자율적 능동적으로 개선한다.

⑥ 기업의 윤리강령을 관련업체에도 주지시키며 모범적으로 윤리강령을 실천하는 협력업체에 대해서는 유인을 제공한다.

⑦ 뇌물방지를 위한 국제사회의 기업경영원칙을 존중하고 준수한다.

제22조(회계 투명성 제고) 회계투명성과 회계에 대한 책임을 강화한다.

① 감사위원회 전문성･중립성･독립성을 제고하여 이사회의 업무와 회계감사기능을 강화한다.

② 기업 관련 내부고발자보호제도를 적극 도입하여 운영한다.

③ 공시서류 적정성에 대한 최고경영자(CEO), 최고재무관리자(CFO)의 인증을 의무화하여 경영과 회계투명성을 제고한다.

④ 정보공시를 강화하여 투명성을 높인다.

제23조(지배구조 개선) 기업은 지배구조의 투명성과 경영책임을 제고하기 위하여 아래 각항의 조치를 취한다.

① 사외이사의 전문성을 강화하고 중립성을 보장한다.

② 부당내부거래를 하지 않으며 부당내부거래의 차단을 위하여 제도를 개선한다.

③ 협약체결 당사자는 개별기업 지배구조의 다양성을 고려하여 이에 대한 과도한 관여를 자제하며, 기업은 지배구조에 대한 각종 문제제기와 법적 규제를 합리적으로 조정하기 위해 협약당사자간의 원만한 대화를 적극적으로 추진한다.

제24조(사회적 책임) 일자리 창출과 소외계층 지원 등을 통한 사회적 책임에 최선을  다하며, 인권, 노동, 환경, 반부패 등 4개 영역에 대한 10대 원칙에 근거한 국제연합(UN) 글로벌 컴팩트에 적극 참여한다.

제6장 시민사회

제25조(시민사회의 역할) 시민사회는 지역사회 내의 부당한 거래 행위와 관행의 극복과 사회전반의 투명한 모습을 갖추는 일에 앞장서며, 시민사회의 책임성 강화를 위한 노력과 시민사회의 감시와 참여의 중요성을 인식하고 자정노력과 함께 시민의 역할을 높이기 위한 제반 활동을 강화한다.

제26조(부산시민헌장의 제정과 실천) 시민사회는 투명한 사회문화의 조성을 위하여 다음과 같은 조치를 취한다.

① 반부패실천원칙과 행위규범으로서 ‘투명사회실현을 위한 부산시민참여헌장’(이하 ‘부산시민헌장’)을 제정하여 시민들의 광범위한 동참을 독려한다.

② 부산시민헌장에 입각한 반부패실천 프로그램을 계획, 실행한다.

제27조(책임성 강화) 시민사회는 윤리강령을 정착시키고, 공익성과 투명성을 강화하기 위하여 노력한다.

제28조(투명성 교육 및 홍보 강화) 시민사회는 건강한 시민의식, 깨어있는 고발의식, 적극적 참여의식을 고취하기 위하여 지방정부와 협력하여 투명성교육 활성화에 적극 참여하며, 적극적인 홍보활동을 추진한다.

제29조(시민참여 촉진) 부패감시와 극복을 위한 시민참여를 촉진하기 위하여 아래 각항의 입법촉구 활동과 분위기 조성에 주력한다.

① 주민소환제, 주민투표제, 납세자소송 등 주민참여제도를 조속히 도입하기 위한 입법촉구 활동을 부산지역 내에서 적극 전개한다.

② 주민감사청구, 주민발안제의 요건 완화 등 주민참여를 활성화하기 위한 입법촉구 활동과 범지역적 분위기 조성을 강화한다.

③ 시민옴부즈만제도의 확대 실시 및 지원을 확충하기 위한 입법 촉구활동을 하며 부산 지역 내 시민들의 참여확대를 위한 활동을 강화한다.

제7장 협약이행과 부산투명사회협약실천협의회

제30조(부산투명사회협약실천협의회) ‘부산투명사회협약실천협의회’(이하 ‘부산협의회’)를 아래 각항과 같이 설치･운영한다.

① 부산협의회는 협약체결 당사자들 간의 협력 수준을 높이고 협약이행의 점검･평가･확산 및 갱신을 기본적 역할로 한다.

② 부산협의회의 구성은 협약체결 당사자들의 합의에 기초하며 운영은 협약 체결 당사자들이 정한 운영규범에 따른다.

③ 협약체결 당사자는 부산협의회의 원활한 운영을 위하여 적극적으로 지원한다.

제31조(협약 서명운동 등 적극 추진) 협약 체결 당사자는 각각의 소속 기관 및 단체, 일반 시민들 속에서 협약과 시민헌장 참여와 서명을 확산시키며 후속 조치를 위한 각종 계획을 마련하여 시행한다.

제32조(협약 추가추진) 부산협의회는 이 협약에 참여하지 못한 법조계･언론계･종교계･노동계 등 사회 각 분야의 추가 협약을 추진한다.

제33조(협약이행의 평가) 협약의 지속성을 확보하기 위하여 각 부문에서는 협약이행정도를 매년 부산협의회에 보고하고 부산협의회는 이를 평가하여 부산시민에게 종합보고를 통해 그 결과를 공개한다.

부  칙

제34조(협약 가입) 협약은 2005년  7월 21일 공공부문, 정치부문, 교육부문, 경제 부문, 시민사회 대표들의 조인과 동시에 사회 각 분야에 가입이 개방된다.

제35조(발효 시기) 협약은 부문, 정치부문, 교육부문, 경제 부문, 시민사회 5대 부문 대표의 서명과 동시에 발효된다.

제36조(연내입법추진) 협약체결당사자는 2005년 제도적 보완과제를 선별하여 연내에 제도화 할 수 있도록 최선을 다한다.

제37조(실질 이행을 위한 합의) 협약의 실질적 이행을 담보하기 위하여 다음 각항과 같이 합의한다.

① 공공부문은 협약에서 약정한 정책의 도입 및 제도개선, 체제 구축을 위하여 2005년 말까지 실행할 구체적 계획을 수립하고 공공부문의 적극적인 참여와 실천을 이끌어낸다.

② 정치부문은 협약에 명시된 개혁 과제에 대해서는 2005년 말까지 입법을 완료할 수 있도록 최선을 다한다.

③ 교육부문은 협약에 제시한 정책의 구체적 실행 계획을 수립하고 교육부문의 적극적인 참여와 실천을 이끌어 낸다.

④ 경제부문은 2005년 말까지 실행할 구체적 계획을 수립하고 회원사의 적극적인 참여와 실천을 이끌어낸다.

⑤ 시민사회는 협약의 시민적 확산과 정착을 위하여 사회 각 분야의 추가협약을 이끌어 내기 위하여 노력하며 광범위한 시민의 참여를 독려한다.

제38조(협약의 확산과 갱신) 부산협의회는 협약의 확산과 갱신을 위하여 매년 후속회의를 개최한다.

서 명 부

깨끗한 정치, 투명한 기업, 청렴한 지방자치단체를 실현하며 적극적인 시민참여 속에서 지속가능한 국가청렴체계의 건설을 위하여 투명사회협약의 이행과 실천에 신의성실을 다할 것을 서약하는 바이다.

2005년  7월 21일

<부록 III> 전주시 청렴계약 옴부즈만 설치 및 운영조례안

전주시 청렴계약 옴부즈만 설치 및 운영조례안

2005년 12월 21일 전주시의회 본회의에 의원발의로 상정되었으나 부결되었다.

제 1 장 총   칙

제1조(목적) 이 조례는 전주시에서 시행하는 공공사업의 발주에서부터  계약 이행완료까지의 과정을 시민의 입장에서 투명하게 감시하고 평가하기 위하여 전주시 청렴계약 옴부즈만(이하 “옴부즈만”이라 한다)을 설치･운영하는데 필요한 사항을 규정함을 그 목적으로 한다.

제2조(설치 및 지위) 전주시에 옴부즈만을 두고, 옴부즈만은 그 권한에 속하는 업무를 독립적으로 수행하는 지위를 갖는다.

제3조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. □공공사업□이라 함은 전주시 및 전주시 소속행정기관에서 시행하는 건설공사, 건설기술용역, 물품구매 등을 말한다.

2. □청렴계약□이라 함은 공공사업의 입찰, 계약체결 및 이행과정에 참여 하는 업체와 발주기관 양 당사자가 뇌물을 제공하거나 받지 아니하고 이를 위반하는 경우에는 제재를 받겠다는 것을 특수조건으로 계약을 체결하여 상호 이행하는 것을 말한다.

제4조(적용범위) 옴부즈만의 설치 및 운영에 관하여는 다른 법령 또는 자치법규에서 특별히 정하는 경우를 제외하고는 이 조례가 정하는 바에 의한다.

제2장 옴부즈만의 구성 등

제5조(구성)

①옴부즈만은 대표청렴계약옴부즈만(이하 “대표옴부즈만”이라 한다) 1인을 포함한 5인 이내로 구성한다.

②옴부즈만은 다음 각 호의 1에 해당하는 시민을 시민사회단체가 추천하고 이를 전주시장(이하 “시장”이라 한다)이 위촉한다.

1. 4년제 대학이상의 토목, 건축 등 건설공사 관련분야 및 회계학, 법학, 행정학 관련분야의 전임강사 이상인 자

2. 변호사, 회계사, 건축사, 기술사 자격이 있는 자

3. 국가･지방자치단체에서 5급 이상 공무원으로 재직한 자로서 청렴성이 높은 자

4. 기타 사회적 신망이 있고 청렴성이 높은 자

제6조(대표옴부즈만)

①대표옴부즈만은 옴부즈만 중에서 호선한다.

②대표옴부즈만은 옴부즈만을 대표하며, 옴부즈만의 운영 및 업무를 총괄한다.

③대표옴부즈만이 부득이한 사유로 그 직무를 수행할 수 없는 때에는 대표옴부즈만이 미리 지명한 옴부즈만이 그 직무를 대행한다.

제7조(임기 및 신분보장)

①옴부즈만의 임기는 2년으로 하되, 1차에 한하여 연임할 수 있다.

②옴부즈만은 그 의사에 반하여 해촉되지 아니한다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 해촉할 수 있다.

1. 업무를 태만히 하거나 업무수행능력이 부족하다고 인정되는 경우

2. 신체 또는 정신상의 이상으로 업무수행이 곤란하다고 인정되는  경우

3. 청렴계약 옴부즈만의 직무수행과 관련하여 금품이나 향응을 수수한 경우

4. 제11조 각호의 1에 해당하는 직을 겸직하는 경우

5. 사회적･도덕적으로 물의를 일으켜 업무수행이 곤란하다고 인정되는 경우

③제2항의 단서규정에 의하여 옴부즈만을 해촉하고자 할 때에는 제13조의 전주시 청렴계약 옴부즈만 운영협의회(이하 “협의회”라 한다)의 협의를 거쳐야 한다.

제3장 옴부즈만의 직무 등

제8조(옴부즈만의 직무 및 권한)

①옴부즈만의 직무 및 권한은 다음 각 호와 같다.

1. 다음 각목의 1에 해당하는 공공사업 및 협의회에서 선정한 사업에 대한 발주･입찰･낙찰･계약체결･계약이행과정에서 관련서류의 열람･현장확인 등을 통한 감시･평가

가. 총공사비가 10억원 이상인 공사

나. 2억원 이상의 설계 및 감리용역

다. 1억원 이상의 물품구매

2. 전주시에서 발주한 사업 중 협의회에서 필요하다고 선정한 사업에 대한 발주과정, 계약체결과정, 계약이행과정 평가 등 3단계 평가회 주관

3. 직무수행과정에서 발견한 부조리 관련사항의 시정이나 감사요구

4. 협의회 참여

②제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 옴부즈만의 직무 및 권한으로 하지 아니한다.

1. 행정심판이나 소송이 진행 중인 사항

2. 감사원 또는 다른 행정기관, 전주시의 감사가 진행 중인 사항

제9조(직무수행방법)

①옴부즈만은 독자적으로 직무를 수행하되, 직무수행과정에서 부조리관련사항을 발견하여 시장에게 그의 시정 또는 감사를 요구하는 경우에는 옴부즈만 전원이 참석한 회의에서 결정하여 대표옴부즈만 명의로 하여야 한다.

②옴부즈만이 처리한 업무는 그 문서에 옴부즈만이 처리하였음을 표시하여야 한다.

③옴부즈만이 현장에서 문서의 원본 또는 사본을 요구하여 인수한 경우에는 인수한 사실을 확인해 주어야 하며, 원본은 7일 이내에 반환하여야 한다.

제10조(공 표) 옴부즈만은 협의회의 협의를 거쳐 활동결과를 공표할 수 있으며 업무상 취득한 정보나 문서 등을 임의로 공표하거나 타인에게 배포할 수 없다.

제11조(겸직금지) 옴부즈만은 다음 각 호의 1에 해당하는 직을 겸할 수 없다.

1. 국회의원･지방의회의원

2. 정당의 당원이나 정치활동을 주된 목적으로 하는 단체의 구성원

3. 공공사업의 입찰에 참가할 수 있는 업체의 임직원

제12조(제척･회피･기피)

①옴부즈만은 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 당해 공공사업에 대한 직무활동에서 제척된다.

1. 배우자 또는 직계존비속이 당해 공공사업의 계약업체 임직원이거나 주주인 경우

2. 당해 공공사업의 계약업체와 용역이나 자문역할을 하는 등 특수 관계에 있었거나 있는 경우

②공공사업 시행부서의 장은 옴부즈만의 공정한 감시 및 평가활동을 기대하기 어려운 사항이 있는 경우에는 대표옴부즈만에게 기피신청을  할 수 있다.

③옴부즈만이 제1항의 사유에 해당되는 때에는 그 직무활동에서 스스로 회피할 수 있다.

제4장 보   칙

제13조(협의회 설치･운영)

①다음 각 호의 1에 해당하는 사항을 협의하기 위하여 협의회를 둔다.

1. 제8조제1항 제1호 각목의 1에 해당하지 아니하는 공공사업에 대한 옴부즈만의 직무활동대상 선정

2. 제8조제1항 제2호의 3단계 평가회 대상사업 선정

3. 청렴계약 이행실태에 대한 보고청취 및 관리･감독에 관한 사항

4. 청렴계약에 대한 교육･홍보에 관한 사항

5. 제7조제3항의 옴부즈만 해촉에 관한 사항

6. 사무국장, 직원 등 사무국 운영 요원의 추천, 임명 및 해임에 관한 사항

7. 기타 옴부즈만 및 사무국 운영에 관하여 위원장이 부의하는 안건

②협의회는 다음 각 호의 1에 해당하는 자와 관련 시민사회단체대표⋅기획조정국장⋅감사담당관 등으로 구성하며 그 인원은 10인 이내로 한다.

1. 부시장

2. 대표옴부즈만

③협의회 위원장은 부시장이 되며, 협의회 부위원장은 위원 중에서 호선한다.

④외부단체위원은 시민사회단체의 추천을 받아 전주시장이 위촉한다.

⑤외부단체위원의 임기는 2년으로 하며 연임할 수 있다.

⑥협의회운영은 부시장이 주관하며, 옴부즈만은 협의회에서 합의된 사항에 대하여는 성실히 이행하여야 한다.

제14조(사무국 설치･운영)

①옴부즈만 제도의 효율적이고 원활한 운영을 위하여 협의회 산하에 사무국을 설치･운영할 수 있다.

②사무국은 사무국장1인과 직원1인으로 운영하며 협의회의 추천을 받아 협의회 위원장이 임명한다.

③사무국장 및 직원의 임기는 2년으로 하며 협의회 의결에 따라 연임할 수 있다.

④사무국장 및 직원의 해임에 관한 사항은 제7조 2항과 제3항의 규정을 적용한다.

1. 사무국장의 직무

가. 옴부즈만 업무총괄(활동지원, 실적취합, 처리 등)

나. 협의회 업무총괄(회의소집, 회의록작성 등)

다. 기타 협의회 위원장으로부터 지시된 사항

2. 직원의 직무

가. 사무국장을 보좌하여 사무국 운영에 필요한 제반업무 수행

제15조(예산지원) 옴부즈만 활동과 협의회의 회의에 참석한 외부전문가에 대한 수당･여비 등과 사무국 운영에 필요한 운영비, 인건비 등을 예산의 범위 안에서 지급할 수 있다.

제16조(활동실적 제출) 옴부즈만은 매년 활동실적을 사무국을 통하여 시장에게 다음연도 1월말까지 제출하여야 한다.

제17조(시행규칙) 이 조례 시행에 관하여 필요한 사항은 협의회에서 따로 정한다.

부   칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

부패방지를 위한 지역단위 민관협력모델 개발

=======================================================

발 행 인 : 국가청렴위원회 위원장

발    행 : 2005년 12월 30일

인    쇄 : 2005년 12월 30일

발 행 처 : 국가청렴위원회 홍보협력국 민간협력과

110-793  서울특별시 종로구 계동 140-2

전화 : (02) 2126-0228  팩스 : (02) 2126-0322

연구기관 : 서울시립대학교 반부패행정시스템연구소

연 구 자 : 조은경

인 쇄 처 : 시립문화사

=======================================================

본 보고서의 저작권은 국가청렴위원회에 있음을 알려드립니다.