부패방지 민간전문가 교육콘텐츠 개발

2006. 10.

국가청렴위원회 연구용역 최종보고서

				부패방지 민간전문가 교육콘텐츠 개발

2006. 10.

제   출   문

국가청렴위원회 위원장 귀하

본 보고서를 ｢부패방지 민간전문가 교육콘텐츠 개발｣ 최종보고서로 제출합니다.

2006. 10.

한국공공자치연구원 부설 한국윤리센터

소장   이  상  수

연   구   진

연구책임자                       이     상     수

(KPA한국윤리센터 소장)

공동연구원                       임     종     헌

(KPA한국윤리센터 연구위원)

목   차

제1장 서론	1

제1절 연구의 필요성 및 목적	1

제2절 연구의 방법	2

제3절 연구의 내용 및 추진일정	4

제2장 부패통제체계 및 반부패 청렴시책의 이해	11

제1절 부패통제체계	11

1. 부패통제기관	11

1) 국가청렴위원회	15

2) 검찰․경찰	16

3) 감사원	16

4) 각 부처 감사관	28

5) 인사위원회(징계위원회)	31

6) 공직자윤리위원회	34

2. 국가청렴위원회의 기능	35

1) 출범 및 구성	35

2) 주요 기능	36

3) 국가청렴위원회 역할 방향	37

제2절 부패방지 관련법령	38

1. 공직윤리 확보를 위한 관련 법	38

1) 공직윤리의 법제화 실태	38

2) 공직윤리 관련 제도	40

2. 부패방지법의 이해	42

1) 부패방지법의 제정과 개정	42

2) 부패방지법의 주요 내용	43

3) 부패행위 신고 접수·처리 제도	43

4) 신고자 보호·보상 제도	47

5) 부패방지법 개정(2005. 6. 29)의 이유 및 주요 내용	49

3. 공직자윤리법의 이해	51

1) 현행 공직자윤리법의 목적 및 개요	51

2) 현행 공직자윤리법의 주요내용	52

3) 공직자재산등록제도의 주요 내용	53

4) 재산등록 업무처리 절차 및 과정	57

5) 퇴직공직자의 취업제한제도	57

6) 선물신고제도	60

7) 각국의 재산등록제도 비교	61

8) 공직자윤리법의 한계 및 개선	63

4. 공무원행동강령의 이해	75

1) 공무원 행동강령의 의의와 성격	75

2) 공무원 행동강령 제정의 필요성과 외국의 사례	78

3) 공무원행동강령의 의의와 주요내용	84

4) 행동강령의 효율적 운영과 정착방안	94

5. 형법상 공무원 부패범죄	97

제3절 국가 반부패 청렴정책	99

1. 부패통제 전략과 방안	99

1) 부패통제 정책의 발전 방향	99

2) 행정윤리 및 공무원 책임성 확보방안	100

3) 부패통제 대책 추진방향의 개선사항	101

2. 국가청렴위원회의 부패방지 방안	103

1) 정부차원의 부패방지 기본원칙	103

2) 목표 및 추진전략	104

3) 부패방지를 위한 주요 추진과제	105

3. 부패방지대책 추진 주요실적	112

4. 그 동안의 반부패대책 평가	115

5. 2006년도 청렴정책 목표 및 중점 추진방향	116

제3장 청렴시민교육강사 양성 교육콘텐츠 개발	129

제1절 청렴시민교육의 이해	129

1. 청렴시민교육 개념 및 의의	129

2. 청렴교육의 필요성	131

3. 청렴시민교육 대상 및 특성	133

제2절 대상별 청렴시민교육내용 및 방법	134

1. 어린이 및 청소년대상	134

2. 성인대상	137

제3절 청렴시민교육방법	138

1. 강의기법	138

2. 참여학습기법	143

1) PBL을 통한 교육 프로그램	143

2) Action Learning기법	159

3. 토론학습기법	166

4. 현장학습법	181

제4절 청렴시민교육 강사 양성 교육프로그램	195

1. 대상별 교육프로그램	195

1) 청소년 대상	195

2) 성인대상	198

2. 교육프로그램 실행 로드맵	202

제4장 청렴계약옴부즈만 양성 교육콘텐츠 개발	215

제1절 청렴계약제도의 이해	215

1. 청렴계약제의 의의	215

2. ‘청렴계약제’의 내용 및 절차	218

3. 서울특별시 청렴계약제의 특징	221

제2절 청렴계약제의 운영실태 및 문제점	228

1. 청렴계약제의 운영실태	228

1) 청렴계약옴부즈만 현황	228

2) 청렴계약옴부즈만활동 활동사례	231

2. 청렴계약제의 문제점 및 개선방안	234

1) ‘청렴계약제’의 문제점	234

2) ‘청렴계약제’의 실효성 강화를 위한 개선방안	241

제3절 청렴계약옴부즈만 교육 주요내용	248

1. 정부입찰제도의 이해	248

1) 계약의 의의	248

⑴ 계약의 개념	248

⑵ 계약의 원칙	248

⑶ 계약의 법령체계	249

⑷ 계약의 집행기관	251

2) 계약의 종류	252

⑴ 계약목적물별 분류	252

⑵ 계약체결형태별 분류	253

⑶ 경쟁형태별 분류	257

⑷ 낙찰자 결정방법별 분류	259

3) 공공공사 발주제도의 개관	261

(1) 발주기관과 근거법률	261

(2) 발주방식	261

(3) 발주절차	262

(4) 공사규모별/발주기관별 입찰․계약제도 적용기준	263

4) 입찰절차	265

⑴ 입찰 및 계약절차 흐름도	265

⑵ 입찰절차별 세부내용(용역 및 물품구매의 경우)	265

⑶ 건설공사 입찰 방식	271

2. 적격심사의 이해	277

1) 적격심사제도 개념	277

2) 적격심사대상	277

3) 심사방법	277

4) 적격심사 절차	278

5) 적격심사 배점기준 및 통과점수	279

6) 건설공사 PQ대상공사 적격심사	280

3. 공사 및 계약의 부패특성 및 대책	289

1) 건설공사의 시행절차상의 부패 특성	289

(1) 단계별 부패원인	289

(2) 계약주체별 위법사례 유형	290

2) 공사업무 단계별 부패유발 요인과 부패방지 시스템	291

3) 분야별 중점관리대상 업무의 도출	300

4) 건설공사 청렴이행 평가표	301

제5절 청렴계약옴부즈만 양성 교육프로그램	303

1. 청렴계약옴부즈만 교육프로그램의 개요	303

2. 청렴계약옴부즈만 양성 교육프로그램(안)	304

제5장 청렴감사관 양성 교육콘텐츠 개발	309

제1절 청렴감사관의 이해	309

1. 청렴감사관의 의의	309

1) 청렴감사옴부즈만의 개념정의 및 필요성	309

2) 옴부즈만(Ombudsman)제도의 특징	311

3) 옴부즈만제도의 발달과 한국의 제도	312

4) 옴부즈만제도의 기능	313

5) 옴부즈만제도의 유형	315

2. 우리나라 청렴감사옴부즈만 관련 법제도	325

1) 시민고충처리위원회 설치․운영	325

(1) 개요	325

(2) 참고 1 : 국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률	326

(3) 참고 2 : ○○도․시(시․군․구) 시민고충처리위원회 조직 및 운영에 관한 조례	339

2) 감사위원회 제도 도입	342

(1) 제도의 개요 및 부패방지와의 연관성	342

(2) 감사위원회제도의 부패방지를 위한 기대효과	344

(3) 참고 1: 감사위원회설치및운영에관한조례안(예시)	345

(4) 참고 2: 공공기관의 감사에 관한 법률안	347

제2절 시민옴부즈만 제도의 운영실태	358

1. 행정기관의 시민참여 옴부즈만 운영 실태	358

1) 중앙 및 지방행정기관의 명칭 유형별 옴부즈만 제도 구분	358

2) 공공기관의 옴부즈만 관련 외부인원 위촉경로별 구분	361

2. 지방자치단체 옴부즈만 운영 실태	364

제3절 청렴감사관 교육 주요내용	374

1. 공공감사의 의의	374

1) 공공감사의 개념	374

2) 공공감사의 목적	374

3) 공공감사의 기능	375

4) 감사의 역할	376

5) 감사의 유형 분류 및 감사결과의 처리	377

6) 직 무 감 찰	378

2. 감사운용 방법	380

1) 감사운용 방법	380

(1) 예방지도적 감사	380

(2) 역점 감사기법의 활용	381

(3) 총괄감사기법	381

(4) 전문감사기법의 활용	381

(5) 비교감사의 방법	381

(6) 설문조사의 활용	381

(7) 교체감사의 방법	382

(8) 공개감사의 방법	382

(9) 기동점검활동	382

3. 감사기법	382

1) 감사기법의 의의	382

2) 감사기법의 분류(Classification of Audit Techniques)	383

3) 감사기법의 종류 및 적용	384

(1) 대사기법(對査技法)	384

(2) 비교기법(Comparison Technique)	384

(3) 분석기법(Analysis Technique)	386

4) 예산․사업 분석기법	387

(1) 개요	387

(2) 예산 및 사업분석에 이용되는 분석기법 등	389

5) 시스템감사로의 감사패러다임 전환	392

(1) 시스템감사 도입의 필요성	392

(2) 시스템감사의 개념	393

(3) 시스템감사의 운영원리	394

(4) 시스템감사의 특징	395

(5) 시스템감사의 유의사항	396

(6) 시스템감사의 효율화 방안	396

제4절 청렴감사관 양성 교육프로그램	398

제6장 부패신고상담가 양성 교육콘텐츠 개발	405

제1절 부패신고심사의 이해	405

1. 개관	405

1) 부패행위 개념	405

2) 신고사항처리유형	406

3) 심사관 기능	408

2. 신고사항 확인 및 심사	409

1) 개요	409

2) 신고자	409

3) 이해관계인 등	415

4) 신고안내	417

5) 부패유형별 심사방법	420

3. 조사기법	423

1) 의의 및 일반원칙	423

2) 조사시 유의사항	428

3) 증거수집	431

4. 신고서 작성요령	435

1) 주요신고 요약보고서	435

2) 조사결과 요약보고서	440

제2절 부패신고상담가 양성 교육프로그램	447

<부록>	449

<부록 1> 청렴시민교육 강사 양성 교육프로그램	449

1. 초등학생 대상 교육프로그램	449

2. 청소년 대상 교육프로그램	454

3. 성인 대상 교육프로그램	504

<부록 2> 건설공사 청렴이행계획 수립․평가 운영지침(안)	517

1. 건설공사 청렴이행매뉴얼	525

2. 청렴이행계획서	561

3. 청렴이행평가표	566

참고문헌	568

Ⅰ

서    론

1. 연구의 필요성 및 목적

2. 연구의 방법

3. 연구의 내용

4. 연구추진 일정계획

제1장 서   론

부패방지 민간전문가 교육콘텐츠 개발

제1장 서  론

제1절 연구의 필요성 및 목적

1. 연구의 필요성

○ 부패방지 시민참여활동 전문성 제고 지원을 위하여 부패방지 민간전문가 양성교육 필요

○ 시민의 청렴의식 제고를 위해 시민들을 대상으로 반부패 청렴시민교육을 수행할 민간전문가 양성을 위한 교육컨텐츠 개발 필요

○ 청렴교육의 효과 제고를 위한 참여학습기법, Action Learning 기법, 토론기법 등에 대한 체계적 이해와, 실제 사례와 특정 주제를 중심으로 한 활용방법에 대한 교육훈련 필요

2. 연구의 목적

○ 부패방지 민간전문가 양성교육에 활용할 다양한 교육컨텐츠 개발

- 시민교육강사, 시민옴부즈만, 부패신고상담가 양성교육의 내용, 방법, 프로그램 등 개발

○ 민간전문가별(시민교육강사․시민옴브즈만․부패신고상담가) 역할과 발전방안 모색을 위한 교육훈련프로그램 개발

○ 시민교육방법론, 참여학습기법, Action Learning 기법, 토론기법에 대한 이해와 반부패 청렴시민교육에의 적용을 위한 교육훈련방법 숙지

제2절 연구의 방법

1. 문헌연구

○ 국․내외 문헌연구 및 관련자료 수집

- 부패방지 민간전문가 양성을 위한 교육 관련 선행 연구 검토 및 국내외 문헌조사

- 부패방지 민간전문가 양성을 위한 적실성 있는 교육내용, 교육방법, 교육프로그램 개발을 위해 국내외 교육컨텐츠 운영실태에 대한 비교검토

- 주요 선진 외국의 부패방지기구 및 민간부문의 유사 교육사례에 대한 문헌연구 실시

2. 시민교육방법론에 대한 국내 및 해외문헌 연구

※Thomas Krüger 외 7인 공저, ‘시민교육방법 트레이닝(Methodentraining  fϋr den Politikunterricht)’의 시민교육방법론을 적용하여 교육방법에 응용

3. 참여토론식 교육의 국내․외 사례 분석을 통한 시사점 도출

○ '참여토론'식 교육 모델 기법 및 자기주도적(self-directed) 학습과 토론학습기법 도입․적용을 위한 최근의 교육이론들을 살펴보고, 이에 따른 국내․외 사례들 분석․검토

- 이들 교육이론과 사례를 부패방지 민간전문가 양성을 위한 청렴시민교육 모델 개발에의 시사점 도출

4. 전문가 및 이해관계자 의견수렴을 위한 간담회․브레인스토밍

○ 관계 전문가와의 간담회와 국가청렴위원회 관계자 및 실무진과의 브레인스토밍(brain storming) 및 부패방지 전문가와의 워크숍 병행으로 적실성 높은 청렴교육 민간전문가 교육컨텐츠 개발에 반영

- 시민교육전문가 Pool을 구성하고, 간담회를 개최하여 주요개선과제 선정 및 개선방향 도출시 활용

- 시민단체 실무담당자 등과도 협의 및 간담회 실시

- 쟁점사항인 경우 시범사업 관계기관, 이해관계자 및 전문가 집단을 대상으로 워크숍을 개최하여 의견수렴

- 전문적 검토가 필요한 분야에 대해서는 전문가 및 각급기관 실무자간 간담회 개최

- 필요시 수시로 용역사업자와 청렴위 직원간에 Brainstorming 실시

○ 전문가 토론회 등을 통한 개선방안 도출

- 용역수행자 주관으로 다양한 전문가 의견 수렴

○ 기타 연구 수행에 필요한 다양한 방법 적극 활용

제3절 연구의 내용 및 추진일정

1. 연구의 내용

1) 한국의 부패통제체계 및 반부패 청렴시책에 대한 이해

○ 공공부문의 부패현상과 대책에 대한 이론 연구

○ 부패통제기관의 역할과 기능 검토

○ 국가청렴위원회의 기능 검토

○ 부패방지 관련법령에 대한 이해

○ 국가 청렴성 제고를 위한 정부의 주요 정책의 개요 소개

2) 부패통제체계 및 반부패 청렴시책

○ 우리나라 공직자들에게 요구되는 윤리의 내용은 부정부패를 방지하고 직원남용과 무사안일을 타파하자는 소극적인 측면에서 접근할 수 있는가 하면, 공익성과 봉사정신을 강조하는 적극적인 측면에서 접근 할 수도 있음.

- 한국의 공무원에게 요구되는 공직윤리의 내용은 국가공무원과 공무원 복무규정이나 공직자윤리법, 공무원행동강령, 기관별 행동강령, 취임선서와 복무선서 및  공무원윤리헌장과 신조 등에서 찾아볼 수 있음.

- 국가 공무원법과 공직자윤리법은 부정과 비리를 방지하기 위한 소극적 윤리를 강조하고 있으며, 취임선서와 복무선서, 공무원 윤리헌장과 신조에서는 봉사와 충성, 창의와 책임을 강조하는 적극적 윤리가 천명되고 있음.

○ 국내 부패통제기관과 부패방지 관련 법령의 이해

- 한국에서의 공직윤리관련 법제화 과정을 보면 사실상 지난 1980년까지는 제대로 된 법이 없었으나 1981년 공직자윤리법이 제정되고, 김영삼 대통령 이후부터 본격적으로 윤리 혹은 부패방지관련 법이 제정되기 시작하였음.

○ 그러나 우리나라의 경우 미국과 달리, 자율성과 간접적인 통제에 기반을 두는 윤리적 규정을 마련과 충분한 활용을 거치지 못한 상태에서 바로 통제와 처벌 중심의 법체계로 옮겨갔다.

- 따라서 윤리성이나 자율성과 관련된 법과 제도는 부재할 수밖에 없으며, 그나마 있는 윤리관련 법제들도 완전한 실효성을 확보하고 있다고 할 수 없음.

3) 부패방지 민간전문가 교육컨텐츠의 개요 및 주요내용

○ 부패방지 민간전문가 양성을 위한 교육컨텐츠 구축의 개념도는 아래 <그림 1-1>과 같음

<그림 1-1> 부패방지 민간전문가 양성교육 구축 관계도

○ 부패방지 민간전문가 양성을 위한 교육내용과 교육방법, 민간전문가별 교육프로그램 개발 등은 <그림 1-2>와 같음

<그림 1-2> 부패방지 민간전문가 양성을 위한 교육컨텐츠 구축의 기본구상

○ 부패방지 민간전문가 양성을 위한 교육컨텐츠 개발과 시행을 통해 부패방지 활동에 시민참여를 확대하고 전문성을 강화

○ 민간전문가 양성을 위한 교육컨텐츠의 구체적 내용은 다음과 같음

- 부패통제체계 및 반부패 청렴시책에 대한 이해

- 청렴성 제고를 위한 민간전문가 리더십 개발

- 청렴시민교육과 교육프로그램에 대한 활발한 토론과 정보 공유

- 민간전문가별(시민교육강사․시민옴브즈만․부패신고상담가) 역할과 발전방안 모색을 위한 교육훈련프로그램 개발

- 시민교육방법론, 참여학습기법, Action Learning 기법 적용

○ 이를 통해 부패방지 민간전문가 양성 및 행정과정의 시민참여 확대를 통해 부패통제 접근을 하기 위한 청렴리더그룹의 체계적 양성 추진

4) 부패방지 민간전문가 양성을 위한 시민교육방법

○ 시민교육방법에 대한 이해

- 미시적 교육방법론의 구체적 내용

․ 강의식 수업

․ 시사만평

․ 텍스트분석

․ 수업시간에 대화하기

․ 인터넷 - 자료조사 및 정보제공

-  거시적 교육방법론의 구체적 내용

․ 부패방지 수업에서의 사례분석

․ 토크쇼

․ 찬반 토론

․ 계획게임과 결정게임

․ 현장체험학습과 사회연구

․ 전문가질의

○ 참여토론식 교육의 국내․외 사례 분석을 통한 시사점 도출

- 기존의 강의식 프로그램이 갖는 한계를 극복하기 위해 프로그램 자체가 구조적으로 수강생이 적극적으로 참여하지 않으면 안되도록 구성

- 수강생이 실제적인 지식과 기술을 경험하고 익히도록 자기주도적 참여 학습 강조.

- 소집단 활동을 통하여 프로그램이 이루어지도록 구성.

- 모든 프로그램에서 토론이 주된 활동으로 구성.

○ 토론기법의 이해 및 다양한 훈련방법에 대한 검토

- 토론기법의 이해

․ 토론과 토의의 정의

․ 토론학습의 특징

․ 토론의 진행 과정

․ 토론의 구성

․ 토론의 유의점

․ 토론 적용 가능한 학습영역

․ 토론 수업의 준비

․ 토론 수업의 평가

․ 토론의 유형

○ 대화연습기법, 그룹토론, 찬반토론 등에 대한 기법 활용의 실제 활용능력 증진을 위해 구체적 사례와 주제를 중심으로 한 프로그램 설계

- 프로그램개요

- 교육구성

- 교육목적

- 교육내용

○ '참여토론'식 교육 모델 기법 및 자기주도적(self-directed) 학습과 토론학습기법 도입․적용을 위한 최근의 교육이론들을 살펴보고, 이에 따른 국내․외 사례들 분석․검토

- 이들 교육이론과 사례를 부패방지 민간전문가 양성을 위한 청렴시민교육 모델 개발에의 시사점 도출

2. 연구추진 일정

<표 1-1> 연구추진 일정

硏究期間(2006. 7. 부터 2006. 10. 14.까지)

課業期間(週別) 課業內容	推 進 日 程
	사전준비기간	7		8		9		10
•연구용역 발주 및 추진방향 회의
•기초 자료수집
•국내 관련 문헌 검토
•부패통제체계 및 반부패청렴시책의 이해
•부패방지 민간전문가 교육컨텐츠의 기본방향 및 주요내용에 대한 국내외 사례 수집
•청렴시민교육방법 및 참여학습기법, 토론기법과 사례분석
•민간전문가 청렴리더십(Ethics Leadership) 개발에 대한 이해 및 민관협력 리더십 훈련프로그램 개발
•청렴시민교육강사 양성 교육프로그램 개발
•외국사례 및 국내외 시민교육방법론 분석․적용
•청렴시민옴부즈만 양성 교육컨텐츠 개발
•청렴계약옴브즈만, 청렴감사관, 청렴시민옴브즈만 양성 교육프로그램 개발
•부패신고상담가 양성 교육컨텐츠 개발
•단계적 교육실천전략(Action Plan) 수립
•최종보고회 및 인쇄․납품
•작업 공정율(%)	0	20		30		20		30
•누적 공정율(%)	0	20		50		70		100

제2장 부패통제체계 및 청렴시책의 이해

第1

Ⅱ

부패통제체계 및

반부패 청렴시책의 이해

1. 부패통제체계

2. 부패방지 관련 법령

3. 공직윤리 확보를 위한 법제도 이해

4. 국가 반부패 청렴정책의 이해

제2장 부패통제체계 및 반부패 청렴시책의 이해

제2장 부패통제체계 및 청렴시책의 이해

부패방지 민간전문가 교육콘텐츠 개발

이상수, 『공직윤리와 행동강령』, 중앙공무원교육원 사이버교육교재 교안자료, 2005.를 참고하여 작성.

제1절 부패통제체계

1. 부패통제기관

□ 부패방지관련기관의 목록과 기능․법적근거

기 관 명	부패방지 관련 주요 기능	근 거
국가청렴 위원회 (2002.1.25 대통령소속 독립기구로 출범)	○ 공공기관의 부패방지를 위한 시책 및 제도개선사항의 수립․권고와 이를 위한 공공기관에 대한 실태조사 ○ 공공기관의 부패방지시책 추진상황에 대한 실태조사․평가 ○ 부패방지 교육․홍보계획의 수립․시행 ○ 비영리 민간단체의 부패방지활동 지원 ○ 부패방지 등과 관련한 국제협력 ○ 부패행위에 대한 신고의 접수 등 ○ 신고자의 보호 및 보상 ○ 법령 등에 대한 부패유발요인 검토 ○ 부패방지와 관련된 자료의 수집․관리 및 분석 ○ 공직자 행동강령의 시행․운영 및 그 위반행위에 대한 신고의 접수․처리 등	부패방지법 제11조 부패방지 위원회직제 (대통령령)

기 관 명	부패방지 관련 주요 기능	근 거
대검찰청 (1948.10.31 법원으로부터 독립하여 출범)	○ 범죄수사․공소제기와 그 유지에 필요한 사항 ○ 범죄수사에 관한 사법경찰관리의 지휘․감독	검찰청법 제4조
	○ 대검찰청 중앙수사부에 반부패특별수사본부, 일선청에 반부패특별수사부(반) 설치 운영 등	검찰청사무 기구에관한규정 제4조, 6조 (대통령령)
경 찰 청 (1991.7.24 치안본부에서 경찰청으로 명칭변경 출범)	○ 범죄의 예방․진압 및 수사	경찰관직무 집행법제2조
	○ 범죄수사의 지도 및 조정에 관한 사항	경찰청과그소속기관등직제 제12조(대통령령)
	○ 선거․공무원․병역 등과 관련된 범죄에 관한 정보의 처리 및 수사․지도	경찰청과그소속기관등직제시행규칙 제9조 (행정자치부령)
감 사 원 (1963.3.20 심계원과 감찰위원회를 통합하여 감사원 설치)	○ 국가의 세입․세출의 결산검사, 회계검사 ○ 행정기관 및 공무원의 직무감찰	감사원법 제20조
	○ 중앙행정기관, 지방자치단체, 정부투자기관 등에 대한 감사업무 ○ 공직기강 점검 및 특별조사 ○ 감사대상기관의 자체감사에 관한 사항 ○ 기동감찰, 공직기강자료 관리 ○ 부정방지대책위원회 운영 등	감사원사무처직제 제10조 (감사원규칙)
국무조정실 (1998.2.28 행정조정실에서 국무조정실로 명칭변경, 장관급으로 격상)	○ 공직기강확립계획의 수립 및 평가 ○ 공직기강확립업무 지원․조정 ○ 정부합동점검반 편성․운영 - 중앙행정기관등의 공직기강확립업무 실태점검 - 제도개선을 위한 부조리실태의 진단 등	국무조정실 직제 공직기강 업무규정 제3～10조 (국무총리훈령)

기 관 명	부패방지 관련 주요 기능	근 거
행정자치부 (1998.2 내무부와 총무처를 통합하여 행정자치부 출범)	○ 행정감사제도의 운영 및 행정감사계획의 수립․조정 ○ 지방자치단체에 대한 종합감사 및 부분감사 ○ 공직자 재산등록․심사 및 공개에 관한 사항 ○ 퇴직공직자의 유관영리사기업체 취업제한에 관한 사항 ○ 정부공직자윤리위원회의 운영에 관한 사항 ○ 공무원 징계제도에 관한 사항 및 소청관련업무 등	행정자치부와그소속기관 직제시행규칙 제2조의2, 제6조 (행정자치부령)

□ 부패방지관련기관과 국가청렴위원회와의 관계

○ 부패신고사건에 대한 협조

- 국가청렴위는 접수된 신고사건에 대하여 부패혐의가 있는 경우 검찰, 경찰, 감사원 등 조사(수사․감사)기관에 신고사항을 이첩하여 조사 등을 요구하고

▪ 해당 조사(수사․감사)기관은 60일 이내에 조사를 종결한 후 10일이내에 청렴위에 결과를 통보

▪ 단, 차관급이상 고위공직자의 경우 위원회명의로 검찰에 고발하고 불기소처분시에는 법원에 재정신청

○ 부패방지대책 협의

-  국가청렴위는  국가차원의 부패방지대책을 통합하고 리드해나가는 종합적인 부패방지 대책 중심기구로서 반부패관계기관 협의체제를 운영

▪ 부패방지 관계기관장이 참석하는 ｢반부패관계기관협의회｣(대통령 주재)를 통해 국가차원의 반부패대책 수립 및 부패관련 현안에 대한 대책 등을 협의․조정하고

※ 반부패관계기관협의회 위원

․대통령(의장), 국가청렴위원회위원장, 법무부장관, 행정자치부장관, 국무조정실장, 공정거래위원회위원장, 금융감독위원회위원장, 정부혁신지방분권위원회위원장, 국세청장, 경찰청장 등

▪ 감사원 등 12개 기관의 수사․조사․감사 총괄업무 담당국장급이 참석하는 정례적인 ｢반부패현안대책 실무회의｣를 통해 부패통제 기관간 정보자료 교환, 긴밀한 협조방안에 대해 협의를 하고 있음

○ 부패관련 자료 협조

-  국가청렴위는 감사원, 검찰 등 관계기관으로부터 부패방지 제도개선 관련자료를 제출받아 정책수립 및 제도개선에 반영하는 등 부패방지관련기관과 유기적인 자료협조체제를 구축

▪ 수사․조사과정에서 발굴된 제도개선 과제를 청렴위에 제출

▪ 각급 공공기관은 부패공직자 관련자료(징계, 비위면직자 등)를 정기적으로 청렴위에 제출

1) 국가청렴위원회

○ 연 혁

- ｢부패방지법｣제정․공포(2001. 7.24. 법률 제6494호)

- 부패방지위원회 출범(2002. 1.25.)

- 국가청렴위원회로 명칭변경(2005. 7.21. 부패방지법 개정 법률 제7612호)

○ 기 능(부패방지법 제11조)

- 공공기관의 부패방지를 위한 시책 및 제도개선사항의 수립․권고와 이를 위한 공공기관에 대한 실태조사

- 공공기관의 부패방지시책 추진상황에 대한 실태조사․평가

- 부패방지 교육․홍보계획의 수립․시행

- 부패방지 관련 국제협력 및 민간단체의 부패방지활동 지원

- 부패행위에 대한 신고의 접수․처리 및 신고자 보호․보상

- 법령 등에 대한 부패유발요인 검토

- 공직자 행동강령의 시행․운영 및 위반행위 신고접수․처리

- 그 밖에 부패방지를 위하여 대통령이 위원회에 부의하는 사항

○ 조 직

- 위원회：위원장 포함 3부 추천 9인의 위원으로 구성

- 사무처：1실, 2관, 1본부, 3단, 25팀 (’06.2.10. 현재)

2) 검찰․경찰

○ 그 동안 검찰이 관료부패의 통제기구로서 과연 효과적인 기능을 해왔는가에 대한 검토가 필요하다. 대법원의 {양형실태에 관한 분석}자료에 따르면 뇌물죄의 경우 집행 유예율이 절도죄, 사기죄, 강도죄 등과 비교해 가장 높은 60.3%에 달하는 것으로 나타났다.

○ 직무관련 공무원범죄(직권남용, 허위공문서 작성, 뇌물 등)의 경우에 무혐의, 기소유예, 기소중지 등의 불기소처분을 받는 경우가 62%에 달하고 있다. 이와 관련하여 전체 뇌물죄사건이 매년 증가추세에 있는 것도 이와 같은 법원의 관대한 처분에 기인하는 바가 크다고 보아진다.

○ 과거 비리의 묵인은 오늘, 그리고 내일의 잠재적 비리 가능성을 현재화시키는 데 결정적인 유인을 제공한다. 처벌의 관대화는 공무원들로 하여금 부패에서 얻어지는 편익이 비용보다 높다는 이해관계를 학습시켜 부패에 대한 경계심을 느슨하게 하고 자신의 이익을 보호하기 위해 정보독점으로 인한 상대적 전문성을 더욱 공고화하게 된다. 결국 처벌의 관대화는 감사에 의한 부패통제의 실효성을 저하시키고 부패의 악순환 고리를 심화시키게 된다.

○ 운영상의 문제점으로 첫째, 대검찰청이 부정부패사범과 관련한 정보축적시스템이 시급히 개선되어야 하며 동시에 내부자 고발행위에 대한 법적 보호장치가 마련되어야 한다. 둘째, 검찰의 기소편의주의를 방지하기 위하여 특별검사제도의 도입이 필요하다.

3) 감사원

(1) 역사

○ 감사원은 종전의 심계원과 감찰위원회가 통합됨으로서 탄생하였다. 감사원은 1962년 12월 26일 제정․공포된 제3공화국 헌법에 의해 발족되었다. 1963년 1월 26일 국가재건비상조치법을 개정하여 감사원을 신설하였고 1963년 3월 5일 감사원법이 제정․공포되면서 1963년 3월 20일 국가재건 최고회의 소속으로 감사원이 발족되었던 것 이다. 그후 감사원은 1963년 12월 공포, 동년 12월 17일 시행된 감사원법에 따라 대통령 소속으로 편입된 후 오늘에 이르고 있다.  감사원은 대통령에 소속하되 직무에 관하여는 독립성을 유지하고 있다.

○ 지난 50여년간 감사원에 일어난 변화는 조직, 기능, 인사, 독립성, 전문성 등 여러 가지 측면에서 찾아볼 수 있으나 여기서는 가장 중요한 변화라고 생각되는 ‘심계원과 감찰위원회의 통합’과 감사를 보는 패러다임의 변화에 초점을 두고 살펴보겠다.

○ 심계원과 감찰위원회의 통합

- 현행 헌법이 감사원에 부여하고 있는 3가지 기능은 세입세출의 결산검사, 회계검사와 직무감찰이다. 감사원은 정부기관의 회계검사업무를 담당하기 위하여 당초에 심계원으로 설립되었으며 동시에 감찰위원회가 공무원들에 의해 수행되는 행정업무를 감독하기 위하여 별도로 설립되었다. 지난 50여년 동안 국가 감사체계와 그 조직 면에서 가장 큰 변화는 1962. 12. 26. 제3공화국 헌법에서 종전의 심계원과 감찰위원회를 통합한 것이라 할 수 있다. 이 통합과정에서 감사원의 현재 기능에까지 영향을 미치는 주목할 만한 변화가 일어났는 바, 직무감찰 개념의 변화가 그것이다.

감찰위원회의 직무는 ｢공무원에 대한 직무상 비위｣를 감찰하는 것을 주된 임무로 하였다.

이 기관은 앞의 감찰위원회와는 다른 기관으로서 앞의 감찰위원회가 폐지되면서 1955. 7. 1. 설치된 사정위원회의 뒤를 이어 1961. 1. 14. 감찰위원회법에 의하여 설치되었으며, 공무원의 ｢비위감찰｣과 기관의 직무상 ｢비위감찰｣을 주임무로 하였다.

- 감찰위원회법에 규정된 직무감찰의 개념은 “공무원에 대한 ｢직무상 비위｣를 감찰하는 것”이었으나 두 기관 통합당시 제정된 감사원법에서는 “행정운영의 개선향상을 기하기 위하여 ｢행정기관 및 공무원의 직무를 감찰｣하는 것”으로 규정함으로써 직무감찰 개념의 범위가  ｢공무원의 비위감찰｣ 뿐 아니라 ｢행정사무에 대한 감찰｣ 까지 포함하는 것으로 확장되었다. 이로써 전통적 의미의 회계검사 개념으로는 설명하기 어려웠던 “비재무적 활동의 합법성․경제성․능률성․효과성을 검토”한다는 감사의 현대적 개념을 설명할 수 있는 기초를 제공하게 되었다.

심계원과 감찰위원회가 통합되면서 직무감찰의 대상과 범위가 축소되었다는 주장(백상기․김정욱, 1988 p356)도 있으나 이는 대상기관 수의 측면에서 판단한 것으로 보인다.

- 그 후 1997년에 감사원규칙으로 정한 직무감찰규칙에서는 직무감찰의 정의를 “행정기관 등의 사무와 공무원 등의 직무 및 이와 관련된 행위에 대하여 조사․평가 등의 방법으로 법령상, 제도상 또는 행정상의 모순이나 문제점을 적출하여 이를 시정, 개선하기 위한 ｢행정사무감찰｣과 공무원 등의 위법․부당 행위를 적발하여 이를 바로잡기 위한 ｢대인감찰｣을 말한다.” 고 규정함으로써 감찰위원회에 부여된 직무감찰 기능보다 확대되었음을 분명히 하고 있다.

(2) 조직

○ 현행 헌법 제73조에서는 감사원은 감사원장을 포함해서 5인～11인의 감사위원으로 구성하도록 규정하고 있으며 감사원법 제3조에서는 헌법에 근거하여 감사원장을 포함하여 7인의 감사위원으로 감사원을 구성하도록 규정하고 있다. 과거에는 감사원이 감사위원회와 사무처의 2원조직으로 운영되어 왔으나 현재는 감사위원회 중심으로 운영되고 있다.

(3) 감사대상

○ 헌법 제97조와 감사원법 제20조에는 감사원의 감사 대상기관들을 규정하고 있다. 감사원은 지방자치단체를 포함한 국가 및 정부투자기관 등의 회계를 검사하고 그들의 사무와 소속직원들의 직무를 감찰한다. 아울러 감사원은 국가와 한국은행 또는 지방자치단체가 자본금의 1/2 이상을 출자한 법인 및 특별법에 따라 설립되고 그 임원의 전부나 일부 또는 대표자가 국가나 지방자치단체에 의하여 임명하거나 임명 승인되는 단체들의 회계를 검사하고 그들의 사무와 소속 임원 및 직원의 직무를 감찰한다.

(4) 감사원의 기능

○ 감사원은 결산의 확인, 감사, 심사결정 및 의견표시 등 네 가지 기능을 수행하고 있는데 여기서는 감사기능에 대해 설명하기로 한다.

○ 감사는 감사원 기능의 주축을 이루고 있으며 회계검사기능과 직무감찰기능으로 구성되어 있다.  회계검사는 재무활동의 합법성, 경제․능률성 및 효과성을 검토하는 것으로 감사원법에서는 필요적 검사 사항과 국무총리가 요구했을 때 검사하는 선택적 검사 사항으로 구분된다. 우리나라의 감사원은 국가의 회계검사를 관장하는 최고기관이므로 회계검사에 관한 한, 행정기관은 물론 입법․사법기관도 그 대상으로 한다. 그러나 국회사무처나 법원행정처에 대한 회계검사는 형식적․기술적 차원이지 실질적 업무내용에 대한 통제행위라고는 볼 수 없다. 직무감찰은 비 재무적 활동의 합법성, 경제․효율성 및 효과성을 검토하는 것으로 감사원법 제24조에서 그 범위를 구체적으로 규정하고 있다.

김현구, 전게서, p. 1183.

○ 헌법 및 감사원법에서 규정하고 있는 감사원의 주요기능은 국가 세입․세출의  ｢결산검사｣, ｢회계검사｣, 그리고 행정기관 및 공무원의 ｢직무감찰｣

- 감사원은 “국가의 세입ㆍ세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰”을 담당하는 국가기구로서, 헌법에 의해 권한이 부여된 헌법기관임.

- 감사원은 그 성격상 직무의 독립성, 정치적 중립성 및 전문성이 요구된다고 할 것임. 그리고 시민참여의 시대적 조류상 감사원도 정보공개나 시민참여에 대해 적극적인 태도를 보일 것이 요구되고 있음.

○ 감사원은 공직자 부패통제기관으로서 오랜 역사를 가지고 있다. 감사원은 헌법 제97조, 감사원법 제2조에 따라 대통령에 소속하되 직무에 관하여는 독립의 지위를 유지하고 있다. 현재의 감사원은 감사원장을 포함하는 감사위원 7인으로 구성되며 감사위원회의, 사무처, 감사교육원 및 자문기구(부정방지대책위원회)로 조직되어 있다. 감사업무를 전담하는 이른바 감사직 공무원은 전체 직원의 약 70%를 넘어선 정도다.

○ 현재 감사원이 맡고 있는 회계검사기관은 무려 6만 5천 258개에 달하고 있다. 이는 단순한 산술적 계산을 하는 경우에 감사원의 감사인력 1인당 담당기관수는 약 100여개 기관에 이른다. 감사대상인원은 2000년 현재 1백1만2천8백8십8명에 이르고 있다. 감사원 총직원이 감사에 투입되어도 1인당 1135명의 감사대상인력을 맡아야 한다는 의미다. 이러한 '감시'현실은 우리나라의 부패통제기구가 안고 있는 가장 근본적인 문제의 한 측면을 드러내고 있다.

○ 감사원이 안고 있는 문제는 예산에서도 발견된다. 감사원예산을 보면 실질적인 감사활동에 필요한 예산뒷받침이 매우 취약하게 이루어지고 있다.

○ 감사원법과 헌법이 감사원에 대하여 감찰기능을 부여했음에도 불구하고 이를 뒷받침할 감찰수단을 확보하고 있지 못하고 있다. 즉, 감사원이 직무감찰을 효율적으로 수행하기 위해서는 반드시 금융거래조사권을 가지고 있지 않으면 안 된다. 현재는 금융거래조사권을 인정하지 않고 있는 실정이다.

○ 따라서 감사를 통하여 위법 부당한 사항을 적발하고도 이면에 숨겨진 음성적 조직적 거래행위까지 깊숙이 조사해 나갈 권능을 갖추고 있지 못함에 따라 감사원으로서는 부정방지라는 헌법상 임무를 효과적으로 수행하지 못하는 어려움이 있다.

○ 회계검사와 직무감찰

- 감사원은 「국가의 세입․세출의 결산, 국가 및 법률이 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여」 헌법 제97조에 의하여 설치된 국가최고감사기구이다.

- 헌법․감사원법 등에 의한 감사원의 임무․기능은 크게 보아 회계검사와 직무감찰이라 할 수 있다.

- 회계검사는 국민의 세금으로 이루어지는 나라 살림살이의 전반을 회계업무의 측면에서 감사하는 것이다. 국회와 법원을 포함한 모든 국가기관, 자치단체, 공기업은 물론이고 국가의 돈이 투입되는 곳은 민간단체라 하더라도 회계검사의 대상이 된다.

- 직무감찰은 직무수행의 적법성과 타당성을 따져 공직기강을 바로 세우고 행정운영을 개선하기 위하여 주로 행정부와 자치단체, 정부투자기관 등을 대상으로 실시하며, 국회와 법원 등에 소속한 공무원은 대상에서 제외된다. 이는 기본적으로 행정부 소속으로 되어 있는 감사원의 특성상 권력분립의 원칙을 중시한 것이라 하겠다.

(5) 감사원의 역할

□ 공공책임성(accountability)과 감사원의 역할

○ 공공책임성의 개념과 감사원의 역할은 불가분의 관계에 있으며 감사원의 존재의의는 공공책임성의 개념 없이는 설명할 수 없다. 공공부문의 역할과 규모가 팽창하고 국민들의 관심이 확대됨에 따라, 공공감사도 이에 부응하여 좁은 의미의 회계책임성(financial accountability)뿐 아니라 관리책임(management accountability), 사업수행에 대한 책임(program accountability) 및 정책에 대한 책임성(policy accountability) 까지 포함하는 넓은 의미의 공공책임성 확보를 지향하고 있다.

○ 공공책임성을 이렇게 확대된 개념으로 이해할 때 감사원의 역할은 “공공책임성을 확보․증진하는 것”이라고 한마디로 요약해서 말할 수 있는데 이는 다시 다음과 같이 네 가지 측면으로 나누어볼 수 있다.

- 그 하나는 공공기관의 장이 그 기관의 재정상태와 업무성과에 대한 정확하고 완전한 정보를 작성하여 국민에게 제때에 보고하는지 확인하고 감시하는 역할이다.

- 두 번째, 감사를 통해서 공공기관의 재정상태와 업무성과를 확인․검토․평가하여 문제점을 시정하고 개선함으로써 깨끗하고 효율적인 정부를 만들어나가는 역할이다.

- 세 번째, 이러한 감사결과를 주인인 납세자가 알 수 있도록 정보를 제공하는 역할이다.

- 마지막으로는 감사원 자신도 대리인이며 납세자들이 제공한 세금을 사용하는 공공기관의 하나라는 사실을 인식하여 스스로의 성과증진을 위해 노력하고 감사성과를 국민에게 충실히 공개하는 역할이다.

□ 확대된 공공책임성

○ 감사과정에서 공공책임성은 다음과 같은 네 가지 측면에서 판단할 수 있다.

- 첫째, 누가 책임져야 하는가의 문제 (Who is accountable?)이다. 이 문제는 감사범위 (audit scope)와 밀접한 관련이 있다. 정책결정자들이 정치적 판단이 다분히 작용하는 정책의 효과에 대해서도 책임을 져야 하는가에 대한 논란이 진행 중이다.

- 둘째, 무엇에 대하여 책임져야 하는가의 문제 (Accountable for what?)이다. 이는 감사기준 (audit criteria)과 깊은 관련이 있는 문제이다. 전통적으로 가장 널리 사용되는 기준으로 합법성 (regularity)과 함께 경제성(economy), 능률성 (efficiency), 효과성 (effectiveness)을 들 수 있다.

- 셋째, 누구에게 책임져야 하는가 (Accountable to whom?)의 문제인데 이는 감사고객(audit client)에 대한 논의와 연결된다. 현대 민주국가의 경우 많은 감사원이 대의기관인 국회에 일차적인 보고를 하고 책임지게 되지만 궁극적으로는 납세자로서의 국민이 감사고객이라는 데에는 이론이 없다.

- 넷째, 어떤 절차에 의하여 책임지게 되는가의 문제 (How is accountability determined?)이다. 공공책임성을 확보하고 보장하기 위한 주요 수단으로는 감사원에 의한 감사 외에도 선거에서의 투표, 사법적 판단, 내부감사 등이 있다. 내부감사는 기관장에 대한 내부적 공공책임성 (internal accountability)이라는 한계가 있고, 투표와 재판은 외부적 공공책임성 (external accountability)을 확보하기 위한 수단이기는 하나 상시적이지 못하고 사후적인 성격을 가진다는 특징을 갖고 있다. 반면, 감사원이 실시하는 감사는 국민에 대한 외부적 공공책임성을 확보하고 증진시키기 위하여 상시 작동할 수 있다는 점에서 그  중요성을 갖는다.

○ 국민들의 의식이 점차 높아짐에 따라, 「감사범위」, 「감사고객」 및 「감사기준」에 있어서 많은 변화가 일어나고 있다. 우선, 전통적인 감사범위(audit scope)로 이해되어 오던 재무관리 분야 외에도 비재무적 분야까지도 범위에 포함되었다.

○ 또한, ‘정책집행과정의 적정성 평가‘에서 한 걸음 더 나아가야 한다는 의견이 설득력을 얻고 있다. 정책의 효과성 여부까지는 감사하기 어렵다 하더라도 최소한 ’정책결정과정의 적정성‘ 에 대한 감사가 이루어져야 한다는 의견이 힘을 얻고 있다.

○ 감사기준(audit criteria)의 측면에서는 합법성 및 3Es (economy, efficiency, effectiveness)의 개념을 새로이 해석해야 한다는 의견이 강하게 대두되고 있다. 전통적인 합법성의 개념이 변화하고 있는 바, 국내법규 뿐 아니라 국제적으로 인정받아 통용되는 국제법이나 국제적 기준 등도 감사기준에 포함시켜야 한다는 것이다. 또한, 전통적인 성과감사의 주요 기준인 금전적 경제성․능률성․효과성(financial economy․efficiency․effectiveness)만으로는 공공책임성을 충분히 확보하기 어려우므로 지속가능한 발전(sustainable development)을 전제로 한 환경친화적 경제성․능률성․효과성 및 형평성(equity), 윤리성(ethics) 등의 기준까지 고려하여 정부활동 결과를 평가하여야 한다는 주장이 설득력을 얻고 있다.

(6) 감사원의 감사의 문제점 및 혁신방안

□ 현행 감사원 역할의 문제점

○ 50여년의 역사를 가지는 감사원은 어려운 여건 하에서도 환경변화에 현명하게 대응함으로써 감사인들이 최선을 다해 노력한 결과 국민들로부터 상대적으로 높은 신뢰와 지지를 받고 있다고 보인다.

- 즉, 감사기능을 소극적 통제기능으로 이해하던 것을 적극적 지원기능으로 이해하고 이를 감사업무에 반영하려는 방향의 변화를 꾀하였다.

○ 그러나 이러한 방향전환은 감사의 ｢내용｣의 측면에서는 발전적 변화라고 평가할 수 있겠지만, 감사보고서 ｢활용｣방법의 측면에서는 이에 걸맞는 변화가 부족했다. 즉, 궁극적 고객인 국민과의 관계를 충분히 인식하지 않은 채 피감기관의 장 등에게 감사결과 처분요구하는 한계를 넘지 못함으로써 중대한 결함을 갖고 있다고 할 수 있다.

○ ｢견제․감시자로서의 소극적 역할｣에 중점을 두던 전통적 개념의 감사에서 ｢조언․지원자로서의 적극적 역할｣에 중점을 두려는 것은 바람직한 방향임에 틀림없지만, 국민으로부터의 신뢰를 더욱 높이기 위해서 다음과 같은 몇 가지 문제를 해결해야 한다는 것을 지적하지 않을 수 없다.

○ 전통적 회계검사와 결산검사의 경시

- 결산검사와 회계검사는 감사원의 가장 전통적이고 기본적인 기능이다. 감사원법 제21조에 따르면 감사원은 회계검사의 결과에 의하여 결산확인을 하도록 되어 있기 때문에 회계검사를 소홀히 하게되면 부실한 결산검사를 초래하게 된다.

- 회계검사와 직무감찰의 개념을 명확하게 구분하는 것은 쉽지 않은 일이다. 지출의 합법성을 주로 검토하던 전통적 회계검사의 개념이 지출의 효율성까지도 포함하는 것으로 이해되면서 이러한 현상은 더욱 심해졌다. 직무감찰의 영역이 넓어지면서 회계검사의 영역은 상대적으로 축소되기 시작했으며, 이는 앞에서 법에 규정된 기능을 검토한 바와 같이 심계원과 감찰위원회가 감사원으로 통합되면서부터인 것으로 보인다. 그 후 전통적 회계검사에 대한 관심이 상황에 따라 가끔씩 간헐적으로 높아졌던 경우도 있었으나 감사의 패러다임 변화에 따라 행정사무감찰 또는 성과감사에 대한 관심이 높아지는 경향에는 별다른 영향을 미치지 못한 채 오늘에 이르고 있는 실정이며 전통적 회계검사 기능과 결산검사 기능은 위기를 맞고 있다고 말할 수 있다.

○ 공공책임성(accountability) 보장역할 미흡

- 적극적 지원기능으로의 패러다임 변화노력은 우리나라 감사발전을 위해 긍정적 측면이 많이 있음에도 불구하고 보고를 기본요소로 하는 결산검사의 경시현상은 성과감사결과 보고체계에 도 영향을 미치게 된다.

- 대리인 이론은 감사의 본질을 주인(principal)-대리인(agent)간 정보의 비대칭성(information asymmetry)을 최소화하기 위한 독립적 제3자의 비판적 검증 및 ｢보고｣ 활동이라고 보고 있다. 적극적 지원기능으로의 변화를 모색하는 것도 국민의 기대에 부응하기 위한 것이지만, 감사의 본질 중 필수불가결한 요소인 ｢보고｣의 개념을 갖추고 있어야 한다.

- 지원기능을 강화한다는  취지로 성과감사를 강화했으나 그 결과를 국민에게 공개하지 않는다면 주어진 역할을 다한다고 볼 수 없다.

결산검사의 결과는 ｢결산검사보고서｣의 이름으로 전문이 공개되지만 그 밖의 감사결과는 일차적으로 ｢감사결과 처분요구서｣의 이름으로 수감기관 또는 감독기관의 장에게 송부되고 있으며 그 요약분이 국회, 언론 등에 제공되며 결산검사보고서에 포함된다.

- 감사라는 수단을 통해 달성하려는 목표는 확대된 공공책임성(accountability)을 확보․증진하려는 것임에도 단순히 조언․지원기능만을 강조하는 것은 관리책임(responsibility)과 감사결과를 주인인 국민에 보고해야 하는 책임까지 포함한 의미의 공공책임성(accountability)을 혼동한 결과로 보인다. 감사행위의 산출물인 감사보고서 이용자를 감사고객이라고 할 때 감사결과를 고객인 국민에게 모두 공개하는 것이 원칙이다. 감사결과를 적극적으로 공개하게 되면 국민의 알 권리도 충족하는 효과와 아울러 예방감사효과도 거양할 수 있다. (장해익, 1992)

국민이 제기한 감사청구사항이나 민원사항은 감사기관이 감사․조사 실시 후 그 결과를 청구인에게 보고해야 하는 의무가 있다.

- 감사결과를 대상기관이나 대상업무의 개선을 위해 환류시키는 것으로 감사의 임무를 다하는 것으로 이해하고, 외부에 있는 고객에게 감사결과를 적극적으로 그리고 충실하게 공개하지 않는다면 국민들이 감사원 감사의 본질을 ｢내부통제｣의 일환인 ｢내부감사｣로 이해하도록 하는 결과를 낳게 된다.

- 또한 감사결과의 공개가 전제되지 않는다면 국민의 입장에서는 ｢지원하고 도와주는 감사｣로의 방향전환 시도를 피감기관과 결탁․공모하여 무언가 ‘중요한 정보를 은폐하고 있을지 모른다’고 불필요하게 오해할 가능성을 배제할 수 없다. 그 결과 불충분한 여건에도 불구하고 아래에서 보는 바와 같이 열심히 감사를 수행하는 감사원의 독립성에 대한 의심을 낳고 있을 뿐 아니라 감사과정에 참여한 많은 사람의 사기를 떨어뜨리는 쪽으로 작용할 수 있다.

○ 비위감찰 수단 및 성과 미흡

- 이와같이 ｢행정사무에 대한 감사를 강화｣ 하는 방향의 변화과정에서 행정운영의 개선과 향상 등 성과확보 측면에만 치우쳐 행정사무에 대한 감찰활동은 활발한 반면 직무감찰 기능 중 또 다른 주요한 분야인 공직자의 비위 감찰기능은 상대적으로 소홀히 취급되거나 활동상의 한계를 절감한 나머지 적극적인 활동을 포기하는 경향이 나타나는 등의 문제가 제기되기도 한다.

- 비리감찰 기능이 미흡한 이유로는 소극적 통제기능과 적극적 지원기능을 동시에 수행해야 하는 감사원이 사용할 수 있는 인적․물적 자원은 한정되어 있기 때문에 지원기능을 강화하려는 쪽으로의 방향전환은 통제기능 수행에 투입되는 감사자원의 규모에 영향을 미치게 된다.

- 또한, 그 목적과 접근방법, 감사수단이 서로 많이 다른 ｢행정사무 감찰활동｣과  ｢공무원 비위 감찰활동｣을 구분하지 아니하고 직무감찰이라는 포괄적인 기능으로 규정한 결과, 그 목적, 수단 및 접근방법 등을 명확히 구분하지 않은 채 직무감찰 기능을 수행하고 있는 데서도 그 원인을 찾을 수 있다.

비리감찰 수단으로 대표적인 것은 금융계좌 조사권과 등록재산 실사권 등이 있다.

- 현행 헌법 및 감사원법상 부여된 직무비위에 대한 감찰기능이 싱가포르나 홍콩의 부정방지기구에서 수행하는 공무원의 직무상 비위색출 및 처벌기능과 같은 수준의 활동을 요구하는 것이라면 감사원에 부여된 직무감찰기능을 적극적으로 행사할 수 있는 체제 및 수단을 갖출 수 있도록 보완되어야 할 것이며 이러한 조치에 소극적일 경우 모든 공직자의 직무상 비위행위를 감찰할 수 있는 직무감찰 기능은 형식적으로만 존재하게 되어, 국민이 요구하는 수준의 직무감찰활동은 사실상 기대할 수 없다는 현실을 분명히 인식해야 한다.

□ 감사행정의 문제점 및 감사원 혁신의 필요성과 방향

○ 아래와 같은 이유에서 우리나라 감사  행정의 혁신문제가 검토되어 왔음.

- 다양한 감사주체에 의한 중복감사로 피감사기관의 생산성 저해

- 적발과 처벌 위주의 감사로 피감사기관의 소극적 행정 초래

- 국정평가 인프라 구축을 통한 경쟁력 향상의 필요성 증대

○ 감사원은 그 동안 회계감사 및 직무감찰을 통해 공공부문의 부패척결과 행정의 책임성을 확보하는데 지대한 역할을 해 왔으나

- 감사가 주로 적발과 처벌 위주로 이루어져 감사를 의식한 소극적 행정을 초래하는 한편, 공직사회의 창의적이고 적극적인 서비스 창출을 위축시키는 경향이 있음이 지적되어 왔음.

○ 이에 따라, 감사원이 아래와 같은 방향으로 혁신을 추진하고 있음

- 과거와 같은 합법성 감사 위주에서 탈피하여 국정운영시스템과 정부의 주요정책 및 사업성과를 평가하는 체제로 전환

- 국정의 운영상황을 종합적으로 진단하고, 문제점을 해결할 수 있는 대안을 제시하는 등 국정운영의 모니터링과 컨설팅 기능을 수행하는 기관으로 역할과 위상을 제고-

- 평가기능과 감사원 본연의 임무인 직무감찰기능을 연계하여 부패발생요인을 구조적으로 차단

- 참여정부의 국정목표와 국정원리가 국정전반에 내실 있게 구현될 수 있도록 바람직한 정책대안 제시기능 강화

○ 이를 위해 아래와 같은 노력이 경주되고 있음.

- 평가기능 위주로 핵심역량을 결집하고, 보다 유연하고 탄력성 있는 인사․조직체계로 개편

- 전문성 확보를 위한 교육, 훈련체계의 강화

- 현재 감사원에 ‘전략기획팀’이 구성되어, 새로운 조직체계의 설계 등 종합적인 실천방안을 논의․검토 중에 있음

○ 정부혁신지방분권위원회는 감사원 혁신을 뒷받침하기 위해 감사원과 협의하여 관련 법령의 제․개정 등 필요 조치를 지원하고,

- 감사 및 평가제도의 효율화 방안 등 제도전반에 관한 개선방안의 마련과 함께

- 외부 전문인력 유입 및 내부 인력의 전문성 확보 등을 위한 인사제도 개선 등을 종합적으로 추진할 예정임

□ 지원기능 강화로의 패러다임 전환

○ 감사의 개념은 합법성 위주의 전통적 감사와 능률성․효과성을 강조하는 현대적 감사로 구분할 수 있다.

○ 감사원은 현재 적극적․지원적․유도적 역할을 강화하고, 과거 지향적인 비리 적발 위주의 감사에서 벗어나 컨설팅 위주의 대안 제시 감사로 나아가고 있다.

- 국가 감사기능에 대하여 전통적인 ｢견제․감시자로서의 소극적 역할｣에 추가하여 국가자원의 배분과 국정운영을 효율화하기 위한 ｢조언․지원자로서의 적극적 역할｣수행을 요구하고 있는 것이다.

○ 이를 반영하여 감사원에서는 1995년 감사원법을 개정하면서 “관계기관의 장으로 하여금 자율적으로 처리하게 할 필요가 인정되는 때 또는 행정운영 등의 경제성․효율성 및 공정성등을 위하여 필요하다고 인정되는 때에는 소속장관․감독기관의 장 또는 당해 기관의 장에게 그 개선등에 관한 사항을 권고 또는 통보할 수 있다.”라는 내용을 신설함으로써 ｢조언․지원자로서의 적극적 역할｣ 수행의 방향을 명확히 하였다.

감사원법 제34조의 2 (권고 등)

□ 감사행정의 혁신 및 평가기능의 강화

○ 감사원의 평가기능 강화와 국정평가 인프라의 중심기구로 개편

○ 각 부처 감사기능의 독립성과 전문성 제고를 위해 감사관실 직원을 감사직렬로 전환하고, 감사원을 비롯한 다른 행정기관 및 외부전문가 집단과의 인사교류 활성화

○ 전문인력 확보를 위한 인센티브 제도를 정부내 ‘인적자원‘의 축적 차원에서 종합적 검토

○ 국가의 총체적 평가인프라 강화를 위해 ‘평가기능의 발전촉진에 관한 법률’ 제정

○ 중복감사로 인한 감사대상기관의 부담경감, 계통감사 체계의 구축 등을 위해 ‘국가감사활동조정기본법’ 제정

○ 외부 전문가, 연구기관, 회계법인 등이 참여하는 개방형 감사제도를 적극 활용하고, 감사활동에 대한 외부 평가시스템 및 국민참여형 감사제도의 도입

○ 현재의 감사는 기존의 단순한 ｢합법성 감사｣에서

- 주요 정책사업에 대한 지속적인 모니터링을 통하여 문제점을 체계적으로 진단, 종합적․근원적 개선책을 제시하는 ｢시스템 감사｣로 변경되어 가고 있을 뿐만 아니라

- ‘정부 재무제표 등에 대한 감사 의견표명’, ‘결산 검사방법의 변화’, ‘성과감사 및 평가기능의 도입’ 등으로 감사 환경이 급격히 변화하고 있다.

○ 그러나 감사와 관련된 헌법 및 감사원법은 단순히 결산확인, 직무감찰, 회계검사로 분류되는 전통적 감사기능을 중심으로 규정되어 있어 이를 정비할 필요가 있을 뿐만 아니라 새로운 감사환경에서 감사 성과를 거양할 수 있는 감사원의 조직과 기능 및 역할 등을 재정립할 필요성이 대두됨에 따라 감사기능의 변화에 따른 감사원법 등 정비를 통하여 감사원의 평가기능 도입 등 새로운 감사환경에 적합한 감사 개념 도입, 감사원의 조직, 기능 및 역할 그리고 감사 실무 사항 등 감사원에 관한 종합적인 법령 정비를 추진 중에 있음.

□ 감사원의 위상과 독립성 확보 방안

○ 감사업무를 독립적․효율적으로 수행할 수 있는 감사원의 조직 및 기능 등 재정비

- 세계 각 국의 감사원의 지위 및 역할 등에 대한 비교 분석, 우리나라의 감사 현실 등에 대한 종합적 분석을 통하여 우리나라에 적합한 감사원상 확립 추진 중

○ 감사원의 헌법상 각 위치에 따른 감사업무의 독립성․중립성 확보 방안 모색 중

4) 각 부처 감사관

□ 각 부처 감사관의 자체감사 기능의 개요 및 문제점

○ 자체감사는 각 급의 행정기관이 행정감사규정에 기초하여 자체적으로 실시하는 감사를 말한다. 현장성있는 감사를 가장 효과적으로 수행할 수 있는 기구가 바로 자체감사기구라는 뜻이다. 우리나라 자체감사기구가 안고 있는 문제점으로는 크게 다음의 네 가지를 들 수 있다.

- 첫째, 기구의 독립성 문제다. 이른바 자체감사기구의 인력은 집행부서에서 충원되어 감사업무를 담당하다가 다시 일정기간이 지나면 감사대상 부서였던 집행부서로 전보되는 인사과정을 거치므로 소신껏 감사활동을 펼칠 수 없는 구조적인 한계를 지니고 있으며 효과적인 자체감사의 실시를 어렵게 하고 있다.

- 둘째, 자체감사요원의 전문성 결여를 들 수 있다. 관료들의 부정부패가 주로 뇌물과 금융관련 부패사범이 주종을 이루는 상황임을 감안할 때 효율적인 감사를 위해서는 금융거래전산지식과 자금추적에 관련하여 전문기술과 지식을 가진 사람들이 감사요원으로 충원되어야 하는 필요성이 강력하게 제기되고 있다.

- 셋째, 자체감사기구의 기능수행상의 문제가 있다. 자체감사기구는 당해 기관과 소속기관 및 산하단체에 대한 감사를 담당하고 있다. 그러나 실제에 있어서는 당해 기관에 대한 감사는 수행되지 못하고 있다.

- 넷째, 자체감사를 위한 여건상의 문제점도 만만치 않다. 자체감사의 성패는 감사책임자의 자질에 달려 있다고 해도 과언이 아니다. 감사원은 감사결과 감사책임자가 현저하게 업무에 태만하고 있다고 인정한 경우에는 그 교체를 임용권자 또는 임용 제청권 자에게 명할 수 없고 다만 '권고'할 수 있도록 감사원법 제30조의2 제3항에서 규정하고 있는 것을 담당공무원에 대한 교체권고 이상의 '교체명령권'을 가지는 방향에서의 법 개정이 이뤄져야 한다고 본다.

□ 각 기관 자체감사의 중요성

○ 일반국민은 공직부문이 부패되어 있기 때문에 전반적으로 사회자체도 부패해 있다고 인식하고 있음. 따라서 건전한 사회를 지향하는데 있어서 공직사회의 부정부패 척결이 가장 중요하다고 할 수 있으며, 참여정부 하에서도 공직사회의 청렴성 확보를 위해 ‘깨끗한 사회 봉사하는 행정’은 중요한 국정과제 중의 하나임.

○ 공직사회 부패통제의 4대 원칙 또한 다음과 같이 제시되고 있는 바, 이러한 부패통제의 기본 원칙을 달성하기 위해서라도 부패 감시기능 확대와 부패행위 적발의 실효성 제고를 위한 부패통제체계 확립이 필요한 것임.

①「신뢰성」확보 위해 국민의 부패 감시기능을 강화

②「투명성」확보 위해 부패를 유발하는 행정구조를 개혁하고, 행정정보 공개 확대

③「청렴성」확보 위해 공직자윤리강화와 근무환경 개선

④「책임성」확보 위해 부패행위 적발의 실효성 제고와 부패통제체계 확립 필요

○ 위의 부패통제 원칙을 달성하기 위한 정부의 부패통제장치 구축의 단계적 절차 및 방향은 다음과 같은 바, 행정자치부 차원에서도 우선적으로 자체감사 기능의 실효성 확보와, 적발 및 처벌의 실효성 확보를 위한 부패행위 적발․처벌 시스템 구축 및 운영상의 실효성 제고가 필요한 것임

① 1단계 : 자기통제장치의 확립과 자체감사 기능의 강화

② 2단계 : 권력의 분산과 사정기관 상호간의 견제와 균형시스템(Checks & Balances)

③ 3단계 : 새로운 거버넌스 시대(New Governance) 부패방지를 위한 시민참여 및 개입의 보장

○ 이를 각급 기관 감사관 차원에 적용해 보면, 우선적으로 내부 감사역량 강화 및 다양한 부패통제시스템의 기반 구축을 위한 부패방지 제도의 체계적 구축과 엄정한 집행이 요청됨.

○ 따라서 이를 반영하여 자체감사역량 강화 과제는 각급 기관 감사관실 내부적으로 부패방지를 위한 통제시스템을 정비하기 위한 제도적 기반을 확립하고, 각급 기관의 부서별․소속기관별 부패감시와 통제를 위한 노력정도를 평가하는 것이 필요함.

○ 부패공직자 내부적발 및 자체감찰 역량강화는 공직자의 부정을 방지하는데 있어 외부적인 노력보다는 내부적인 노력정도에 평가의 초점을 맞추고 있음.

- 이를 위해서는 자체감사 시스템의 제도적 틀(institutional framework)이 잘 정비되어 있어야 함.

- 즉, 감사역량을 강화할 수 있는 제도적 장치가 구비되어 있어야 하며, 계획적이고 체계적인 감사가 이루어져야 함.

- 아울러 자체감사의 실질적 실효성 확보를 비롯하여 감사결과 비리공직자에 대한 엄정한 징계조치가 수반되어야 하며, 상위감사 결과 조치요구사항이 성실하게 이행되어야 할 것임.

- 동시에 내부적발을 위해 자체감찰인력의 전문성과 사기앙양을 통한 각 기관자체의 감찰역량을 확대해야 할 것이며, 기관장의 부패척결에 대한 적극적 실천의지도 대단히 중요함.

○ 이를 위해 ‘자체감사 역량 강화’를 위해서는 감사의 계획성, 감사인력의 충실성, 감사실적 및 적발․처벌실적 등의 강화를 중심으로 지속적으로 내부적인 자체감찰역량 강화를 위한 제도 정비 정도와 그 이행 정도에 대한 점검 ․ 평가를 통해 자체감사시스템의 적실성과 실효성 정도을 제고시켜 나가야 할 것임.

5) 인사위원회(징계위원회)

○ 공공부문이 인사운영시스템이 성공적으로 운용되기 위해서는 인사운영시스템의 투명성과 공정성이 확보되어야 함. 공정성과 투명성을 결한 인사시스템의 운용은 각종 인사제도들이 무의미하게 되며, 인사과정에서도 합리적이고 실질적 운용이 배척되어 버림. 투명하고 공정하며 개방적 인사행정을 통해서 인사결정의 전횡을 줄이고, 부패방지의 실질적 안전판 역할을 수행할 수 있도록 함.

○ 투명한 인사시스템을 확립하기 위해서는 주요 인사과정인 채용, 승진, 전보 및 전직, 기타 등에서 각 인사대상자의 기준을 공개하는 것이며, 승진시에 인사대상자와 함께 근무한 조직내 구성원들의 평가인 다면평가제도의 실효성이 확보되어야 함.

○ 아울러 밀실 인사를 방지하기 위해서는 사전 인사예고를 통해서 객관적 기준과 자격을 공개하고, 그러한 공개를 통해서 인사의 투명성과 객관성을 확보할 수 있도록 해야 함, 그리고 직위공모제도의 실시도 자격과 능력을 갖춘 인사들의 공정한 기준과 평가를 통해서 임용을 한다는 점에서 인사운영시스템의 투명성과 공정성을 확보할 수 있는 방안임.

○ 또한 점차적으로 독립성과 공정성을 갖춘 인사위원회를 통해서 공직 인사가 이루어질 수 있도록 인사위원회의 제도화와 기능․권한의 구체화, 외부전문가의 비율을 높일 수 있도록 해야 함.

○ 위에서 보다시피 인사운영시스템 강화는 각종 부작용을 낳았던 인사제도를 보다 투명하고 공정하게 운영하도록 인사위원회의 독립성을 확보하고, 인사기준과 평가결과에 대한 다양한 의견을 수렴하는 데 목적을 두고 있음

○ 투명한 인사시스템은 인사상 채용, 승진, 전보에 있어서 인사기준을 공개함으로써 인사권자의 자유재량권을 제한하고, 인사에 있어서 인사 관련 정보의 왜곡과 비대칭성을 줄이게 되어 인사운영시스템의 공정성과 투명성을 확보하게 됨.

○ 다면평가제도는 종래 상사의 주관과 편향에 따라 평가가 왜곡될 수 있는 하향식 평가의 문제점을 보완할 수 있는 평가방법임. 평가대상자가 소속한 부서의 모든 구성원이 평가함으로써, 평가주체가 다양하기 때문에 인사고과에 대한 공정성, 객관성을 제고하고 평가결과의 수용성을 높일 수 있음.

○ 이를 위해서는 인사시스템의 투명성 확보와, 인사위원회의 독립성과 공정성 확보, 그리고 선진적인 인사제도의 도입이 요청됨.

- 인사시스템의 투명도를 높이기 위해 인사자료의 공개 확대와,

- 인사위원회의 독립성과 공정성 확립을 위하여 인사위원의 외부전문가 비율의 과반수 이상 참여, 인사위원 구성의 대표성 확보, 인사위원회의 기능과 권한의 구체적 명시 등이 요청됨.

- 선진적 인사제도의 도입은 다면평가제도 시행 정도, 인사예고제도 시행 정도, 직위공모제 시행 등이 요청됨.

○ 특히, 인사위원회의 독립성과 공정성 확보를 위해 다음과 같은 개선이 요청됨

- 인사위원회의 외부 인사 비율이 과반수를 넘어 70%를 넘도록 구성하 여 대표성과 전문성, 독립성, 실효성을 확보하는 것이 필요함. 현재 대부분의 지방자치단체에서 50% 내외에 그침.

- 인사위원 구성의 대표성 확보를 위해 공무원 직장협의회 추천 대표를 포함하도록 하고, 보다 적극적으로 공무원직장협의회와 협약을 통해 합의서를 만들어서 인사운영의 공정성을 기하는 것도 필요

○ 인사위원회의 공정성과 객관성을 확보하기 위해서 위원의 구성에서 대표성과 전문성을 충족시키는 외부 인사의 비율을 점차 늘려나가야 함.

- 인사위원회가 유명무실해지지 않기 위해서는 위원회의 기능과 권한을 구체적으로 명시하고, 실효성을 거둘 수 있도록 권한과 활동을 확대시켜 나감.

○ 다면평가는 전체 자치단체에서 실시하고 있기 때문에, 다면평가의 평가기능 확대와 부작용을 최소화할 수 있는 방안 개발 필요.

- 평가대상자의 주요 업무추진실적과 자기 소개서 등의 자료 공개 및 평가도구의 정보시스템화(보성군의 헤르메스 참고).

- 다면평가위원 구성시 평가당일 컴퓨터 추출 프로그램을 이용하여 무작위로 선정하여 공정성을 기함(서귀포시 참고).

- 정실 평가가 되지 않도록 다면 평가 방법 및 제도적 의미에 대한 교육 실시

○ 승진, 전보 등 모든 인사에 대한 예고제 실시.

- 승진․전보대상 기준설정, 결원 직위 및 배수 내 포함자 사전 공개

- 홈페이지, 내부 인트라넷 등 쉽게 정보에 접근할 수 있는 매체 활용

○ 직위공모제의 확대 실시

- 사전 자격, 조건 등의 기준 열람과 객관적 평가 기준 제시

- 인사위원회를 통한 심사

○ 인사 상담과 고충 해결을 위한 센터 개설.

- 인터넷상뿐만 아니라, 인사 문제를 직원의 입장에서 상담해주고 해결해 갈 수 있도록 도움을 주는 기구 설립과 전문 인력 배치.

○ 기타 실적가점포인트제, 희망보직제, 인사청탁자 패널티 적용, 파트너십 인사관리제 등 인사제도 개선을 위한 다양한 방안 연구 도입.

- 나아가 가능한 한 모든 인사 자료를 투명하게 공개하고, 공개 방법에 있어서도 모든 직원들이 쉽게 접근하여 열람할 수 있고 의견을 게재할 수 있는 내부 인트라넷을 활용하여 공개.

- 승진, 경력, 교육성적 등 인사고과 공개 통보

- 스스로 인사의 기준을 모니터링하고 평가할 수 있도록, 인사 기준의 객관적 지표를 개발해 나가고, 실적과 성과들이 지수화되어 인사시스템으로 반영되는 체계 개발.

6) 공직자윤리위원회

○ 공직자윤리위원회는 공직자재산등록제도가 도입되어 시행되면서 생겼다. 공직자재산등록제도가 관료부패의 통제장치로서의 기능을 원활히 수행하도록 하기 위하여 만든 공직자윤리위원회는 {공직자 윤리법}에 의해 설치된 합의체 기관이다. 이 위원회는 재산등록사항의 심사와 결과처리를 주요 기능으로 하고 있다.

- 그리고 공직자윤리위원회는 재산등록의무자에 대해서 자료제출요구권 및 사실확인조사권을 갖는 것을 비롯하여 국가기관 지방자치단체 공직유관단체 기타 공공기관의 장에 대해 보고하게 하거나 또는 자료제출을 요구할 수 있는 권한을 가지고 있다.

- 뿐만 아니라 금융기관장에 대한 금융거래관련 자료제출요구권, 등록대상자 및 관련자의 출석요구권, 심사결과 허위등록의 혐의대상자에 대한 조사의뢰권(법무부장관 또는 국방부장관에게) 등을 가지고 있다.

○ 현행 공직자윤리위원회의 운영에서 발견되는 문제점을 정리하면 다음과 같다.

- 첫째, 재산등록심사를 받아야할 당사자를 위원으로 위촉하는 것은 엄격하고 공정한 심사를 기대하기 어렵다. 따라서 국회의 윤리위원회 위원에서 현직 의원들을 제외시키고, 전원을 외부인사로 위촉해야 한다.

- 둘째, 위원회의 조치내용과 관련하여 반드시 불성실누락신고에 대한 조치내용은 공개해야 한다.

- 셋째, 재산등록시 누락분에 대한 추가공개를 해야 하는 것은 물론 피부양자가 아닌 존비속에 대한 고지거부제도가 폐지되어야 한다.

- 넷째, 현행 3개월인 심사기간을 연장해야 하며 아울러 실질심사기구의 인력보강이 이루어져야 한다. 재산등록제도의 취지는 공직사회의 도덕성과 윤리성을 제고함으로써 공직자의 부정한 재산증식을 근절시키는데 있다. 따라서 마땅히 재산형성과정의 정당성과 적법성여부가 확인되어야 한다. 공직자윤리위원회의 문제 중에서 특히 문제가 되는 것은 위원회의 구성과 관련하여 전문성이 취약하다. 따라서 재산심사에 관한 전문지식을 가진 인사가 위원회에 대거 충원되어야 한다. 끝으로 재산실사인력의 부족과 실사결과처리의 소극성이다.

2. 국가청렴위원회의 기능

1) 출범 및 구성

□ 출  범

○ 부패문제에 대한 국내외적인 흐름에 능동적으로 대처하고 부패문제를 획기적으로 개선하기 위한 체계적인 대책의 필요성이 제기

○ 부패문제를 종합적․체계적으로 담당할 전담기구의 설치 필요성도 대두

○ 부패방지위원회 출범 경위 및 경과 사항

- `00. 9월 : 경실련, 참여연대, YMCA 등 38개 시민단체 ‘부패방지제도 입법시민연대’ 결성, 「부패방지법(안)」 입법 청원

- `00. 12월 : 민주당과 한나라당 부패방지관련법(안) 제출

- `01. 6월 : 국회 「부패방지법」의결

- `01. 7. 24 : 「부패방지법」제정 공포(`02. 1. 25 시행)

- `02. 1. 25 : 「부패방지위원회」 출범(부패방지법 제8조 근거)

- `05. 6. 29 : 「부패방지법」 개정 공포(국가청렴위원회로 명칭 개정 및 부패행위 신고자 보호 강화)

□ 구  성

ㅇ 위원장을 포함하여 3부에서 각각 추천한 9인의 위원으로 구성

ㅇ 대통령 임명 3인, 국회의장 및 대법원장 추천 각 3인

※ 위원장 및 2인의 상임위원(정무직)

ㅇ 사무처 : 139명(1실, 2국, 2관, 15과)

ㅇ 위원의 임기보장(3년) 및 직무상 독립과 신분 보장

- 정치적으로 중립적 입장에서 독립적인 업무수행 가능

2) 주요 기능

○ 국가청렴위원회의 기능은 크게 다음과 같은 4가지로 구성

⑴ 부패방지 시책 수립 및 평가

- 국가차원의 종합적․장기적 부패방지대책 추진을 위한 ‘부패방지 기본계획’ 수립․시행

- 매년 공공기관의 부패실태를 민원인이 직접 평가하는 ‘공공기관 청렴도’ 측정, 발표

- 각급 공공기관의 부패방지시책 추진실태를 정지적으로 평가, 그 결과를 공표하여 기관의 자발적인 부패방지 노력 유도

⑵ 부패근절을 위한 제도개선

- 부패신고내용 및 연구조사를 토대로 고질적 부패취약분야에 대한 제도개선안을 마련, 공공기관에 권고

- 공공기관에 대한 제도개선 이행여부를 확인․평가

⑶ 부패행위 신고접수․처리 및 신고자 보호보상

- 공직자 부패행위에 신고에 대한 엄정 처리

- 고위공직자 부패행위에 대해서는 직접 검찰 고발

- 신고자가 어떠한 불이익을 받지 않도록 철저히 신분 및 신변보호와 최고 2억원까지 보상금 지급

⑷ 국민의식과 관행의 개선을 위한 교육홍보

- 공직자 스스로 부패를 통제할 수 있도록 ‘공무원행동강령’ 시행

- 공직자, 어린이, 학생, 일반국민 대상 지속적 부패방지 교육홍보

⑸ 민간단체 부패방지 활동 지원 및 국제협력

- 시민단체와 협력, 부패문화 청산운동 전개

- 국제투명성기구(TI), 경제협력개발기구(OECD) 등 국가 투명성 평가에 영향을 미치는 국제기구 및 선진국과의 부패방지 협조를 통한 국제적 이미지 제고

3) 국가청렴위원회 역할 방향

□ 범정부적인 대책수립 및 추진의 견인차

□ 종합적인 부패통제 기능 수행

정책수립․총괄

점검․평가

사전예방

(제도개선, 교육)

사후적발

(신고접수,행동강령)

○ 국가 부패방지대책을 선도하고 통합 조정

○ 취약분야 실태조사와 제도 및 시스템 개혁

○ 부패방지시책 점검․평가

○ 기관별 자율적인 부패방지 노력 촉진

○ 부패방지 시책과정에 국민참여 확대 및 반부패 사회문화 확립

○ 국가투명성 제고를 위한 대내외 협력

제2절 부패방지 관련법령

1. 공직윤리 확보를 위한 관련 법

1) 공직윤리의 법제화 실태

○ 공직윤리가 제대로 준수되도록 하기 위해서는 일정 수준의 법제화가 요구된다. 윤리라는 영역이 기본적으로 법을 통해서 완전히 규율될 수 없는 가치영역이라고 하지만, 앞서 언급한 바와 같이 이미 수단적 가치로 인식됨에 따라서 어느 정도 법제화가 요구된다.

○ 한국에서의 공직윤리관련 법제화 과정을 보면 사실상 지난 1980년까지는 제대로 된 법이 없었으나 1981년 공직자윤리법이 제정되고, 김영삼 대통령 이후부터 본격적으로 윤리 혹은 부패방지관련 법이 제정되기 시작하였다.

- 우리의 경우 미국과 달리, 자율성과 간접적인 통제에 기반을 두는 윤리적 규정을 마련과 충분한 활용을 거치지 못한 상태에서 바로 통제와 처벌 중심의 법체계로 옮겨갔다.

- 따라서 윤리성이나 자율성과 관련된 법과 제도는 부재할 수밖에 없으며, 그 나마 있는 윤리관련 법제들도 거의 유명무실한 상태에서 운영되어 왔다고 볼 수 있다.

<표 2-1> 우리나라의 행정윤리 및 부패방지관련 법제정 연혁

제정연도	명칭	주요 내용
1947	헌법	․국민전체의 봉사자 , 겸직제한, 청렴의무, 국가이익 우선과 양심에 따른 직무수행, 이권운동금지
1963	국가공무원법	․성실의무 등 6개 의무조항 ․직장이탈금지 등 5개 금지조항
1970	국가공무원복무규정	․책임완수, 법령과 직무상 명령준수 등 8가지 규정 ․선서문 : 법령준수와 직무명령복종, 정직과 성실,창의와 능동,비밀엄수, 부정발본
1980	공무원윤리헌장	․국가:헌신과 충성 등 5가지 조항
1981	공직자윤리법	․공직자 및 공직후보자의 재산등록과 공개 ․선물신고 ․퇴직자의 취업제한
1990	특정범죄가중처벌등에 관한법률	․뇌물가액 1천만원-5천만원, 무기 또는 10년이상 징역 ․5천만원이상, 5년이상 징역 등 조항
1994	공직선거 및 선거부정 방지법	․선거운동과정에서 기부행위제한, 축의·기부금품 상시제한, 선거일후 답례금지, 후보와 당선자 매수금지, 선거비용부정지출 금지 등 규정
1995	공무원범죄에관한몰수 특례법	․공무원의 불법수익에 대해 몰수·추징보전 내용을 규정 ․인천북구청 세금횡령사건과 대규모 국책사업을 둘러싼 비리사건이 발생하면서 법제정의 공감대 형성
2001	범죄수익은닉의규제 및 처벌등에관한법률	․조직범죄, 해외도피재산 등 범죄수익을 합법적 수입으로 가장, 은닉하는 행위의 처벌과 범죄수익의 몰수와 추징 ․최초의 자금세탁방지 관련 법률
2001	특정금융거래정보의보고및이용들에관한법률	․금융거래이용으로 자금세탁규제, 금융거래정보 보고 의무화 ․자금세탁관련 정보수집 분서기구로 재경부 소속의 금융정보분석원(FIU)
2001	부패방지법	․공무원행동강령의 제정을 법규로 명시 ․국가청렴위원회 설치 ․내부고발자 보호조치 규정
2003	공무원행동강령	․부패방지법 제8조에 근거하여 2003년 2월 18일 대통령령으로 공포된『공무원의청렴유지등을위한행동강령』이 동년 5. 19부터 모든 국가기관에서 본격 시행됨 ․부패방지법에 근거하여 대통령령으로 제정되어 최초로 법적 구속력을 갖춘 종합적⋅구체적 공무원 윤리규범 ․4대 주요규범: 공정한 직무수행, 알선⋅청탁 등의 금지, 부당이득의 수수 금지, 건전한 공직풍토 조성

2) 공직윤리 관련 제도

(1) 개 요

○ 비위 관련 면직 공무원에 대한 취업제한 제도 신설

- 비위 관련성 없는 퇴직 공무원 취업 제한 제도(공직자윤리법)

○ 특별 처벌 규정 신설(업무상 비밀 이용죄)

(2) 비위면직자 취업제한 제도(법 제45조)

○  공직자가 재직중 직무 관련 부패행위로 당연퇴직, 파면 또는 해임된 경우에는, 당해 공공기관 퇴직전 3년간 소속하였던 부서의 업무와 밀접한 관련 있는 영리사기업체 또는 협회에 5년간 취업 금지
⇒ 위반시 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금

- 영리사기업체 또는 협회의 범위는 공직자 윤리법 제17조 제1, 2항에 규정

- 해당 공공기관의 장이 취업제한 여부 및 위반여부 확인하여 위원회에 반기에 1회 보고

○ 국가청렴위원회는 취업 금지 규정 위반자 발견시 해임요구

(3) 업무상 비밀이용죄(법 제50조)

○  공직자가 업무처리중 알게 된 비밀을 이용하여 재물, 재산상 이익을 취득하거나 제3자로 하여금 취득하게 한 경우 7년 이하 징역 또는 5천만원 이하 벌금

○ 관련 이익에 대하여는 범인 또는 제3자로부터 필요적 몰수, 추징

(4) 관련 법령

○ 국가공무원법(청렴유지의무, 징계)

○ 공직자윤리법(재산등록, 퇴직자 취업제한제도)

- 재산등록의무 및 등록재산 공개

- 퇴직공직자의 취업제한

․ 제한대상：재산등록의무자 및 공직유관단체 임직원

․ 제한범위：공직자 윤리위원회 승인 없이 퇴직 전 3년간 직무와 밀접한 관련 있는 소정의 영리사기업체 또는 협회에 2년간 취업 금지

<표 2-2> 부패방지 관련 주요법령

법 령 명	성립연월일	비 고
국가공무원법	1949. 8. 12	1963. 4. 17 폐지제정
회계관계직원등의책임에관한법률	1957. 7. 25	2001. 4. 7 전문개정
정당법	1962. 12. 31
정치자금에관한법률	1965. 2. 9	1973. 6. 14 1980. 12. 31 전문개정
특정범죄가중처벌등에관한법률	1966. 2. 23
공직자윤리법	1981. 12. 31
특정경제범죄가중처벌등에관한법률	1983. 12. 31
국정감사및조사에관한법률	1988. 8. 5
특정강력범죄의처벌에관한특례법	1990. 12. 31
공공기관의개인정보보호에관한법률	1994. 1. 7
공직선거및선거부정방지법	1994. 3. 16
공무원범죄에관한몰수특례법	1995. 1. 5
공공기관의정보공개에관한법률	1996. 12. 31
행정절차법	1996. 12. 31
민원사무처리에관한법률	1997. 8. 22
국제상거래에있어서의외국공무원에 대한뇌물방지법	1998. 12. 28
부패방지법	2001. 7. 24
범죄수익은닉의규제및처벌에관한법률	2001. 9. 27
특정금융거래정보의보고및이용에관한법률	2001. 9. 27

2. 부패방지법의 이해

1) 부패방지법의 제정과 개정

○ 사회 전반에 걸친 부정부패 문제를 전담하는 총체적 반부패 통제기구를 창설, 제도와 시스템을 통한 효과적 부패 척결의 필요성 대두

○ 1996년 참여연대의 ‘부패방지법안’ 청원을 필두로 시민단체 및 여야의 다수 입법안 제출, 4년여 걸친 다양한 논의․심사 과정 통하여 2001. 6. 28. 현행 부패방지법 가결, 2002. 1. 25. 시행

○ 부패방지법은 2001년 6월 28일 국회 의결과 7월 24일 대통령 서명․공포를 거쳐 2002년 1월 25일부터 시행되고 있으며, 총6장 53조 및 부칙으로 구성

○ 이후 2005년 6월29일 그간 법의 제약으로 내부공익제보가 활성화되지 못한 면을 극복하고, 국가청렴도 제고라는 적극적 목표 지향을 위해 ‘국가청렴위원회’의 명칭을 ‘국가청렴위원회’로 변경하는 개정안이 국회에서 통과

○ 부패방지법의 주요 골자는 부패행위 신고자에 대한 보호와 보상을 중심으로 구성

- 부패행위 신고자 보호보상제도의 현황과 내용은 신고의 주체 및 보호대상, 적용범위, 신고의 대상, 신고채널(신고방법), 신고의 처리절차, 신분보장, 포상 및 보상, 책임의 감면, 보호의 예외 등을 중심으로 입법화

○ 2005년 6월 29일 개정된 법률의 주요 골자

- ‘부패방지위원회’의 명칭을 ‘국가청렴위원회’로 변경

- 부패행위 강요․제의․권고․유인, 은폐 강요 등의 간접 부패행위까지 부패행위 개념 확대

- 신분상 불이익․근무조건상의 차별을 당하였거나 당할 것으로 예상되는 때에도 보호 확대

- 경제적․행정적 불이익까지 보호 확대

2) 부패방지법의 주요 내용

○ 총체적 반부패 통제 전담기구(부패방지위원회) 창설

- 행정, 사법, 입법 3부 추천․임명 통한 독립적 반부패 특별기구

※ 2005. 7. 부패방지법 개정으로 국가청렴위원회로 개칭

○ 부패방지 관련 주요 기능

- 공공기관의 부패행지를 위한 시책 및 제도개선사항의 수립, 권고와 이를 위한 공공기관에 대한 실태조사

- 공공기관의 부패방지 시책 등 이행 점검․평가(평가)

- 부패유발유인 검토

- 부패방지 교육․홍보 및 시민․국제 협력(교육)

- 부패행위 신고 접수․처리

- 행동강령 위반신고 접수, 처리

- 부패관련 정보수집, 분석, 검토

- 신고자 보호․보상, 국민감사청구(시민참여)

- 공무원행동강령, 비위면직자 취업제한 등(공직윤리)

3) 부패행위 신고 접수·처리 제도

(1) 개 요

○ ‘부패행위’에 대한 신고 접수, 확인 조사후 위원회 의결 통해 각종 조사기관 이첩 또는 검찰 고발(고위공직자), 이첩 또는 고발 결과에 대한 통제(재조사요구, 재정신청)

(2) 부패행위

○ 개념(부패방지법 제2조)

- 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 및 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위(제1호)

- 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산 취득․관리․처분 및 공공  기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어 법령   위반하여 공공기관에 대해 재산상 손해 가하는 행위(제2호)

- 위 2개 항목의 행위 및 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위(제3호)

※ 부패방지법 개정을 통해 부패행위 개념범위 확대

○ ｢부패행위｣는 형사법상 뇌물․횡령․배임죄(특정범죄가중처벌등에관한법률 등 가중 처벌 특별법 포함)등을 망라하는 개념으로, 별도의 죄명을 창설한 것은 아님

○ 부패행위에는 형사법상 처벌대상은 물론 처벌대상이 아닌 유형도 포함될 수 있음

- 부패행위 관련성 없는 신고는 ‘진정’으로 접수, 부패방지법 아닌 민원사무처리에 관한법률에 근거하여 처리

○ 부패행위의 요건

- 제1호의 부패행위

․ 주체：공직자(공무원, 공직유관단체의 임직원)

․ 요건：직무관련성, 지위 또는 권한의 남용, 법령위반, 자기 또는 제3자의 이익도모

- 제2호의 부패행위

․ 주체：제한없음

․ 요건：공공기관 예산사용, 재산관리, 계약체결 및 이행, 법령위반, 공공기관의 재산손실

- 제3호의 부패행위

․ 주체：제한없음

․ 요건：제1호 및 제2호의 부패행위가 있을 것, 제1호 및 제2호 부패행위를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위가 있을 것, 제1호 및 제2호 부패행위의 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위가 있을 것.

○ 구체적인 부패행위 사례

- 공립고교 체육교사가 태권도 대회 참가와 관련하여 학부모들로부터 경비조로 1,500여만원을 수수하여 횡령한 사안(뇌물수수 등으로 불구속 입건)

※ 학교 관련 각종기금 모집행위에 대한 제도개선 권고,

- 철도청 소속 공무원이 철도시설물 건축공사와 관련 부실공사를 묵인해 주고 시공업체로부터 금품과 향응을 제공받은 사안(불구속 기소)

- 공립보육시설 원장이 법규에 규정된 수의 교사를 채용하지 않고 근무하지 않은 교사의 인건비를 청구하거나 어린이 수를 허위로 부풀려 보조금을 신청하는 등으로 4,000여만원의 정부보조금을 편취한 사례(불구속 기소)

- 공립중학교 서무부장이 학교 방수공사와 관련 업자들로부터 금품을 수수하고, 인쇄기 구입 및 외벽도장공사시 필요이상의 금원을 지출하여 학교에 손해를 가하고 공문서를 허위로 작성하여 300여만원을 횡령한 사안(조사기관 이첩)

- 모 지방교육청 교육감이 인사청탁을 받고 1,000만원을 수수한 사례(구속기소)

- 스카우트 관계자들이 청소년캠프사업을 위탁받아 운영하면서 서류를 조작하여 운영비 8억원 상당을 횡령한 사레(구속기소)

- 지자체 환경공무원 및 폐기물업체 대표들이 폐기물계량증명서의 차량 톤수를 부풀려 청소비를 청구하는 등으로 2억5천만원 상당을 편취한 사례(구속기소 등)

- 우체국 공무원들이 초과근무를 하지도 아니하고 초과근무확인대장을 허위로 작성한 후 초과근무수당을 지급받은 사례(경고, 환수 등 처리)

- 세무서 공무원이 뇌물 3천만원을 수수하고 양도소득세 3억원 상당을 면제해준 사례(구속기소)

- 기초단체장이 단체장 선거시 당선후 도와주겠다는 명목으로 관내 건설업체들로부터 약6억원 상당의 불법자금을 제공받은 사례(관련자 9명 불구속 기소)

- 검찰공무원이 사건관계인으로부터 사건무마 청탁을 받고 약1억원 상당의 뇌물을 수수하고 수사기록 일부를 유출한 사례(불구속 기소)

- 기초자치단체 공무원이 폭설피해상황을 현지출장을 통해 제대로 확인조사하지 아니하고 시설복구비 등을 부당집행한 사례(주의, 부당복구비 환수)

- 국립대 교수가 연구용역을 수행하면서 연구용기자재 구입비를 허위로 부풀려 약4,000여만원을 횡령하고 연구보조원들의 급여를 부당인출하여 약1억원 상당을 횡령한 사례(구속기소)

- 의원 원장 및 약국 약사가 허위 처방전을 만들어 국민건강보험공단에 약3억 7천만원 상당을 부당청구하고, 허위처방전대로 약을 조제한 것처럼 전산입력하고 처방전보다 저가의 약을 조제하거나 처방일수를 늘리는 등으로 약3천만원 상당을 부당청구한 사례(조사기관 형사고발)

- 구청 불법광고 단속공무원이 적발업체로부터 과태료 면제를 약속하고 250여만원 상당의 현금 및 향응을 제공받은 사례(불구속 기소)

(3) 부패행위 신고사건 처리절차

○ 신고 접수

- 문서로 접수, 신고인은 신고대상 및 증거 제시 필요

- 신고자 성실의무 위반시 처벌

- 국가기밀이 신고사항에 포함된 경우에는 보안업무규정에 의거 처리

○ 신고사건 심사

- 신고자 상대로 신고경위, 증거 관계 등 조사

- 이해관계인, 참고인, 관계 공직자에 대한 조사 및 자료제출 요구

- 신고자 신분공개여부 확인

- 심사기간(30일) 및 기간연장

- 심사완료후 이첩, 불이첩, 종결, 관계 공공기관 송부 등 처리

※ 고위공직자의 경우에는 고발가능

○ 조사기관 조사

- 이첩받은 검찰, 경찰, 감사원, 감독기관에서 60일 이내 조사하여 처리 후 위원회 통보

- 재조사 요구 여부 검토

- 신고인의 조사결과에 대한 이의신청 심사

- 고위공직자의 경우 불기소처분시 재정신청 가능

4) 신고자 보호·보상 제도

(1) 개 요

○ ‘부패행위’ 신고자의 보호(신분 비밀 유지, 신변 보호, 신분상 불이익 처분 방지, 형사책임 감면), 보상

○ 최근 부패방지법 개정으로 신고자 보호, 보상 기능 획기적으로 강화

(2) 신고자 보호 제도

○ 신고자 신분에 대한 엄격 비밀 유지(법 제33조 제1항), 신분 등 직무상 비밀 누설시 가중 처벌(5년 이하 징역 또는 벌금 3천만원 이하, 법 제51조)

○ 신고자 및 협조자에 대한 신변 보호 조치(법 제33조, 제34조)

○ 신분상 불이익 처분에 대한 보장조치(법 제32조)

- 부패신고를 이유로 한 신분상 불이익 처분시 위원회에 원상회복․전직 등 신분보장조치 요구

- 신고로 인해 인허 등의 취소, 계약해지 등의 불이익을 당한 경우에는 위원회에 원상회복 또는 시정을 위하여 인허가, 계약 등의 잠정적인 효력 유지 등의 필요한 조치를 요구할 수 있음

- 위원회는 요구인인 공직자인 경우 조사후 소속기관장에게 원상회복․전직 등 신분보장조치 요구(강제조항)할 수 있고 인사교류도 요구 가능(최우선적으로 고려)

※ 소속기관장이 위원회의 조치요구를 이행하지 아니한 경우에는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금

- 요구인이 공직자가 아닌 경우 소속단체 또는 기업의 대표에게 신분보장조치 권고

- 불이익 처분금지 조항 위반자에 대한 과태료 부과

․ 신분상 불이익이나 근무조건상의 차별을 한 자, 신분보장 조치요구를 받고 이행하지 아니한 공공기관장, 정당한 사유 없이 위원회의 신분보장조치 권고를 이행하지 아니한 단체, 기업의 장 등에게 1천만원 이하의 과태료 부과

○ 형사책임 감면 및 비밀준수의무 면책(법 제35조)

- 부패행위 신고 관련 신고자의 위반행위에 대하여 형사 책임 임의적 감면(개별 사건 별로 사법부에서 판단), 징계 책임에 준용

- 부패방지법에 따른 신고의 경우 다른 법령, 단체협약 또는 취업규칙 등의 규정에 불구하고 직무상 비밀준수의무를 위반하지 아니한 것으로 간주

○ 조사 및 형사절차에서의 신고인 보호 강화

- 신고자가 신고를 이유로 피해를 입거나 입을 우려가 있다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당 신고와 관련한 조사 및 형사절차에서 특정범죄신고자 등 보호법 제7조 및 제9조 내지 제12조의 규정을 준용

※ 특벙범죄신고자등 보호법 제7조(조서 등에 인적사항 기재 생략, 신원관리카드의 기재), 9조(신원관리카드의 열람), 10조(신고자 등에 대한 증거보전시 영상물촬영), 11조(증인소환 및 증인신문에 있어서의 특례, 신원관리카드 이용), 12조(검사 및 피고인과의 소송진행 협의 등)

- 보호받고 있는 신고인에 대해 인적사항 또는 신고자임을 미루어 알 수 있는 사항을 다른사람에게 알려주거나 공개 또는 보도하여서는 아니됨

- 인적사항공개금지에 위반한 자는 3년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금

(3) 신고자 보상(법 제36조)

○ 부패행위 신고로 인하여 직접적인 공공기관 수입의 회복이나 증대 또는 비용의 절감을 가져온 경우 최고 20억원 한도내에서 보상

- 부패행위 신고 장려 제도로써 시민참여 활성화 목적

- 부패방지법 개정으로 환수 등을 위한 법률관계만 확정되어도 보상 가능

○ 법상 국가청렴위원회 이외의 수사기관에 대한 신고, 부패방지법 시행 이전 신고 등은 보상금 지급 불가능

- 엄격한 보상 요건 미비시 상훈법 규정에 따른 포상 추천 가능

- 다만 공직자가 신고하는 경우에는 수사기관 또는 감사원에 신고해도 보상가능

※ 다만, 최근 위원회에서 비공직자의 수사기관에 대한 부패신고사안에 대해 보상금 지급결정

5) 부패방지법 개정(2005. 6. 29)의 이유 및 주요 내용

(1) 부패방지법 개정 이유

○ 국가청렴도를 높이고 부패방지에 관한 업무를 효과적으로 수행하기 위하여 부패방지 제도개선의 실효성 확보 등 관련 제도를 보완하고, 부패방지라는 소극적인 목표보다 국가청렴도 제고라는 적극적 목표 지향을 위해 ‘국가청렴위원회’의 명칭을 ‘국가청렴위원회’로 변경.

○ 또한 부패신고의 활성화를 위해서는 내부공익신고자에 대한 적극적인 보호활동이 필수적임에도 불구하고 현행 법체계하에서는 불이익처분에 대한 입증책임, 형사절차에 있어 신고자의 신분비밀보장, 직무상 비밀준수 등에 대한 관련 규정의 미비로 인해 신고가 활성화되지 못하고 있는 점을 감안하여 신고자보호보상 제도의 실효성제고를 위한 실질적인 보호장치를 마련하고자 하는 데 있음.

○ 이에 따라 국가청렴위원회로의 명칭변경 및 제도개선권고의 실효성 제고와 부패행위의 강요․제의 등 간접적인 부패행위까지 신고대상으로 확대하고 불이익처분에 대한 입증책임을 그 처분자에게 부담시키며, 신고자의 인적사항 공개금지 및 직무상 비밀준수의무 위반에 대한 면책 제도 등을 추가적으로 도입한 것임.

(2) 부패방지법 개정사항의 주요내용

○ 위원회 명칭변경 : ‘부패방지위원회’ → ‘국가청렴위원회’

※ ‘청렴’이라는 긍정적 이미지 내포, 적극적이고 목표지향적인 명칭으로 국가신인도 제고 의지표현에 유리

○ 부패행위의 정의 확대

- 강요․제의․권고 등 간접적인 부패행위까지 부패행위에 포함함으로써 부패행위 신고대상과 신고자 보호범위를 확대

○ 신고자 보호보상기능 강화

- 신고 보복행위에 대한 처벌 강화

․신고보복행위 및 원상회복조치를 미이행한 불이익처분자에 대한 형벌규정 추가

․조사불응자 등 불성실 피조사자에 대하여 제재수단 마련

- 보호대상 확대

․신분상 불이익처분에 대한 사전예방조치수단 확보

․신분상 불이익 뿐만아니라 경제적․행정적 불이익도 보호

․청렴위 이외의 타기관(소속․감독기관)에 신고한 자에 대해서도 보호

- 비밀준수 의무 위반에 대한 면책

․신고내용이 직무 또는 영업상 비밀에 해당하는 경우에도 직무상 비밀준수의무를 위반하지 않은 것으로 간주

- 불이익처분에 대한 입증책임 전환

․신고자를 실질적으로 보호․지원하기위하여 신고후 위원회나 법원에 원상회복 등을 요구한 경우 불이익을 당한 것으로 추정함으로써 불이익 처분에 대한 입증책임을 불이익 처분청 등이 부담하게 함

- 신고자 신분보호 강화

․신고자의 신분보호를 ‘특정범죄신고자등 보호법’ 수준으로 강화하여 신분노출을 최소화하고 위반시 형사처벌

- 법률관계가 확정된 시점으로 신고보상금 지급시기를 단축하고 원상회복에 소요된 비용도 보상하며, 신고로 인하여 공익증진에 기여한 경우 포상금 지급근거 마련

○ 제도개선 권고의 실효성 확보

- 제도개선 권고안에 대한 이행강화 장치(재심의 요청) 및 실태조사

○ 종합적 부패방지대책 중심기능 보강

- 부패관련 자료 종합․분석․관리, 행동강령 적용대상 범위 확대(현행 공무원 ⇒ 공직자로 확대) 등 실효성 확보장치 마련

(3) 부패방지법 시행령 개정사항의 주요내용

○ 국가청렴위원회는 2005년 8월 5일 부패방지법 시행령 개정안을 마련, 입법예고하였으며 2005년 9월부터 본격 시행됨.

○ 부패방지법 시행령의 주요 개정내용은 다음과 같음

- 부패행위 신고자의 신분보장을 강화하기 위해 신고사건을 이첩받은 조사기관은 다른 조사기관에 재이첩하지 못하도록 하고,

- 신고자의 신분상 불이익이 예상되는 경우 해당기관의 장에게 불이익 조치의 중지 또는 보류를 요구할 수 있도록 함.

- 보상금(최고 20억원)과는 별개로 환수된 돈이 없어도 공익기여가 클 경우 고발자에게 주는 포상금 한도가 최고 5000만원으로 정해짐.

3. 공직자윤리법의 이해

1) 현행 공직자윤리법의 목적 및 개요

○ 공직자 및 공직후보자의 재산등록과 공개를 제도화하고, 공직을 이용한 재산취득의 규제, 공직자의 선물신고, 퇴직공직자의 취업제한 등에 대한 제한을 통하여 공직자의 재산의 부정한 증식과 공무집행의 공정성을 확보하여 국민에 대한 봉사자로서의 공직자의 윤리를 확보하는데 있다(공직자윤리법 제1조).

○ 공직자윤리법은 1981년 12월 제정되어 1983년 1월 1일부터 시행되기  시작하였으며, 2004년 3월까지 18차례의 크고 작은 개정을 거쳐서 상당히 체계적으로 발전하여왔다고 평가할 수 있다.

○ 현행 공직자윤리법은 공직자의 재산등록에 대한 것이 대부분을 차지하고 있다고 할 수 있으며, 처벌에 대한 규정도 재산등록과 관련된 것이 대부분이다.

2) 현행 공직자윤리법의 주요내용

<표 2-3> 현행 공직자윤리법의 주요내용

분야	주요 내용
등록의무자 (3조)	․4급이상 공무원, 지방의회의원, 대령이상의 장교, 총경이상 경찰 ․정부투자기관 및 취탁기관의 장․부기관장 등
등록대상재산 (4조)	․등록의무자의 재산(사실상 소유하는 재산) ․등록의무자(본인, 배우자, 본인의 직계존비속)의 다음의 재산 ․부동산에 관한 소유권․지상권 및 전세권 ․소득자별 합계액 1천만원 이상의 동산․유가증권․채권․채무 등 ․소득자별 500만원 이상의 금, 보석류, 골동품 및 예술품 , 회원권 등
주식거래내역의 신고(6조의2)	․주식의 취득 또는 양도에 관한 거래내역 신고 ․단 주식거래내역의 신고내용은 이를 공개하지 아니함.
등록사항의 심사(8조)	․등록재산의 일부를 과실로 누락, 오기가 있는 경우 등록의무자에게 보완명령 ․등록의무자에 대한 자료제출요구, 서면질의, 사실확인을 위한 조사 가능 ․기관장에게 심사를 위하여 필요한 보고나 자료제출 등 요구가능 ․금융실명제에도 불구하고 금융기관장에게 금융거래자료 제출요구 가능 ․허위등록, 직무상비밀을 이용한 이익취득 혐의자의 조사의뢰(법무부)
심사결과의 처리(8조의2)	․등록대상재산 허위기재, 누락, 오기 등에 대한 조치 : 경고 및 시정조치, 과태료부과, 일간신문에의 공표, 해임 등 의결요청
공직자윤리위원회(9조)	․9인중 5인은 법관 등 민간위원으로 선임.(시군은 5인중 3인)
등록재산의 공개(10조)	․등록 또는 신고기간 만료후 1월이내에 관보 또는 공보에 공개 ․공개대상자 : 대통령․국무총리․국무위원 등 정무직공무원 등 ․지방자치단체장, 지방자치단체 정무직공무원, 지방의회의원 등 ․중장이상의 장관급 장교, 치안감이상의 경찰공무원 및 지방경찰청장 ․지방국세청장 및 2급 또는 3급 세관장 등
공직선거후보자등의 재산공개(10조의2)	․후보자등록시 전년도 12월 31일 현재의 등록대상재산 신고서를 관할선거 관리위원회에 제출하고, 후보자등록공고시 공개
고지거부(12조)	․피부양자가 아닌 자는 자신의 재산등록사항의 고지를 거부할 수 있음.
외국정부등으로부터의 선물수령신고(15조)	․공무원(공직유관단체의 임․직원, 가족)이 외국(외국인,외국단체)으로부터 선물을 받은 때에는 소속기관․단체의 장에게 신고하고 당해 선물을 인도함.
퇴직공직자의 유관사기업체 등에의 취업제한 (17조)	․공무원(공직유관단체의 임․직원)은 퇴직일로부터 2년간 퇴직전 3년 이내에 소속하였던 부서업무와 밀접한 관련이 있는 일정규모이상의 영리 사기업체(법인․단체)에 취업할 수 없음. ․관할공직자윤리위원회의 승인을 얻은 때에는 그러하지 아니함.
징계,벌칙 등 (22-30조)	․징계등(22조) : 공직자윤리위원회는 규정 위반시 해임,징계의결 요구가능 ․재산등록거부의 죄(24조) : 1년이하의 징역 또는 1천만원이하의 벌금 ․허위자료제출등의 죄(25조) : 1년이하의 징역 또는 1천만원이하의 벌금 ․출석거부의 죄(26조) : 6월 이하의 징역 또는 500만원이하의 벌금 ․무허가 열람․복사의 죄(27조) : 1년이하의 징역 또는 1천만원이하의 벌금 ․비밀누설의 죄(28조) : 1년이하의 징역 또는 1천만원이하의 벌금 ․취업제한위반의 죄(29조) : 1년 이하의 징역 또는 1천만원이하의 벌금 ․과태료(30조) : 2천만원 이하

3) 공직자재산등록제도의 주요 내용

(1) 재산등록의무자

공직자윤리법은 4급 이상의 공무원을 재산등록의무자로 정하고 있으며, 이에 추가하여 공직자윤리법시행령에서는 감사원, 국세청, 관세청 소속 7급이상 공무원, 법무부 및 검찰청 소속 7급이상 검찰사무직 공무원, 경사이상의 경찰공무원, 소방장 이상의 소방공무원, 중앙행정기관 및 지방자치단체의 감사부서 7급이상 공무원, 지방자치단체의 세무부서 7급이상 공무원을 재산등록의무자로 정하고 있다.

(2) 재산등록 공개대상 공직자의 범위

공개대상자는 대체로 1급이상 공직자 및 특정직의 경우 고위공직자

<표 2-4> 등록재산 공개대상 공직자의 범위

등록재산의 공개(법 제10조)	․공개대상자 ․대통령․국무총리․국무위원․국회의원․국가정보원의 원장 및 차장등 국가 의 정무직공무원 ․지방자치단체의 장 등 지방자치단체의 정무직공무원과 지방의회의원 ․1급 일반직, 국가 및 지방공무원과 이에 상당하는 보수를 받는 별정직공무원 ․대통령령이 정하는 외무공무원과 국가정보원의 기획조정실장 ․고등법원부장판사급이상의 법관과 검사장급이상의 검사 및 차장검사를 두는 지청의 장인 검사 ․중장이상의 장관급 장교 ․교육공무원중 총장․부총장․학장(대학교 학장 제외) 및 전문대학장과 대학에 준하는 각종 학교의 장, 특별시․광역시․도의 교육감 및 교육위원 ․치안감이상의 경찰공무원 및 특별시․광역시․도의 지방경찰청장 ․지방국세청장 및 2급 또는 3급 공무원인 세관장 ․정부투자기관의 장․및 상임감사, 한국은행의 총재․부총재 및 감사, 금융 감독원의 원장․부원장 및 감사, 농업협동조합중앙회․수산업협동 조합중앙회의 회장․상임감사 및 대통령령이 정하는 공직유관단체의 임원 ․기타 대통령령이 정하는 정부의 공무원
재산공개대상자 (시행령 제24조)	․"대통령령이 정하는 외무공무원"이라 함은 직무등급이 12등급 내지 14등급인 직위의 외무공무원을 말함 ․등록재산이 공개되는 정부의 공무원은 다음과 같다 ․1급인 일반직공무원에 상당하는 직위에 보직된 연구관․지도관 및 장학관․ 교육연구관 ․공직유관단체의 기관장(<별표 2>에서 규정)

(3) 재산의 공개시기

- 재산등록은 등록의무자가 된 날로부터 1개월 이내에 하고 등록 만료후 1개월 이내에 공개토록 하고 있음(법 제10조)

(4) 등록대상친족의 범위 및 고지거부

재산등록대상은 본인, 배우자 및 직계존비속의 재산으로 하되 피부양자가 아닌 직계존비속이 등록사항의 고지를 거부한 경우에는 당해 직계존비속의 재산은 등록하지 아니할 수 있다. 이때 사실상 혼인관계에 있는 배우자는 등록대상에 포함되나 직계존비속 중 출가한 딸과 외조부모 및 외손자녀는 제외하며, 등록의무자가 혼인으로 부 또는 처의 가에 입적한 때에는 그 배우자의 직계존비속이 등록대상 친족의 범위에 속하게 된다.

피부양자 직계존비속이라 함은 소득이 없거나 저소득으로 독립적인 생계를 유지하지 못하고 등록의무자의 부양을 받은 직계존비속을 말하며, 피부양자가 아닌 직계존비속이 재산등록을 아니하고자 할 경우에는 재산등록 서류 중 친족사항 서식 비고란에 ‘고지거부’라고 표시하고  증빙서가 첨부된 ‘재산등록사항 고지거부 사유서’를 제출하여야 한다.

○ 고지거부 관련법규 : 공직자윤리법 제12조 제4항, 영 제27조

○ 대 상 자 : 등록의무자의 피부양자가 아닌 직계존 ․ 비속

- 피부양자가 아닌 직계존․비속이란 등록의무자의 부양을 받지 않고 독립적으로 생계를 유지하는 직계존․비속임.

- 스스로의 생계유지 능력은 없더라도 등록의무자가 아닌 타인의 부양으로 등록의무자와는 별도의 독립생활을 하는 자도 고지거부 가능.

※ 스스로의 생계유지 능력이 있고 독립적인 생활을 하는 직계존․비속이라도 고지거부를 하지 않으면 재산등록을 하여야 함.

※ 동거여부와 무관하며 자녀들의 용돈으로 생계유지시 고지거부 할 수 없음.

○ 고지거부 방법 : 고지거부를 할 경우 고지거부사유서와 등록 의무자의 부양을 받지않고 독립생활을 하고 있다는 사실을 증명할 수 있는 소득세납부증명서, 재직증명서 등 관계증빙자료 제출

※ 고지거부를 하더라도 친족사항란에는 인적사항을 기재하여야 함.

(5) 등록대상재산의 종류 및 가액산정방법

재산등록의무자는 본인과 배우자 및 직계존비속(고지거부자 제외)의 부동산⋅동산 등 전재산을 등록하여야 한다. 소유명의에 불구하고 사실상 소유하는 재산, 비영리법인에의 출연재산과 외국에 있는 재산도 포함한다.

(6) 등록재산심사

- 재산공개후 공직자윤리위원회가 3개월 이내에 공개대상자 전원에 대하여 심사를 완료토록 규정(법 제8조 제9항)

(7) 최초 재산등록 및 변동신고

- 최초 재산등록시기는 재산등록의무자인 직위(직급)에 취임한 날로부터 1월 이내에 신고하도록 규정(법 제5조)

- 등록재산에 대하여는 소유자별로 그 재산의 취득일자⋅취득경위⋅소득원 등을 비고란에 기재하거나 소명자료를 별도로 첨부할 수 있도록 규정(법 제4조 제5항)

- 전년도 재산변동사항은 매년 1월중 정기적으로 신고하도록 되어 있으며(법 제6조 제1항, 영 제5조) 변동재산에 대하여 마찬가지로 소명자료를 첨부하도록 명시(법 제6조 제3항)

- 최초 재산등록시의 소명자료는 임의적인데 비하여 정기변동신고시의 소명자료는 필수적으로 첨부하도록 되어 있음

- 재산변동신고시 신규 재산신고: 등록기준액 미달이었던 현금․예금․주식 등 유가증권․채권․채무가 개인별(계좌별이 아님)로 합계액이 각각 1,000만원 이상이 된 경우에는 신규로 신고하여야 함.

- 사실상 소유재산의 신고: 등록대상재산의 명의가 타인이라 하더라도 등록대상자가 사실상 소유하는 재산이면 신고대상임.

- 증빙자료 첨부: 모든 변동사항의 내용을 확인할 수 있는 증빙서를 반드시 첨부 (예금통장사본, 잔액증명서, 위탁자잔고확인서, 주식거래명세서, 매매계약서, 전세 계약서, 월세계약서, 토지대장 등본, 건축물관리대장 등본, 등기권리증 사본, 중도금 납입증명서 등)

- 변동사유의 기재: 자금의 흐름이 파악될 수 있도록 자금의 출처 또는 사용처 등을 상세히 기재

(8) 공개방법

- 등록된 재산은 관보 또는 공보에 게재하여 공개토록 규정

(9) 심사결과의 처리 및 허위등록자에 대한 제재

- 공직자재산등록은 성실등록을 의무화하고 있으나(법 제12조), 공직자윤리위원회의 심사결과 허위등록이나 성실의무의 위반사실이 밝혀지면 위원회는 허위등록자에 대한 조치를 취할 수 있을 뿐 아니라(법 제8조의 2) 해임 또는 징계의결을 요구할 수 있으며(법 제22조),

- 공직자윤리위원회는 등록사항의 심사결과 등록대상재산을 허위로 기재하였거나 중대한  과실로 누락 또는 오기한 사실이 인정되는  때에는 ① 경고 및 시정조치 ② 과태료부과  ③ 일간신문 광고란을 통한 허위등록사실의 공표(이는 다른 조치에 부수하여 병과 가능) ④ 해임 또는 징계(파면을 포함) 의결요청 등의 조치를 취할 수 있으며, 이러한 조치를 한 때에는 이를 등록기관의 장 기타 관계기관의  장에게 통보하여야 한다.

현행 공직자윤리법상 제재조치는 다음과 같음

•과실누락, 가액합산 오기의 경우 → 보완명령 (§8②)

∙허위등록 혐의, 직무상 비밀이용 재산증식 혐의 → 법무부장관에게 조사 의뢰(§8⑦,⑧,⑨)

∙중대한 과실로 누락․오기, 허위등록 혐의 확인, 직무상비밀이용 재산증식 혐의 확인

→ 1. 경고 및 시정조치 2. 과태료부과(2,000만원 이하) 3. 일간신문 광고란을 통한 허위등록사실의 공표 4. 해임 또는 징계의결 요청 ※ 일간신문공표는 다른 조치와 병과 가능 (§8의2)

(10) 재산등록 현황 보고

- 등록기관의 장은 매달 10일 이내에 지난 달까지의 재산등록현황을 정부공직자윤리위원회에 보고하여야 한다.

4) 재산등록 업무처리 절차 및 과정

<그림 2-1> 공직자재산등록 업무처리 절차 흐름도

5) 퇴직공직자의 취업제한제도

(1) 취업제한제도 개요

○ 재산등록의무자였던 퇴직공직자가 퇴직전 3년이내에 소속하였던 부서의 업무와 밀접한 관련이 있는 일정규모 이상의 영리사기업체 또는 영리사기업체의 공동이익과 상호협력등을 위하여 설립된 법인․단체(이하 “협회”라 함)에 퇴직일로부터 2년간 취업금지

- 다만, 관할 공직자윤리위원회의 승인을 얻으면 취업가능

○ 대상 : 재산등록의무자였던 공무원 및 공직유관단체 임․직원(시행령 제31조)

○ 소속부서의 업무 범위 (시행령 제32조제1항)

- 과(이에 상당한 부서를 포함)의 장 및 소속직원은 당해 과의 업무

- 과장의 상위직위에 있는 자는 직제․정관․규정 또는 직무상 지휘․감독하는 부서의 업무

☞  파견근무자는 파견된 기관․단체에서 소속하였던 부서의 업무

○ 영리사기업체의 규모 및 고시

- 규 모 : 자본금 50억원이상, 외형거래액이 연간 150억원이상인 기업체

- 행정자치부장관은 매년 12월중에 영리사기업체를 확정하여 관보에 고시

○ 소속부서의 업무와 영리사기업체사이의 업무관련성의 범위

- 퇴직공직자의 소속부서의 업무와 영리 사기업체사이의 밀접한 관련성의 범위는 등록의무자가 퇴직전 3년이내에 소속하였던 부서의 업무가 다음에 해당하는 업무를 말함

① 직접 또는 간접으로 보조금․장려금․조성금 등을 할당․교부하는 등 재정보조를 제공하는 업무

② 인가․허가․면허․특허․승인 등에 직접 관계되는 업무

③ 생산방식․규격․경리 등에 대한 검사․감사에 직접 관계되는 업무

④ 조세의 조사․부과․징수에 직접 관계되는 업무

⑤ 공사 또는 물품구입의 계약․검사․검수에 직접 관계되는 업무

⑥ 법령에 근거하여 직접 감독하는 업무

⑦ 기타 업무의 처리 방법에 따라 기업체의 재산상의 권리에 직접적인  상당한 영향을 미칠 수 있다고 인정되는 업무

○ 취업이 제한되는 협회의 범위

- 취업이 제한되는 영리사기업체가 가입하고 있는 협회

① 국가 또는 지방자치단체의 사무를 위탁받아 수행하는 협회

② 국가기관 또는 지방자치단체의 장이 임원을 임명하거나 임원의 선임을 승인하는 협회

(2) 퇴직공직자 취업승인신청 절차

○ 취업제한여부 확인 요청

- 취업제한대상자가 퇴직일로부터 2년이내에 관보에 고시된 취업제한대상 영리사기업체 또는 협회에 취업하고자 할 경우, 퇴직당시 소속기관․공직유관단체의 장을 거쳐 소속 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 장에게 해당 영리사기업체 또는 협회가 본인의 취업이 제한되는 영리사기업체 또는 협회에 해당되는지 여부의 확인을 시행규칙 별지18호의2 서식에 의하여 요청토록 하여야 함

○ 취업제한여부 확인요청에 대한 소속기관․단체장의 조사․확인

○ 취업제한여부 확인요청에 대한 중앙행정기관장의 최종 판단

- 취업제한대상이 아니라고 판단한 경우 검토서를 기관장의 최종결재를 받아 소속기관․공직유관단체의 장을 거쳐 확인요청자에게 통지

- 취업제한대상이라고 판단한 경우: 취업이 제한되는 사유와 관할 공직자윤리위원회의 승인을 얻는 경우에는 취업이 가능하다는 취지를 확인 요청자에게 통지

(3) 취업확인 결과 취업제한위반 취업자에 대한 조치

- 소속 중앙행정기관의 장 (지방자치단체의 경우 당해 영리사기업체를 지도․감독하는 중앙행정기관의 장)에게 당해인의 취업해제조치를 요청하여야 하며, 그 사실을 관할 공직자윤리위원회에 보고하여야 함

- 취업해제조치의 요청을 받은 중앙행정기관의 장은 당해인이 취업하고 있는 영리사기업체 또는 협회의 장에게 그의 해임을 요구하여야 하고, 해임요구를 받은 영리사기업체 또는 협회의 장은 지체없이 이에 응하여야 함

- 해당 공직자윤리위원회는 재적위원 3분의2이상의 찬성으로 고발여부를 결정

(4) 취업제한위반의 죄

- 퇴직공직자가 영리사기업체 또는 협회에 취업한 때에는 1년이하의 징역 또는 1천만원이하의 벌금에 처함

6) 선물신고제도

(1) 신고대상

․	신고의무자	- 공무원(지방의회 의원 및 교육위원 포함) 또는 공직유관단체의 임직원(가족포함)

․	대상선물	- 직무와 관련하여 외국 또는 외국인(단체포함)으로부터 받은 일정가액 이상의 선물

※ 신고기준액 : 선물수령당시 증정국가 또는 외국인이 속한 국가의 시가로 100불 이상(미국화폐), 국내 시가로 10만원 이상

(2) 신고절차

․	선물받은 공직자	- 지체없이 소속기관 단체의 장에게 신고(법 제15조)
	↓
․	소속기관장․단체장	- 신고받은 날로부터 30일이내 등록기관장에 이관 (시행령 제29조)
	↓
․	등록기관의 장	- 선물의 재이관, 처분 등 유지․관리 관장

(3) 선물관리

	선물의 이관 및 처분	- 선물을 이관받은 등록기관의 장(법 제5조제1항)

(4) 선물신고규정 위반자에 대한 조치

○ 해임 또는 징계의결 요구

7) 각국의 재산등록제도 비교

<표 2-5> 각 국의 재산등록제도 비교

국명	근거법	등록대상자	등록대상 범 위	등록시기	등록사항	공개여부	비고
미국	정부윤리법 주윤리 관계법	•GS-15 (부국장 급)이상 공무원 •대통령 및 후보자 •상∙하의 원 및 후보자 법관 •주마다 대상이 상이함	•본인 •배우자 •부양 자녀 (21세 이하)	•공직취 임,퇴임 후 및 후보자 된 날로 부터 30 일 이내 • 매년 5월 15일 이전	• 소득:봉급 이외의 200 달러 이상 • 접대:250 달러 이상 • 자산거래 : 1,000 달러 이상 • 부채:10,000 달러 이상 • 장래의 고용계약 • 기업체에의 직위 • 개인사저 및 친촉간 부채 제외	공개 (열람) *중앙정보국,국방성정보국,국가안보회의 등의 정보활동 종사자는 비공개	열람제한(불법목적, 상업목적 등은 제외)
일본	정치윤리 확립을 위한 국회의원의 자산 등의 공개 등에 관한 법률(92년)	•국회의원 * 지방자치 단체의원∙ 지사∙시∙ 정촌의장은 조례로 정하도록 함	•본인	• 임시 개시일로 부터 100일 이내 • 매년 4월 1일로 부터 30일 까지	• 부동산:과제 표준액 • 예금 ∙ 유가증권 :액면가 • 자동차 ∙ 선박∙항공기 ∙ 미술공예품 • 골프장 이용권 • 대부금 ∙ 차입금 • 보수받는 회사 기타 법인의 직위	공개 (열람)비

국명	근거법	등록대상자	등록대상 범 위	등록시기	등록사항	공개여부	비고
싱가 포르	부패방지 및 재정 회람	•전 공무원	•본인 •배우자 •부양 자녀	•취임시 •매년 1월 2일	•기업에의 투자명세 •토지 및 주택 (주거용 제외)	비공개	직무와 상충되는 이권 보유 금지
대만	공직인원 재산신보법 (93년)	•정무관 및 간임 10직능 이상 •법관∙ 검찰관 •공립학교 교장 •소장 이상 군인 •경찰∙ 세무 구매 등 특수직 •공직선거 후보자	•본인 •배우자 •부양 자녀	•임용시 및 퇴임시 3개월 이내 •매년 1회 신고 (11.1 ~12.31)	•토지,가옥, 자동차, 항공기,선박 •100만원 이상 의 예금, 유가 증권,채권, 채무 •50만원 이상 의 상장주식 •기타 20만원 이상의 재산	공개(열람 및 관보)	본인,가족과이해관계 있는 업무는 회피)
영국	하원결의 (“74) *재산등록 개념이 아닌 이해관계 신고 개념임. *하원결의 에 의한 것이지만 오랜 관행 을 통해 하나의 제도로서 정착. 상당한 실효성 확보	•하원 의원	•본인	•임기 개시 및 이해 관계 변경 발생후 4주일 이내 *등록기간 :하원 이해관계 특별 위원회 등록관	•보수받는공적 ∙고용관계 ∙전문직업 •의원 지위와 관련되어 편의 혜택 받은자 •재정원조자의 성명 •지위를 이용한 사비부담 해외여행 •외국으로부터 받은 금전적, 물질적 편의 •발행주식의 1% 이상 소유회사 명 (배우자, 미성년자 포함)	공개 (열람) *의무 위반시 의회 모독 행위로 간주 하여 의회 자체의 내부 징계 (훈계, 등원 정지. 제명)를 받음.	재산 등록 제도는 아님.

8) 공직자윤리법의 한계 및 개선

(1) 한계

○ 적용범위의 제약

- 현행 공직자윤리법은 그 취지에도 불구하고, 실질적인 적용에 있어서는 사실상 전 공무원이 아니라 제한적인 공무원에게만 적용되는 법이라는 점에서 문제를 지니고 있다.

- 즉 이 법의 명칭은 공직자윤리법임에도 불구하고 그 내용은 선물, 취업, 재산등록 등으로 국한되어 있어서, 현실적으로 일부 공무원에게만 국한되어 적용될 수밖에 없다.

- 특히 선물신고에 대한 규정의 경우, 외국인 또는 외국단체에만 국한되어 있어서 현실적으로 긴요한 적용대상이라고 할 수 있는 내국인에 대한 적용이 배제되어 있는 실정이다. 현실적으로 외국인보다는 내국인간의 선물 수수가 빈번하다는 점에서, 적용상의 한계를 보이고 있다.

○ 구체성의 결여

- 대표적으로 선물에 대한 규정을 들 수 있다. 공직자윤리법시행령 제28조에서는 선물의 가액에 대하여 100달라 혹은 10만원 이상으로 규정하고 있을 뿐이다. 미국의 경우, 무형의 선물이나 서비스에 대한 것까지도 규정하고 있는 실정이다.

- 선물에 대한 규정은 내국인간에도 적용범위가 확대되어야 한다

- 퇴임공직자의 취업제한도 획일적으로 규정되어 있다. 즉 공직자윤리법시행령 제3조의 재산등록의무자로 규정되어 있을 뿐, 구체적인 개인간의 차별성을 두지 않고 있다. 예를 들어서 비리로 퇴직한 공직자나 혹은 소위 후진을 위하여 용퇴를 한 경우나, 혹은 새로운 직무에의 종사를 위한 퇴직 등이 구분되어 적용되지 않고 있는 실정이다.

(2) 개선방안

① 법제도적 개선 사항

□ 고지거부조항의 개선

○ 정부공직자윤리위원회 공개대상자의 경우 고지거부 비율이 지난 1998년 0.8%이던 것이, 1999년 13.1%, 2000년 13.5%이다가 2001년 23.2%, 2002년 21.5%로 껑충 증가하고 있어 고지거부조항이 부당한 재산증식을 위한 방편으로 악용될 소지가 높아져 가고 있음

<그림 2-2> 정부공직자윤리위원회의 공개․비공개대상자별 고지거부 추이

○ 피부양자가 아닌 직계 존․비속에 대한 재산등록의 고지거부조항이 악용되고 있어 고지거부 조항의 수정 내지 보완 필요

- 고지거부 공직자의 명단과 이들의 거부사유를 공개하도록 의무화

- 고지거부 사유의 적정성 등에 대한 확인 철저

□ 이해충돌 방지를 위한 주식백지신탁제도의 도입

○ 고위공직자의 “이해충돌(Conflict of Interest)의 회피” 제도로써 백지위임신탁(Blind Trust)제도 도입의 필요성을 인식하여 2005년 5월 18일자로 법률제7493호로 공포된 ‘공직자윤리법중개정법률’은 주식백지신탁제도 도입을 골자로 하고 있으며, 공포 후 6월이 경과한 2005년 11월부터 시행됨.

○ 법안 개정이유는 고위공직자가 직위 또는 직무상 알게 된 정보를 이용하여 주식거래를 하거나 주가에 영향을 미쳐 부정하게 재산을 증식하는 것을 방지하고, 국민의 수임자로서 직무전념의무를 다하도록 하기 위하여 일정금액을 초과하는 주식을 보유하고 있는 경우에는 주식백지신탁심사위원회가 직무관련성이 없다고 결정한 때를 제외하고는 그 주식을 매각하거나 백지신탁하도록 하는 것임.

○ 공직자윤리법 개정법률의 주요내용은 다음과 같음

가. 이해충돌방지의 의무( 제2조의2)

국가 또는 지방자치단체는 공직자가 수행하는 직무가 공직자의 재산상 이해와 관련되어 공정한 직무수행이 어려운 상황이 야기되지 아니하도록 이해충돌의 방지에 노력하도록 함.

나. 주식의 매각 또는 신탁( 제14조의4 신설)

재산공개대상자와 재정경제부 및 금융감독위원회 소속공무원 중 대통령령이 정하는 자는 본인 및 그 배우자․직계존비속 등 이해관계자가 1천만원 이상 5천만원 이하의 범위안에서 대통령령이 정하는 금액을 초과하는 주식을 보유한 경우에는 주식백지신탁심사위원회가 직무관련성이 없다고 결정한 때를 제외하고는 이를 매각하거나 신탁재산의 관리․운용․처분에 관한 권한을 수탁기관에 위임하는 주식백지신탁계약을 체결하도록 하고, 주식백지신탁계약을 체결한 경우 수탁기관은 60일 이내에 신탁된 주식을 처분하도록 함.

다. 주식백지신탁심사위원회의 직무관련성 심사( 제14조의5 신설)

① 재산공개대상자 등과 그 이해관계자가 보유한 주식의 직무관련성 여부를 심사하기 위하여 행정자치부에 9인의 위원으로 구성되는 주식백지신탁심사위원회를 설치하고, 위원은 대통령이 임명 또는 위촉하되, 3인은 국회가, 3인은 대법원장이 추천하도록 함.

② 재산공개대상자 등은 본인 및 그 이해관계자가 보유한 주식이 직무관련성이 없음을 이유로 주식의 매각 또는 주식백지신탁의 의무를 면하고자 하는 때에는 주식의 매각 또는 백지신탁대상자가 된 날부터 1월 이내에 주식백지신탁심사위원회에 심사를 청구하여야 하며, 주식백지신탁심사위원회는 심사청구를 받은 날부터 1월 이내에 그 결과를 통지하도록 함.

라. 주식취득의 제한( 제14조의6 신설)

주식백지신탁계약이 체결된 경우 재산공개대상자 등과 그 이해관계자는 신탁계약이 해지될 때까지는 새로이 주식을 취득할 수 없도록 함.

마. 신탁재산에 관한 정보제공금지 등( 제14조의7 및 제28조의2 신설)

주식백지신탁계약을 체결한 경우 재산공개대상자 등 및 그 이해관계자와 수탁기관은 신탁재산의 관리․운용․처분에 관한 정보의 제공을 요구하거나 제공할 수 없도록 하고, 이를 위반한 경우에는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 함.

바. 주식의 매각요구 및 신탁의 해지( 제14조의10 신설)

신탁재산의 가액이 일정금액 이하로 된 경우, 신탁자의 요구에 의하여 수탁기관이 신탁재산을 모두 매각한 경우, 퇴직․전보 등의 사유로 공개대상자 등에서 제외된 경우에는 주식백지신탁계약을 해지할 수 있도록 함.

사. 의무위반행위에 대한 징계 등 요구( 제22조제7호의2 내지 제7호의6 신설)

공직자윤리위원회는 재산공개대상자 등이 주식의 매각 또는 백지신탁에 관한 사항을 이행하지 아니하는 경우에는 해임 또는 징계의결을 요구할 수 있도록 함.

○ '공직자윤리법 시행령 개정안'의 주요내용과 평가

- 행정자치부는 11월18일부터 시행할 예정인 고위공직자 주식 백지신탁제의 세부규정과 퇴직 공직자의 영리사기업에 대한 취업 제한을 강화하는 '공직자윤리법 시행령 개정안'을 마련하여 입법예고하였으며 그 주요내용은 다음과 같음.

① 주식백지신탁제도 관련 내용

- 고위공직자가 직위 또는 직무상 알게 된 정보를 이용하여 주식거래를 하거나 주가에 영향을 미쳐 부정하게 재산을 증식하는 것을 방지하고, 국민의 수임자로서 직무전념의무를 다하도록 하기 위하여 일정금액을 초과하는 주식을 보유하고 있는 경우에는 주식백지신탁심사위원회가 직무관련성이 없다고 결정한 때를 제외하고는 그 주식을 매각하거나 백지신탁하도록 함.

- 이때 보유주식의 직무관련성 여부는 관련 기업의 경영이나 재산상의 권리에 대해 정보를 입수하거나 영향을 미칠 수 있는 경우 등이 해당됨

- 고위공직자가 보유한 주식의 백지신탁 하한가액을 3천만원으로 정하고 재산공개 대상자인 1급 이외에 재정경제부 금융정책국과 금융감독원 4급 이상까지 주식 백지신탁 대상자에 포함시킴

- 주식평가 금액은 상장주식은 시가기준이며 비상장주식은 액면가를 기준으로 함.

- 백지신탁된 주식은 수탁회사가 60일 이내에 처분해 다른 재산으로 바꾸어 운용하게 되며 이 기간에 처분이 어려우면 윤리위원회의 승인을 거쳐 처분기간을 1회 30일씩 연장할 수 있음

- 신탁대상자가 신탁을 거부하거나 신탁재산의 운용 등에 관여한 사실이 드러나면1년 이하의 징역이나 1천만원이하의 벌금형에 해당하는 처벌의 대상이 됨.

② 퇴직공직자 취업관련 개선 내용

- 퇴직한 공직자가 영리사기업에 취업하려면 반드시 공직자윤리위원회에서 직무관련성 여부를 종전과 달리 취업 전에 판단을 받도록 하고, 또 취업 가능 여부도 소속기관장이 아닌 공직자윤리위에서 판단을 받도록 의무화하여 취업제한 규정을 대폭 강화함.

- 반면 공직에 대한 민간개방을 활성화하기 위해 개방형 직위로 공직에 들어온 민간전문가에 한해 정해진 채용계약 기간이 끝나면 원래 종사했던 분야로 재취업을 할 수 있도록 허용키로 함.

③ 평가

- 주식백지신탁제 도입을 골자로 하는 개정된 공직자윤리법의 집행과정에서 제도의 실효성을 약화시키는 허점이 지적되며 이에따라 직무수행의 공정성과 중립성 확보라는 당초 입법 목적을 제대로 달성할 수 있을지 의문시됨

- 첫째, 시행령 27조 6항에서 반드시 신탁해야 하는 주식의 ‘직무관련성’ 이 인정되는 업무의 범위를 ‘보유 주식과 직접적인 업무 관련성이 인정될 때로 한정’해 놓음으로써 주식백지신탁심사위원회가 상당히 엄격하게 직무관련성을 판단할 가능성이 높아 공직자들의 보유 주식 가운데 백지신탁 대상은 크게 줄어들 가능성이 높다는 점이 지적됨

- 예컨대, 국회의원들의 경우 소속 상임위원회만 바꾸면 얼마든지 백지신탁을 피해 갈 수 있으며, 또 상임위가 달라도 직무 수행과정에서 얼마든지 주식에 대한 고급 정보를 얻을 수 있음

- 장․차관 등 1급 이상의 고위공직자도 부처 간 정책협의 과정에서 얼마든지 자신이 보유한 주식 관련 정보를 얻을 수 있음.

- 따라서 국회의원이나 고급 공무원들에 대한 직무관련성을 좀 더 포괄적으로 해석해야 주식백지신탁제도 도입의 취지를 살릴 수 잇을 것임

- 둘째, 시가 3000만 원 이하의 주식은 직무관련성이 인정되더라도 얼마든지 보유할 수 있도록 허용하고 있어 3천만원 미만의 주식에 대해서는 신탁대상으로부터 벗어날 수 있는 허점이 있음

- 셋째, 시가 3000만 원 이상의 직무관련 주식을 갖고 있더라도 주식 명의를 생계를 달리하고 있는 직계 존비속의 이름으로 바꿔 고지를 거부할 경우 신탁대상에서 제외될 수 있음

□ 재산형성과정 소명자료 제출의 의무화 및 공개 제도화

○ 재산형성과정 소명자료 제출을 의무화하는 방향으로 법개정

- 재산취득일자, 취득경위, 소득원, 재산에 대한 거래내역(자금출처․사용처 등) 등을 기재하고 자료를 첨부토록 해 재산형성과정에 대한 등록을 의무화하고, 공개대상자의 경우 이를 공개하도록 의무화

- 현행 공직자윤리법 제4조 제5항에 최초 등록시 “재산에 대하여 소유자별로 그 재산의 취득일자․취득경위․소득원 등을 기재하거나 소명자료를 첨부할 수 있다”라고 ‘임의규정’으로 되어 있는 것을 “....등을 기재해야 한다. 이 경우 소명자료를 첨부하여야 한다”는 강행규정으로 법 개정

- 특히 등록의무 발생 이후 일정금액 이상의 재산변동에 대한 소명 의무화

2) 심사의 실효성 강화

(1) 공직자윤리위원회의 구성 및 권한 강화

□ 윤리위 사무국 및 심사인력의 기능 강화

○ 각 공직자윤리위원회 심사실무인력의 보강 및 전문성 강화를 획기적으로 개선

○ 실사를 뒷받침할 수 있는 제반 여건 확충

- 각급 윤리위원회별로 심사담당 사무직원 확보

- 장비 수준 대폭 확충

- 심사실무 인력에 대한 직무교육 및 훈련 강화

- 전산화된 재산등록시스템 활용에 대한 전문교육 실시

- 심사활동비의 현실화로 실사요원의 동기부여

○ 장기적으로 재산등록 및 심사담당부서의 책임자를 개방형 직위로 전환 고려

- 재산등록공개업무의 객관성․중립성을 확보

- 심사담당인력의 신분보장과 독립성이 보장되도록 제도적 보완

○ 중장기적으로 외부기관의 정기적인 평가를 통해 심사담당인력의 수와 인력 대비 심사건수, 심사결과 처리실적 등에 대한 외부평가 실시

□ 윤리위원 구성의 객관성・전문성・중립성 확보

○ 공직자윤리위원회가 실질적인 독립성과 전문성을 확보할 수 있도록, 위원구성에 있어서 심사에 필요한 전문성을 갖춘 민간부문 인사들로 구성

- 윤리위원들의 전문성 제고를 위해 금융관련 조회에 전문성을 보유하고 있는 경제학자나 공인회계사, 조세전문가 등 회계관련 전문가들로 윤리위원 충원

- 외부위촉 위원은 집합적으로 법률, 조세, 금융 등 전문성을 갖추도록 배려

○ 공직자윤리위원회의 구성원에서 공무원수를 1/3 이하로 하향 조정

- 간사의 역할을 담당하는 윤리위원 1명 정도만 공무원으로 배정

□ 윤리위원회의 심사기간 연장 및 상설적 활동 보장

○ 각급 공직자윤리위원회의 상설적 활동 추진 및 등록재산 심사기간의 연장

- 재산등록 및 심사처리과정(서류심사, 미비점 보완, 관계기관에의 자료요청, 실사 및 확인작업, 몇 차례의 위원회 개최 등)을 고려할 때 현행 3개월간의 심사기간은 심사인력의 업무과중에 비춰볼 때 심사기간을 연장하는 것이 바람직

- 이때 연장기간의 정도에 대해서는 공청회를 통해 합리적 의견 수렴 후 결정해야 할 것이나, 공개대상자의 경우 3개월 연장이 가능하여 실질적으로 6개월간 심사기간이 보장된다고 할 수 있으나 연간단위로 상설화하는 것이 바람직

○ 비공개대상자에 대한 심사완료기간의 명시 및 상시심사 도입 검토

- 공개대상자와 비공개대상자에 대한 심사시한의 철폐 적극 검토

- 불성실 및 허위 등록의 의심이 들거나 단서가 발견되는 경우 언제든지 실사를 할 수 있도록 법개정

□ 심사권한의 강화

○ 각급 공직자윤리위원회에 국세청의 과세정보 자료제출권 부여

- 국세청의 과세정보를 활용하여 고의 또는 과실에 의한 누락 여부에 대하여 명확한 조사가 이루어질 수 있도록 함

※ 현재 공직자윤리위원회에는 심사권(법 제8조), 조사권(법 제8조3항), 관계기관 자료제출 요구권(법 제8조4항), 금융거래내용 자료제출 요구권(법 제8조4항), 경고 및 시정조치권 등(법 제8조의2), 취업승인권(법 제18조), 징계의결권(법 제22조) 등을 비롯하여 소명요구, 출석요구, 금융조회, 사실확인 조사, 법무부장관 조사의뢰 등이 있으나 심사권을 보다 강화하여 심사기능의 실효성을 확보할 수 있도록 법개정 추진

○ 공직자윤리위원회에 시설․기관 출입조사권, 감정권, 외부전문가 활용권 도입 등의 적극 검토

3) 심사 운영실태 점검 및 평가 실시

○ 각급 공직자윤리위원회의 심사 운영실태에 대한 점검․평가 실시

- 각급 공직자윤리위원회의 심사결과 및 해당기관 위임심사의 공정성 평가

○ 외부의 독립적 기관에 의한 운영실태의 점검․평가를 적극 도입

- 외부평가를 통해 평가의 공정성과 중립성 확보

4) 재산형성과정의 심사 강화

○ 재산형성과정에 대한 심사 강화

- 특히 공개대상 공직자의 경우 재산형성과정에 대한 심사기능 강화

- 재산형성 과정이 부정 여부 즉, 부동산 투기․주민등록 위장전입․주식투자가 금지된 특정 공무원의 불법 주식투자 등과 같은 불법행위가 없었는지 재산형성 경위에 대한 심사 실시

- 고위공직자에 대하여는 변칙 상속 및 증여, 미등기 전매 등 납세의무와 관련된 사안도 철저 심사

- 재산형성과정 심사의 한계로 최초 소득원을 소급하여 구체적 취득경위에 대한 심사가 현실적으로 곤란하고, 차명계좌, 미등기부동산, 현금, 보석류 등 확인 불가능한 재산이 존재할 수 있고, 부동산 가액산정시 실거래가 파악의 어려움 등이 제기되고 있음

5) 재산평가의 공정하고 객관적인 기준 확립

□ 부동산 재산가액 산정방법의 개선

○ 부동산 가액산정 방법을 공시지가와 실거래가를 모두 신고하는 방향으로 개정

- 최초 재산신고시 공시지가와 실거래가를 모두 신고토록 하고, 재산변동신고 때 실거래가의 변동상황을 신고하도록 개정

6) 제재결정의 절차와 내용의 개선

□ 고의와 과실의 기준 제시

○ 고의․과실의 명확한 판정기준 제시

- 과실에 의한 누락․오기인지, 고의에 의한 누락․오기인지 판단기준의 명확한 제시

- 현저하게 태만해서 누락한 경우 등의 과실에 대해서도 조치할 수 있도록 처분요건을 보다 명료하게 시행령에 규정

○ 관련기관의 자료제출과, 국세청의 과세납부자료를 제출받아 면밀히 조사하여 眞僞 판정

- 국세청의 과세정보자료제출요구권을 공직자윤리위원회에 부여

- 고의로 재산을 누락하였는지 아니면 착오나 과실로 누락하였는지 심사과정에서 파악하기 위해 납세자료와 비교․대조

□ 심사결과 처리기준의 명확한 제시

○ 공직자윤리위원회의 심사결과 제재조치에 대한 명확한 기준 제시

- 네 가지 법적 조치에 대한 허위등록 및 과실의 정도를 보다 구체적으로 적시하여 기준 적용의 형평성을 확보할 수 있도록 제8조2항 개정 추진

- 징계요구의 사유 등 그 내용이 중복되고 다소 불균형하게 규정(법 제8조제2항, 제8조의2, 제12조제1항, 제22조4호)되어 있는 조치의 종류에 대해서도 처분요건에 따라 합당하게 조정

□ 심사결과 처리에 대한 구제제도 신설

○ 심사결과 처리 조치에 대한 법적 구제수단 신설

- 단순한 경고처분이나 과태료부과처분 등에 대한 이의가 있을 경우, 不服節次 마련

- 불이익처분에 대한 구제절차를 규정하는 조항을 신설하여 대상자의 권익을 제도적으로 보장받도록 개선

3. 제도운영상의 개선

1) 과도적 무작위추출조사방안의 고려

○ 공직자윤리위 재산심사시 무작위 추출방법을 적용하여, 추출된 재산등록자에 대한 철저한 심사와 실사 실시

- 현재의 등록대상자에 대한 전수조사가 불가능한 상태에서 選別 실사로 인한 심사의 한계 극복 및 전체 공직자에게 성실등록을 촉구하는 효과 거양

2) 심사권 위임의 경우 관리감독 강화

○ 기관위임심사의 엄정성에 대한 관리감독 기능 강화

- 각급 기관의 위임심사가 성실하게 이루어지고 있는지 정기적으로 점검 실시

- 각급 공직자윤리위원회의 경우 심사의 공정성․객관성을 보다 엄밀히 평가하기 위해서는 직무의 독립성과 중립성이 보장되는 외부기관의 평가 실시

3) 직업공무원과 선출직 공무원의 차별성

○ 일반직공무원 중 고위공직자들에 대한 심사기능을 보다 강화

- 선출직 공무원 경우, 선거과정을 통하여 시민단체나 매스컴 또는 유권자에 의해 재산의 규모와 축적과정, 납세실적 등이 비교적 엄격하게 사전 검증을 받는 데 비하여 직업공무원은 그렇지 않으며, 정무직 공무원의 경우 역시 상대적으로 엄격한 재산등록의무를 지니고 있다고 할 수 있음

- 따라서 전반적인 고지거부비율의 증가나 심사결과 처리실적 등을 감안할 때,  일반직공무원 중 고위공직자들에 대한 심사기능을 보다 강화해 나가야 함

4) 공직자재산등록심사관리시스템의 적극적 활용

○ 심사과정에 있어 전산화된 ｢공직자재산등록 전산S/W｣의 적극 활용으로 재산형성에 대한 투명성 확보와 합리적이고 과학적인 심사 구현

- 종전 수작업으로는 연도별로 누적되는 신고자료를 검토하여 심사하기란 사실상 불가능하였으나, 전산시스템을 통해 재산신고 및 금융기관 회신자료를 자동처리하고 연도별 재산흐름을 일목요연하게 파악하여 신속․정확하고 투명한 심사 구현 가능

- 최초신고 이후에는 변동신고만 하여 재산증식 과정의 심사가 어려웠으나 매년 개인별 등록의무자별로 부동산, 통장 및 주식거래 내역의 변동과정이 정리되어 있어 심사관리가 용이해지는 장점이 있을 뿐만 아니라, 재산등록 각종 통계자료의 획득이 용이하고, 자료 보관이 용이

- 단, 이를 위해서 2003년말 현재 271개 위원회의 재산등록 전산입력프로그램의 표준화가 선행되어야 하고, 전산심사를 적극 활용할 수 있도록 관련 법제를 개정해야 할 것임

	공직자윤리법 요약 정리
I. 공직자 재산등록제도 ○ 재산등록의무자: 정무직, 4급(상당)이상 공무원, 법관 및 검사, 대령이상의 장교 및 이에 상당하는 군무원, 학장이상의 교육공무원, 총경․소방정이상의 경찰․소방공무원, 정부투자기관의 임원이상 등 ○ 등록대상재산 신고범위 : 본인, 배우자 및 직계 존비속의 재산. 단, 직계존속의 재산은 신고의무 없음 ○ 재산등록관장기관 및 공개의무 : 각급 공직자윤리위원회에 등록하고, 등록후 1개월내 관보 게시 ○ 개선방안 : 대상자범위, 재산범위, 심사권 강화, 생활보장 및 신분보장 등 ○ 선물신고제도: 100불 10만원이상 ○ 취업제한제도: 퇴직전 3년이내 담당한 업무연관 사기업에 퇴직후 2년간 취업금지 II. 퇴직공직자 취업제한제도 ○ 근 거 ⇒ 공직자윤리법 제17조 ～ 제19조, 시행령 제31조 ～ 35조 ○ 대 상 ⇒ 재산등록의무자로 재직하다 퇴직한 지 2년이내인 자 ○ 취업제한대상 영리사기업체 ⇒ 매년 12월 행정자치부장관이 관보에 고시 ○ 관보에 고시된 취업제한대상 영리사기업체와 이와 관련된 협회에 취업코자 할 경우, 퇴직당시 소속기관․단체의 장을 거쳐 소속중앙행정기관의 장에게 취업제한 여부에 대한 확인을 요청하여야 함 (특별한 사정이 없는한 취업개시 30일전까지) ○ 신고인이 퇴직전 3년이내에 소속하였던 부서의 업무와 취업예정업체사이에 밀접한 관련성이 있을 경우, 취업승인신청서를 퇴직당시 소속기관장과 중앙행정기관장을 거쳐 취업 개시 15일전까지 정부공직자윤리위원회에 제출 ○ 정부공직자윤리위원회는 취업승인심사기준에 해당하는 경우에 한하여 취업을 승인하되, 중앙행정기관장의 의견, 신청인의 퇴직전 근무현황, 취업후의 영향력행사 가능성 등을 고려하여 결정 ○ 취업해제 조치 및 고발 (1년이하의 징역 또는 1천만원이하의 벌금) III. 공직자 선물신고제도 □ 신고대상 ○ 근 거 : 공직윤리법 제15조, 제16조, 시행령 제28조～제30조 ○ 신고의무자 : 공무원 또는 공직유관단체의 임직원(가족포함) ○ 대상선물 : 직무와 관련하여 외국 또는 외국인(단체포함)으로부터 받은 선물 ○ 신고기준액 : 선물수령당시 증정국가 또는 외국인이 속한 국가의 시가로 미화 100불 이상이거나 국내 시가로 10만원 이상 □ 신고요령(절차) ※ 정부의 원․부․처․청, 감사원․국정원․대통령직속기관 및 공직유관단체의 임직원은 행정자치부장관이 등록기관의 장이 됨 □ 선물신고규정 위반자 제재 : 징계 또는 해임의결 요구

4. 공무원행동강령의 이해

1) 공무원 행동강령의 의의와 성격

(1) 개념적 의미

○ 일반적으로 “강령(code)”은 “특정한 조직이나 전문가 집단(예를 들어서 의사, 변호사, 회계사, 공무원 등)이 지향해야 할 바람직스러운 가치를 명문화한 것”으로서, 이러한 집단들의 열망이나 혹은 행동방향에 대한 안내의 집합체라고 할 수 있다.

○ 이와 같은 강령들은 해당 조직이나 구성원의 이상적인 상태(ideal state)를 비롯하여, 이를 구체화한 행동규범, 행동규범의 실천을 위한 구체적 조건과 절차 등 규범적이고 추상적인 것에서부터 구체적이고 실천적인 것에 이르기까지 모든 것들을 포함할 수 있기 때문에, 강령이 어느 수준에서 제정되느냐에 따라서 그 내용이나 형식은 다양해진다.

○ 강령이 그 속성상 규범성과 실천성을 모두 지니고 있다는 점에서, 이러한 속성을 기준으로 강령은 다음과 같이 크게 3가지로 유형화하기도 한다. 물론 현재 우리가 대통령령으로 제정․운영하고 있는 강령은 이 중에서 “행동강령”에 해당된다.

- 윤리강령(code of ethics) : 조직의 내부 구성원들이 기본적으로 지향해야 할 가치를 담은 윤리지침

- 행동강령(code of conduct) : 윤리강령을 보다 구체화하여, 가치별로 구체화되고 세분화된 내용과 절차를 담고 있어서, 구체적인 행동의 표준으로 작용함

- 실천강령(code of practice) : 행동강령을 보다 구체화한 것으로서, 가치의 표현을 넘어서, 특정 영역 혹은 행위와 관련하여 공무원들이 따라야 하는 표준화된 구체적인 기준과 절차 등을 명료하게 규정하고 있음.

○ 행동강령과 실천강령은 윤리강령에 비하여 상호 유사성이 높다. 그리고 실천강령은 행동강령을 보다 구체화한 것으로서, 법체계에 비유하면 시행령과 유사하다고 할 수 있다.

- 따라서 강령체계상 현재 대통령령으로 제정된 행동강령이 표준강령의 성격을 지니고 있다면, 개별 기관들이 자율적으로 제정하는 행동강령은 기관의 특수성을 반영하여 보다 구체화된 것으로서 실천강령적 성격을 지니고 있다.

(2) 공무원행동강령의 기본적 성격

○ 강령은 기본적으로 공무원들이 직무의 수행과정에서 기대되는 바람직한 “선”을 행하고, 그렇지 않은 “악”을 피할 수 있도록 도와주는 안내자의 역할을 한다. 즉 강령을 통하여 무엇이 공무원에게 필요한 행동이며, 어떠한 행동을 하지 말아야 할 것인가를 말해주기 때문이다.

○ 이렇게 강령은 규범적이고 선언적 성격을 지니고 있어서, 개별 공무원 입장에서는 특정한 경험에 기초한 가치의 인식보다는, 경험 이전에 바람직한 가치를 습득하고 수용할 수 있도록 도와주는 역할을 한다. 때문에 자신의 경험에 기초하지 않은 가치규범에 대하여 공무원들이 쉽게 수용하기 어려운 현실적 어려움도 존재하는 것이 사실이다.

① 규범성(표준행위의 준칙)

○ 행동강령은 공무원들에게 기대되는 바람직한 가치판단이나 의사결정을 담고 있다는 점에서 기본적으로 규범성을 지향한다. 물론 바람직한 행동이나 가치판단은 사회적, 문화적 속성을 반영하는 것이기 때문에, 동서고금을 막론하고 동일한 것이 존재할 수는 없다.

○ 즉, 당시의 시대상을 어느 정도 반영할 수밖에 없으며, 따라서 행동강령의 규범적 내용이나 기준 등은 사회적 합의에 기초하여 설정될 수 있을 것이다.

☞ 윤리(ethics)의 어원인 “ethos"는 특정한 지역의 문화, 정서, 풍토, 관행 등으로서, 윤리는 지리적, 역사적, 문화적 한계를 지니고 있음.

② 실천성

○ 행동강령은 단순히 규범의 차원에만 머무는 것이 아니라 공무원들에 의하여 제대로 실천될 수 있을 때, 강령이 지향하는 궁극적인 의미가 달성될 수 있다. 아무리 규범적으로 바람직하고 높은 도덕성을 표현하고 있다 하더라도, 이것이 실천되지 않는다면 행동강령으로서의 의미를 상실하기 때문이다.

○ 물론 그렇다고 이와 같은 실천성의 요구로 인하여 행동강령이 현실을 있는 그대로 반영해야 한다는 것은 아니다. 즉 어느 정도 현실을 수용하면서, 동시에 사회적 합의에 기초하여 바람직하고 규범적인 내용도 또한 반영할 수 있어야 할 것이다. 때문에 행동강령에서 강령의 내용 못지 않게 중요한 것이 바로 실천성을 확보할 수 있는 제반 장치라고 할 수 있다.

③ 자율성

○ 행동강령은 자율성을 가장 기본적인 속성으로 지니고 있다. 즉 행동강령은 외부의 타율적 강제에 의하여 이루어지는 것이 아니라, 강령의 적용을 받는 해당 공무원 스스로의 자발적인 수용과 자율적 실천에 기초하여 운영되어야 한다는 것이다.

○ 강령이 담고 있는 내용이 상당히 규범적인 성격을 지니고 있을 뿐만 아니라,  현실보다는 이상적인 상태(ideal state)를 지향하고 있다는 점에서 강제적으로 실행하는데는 한계가 있기 때문이다. 물론 최소한의 강제성은 필요하지만, 이것은 자율성의 확보를 위한 차선의 수단으로서의 의미를 지니고 있다. 예를 들어서 대표적인 강령이라고 할 수 있는 기독교의 10계명은 강제성보다는 교인들의 자율적 실천을 기본으로 하고 있다.

④ 방향성

○ 행동강령은 공무원의 바람직한 행동의 방향을 제시하는데 목적이 있지만, 지나치게 세부적인 내용보다는 어느 정도 포괄적이고 보편적인 내용에 대한 규정을 담고 있다. 즉 지나치게 세부적인 규정은 그 자체로서 제정이 어려울 뿐만 아니라, 공무원 개개인의 행동이나 의사결정이 지니고 있는 다양성으로 인하여 단일의 기준으로서 강령을 제시하는 것은 한계가 있기 때문이다.

○ 물론 이것은 강령이 추상적이어야 한다는 것을 의미하는 것은 아니며, 구체성을 지니되 개별 공무원들에게 어느 정도 보편적으로 적용될 수 있는 수준으로 제정되어야 한다는 것을 의미한다.

⑤ 투명성

○ 기본적으로 행동강령은 전문가 집단들에게 제정이 요구되고 있다. 즉 전문가 집단은 “전문성”이라는 속성으로 인하여, 집단 외부에 이들이 수행하는 기능이나 활동이 제대로 노출되지 않으며, 따라서 외부에 존재하는 사람들은 전문가 집단의 행동의 정당성을 확인하거나 판단하기 어려운 상황이다.

○ 공무원의 경우 고도의 전문성을 지니고 있는 집단이라는 점에서 외부통제의 어려움이 있기 때문에, 행동강령 등의 제정을 통하여 직무의 투명성 확보와 더불어 자율적 통제(부분적으로는 외부통제)가 효율적으로 이루어질 수 있다.

⑥ 예방 지향성

○ 공무원 행동강령은 사후적 처벌보다는 사전적인 예방적 기능을 주된 목적으로 한다. 예를 들어서 많은 국가들의 행동강령에서 가장 중시되는 내용으로서 이해충돌의 방지, 외부로부터의 선물수수의 제한, 외부취업과 소득의 제한 등을 들 수 있는데, 이러한 규정들이 제한하는 것은 결코 부패가 아니며 또한 이 규정을 위반하는 것도 부패행위라고 볼 수는 없다.

○ 다만 이와 같이 규정되는 사항들은 결국 직무에 대한 몰입을 떨어뜨리고, 나아가서 부패에의 유인 가능성을 증대시킨다는 점에서 문제를 지니고 있다. 특히 부패가 발생하였을 경우, 이를 원상태로 복구하는 것이 사실상 어렵다는 점에서, 사후적 처벌보다는 사전적인 예방이 보다 강조되어야 할 것이다.

○ 물론 행동강령의 위반에 대한 처벌규정이 마련되어 있지만, 이것은 잘못된  행동에 대한 처벌이라는 의미보다는 강령의 준수를 위한 최소한의 규제장치로 이해되어야 할 것이다. 따라서 기존의 형법 등과 비교하여 공무원 행동강령은 기본적으로 사전적인 예방기능을 주로 수행하고자 한다.

2) 공무원 행동강령 제정의 필요성과 외국의 사례

(1) 행동강령의 필요성

① 공무원의 역할과 중요성

○ 여전히 한국 사회에서 공무원이 수행하는 역할과 그 영향력은 어느 영역보다도 크고 중요한 것으로 국민들에게 인식되고 있다. 이로 인하여 일반 국민들은 공무원들이 가지고 있는 가치관이나 의사결정, 그리고 행동에 대하여 매우 민감하게 반응한다.

○ 그리고 공무원의 그릇된 행동이 미치는 사회적 영향력 또한 매우 크다는 점에서, 공무원의 바람직한 의식과 행동을 담보하기 위해서 행동강령의 제정이 요구되는 것이다.

② 공무원의 상징성과 “축소된 사생활의 원칙”

○ 과거와 비교하여 상대적으로 줄어들기는 하였지만, 한국 사회에서 공무원들은 일반 국민들과 비교하여 많은 권한을 갖고 있는 것으로 인식되고 있다. 뿐만 아니라 앞서 언급한 바와 같이 일반 국민들은 공무원에 대하여 많은 기대를 하고 있다는 점에서, 공무원들에게는 높은 기대감과 더불어 강한 상징성이 또한 부여되어 있는 것이 사실이다.

○ 따라서 공무원들에게는 일반 국민들에게 기대되는 것 보다 높은 수준의 사고와 도덕성이 요구된다. 흔히 말하는 (일반 국민들과 비교하여) “축소된 사생활의 원칙”이 적용되며, 이러한 원칙을 규범화한 것이 바로 공무원 행동강령이라고 할 수 있다. 이 강령에 포함되는 내용들은 대부분 일반 국민들의 경우와 비교하여 보다 엄격한 수준의 기준들이라고 할 수 있다.

☞  ‘축소된 사생활의 원칙’과 공무원의 ‘품위’

‘품위’라 함은 주권자인 국민의 수임자로서의 직책을 맡아 수행해 나가기에 손색이 없는 인품을 말하는 것이므로 공무원이 모든 국민에게 보장된 기본권을 행사하는 행위를 하였다 할지라도 그 권리행사의 정도가 권리를 인정한 사회적 의의를 벗어날 정도로 지나쳐 주권자인 국민의 입장에서 보아 바람직스럽지 못한 행위라고 판단되는 경우라면 공무원의 그와 같은 행위는 그 품위를 손상하는 행위에 해당한다 할 것임(대판 87누 657,658, '87.12. 8).

③ 공무원의 바람직한 행동의 방향과 원칙의 제시

○ 우리 사회는 현재 급격한 변동의 와중에 있으며, 공직사회도 예외는 아니다. 이로 인하여 다양한 가치관들이 충돌하고 있으며, 더 나아가서 최근 공직사회와 민간부문간의 인적교류의 증대 등 공공과 민간부문간 접촉의 증대는 기존의 공적 가치의 중요성을 약화시키는 등의 문제를 발생시키고 있다.

○ 따라서 이와 같은 변동의 시기에도 공무원이 바람직한 공적 가치(public value)를 유지하고 윤리적 행동을 할 수 있도록 하기 위해서는 공무원에게 기대되는 바람직한 행동의 방향과 원칙에 대한 명확한 제시가 필요하며, 이러한 기능을 수행하는 것이 바로 공무원 행동강령이라고 할 수 있다.

④ 바람직하지 않은 공직자의 행동양식의 제시

○ 공무원 행동강령이 예방기능을 수행한다는 것은 공무원에게 발생 가능한 바람직하지 못한 행동을 사전에 제어하는 역할을 수행한다는 것을 의미한다. 즉 이미 발생한 바람직하지 못한 행위에 대한 사후적 처벌은 가능하지만 이로 인하여 발행한 손실 등 문제에 대한 완전한 복구는 불가능하다는 점에서, 가장 바람직한 것은 이러한 문제가 발생하지 않도록 사전에 예방하는 것이다.

○ 물론 이 보다 더 바람직한 것은 바람직하지 않은 행동의 발생을 유인하는 요인들을 사전에 제거하는 것이라고 할 수 있다. 가장 대표적인 예로서 ‘선물의 수수 제한’에 대한 규정을 들 수 있다. 선물의 제공 자체가 바람직하지 않은 행동인지에 대한 논란이 있을 수 있지만, 이것은 곧 특혜의 제공 가능성을 증대시키는 부정적 유인의 기능을 수행한다는 점에서, 결국 특혜의 제공에 대한 처벌보다는 특혜의 제공을 유인하는 선물의 수수를 제한하는 것이 공무원 입장에서도 더 바람직한 예방수단이라고 할 수 있다.

○ 공무원 행동강령은 이처럼 부패행위는 아니지만, 부패의 유발 가능성을 증대시키는 바람직하지 않은 요인들을 명확하게 규정하여 이들에 대한 규제를 함으로서, 부패의 유인 가능성을 사전에 예방하는데 매우 중요한 기능을 수행하고 있다.

⑤ 공무원의 윤리성과 정부 신뢰성의 제고

○ 공무원의 윤리가 충분히 확보되어 있지 않으면 결국 국민에 대한 신뢰성은 떨어질 수밖에 없다. OECD에서 말하는 소위 “신뢰적자(信賴赤字)의 위기”가 나타나게 된다. 그리고 윤리성과 신뢰성이 확보되어 있지 않은 상태에서는 정부가 아무리 좋은 정책을 선한 의도로 추진하여도 국민들은 이를 불신하며, 이로 인하여 정부 정책의 실패 가능성 또한 증대하게 된다.

☞  “신뢰적자(confidence deficit)”란

OECD에서는 각국 정부들이 국민들로부터 불신을 받는 등 신뢰에 적자(赤字)가 발생하고 있다면서, 신뢰제고와 윤리관리의 필요성을 강조하고 있음. 물론 신뢰적자 해소방안의 하나로서 행동강령의 제정을 권고하고 있음.

○ 이와 같은 공무원의 윤리성과 정부 신뢰성의 제고는 다양한 방법을 통하여 이루어질 수 있는데, 이중의 한가지 방법이 바로 공무원 행동강령의 제정과 이것의 실천이라고 할 수 있다. 강령 자체가 공무원의 윤리성과 신뢰성을 직접적으로 확보해주는 것은 아니지만, 이것의 확보를 가능하게 하는 필요조건의 하나라고 할 수 있다.

○ 게다가 이와 같은 강령의 존재는 곧 국민들에 대하여 공무원들이 수행하고 있는 업무와 활동의 기준을 공개적으로 선언하는 것으로서, 국민들에 대한 공개적인 선언과 약속의 의미를 지니고 있다. 나아가서 평가도 받는다는 의미를 지니고 있다는 점에서, 사실상 강령의 제정 자체만으로도 긍정적인 의미를 상당히 지니고 있다고 할 수 있다.

⑥ 거래비용 절감과 저비용 고효율의 시스템 구축

○ 한국의 공직사회는 그 동안의 급격한 경제발전에도 불구하고 고비용의 저효율 시스템으로 운영되어 왔으며, 이로 인하여 IMF 경제위기도 경험한 것으로 평가되어 왔다.

○ 이 때문에 그 동안 정부를 포함한 공공부문의 효율성을 제고하기 위한 많은 노력이 이루어져왔으나, 아직도 주요 선진국의 경우와 비교하여 낮은 수준인 것으로 평가되고 있다.

- 공무원 윤리의 확보와 정부 신뢰성 제고는 이와 같은 고비용 저효율의 시스템을 저비용 고효율의 시스템으로 전환하는데 기여할 수 있다. 즉 윤리성과 신뢰성은 정부 정책에 대한 예측 가능성을 높이고, 나아가서 정책의 수용과 성공 가능성을 증대시키는 긍정적 역할을 수행한다.

○ 때문에 공무원 행동강령은 단순히 가치규범적 차원에서만 의미 있는 것이 아니라, 경제적인 측면에서도 긍정적인 의미를 지니고 있는 것으로 평가된다.

☞ 정부조직이 국민들의 불신을 받을 때 나타나는 현상의 하나가 바로 ‘기관손실(agency lost)’이다. 예를 들어서 특별검사제를 도입하고, 국가청렴위원회를 만들고, 청와대에 특별한 사정기구를 별도로 설치하는 것 등으로서, 이것은 곧 경제적으로 보면 비효율적인 거래비용(transaction cost)의 증대라고 할 수 있다.

⑦ 주요 외국과 민간기업에서의 강령 제정

○ 최근 들어 OECD, 세계은행, TI 등은 “윤리관리”를 정부 신뢰의 확보를 위한 중요한 수단으로 강조하고 있으며, 이중에서 특히 “윤리강령” 혹은 “행동강령”의 제정을 적극 권고하고 있는 실정임.

- 특히 OECD는 1998년 윤리관리의 원칙(Principles of Ethical Management)을 발표하면서, 행동강령 등을 통한 윤리기준의 명확화와 법제화를 강조하였음. 그리고 미국의 경우, 이미 1829년 처음 강령을 제정하였으며, 1961년에는 케네디 대통령에 의하여 대통령령으로 강화되었음.

○ 사기업의 경우에도 윤리경영을 위하여 강령을 활발하게 제정하고 있는 실정임. 1999년 30대 기업집단중 33%가 강령을 제정하여 활용하고 있었는데, 2002년에는 80개 기업중 61개 기업이 강령을 제정하여 윤리경영에 활용하는 등 강령을 적극적으로 제정, 활용하고 있는 실정임.

○ 미국의 경우, 민간기업에서의 윤리경영을 촉진하기 위하여 인센티브를 적극 활용하고 있음. 즉 행동강령, 준법담당임원, 독립이사, 윤리교육, 준법감사 등을 보유한 기업에 대해서는 연방판결지침(Federal Sentencing Guideline)에 의하여 동일한 사안에 대해서도 형량을 낮게 설정하거나 혹은 과징금 등을 경감하는 우대조치를 실시하고 있음.

(2) OECD 국가 등에서의 공무원 행동강령 제정과 운영

① OECD 국가의 행정에서 중요하게 고려되는 가치들

○ 행동강령 속에는 해당 국가가 가장 중요하게 인식하거나 혹은 강조하는 가치가 반영된다. 즉 강령 속에서 규정되는 구체적인 가치들을 통하여 무엇이 옳고 그른 행정활동인가에 대한 판단을 할 수 있다.

○ OECD 국가의 행동강령에서 가장 빈번하게 제시(기록)되고 있는 핵심적인 공직사회의 가치(core public service value)는 공정성, 합법성, 청렴성, 투명성 등이 가장 중요한 가치로서 고려되고 있으며, 기타 효율성, 평등성,  책임감, 정의감이 고려되고 있다.

<그림 2-3> OECD 국가의 강령에 나타난 핵심가치

자료: OECD(2000). Trust in Government.

② OECD 국가들에서의 강령의 내용과 기준

○ OECD 국가들의 경우, 1990년대 들어와서 행동강령 혹은 윤리강령을 집중적으로 제정하기 시작하였다.

○ 1998년 4월 23일 OECD가 회원국에 권고한 공무원 윤리강령 제정의 기준은 다음과 같다[OECD.(1998). Improving Ethical Conduct in the Public Service-Recommendation of the OECD Council.].

① 공무원 윤리기준은 명료하여야 한다

② 윤리적 기준은 법적인 틀에 반영되어야 한다

③ 윤리적 안은 공무원에게 적용 가능하여야 한다

④ 공무원들은 부패행위를 하였을 경우에 자신의 권리와 의무를 알고 있어야 한다

⑤ 윤리에 대한 정치적 지지는 공무원의 윤리적 행동을 강화하여야 한다

⑥ 의사결정과정은 다른 사람이 알 수 있도록 투명하고 공개적 이어야 한다

⑦ 공공부문과 사적 부문간의 상호작용에는 명료한 기준이 있어야 한다

⑧ 고위 관리직들은 윤리적 행동을 하고 이를 증진시켜야 한다

⑨ 관리정책, 절차와 관행들은 윤리적 행동을 증진시켜야 한다

⑩ 공무원의 근무조건과 인적자원관리는 윤리적 행동을 강화하여야 한다

⑪ 적절한 책임성의 매카니즘이 행정기관에 존재하고 있어야 한다

⑫ 충분한 절차와 제재가 잘못된 행동을 다루기 위하여 존재하여야 한다

○ 미국의 경우, 지난 1924년에 ICMA(국제도시관리자협회)가 공무원을 위한 제한적인 전문가적 강령을 제정한 이후, 1958년 의회의 연방공무원을 위한 행동강령(code of conduct)의 제정, 그리고 1961년 케네디 대통령에 의한 강령의 “대통령령”으로의 강화, 그리고 1970년대 워터게이트 사건을 계기로 한 “정부윤리법(Ethics in Government Act of 1978)”의 제정 등의 단계로 강화되었다. 1994년 현재 36개 주가 강령을 제정하고 관련위원회를 운영중이다.

○ 영국의 경우, Nolan 위원회(1994-1997)의 권고에 의하여 지난 1995년 공무원 강령(Civil Service Code)을 제정하였다. 특히 이 강령은 공무원이 속하고 있는 조직에서 자신이 수용할 수 있는 방법으로 문제가 해결되지 않을 때는 채용과정에 책임을 지고 있는 독립적인 공무원 커미셔너(Civil Service Commissioners)에게 이의를 제기할 수 있는 절차를 마련하고 있다.

- Nolan 위원회가 제시한 7가지 공공생활의 원칙은 다음과 같다.

① 비이기심(selflessness)	② 청렴성(integrity)

③ 객관성(objectivity)	④ 책임성(accountability)

⑤ 공개성(openness)	⑥ 정직성(honesty)

⑦ 지도력(leadership)

3) 공무원행동강령의 의의와 주요내용

(1) 공무원행동강령의 의의

○ 부패방지법에 근거하여 대통령령으로 제정되어 최초로 법적 구속력을 갖춘 종합적⋅구체적 공무원 윤리규범으로써 “직무관련자의 범위”, “직무관련 정보를 이용한 거래 등의 제한“, ”경조금품 수수기준” 등을 각급 기관에 위임, 독자적이면서 자율적으로『기관별 행동강령』을 운영할 수 있도록 하였다.

○ 부패방지법에 근거하여 국가공무원법이나 복무규정 등 여러 법령에 산발적으로 규정된 부패관련 규정을 공무원행동강령에 종합하여 단일화하였으며, 행동강령 위반에 대한 신고 및 처리절차, 징계관련 규정을 마련하여 행동강령의 이행 실효성을 확보하고 있는 것이 특징이라 할 수 있다.

① 공무원행동강령 제정배경

○ 부패방지법 제8조에 따라, 공무원의 직무수행 과정에서 반드시 지켜야 할 행위기준을 구체적으로 제시하여 공정한 직무수행을 위한 윤리적 기반을 확립

○ 접대문화, 연고중시 관행, 공사구분 모호 등이 부패의 고리가 되고 있는 상황에서 직무수행을 위한 구체적 행위기준을 제시함으로써 부패소지를 사전에 해소하고 또한 정당한 공직자의 보호장치를 마련

② 공무원행동강령의 특징

○ 부패방지법 제8조(공무원행동강령)에 근거하여 대통령령 제17906호로 2003. 2. 18 제정, 2003. 5. 19 시행됨으로써 법적 구속력을 확보.

○ 공무원이 직무수행과정에서 준수하여야 할 행위기준을 종합하여 구체적으로 제시하되

- 이권개입․알선․청탁 금지, 상급자의 부당한 요구에 대한 처리, 이해관계 직무의 회피, 정치인의 부당한 요구의 처리 등 공정한 직무수행과 동시에 공무원을 보호하기 위한 규정을 마련

○ 행동강령책임관의 지정, 상담절차, 위반행위 신고 및 처리절차,  금품 반환절차 및 징계규정 등 이행관리를 위한 체계를 구축함으로써 행동강령의 실효성을 확보

○ 대통령령의 범위내에서 각급 행정기관의 특성을 반영한「기관별 행동강령」을 제정․운영토록 함으로써 자율성과 실천성을 추구

③ 시행현황

○ 2003. 5. 19 대통령령의 시행과 동시에 행정부 소속 각급 행정기관(320개 기관)이「기관별 행동강령」을 제정하여 시행

○ 각급기관은 기관장이 4급 이상인 기관에 행동강령책임관 지정, 금품반환절차, 위반행위 신고․처리 절차 등 이행관리체계 구축

○ 국회(제정 중), 법원(8. 22.시행), 선거관리위원회(7. 1.시행), 헌법재판소(9. 17.시행예정) 등 헌법기관은 자체규칙으로 제정․시행

(2) 공무원행동강령의 주요내용

① 공정한 직무수행

○ 공정한 직무수행을 저해하는 상급자의 부당한 지시에 대한 처리절차, 이해관계직무의 회피절차, 정치인등의 부당한 요구에 대한 처리절차 등 공정한 직무수행 규정을 명시

➜ 공정한 직무수행을 현저히 저해하는 지시 거부

상급자의 부당한 지시

▶ 당해 상급자에게 소명 ➜ 소속 기관장에게 보고⋅행동강령책임관과 상담

➜ 자신의 이해⋅4촌이내의 친족과 관련된 직무

이해관계 직무의 회피

▶ 직근상급자⋅행동강령책임관과 상담 ➜ 필요시 직무⋅인력 재배치

특혜의 배제

▶ 지연⋅혈연⋅학연 등을 이유로 특정인에게 특혜 금지

➜ 여비⋅업무추진비 등 예산

예산의 목적외 사용금지

▶ 목적외 사용으로 소속기관에 재산상 손해를 가하는 행위

② 알선․청탁 등의 금지

○ 부당한 인사청탁과 직위를 이용한 인사개입 금지, 부당한 이익을 얻기 위한 이권개입 금지 등 알선⋅청탁 등의 금지

정치인등의 부당한 청탁

▶ 소속기관장에게 보고⋅행동강령책임관과 상담 ➜ 적절한 조치

인사청탁 등의 금지

▶ 자신의 인사에 관하여 청탁하거나 다른 공무원의 인사 개입 금지

○「기관별 행동강령」의 기준이 추상적이어 윤리적 갈등상황에서 행위기준으로 삼기에 부적절할 경우 구체적인 행위기준을 담은「기관별행동강령 운영규정(세칙)」으로 규정

③ 부당이익 등의 수수 금지

○ 직무관련 정보를 이용한 재산상 거래나 투자행위 등의 제한, 직무관련자로부터 금품 등을 받는 행위 제한 등 부당이득의 수수 금지

이권개입 등의 금지

▶ 직위를 이용, 자신이나 타인의 부당한 이익 수수 금지

알선⋅청탁 등의 금지

▶ 자기 또는 타인의 부당한 이익을 위한 알선⋅청탁 금지

직무관련 정보 이용제한

▶ 직무관련 정보를 이용한 유가증권⋅부동산 등의 투자행위 금지

○ 기관의 특성을 반영하여 ‘직무관련 정보를 이용한 거래 등의  제한’에 대한 세부기준을 구체적으로 명시 필요

- 특히, 직무관련 정보의 종류와 내용을 구체적으로 명시 필요

○ 제한내용을 포괄적으로 규정하여 실효성을 떨어뜨리거나, 지나친 확대로 공무원의 사경제생활을 너무 제한하는 사례 지양

※ 재정경제부 : 직무수행과 관련하여 알게 된 정보란 ‘정책의 검토․수립 및 집행 등 직무와 관련하여 알게 된 증권․금융․외환․조세․부동산 등에 관한 정보로서 일반에 공개되기 전의 정보’를 말한다

공용물의 사적사용 금지

▶ 관용차량⋅선박 등 공용물의 사적인 용도 사용 금지

금품등의 수수 금지

▶ 직무관련공무원 등으로부터 금전⋅부동산⋅선물 또는 향응의 수수 금지

단, 통상적인 관례 범위안에서 제공되는 음식물 또는 편의 등 제외

④ 건전한 공직풍토 조성

○ 3개월 이상 월4회(또는 월8시간)를 초과하는 외부강의등의 신고, 직무관련자에게 경조사의 통지금지와 5만원 초과 경조금품 수수의 제한 등 건전한 공직풍토 조성의 4대 주요규범으로 이루어 졌다.

외부강의 등의 신고

▶ 연간 3월이상 월4회(월8시간)초과⋅1회당 50만원 초과시 ➜ 기관장에게 신고

단, 다른 법령에 의거 허가를 받거나, 직무수행과 관련된 강의등은 제외

금전의 차용금지 등

▶ 직무관련자로부터 금전차용⋅부동산 무상 수수 금지 부득이한 경우 기관장에게 신고

경조사의 통지 제한

▶ 직무관련자등에게 통지 금지 단, 친족과 전⋅현소속기관 직원에게는 통지 가능

경조금품의 수수 제한

▶ 통상적인 관례의 범위안에서 정한기준(5만원 한도)을 초과하는 경조금품 수수 금지

단, 친족간 또는 친목단체등의 정관에서 정하는 경조금품은 가능

ㅇ 직무관련자(민원인)와의 접대․식사는 원칙적으로 불허․금지하되, 직무수행의 편의를 위하여 부득이한 경우 3만원을 초과하지 않는 범위 안에서 간소한 식사만을 허용

※ 부방위 2003. 6월 여론조사 결과 : 국민 85.9%, 공무원 69.7%가 접대수준 3만원이 적정하거나 강화해야 한다고 답변

※ 모든 공직자 3만원 이상 식사불가, 경조사 통지시 직위․직급 기재 불가, 경조사나 승진․전보시 화환․화분 수수 일체금지 등

(3) 이행관리체계 및 행동강령 위반시 조치

○ 행동강령의 이행관리를 위하여 기관장이 4급이상 공무원인 모든 행정기관에 행동강령책임관을 지정하여 소속 공무원에 대한 교육과 직무수행에 있어서 강령 위반 여부가 분명하지 아니한 사항의 상담, 위반사례의 신고 접수⋅처리 등을 담당하고 있음

○ 행동강령 위반시 조치

- 소속기관의 장과 차관급이상 공무원의 경우에는 국가청렴위원회에 신고할 수 있으며, 부방위는 사실확인 후 언론공개, 인사자료 활용 등 적극적 대처 추진.

- 그 밖의 공무원의 경우 소속기관의 장 또는 행동강령책임관에게 신고, 소속기관의 장은 사실확인 후 징계조치 등을 할 수 있다.

- 이와 함께 수수가 금지된 금품은 즉시반환, 폐기, 기증, 국고귀속 된다.

➜ 행동강령 위반사실은 누구든지 신고 가능

위반행위의 신고

▶ 기관장과 차관급 이상 공무원의 위반행위 ➜ 부패방지위윈회에 신고

위반여부에 대한 상담

▶ 직무수행중 행동강령 위반여부 불분명 ➜ 행동강령책임관과 상담한 후 처리

행동강령 위반시 징계

▶ 행동강령 위반행위 ➜ 해당 공무원 징계등 필요한 조치

➜ 즉시 제공자에게 반환

금지된 금품등의 반환

▶ 금지된 금품⋅기준 초과 경조사 금품등 ➜ 반환비용 소속기관장에게 청구 가능

행동강령책임관 지정

▶ 기관장이 4급이상인 기관 ➜ 행동강령책임관 지정 ➜ 교육⋅상담업무 수행

기관별 행동강령 운영

▶ 당해 기관의 특성에 적합하게 ➜ 자체 행동강령 제정 운영

○ 기관별 행동강령에 위임한 사항

- ‘금품등을 받는 행위의 제한(제14조)’ 또는 ‘경조금품의 수수제한(제17조)’의 예외적 허용사례, ‘금지된 금품등의 처리(제21조)’의 세부절차 등을「기관별 행동강령」에 위임

- 각급 기관의 입장에서 일반적(규칙적)으로 허용할 필요가 있는 경우에는「기관별 행동강령」에 명시하고, 구체적 상황에 따라 허용여부를 판단하여야 하는 경우에는 「기관별 행동강령 운영규정(세칙)」에 명시

○ 기관별 행동강령의 문제점

-「기관별 행동강령」에서 구체적 기준을 마련하지 아니하여 행위준칙으로서의 역할이 미흡한 ‘직무관련자의 구체적 범위’, ‘상사의 부당한 지시에 대한 판단기준’,  ‘직무관련 정보의 구체적 내용’, ‘업무용 차량의 사적사용 금지’, 등에 대한 세부기준 마련

□ 「기관별 행동강령 운영규정(세칙)」의 시행

○ ‘금품등을 받는 행위의 제한’의 예외, ‘경조금품 수수 제한’의 예외, ‘금품반환의 구체적 절차’,  ‘교육계획’ 등「기관별 행동강령」의 구체적인 세부기준은「기관별행동강령운영규정(세칙)」으로 제정하여 시행

※ 기관장 명의의 경조사 화환(5만원 초과)을 제공할 수 있는 사례(예시)

- 직원의 결혼

- 직원의 직계존속의 사망

- 직무관련단체 임원의 경조사

※ 통상적인 관례의 범위 안에서 제공되는 소액의 선물(예시)

- 상급자의 생일이나 결혼기념일에 꽃다발 선물

- 직원 전출시 직원이 소액의 금품을 모아 전달하는 소액의 난화분

- 경조금품 제공 답례로 제공되는 수건 등 간단한 기념품

○ 행동강령 이행 및 위반실태의 지속적 지도․점검 실시

- 또한, 이행실태에 대한 정기 또는 취약시기 점검, 행동강령에 대한 분기별․기관별 여론조사(9월말 실시), 청렴지수 측정(년1회), 강령위반 행위자에 대한 엄정한 처벌, 정기적 연찬회 및 교육실시를 통하여 조기정착에 노력

- 휴가철, 명절전후, 연말연시 등 취약시기에 일제점검 또는 취약분야에 대한 수시 점검 실시 및 위반행위에 대하여는 엄정조치

< 중점 점검사항 >

- 인사개입 및 알선․청탁행위, 이권개입 행위

- 이해관계 직무의 회피여부(인사담당자 자신의 승진안 작성, 다면평가 대상자의 다면평가 업무수행 등)

- 직무관련 정보를 이용한 투자행위 등

- 공용물의 사적사용(업무용 차량 사적사용 등)

- 금품 및 접대․향응 수수행위

- 예산의 목적외 사용

- 직무관련자에 대한 경조사 통지

(4) 문제점 및 보완방안

○「기관별 행동강령」의 내용 면에 있어서는 일부 수범기관을 제외하고는 대체적으로「표준강령」수준에 머물고 있어, 기관별 특성을 반영토록 한 당초 취지에 미흡

○ 행동강령책임관 지정, 위반행위 신고 및 처리절차 등 이행관리체계를 갖추고 있으나 일부 형식적으로 운영되고 있어, 강령의 구체적 이행을 담보할 수 있는 실효성 있는 제도적 장치가 필요

○ 강령에 대한 교육․지도가 전반적으로 실시되고 있으나 접대기준, 경조금품 등 관행위주로 이해되고 있고, 알선․청탁, 이권개입, 직무관련 정보의 이용행위, 공정한 직무수행을 위한 절차 등 중요한 사항에 대한 인식이 부족

(5) 행동강령 개정내용

○ 국가청렴위원회는 2005년 8월 5일 공무원행동강령을 대폭 강화하는 것을 골자로 한 □공무원의 청렴유지 등을 위한 행동강령□개정안을 마련, 입법예고하였으며 2005년 9월부터 본격 시행됨

○ 공무원의 청렴유지 등을 위한 행동강령 개정사항은 다음과 같음

- 공정한 직무수행을 현저히 저해하는 지시를 2회 이상 내린 상급자를 징계할 수 있도록 하고, 공무원이 자기 또는 타인의 부당한 이익을 위해 직무관련자를 유관기관 등 제3의 직무관련자에게 소개하는 행위도 알선․청탁으로 간주돼 금지됨.

- 또 공무원 행동강령 위반행위에 대한 신고대상을 기존 차관급 이상 공무원에서 모든 공무원 및 유관단체 공직자(약 120만명)로 확대하고 뜻하지 않게 받은 금품을 반환하기 어려운 사정이 있는 경우에도 즉시 소속기관의 장이나 행동강령 책임관에게 신고, 처리토록 함.

- 이와 함께  대가를 받고 출강하는 외부강의가 월 3회 또는 6시간을 초과할 경우 반드시 소속기관의 장에게 신고하도록 함. 이에 따라 월 4회, 연간 3개월 등으로 기관마다 상이했던 신고기준이 월 3회로 동일하게 적용됨.

4) 행동강령의 효율적 운영과 정착방안

(1) 부당한 지시거부에 대한 세부기준 마련

○ 부당한 지시여부에 대한 구체적⋅명료한 기준제시

- 법령을 위반한 지시, 법적 근거 없는 지시, 법적 하자 없는 사항 수정지시, 그릇된 관례적인 업무지시 등

○ 부당한 지시 신고자에 대한 보호⋅보상

- 좌천, 승진 누락 등 인사상 불이익 방지

- 본인이 원할 시 타 기관 전보 등

○ 부당한 지시에 대한 상담⋅고발은 상급기관의 행동강령책임관 또는 제3의 기관인 부방위가 신고 받아 직접 조사⋅처리

(2) 행동강령 위반행위에 대한 내부공익신고 활성화

○ 신고자가 희망시 타 기관 전출 보장

○ 신고자의 인사상 불이익 방지장치 마련

○ 신고자의 보호⋅보상⋅포상 및 퇴직보상제 실시

○ 직장협의회, 공무원노조를 통한 신고

○ 익명신고제도 도입

○ 클린신고센터 홈페이지 등 신고센터 개설

(3) 위반행위의 엄정한 처리

○ 행동강령 위반행위 신고는 소속기관이 아닌 부방위에서 모두 접수받아 처리하고, 신고자를 보호해야 실효성 확보 가능

○ 행동강령 위반행위에 대한 구체적 징계양정 기준제시

○ 행동강령 위반행위의 징계는 임의규정이 아닌 강행규정으로 개정

(4) 행동강령의 홍보⋅교육 활성화

○ 대국민 홍보활성화로 행동강령 이행분위기 확산

- 언론매체, 지하철 포스터, 표어 등 활용

○ 교육 활성화

- 각급 공무원교육훈련기관에 행동강령 과목 의무배정

- 전문강사 확보곤란, 일정기간 부방위에서 순회교육 희망

- 행동강령 담당자 교육은 부방위에서 매년 실시

- 신규 임용자는 반드시 부패방지 및 행동강령 교육실시

(5) 행동강령 이행체계 확립 등

○ 행동강령의 엄정한 집행과 유명무실화 방지를 위하여 상시 이행실태 점검체계 확립

○ 이행실태 점검결과 수범사례 발굴, 우수기관 포상⋅홍보

○ 대국민 홍보 활성화로 행동강령 이행분위기 확산

(6) 인력보강 및 감사부서의 독립성 강화

○ 자체 감사부서의 소신있는 감사활동을 기대하기 어려우므로 감사직렬 신설 등 자체감사기구의 독립성 강화

○ 부패방지의 효율적 추진을 위하여 부패방지 업무는 별도 기구 신설 등 인력보강 요망

※ 부방위 출범 이후 부패방지계획의 수립․시행, 청렴도 측정, 공무원행동강령 등 업무량 대폭 증가

○ 감사활동비⋅출장여비 현실화

○ 행동강령 위반행위 등 상담⋅지도가 신속히 이루어질 수 있도록 전담 부서를 부방위에 설치

	학습정리
1) 공무원행동강령의 제정 목적 ○ 공무원 행동강령은 기본적으로 공무원에게 기대되는 바람직한 행동의 양식과 기준을 설정하고, 이를 토대로 공정한 직무수행을 보장하고자 마련된 것 ○ 기존의 감사관련 조직은 타율성, 적발, 처벌이라는 부정적 기능을 주로 강조하고 있는 데 비해, 공무원행동강령은 타율보다는 자율, 처벌보다는 예방 등의 긍정적인 방향성을 지니고 있다. 2) 공무원행동강령의 주요내용 ○ 공정한 직무수행을 저해하는 상급자의 부당한 지시에 대한 처리절차, 이해관계직무의 회피절차, 정치인등의 부당한 요구에 대한 처리절차 등 공정한 직무수행 규정을 명시 ○ 부당한 인사청탁과 직위를 이용한 인사개입 금지, 부당한 이익을 얻기 위한 이권개입 금지 등 알선⋅청탁 등의 금지 ○ 직무관련 정보를 이용한 재산상 거래나 투자행위 등의 제한, 직무관련자로부터 금품 등을 받는 행위 제한 등 부당이득의 수수 금지 ○ 3개월 이상 월4회(또는 월8시간)를 초과하는 외부강의등의 신고, 직무관련자에게 경조사의 통지금지와 5만원 초과 경조금품 수수의 제한 등 건전한 공직풍토 조성의 4대 주요규범으로 이루어 졌다.

5. 형법상 공무원 부패범죄

1) 관련 법령

○ 형법, 특정범죄가중처벌등에관한법률, 특정경제범죄가중처벌등에관한법률(뇌물죄 등 처벌 규정)

- 형  법：뇌물, 직무유기, 직권남용, 횡령, 사기, 배임

- 특가법：뇌물, 알선수재, 뇌물죄 적용 확대, 국고 등 손실

- 특경법：특정재산범죄의 가중처벌, 수재 등의 죄, 증재 등의 죄, 알선수재, 몰수․추징

○ 공무원범죄에관한몰수특례법, 범죄수익은닉의규제및처벌에관한법률(부패 관련 이익 몰수 등)

- 공무원범죄에관한몰수특례법

․ 특정범죄：수뢰, 제3자뇌물제공, 수뢰후부정처사, 사후수뢰, 알선수뢰, 회계관계직원의 국고손실

․ 불법재산：불법수익 및 불법수익에서 유래한 재산

- 불법수익：특정범죄로 얻은 수익

- 불법수익에서 유래한 재산：불법수익의 과실 및 대가로 얻은 재산, 이들 재산의 대가로 얻은 재산 등 불법수익의 변형 또는 증식으로 형성된 재산

․ 불법재산이 범인외의 자에게 귀속되지 아니하는 경우에 이를 몰수

․ 추징, 입증책임

- 범죄수익은닉의규제및처벌에관한법률

․ 특정범죄：중대범죄, 성매매알선 등

․ 범죄수익의 은닉․가장：5년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금

․ 범죄수익등의 수수：3년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금

․ 금융기관의 신고의무

․ 범죄수익 등의 몰수

․ 범죄수익：중대범죄에 의해 생긴 재산, 그 범죄행위의 보수로서 얻은 재산, 성매매알선 등의 범죄에 관계된 재산 또는 자금

․ 범죄수익에서 유래한 재산

○ 국가공무원법(증여 또는 향응 수수 금지 등 청렴의무)

- 직무와 관련한 직간접의 사례․증여 또는 향응 수수금지, 직무상의 관계를 불문하고 상관에 증여하거나 소속공무원으로부터의 증여 금지

○ 회계관계직원등의책임에관한법률(회계관계직원 변상책임)

- 회계관계직원：수입징수관, 지출관, 유가증권취급공무원, 재산관리관 등

- 변상책임：고의 또는 과실로 법령에 위반하여 국가, 지자체 등의 재산에 손실을 가한 때

○ 국제상거래에있어서의공무원에대한뇌물방지법

- 외국 공무원에 대한 뇌물 공여 행위를 처벌

- 국내 공무원의 부패행위를 규제대상으로 하는 부패방지법과는 직접 관련성 없음

○ 특정강력범죄의처벌에관한특례법(강력범죄 증인에 대한 신변 안전조치 등), 가정폭력방지및피해자보호등에관한법률(가정 폭력 피해자 보호), 성폭력범죄의처벌및피해자보호등에관한법률(성폭력 피해자 보호)

- 특정강력범죄의처벌에관한특례법 제7조(증인에 대한 신변안전조치)

․ 특정강력범죄：살인, 약취유인, 특수강간, 강도, 강도살인, 폭력단체 등

․ 절차：검사는 증인이 피고인 등으로부터 위해를 입을 염려가 있는 경우 경찰서장에게 신변보호조치 요청, 증인은 검사에게 청구, 재판장은 검사에게 요청

- 가정폭력방지및피해자보호등에관한법률

․ 가정폭력범죄에 대한 응급조치

․ 상담소와 보호시설의 운용

- 성폭력범죄의처벌및피해자보호등에관한법률

․ 피해자의 신원과 사생활비밀누설금지

․ 진술내용과 조사과정의 비디오녹화촬영 및 보존, 증거능력 인정

․ 심리의 비공개

․ 신뢰관계에 있는 자의 동석

․ 비디오 등 중계장치에 의한 증인신문

․ 피해자 및 법정대리인의 증거보전신청의 특례

○ 상훈법(포상), 조세범처벌법(조세포탈 사범 신고자 보상) 등

제3절 국가 반부패 청렴정책

국가청렴위원회, 『2006년 청렴교육 전문가 과정 교육교재』, 2006.을 참고하여 재작성.

1. 부패통제 전략과 방안

1) 부패통제 정책의 발전 방향

(1) 신뢰정부 구현을 위한 기본방향

○ 현대 정부는 국민으로부터 신뢰받는 ‘신뢰정부’ 구축이 최우선 과제라 할 수 있다. 신뢰받는 정부 구현을 위해서는, 정책과정이 민주적이고 투명해야 하며 국민이 원하는 기대 수준에 맞추어 문제를 해결할 수 있는 역량있는 정부로 개혁되어야 한다.

○ 신뢰정부 구현의 최우선 과제로서 “정부 투명성” 제고가 정부개혁의 핵심 가치로 설정되어 추진될 때, 정부에 대한 국민의 신뢰형성의 기반이 마련될 수 있다. 즉, 정부개혁의 추진을 통하여 가시적인 성과를 거둘 경우에도, 비밀주의, 정보 비공개, 부패, 불신, 정보의 조작 등에 의하여 정부의 투명성이 약화될 경우 개혁의 성공과 신뢰제고를 담보하기는 어려울 것이다. 따라서 정부운영에 관한 정보를 광범위하게 공개하고, 공개되는 정보의 질 제고와 정보의 완전성을 확보하며, 부패수준을 낮추는 노력 등이 이루어져야 할 것이다.

○ 이에 따라 기존 관주도 정책 추진 방식에서 민․관협력을 통한 전방위적 대책으로 전환하여 새로운 거버넌스(new governance) 시대를 맞이하여 정부․기업․시민단체 등 사회 각 부문의 유기적 협력을 통한 범국민적 협력체제 구축과 이를 위해 행정정보공개 및 시민참여를 확대해 나가야 한다.

○ 부패접근 방식에 있어서도 이제는 사후 처벌적 통제전략에서 사전 예방적 통제전략으로 방향을 바꾸어야 한다. 사전 예방적 부패통제전략은 부패의 □가지치기 전략□이 아니라 근본적인 □뿌리제거 전략□이다.

- 소수가 다수를 감시하는 전략에서 다수가 소수의 잠재적 부패행위자를 감시하는 전략으로 방향을 선회해야 한다. 부패의 다층성에 대한 인식에 기초한 전략마련이 요구된다.

- 따라서 일정한 시계를 가지고 장단기 실천프로그램을 개발해야 한다. 그럼으로써 정치, 행정, 사회 시스템에 있어서 그래샴 법칙이 작동하는 것을 멈추도록 해야 한다.

○ 이를 위한 구체적 방안들에 대하여 본 차시에서는 살펴보도록 한다.

(2) 공직사회 부패통제의 4대 원칙

①「신뢰성」확보 위해 국민의 부패 감시기능을 강화

②「투명성」확보 위해 부패 유발하는 행정구조를 개혁하고, 행정정보 공개가 확대

③「청렴성」확보 위해 공직자윤리강화와 근무환경 개선

④「책임성」확보 위해 부패행위 적발의 실효성 제고와 부패통제체계 확립 필요

(3) 3단계 부패통제장치 구축

① 1단계 : 자기통제장치의 확립과 자체감사 기능의 강화

(예 : 공무원 윤리규정, 내부감시․고발)

② 2단계 : 권력의 분산과 사정기관 상호간의 견제와 균형시스템(Check & Balance System)을 제도화 (예 : 특별검사제, 국가청렴위원회, 공직부패수사처)

③ 3단계 : 새로운 거버넌스 시대(New Governance)부패방지를 위한 시민참여 및 개입의 보장(예 : 내부공익신고자 보호 및 인센티브 제공, 국민감사청구제, 주민감사청구제, 시민감사청구제, 부패유발제도개선청구권 제도)

2) 행정윤리 및 공무원 책임성 확보방안

(1) 인적 요인의 개선사항

○ 공무원 개인의 윤리수준을 향상시키기 위해 외적 통제를 강화하는 제도적 개선 방법 뿐만 아니라 자율규제를 강조하는 방향의 개선이 요망된다. 예컨대, 채용과정에서 윤리의식을 강조하고, 체계적인 윤리교육과 함께 공무원행동강령에 대한 내면화도 필요하다. 또한 적절한 보상을 제공하고 사기제고를 위한 다양한 인사처우 개선도 따라야 할 것이다.

(2) 제도적 요인의 개선사항

○ 법과 제도의 개혁을 병행하는 가운데 공직사회의 여건을 개선해 나가야 한다. 따라서 부패척결을 위해서는 기존 법제도의 한계와 문제점을 보완하고 개선하기 위한 제도적 기반 확보가 시급한 과제이다.

- 요컨대, 법치와 시스템 개선을 통한 부패척결이 이 시점에서 선진 국가 도약을 위해 가장 중요한 과제라 할 수 있다. 법과 제도의 개혁을 병행하는 가운데 공직사회의 여건을 개선해야 부패척결에 성공할 수 있다. 이는 기존 제도의 한계 극복을 위한 개선과 새로운 제도의 도입을 통해 가능한 것이다.

○ 부정부패를 위한 엄격한 규제장치를 마련하고 행정정보의 공개를 통한 행정과정의 투명성 확보와, 행정규제의 완화와 규제 법령의 이중성을 배제하고, 공직자의 근무 여건을 개선함으로써 부정부패를 통한 물질적 욕구에 집착하지 않도록 해야할 것이다.

○ 개별 통제 방식에서 견제와 균형(Checks & Balances)을 통한 시스템적 통제를 추진해 나가야 한다. 즉, 사정기관을 포함한 모든 부문에서 견제와 균형시스템을 확립하고, 사정기관도 적발 위주에서 내부고발 및 시민신고에 의한 전방위적 감시를 확대해 나가야 하는 것이다.

○ 공직 및 사회전반의 윤리의식 확립을 위해 공무원 스스로 부패를 통제할 수 있도록 공․사생활에서 지켜야 할 실천적인 행동규범인 ｢공무원 행동강령｣이 지난 5월 19일자로 시행되었고, 각 기관별로 행동강령 담당부서 설치, 지도․상담, 이행실태 정기점검, 징계조치 등 이행관리체계를 구축하여 실효성을 확보해야 할 것이다.

(3) 환경적 요인의 개선사항

○ 공무원의 의식 및 가치관의 개선을 위해 기존의 임시대증적․단편적․부정(Negative)적 대응에서, 지속적․종합적․긍정(Positive)적 접근 방식으로 전환하여 부패행위에 대한 엄정한 처벌 등 사후통제와 함께 제도개선, 교육․의식개혁 등 사전예방적 대책을 병행하고, 공직자 처우와 인사시스템 개선 등 부패예방적 사기진작책을 강화해 나가야 한다.

3) 부패통제 대책 추진방향의 개선사항

○ 획일적․평면적 대책에서 자율적․입체적 부패방지 대책으로 전환한다. 이는 기관별 특성에 맞는 창의적․자율적인 부패방지노력을 유도하는 한편, 선택과 집중의 원리에 따라 부패가 심각한 분야, 민생침해분야 등을 우선 개선함으로써 파급효과를 극대화해 나가야 한다.

○ 이와 같은 추진전략을 구현할 국가 부패방지 종합대책 방향은 다음과 같다.

<그림 2-3> 국가 부패방지 종합대책의 기본방향

													부 패 방 지 종 합 대 책
					예 방																				적발․처벌
행정․제도 개혁									공무원․국민 의식개선								부패유발 환경개선							부패자적발 강화										처벌의 확실성 제고
․규제 개혁 ․집행기준명료화 ․정보공개 확대 ․인센티브 강화 ․공직자 처우개선									․공무원행동강령 실효성 강화 ․학교 및 사회교육 강화 ․부패추방 국민운동 전개								․정관경 유착구조 단절 ․퇴직공무원의 부패연결고리 차단 ․정치제도 선진화							․시민참여 확대 ․적발활동 강화 ․고발보상제 강화 ․고발보호제 강화										․형사처벌 강화 ․몰수금 강화 ․취업제한 강화 ․사면복권 제한
	제도와 시스템을 개혁하고, 부패추방 분위기 확산으로 투명한 대한민국 건설

2. 국가청렴위원회의 부패방지 방안

1) 정부차원의 부패방지 기본원칙

(1) 상층부패 우선 정화의 원칙 : 고위 공직자, 권력 및 사정 기관

￭ 물의 원칙 : 윗물이 맑아야 아랫물이 맑아짐

￭ 국민적 관심과 지지 획득 가능

(2) 부패통제기구 독립의 원칙 : 정치권 또는 권력층으로부터 독립

(3) 처벌의 확실성 원칙 : 부패에 대한 경각심 제고

￭ 부패의 기대비용을 크게 하여 부패 유혹을 사전 제거

(4) 투명성의 원칙 : 정보공개, 규정준수 등

(5) 시스템의 원칙 : 시너지 효과 극대화

￭ 효율적이고 체계적인 부패방지시스템은 부패를 “고수익, 저위험” 에서 “저수익, 고위험”으로 전환

￭ 정치 및 선거제도 개혁, 행정 투명화, 기업윤리 확립, 시민 감시 활동 등 전 부문에 대한 부패 척결 방안을 동시에 병행 실시

→ 반부패 정책 수단간 상호 보완적 협력 관계 구축

(6) 총력전의 원칙 : 총체적․복합적 부패의 타파

￭ 모든 감시․감독기능을 강화하고 전분야에 걸쳐 지속적인 부패 방지 대책을 강구할 필요

2) 목표 및 추진전략

맑은사회, 부강한 대한민국 건설

(2009년까지 아시아 상위수준 국가청렴도달성)

부패추방의 획기적 전기마련

부패통제 역량을 총동원, 반부패대책의 효과 극대화

○ 국가 반부패 대책의 중심기능 및 책임성 강화

○ 구조적인 부패취약분야에 대한 전방위적․집중적 대책추진

○ 제도 및 시스템을 통한 반부패 인프라 구축

○ 자율․참여를 바탕으로 대책의 실효성 확보

3) 부패방지를 위한 주요 추진과제

(1) 부패방지 대책 통합․조정기능 강화

□ 국가차원의 부패방지 정책방향 정립

ㅇ 중․장기적 시각에서 단계별 목표와 기관별 역할을 제시하는 ｢국가부패방지 정책 로드맵｣ 수립 추진

- ｢부패방지 로드맵｣(`03. 8)을 보완․발전

ㅇ 매년 국가차원의 부패방지정책 방향을 정립, 각급기관에 지침을 시달함으로써 반부패대책의 통일성․일관성 확보

□ ｢반부패관계기관협의회｣를 통한 부패방지 대책의 통합․조정 강화

ㅇ 범정부 차원의 부패방지계획 및 추진지침

ㅇ 기관별 부패방지와 관련한 주요계획 및 추진실적

ㅇ 사정기관의 활동, 취약분야 실태조사, 관계기관 합동 T/F 구성 등

□ 부패방지 정책개발 싱크탱크 기능 보강

ㅇ 외부 전문가와의 연대․협의 강화

ㅇ 직원 능력배양 프로그램 개발․시행 등을 통한 전문성 제고

ㅇ 중․장기적으로는 부패방지정책 전문연구기관 육성도 적극 추진

(2) 부패통제 기능간의 연계성 제고

	< 부패통제기능 연계도 >
④ ⑤ ① ② 적발된 부패행위(검·경) 회계검사·직무감찰(감사원) 점검․평가 부패방지정책 방향(지침) 시달 기관별 계획 수립․시행 실태조사 제도개선 ③ ⑥ 시책수립·시행 (제도개선 권고사항 반영)

① 기관별 부패방지 시책추진 실적평가, 청렴도측정 결과 등을 반영, 매년초 ｢부패방지 정책방향(지침)｣ 시달

② 각급 기관에서는 정부의 ｢부패방지 정책방향(지침)｣을 토대로 기관별 세부 실행계획을 수립․시행

③ 각종 평가내용 및 부패신고사건 등을 종합․분석하여 취약분야(업무) 선정, 실태조사 실시

④ 실태조사 결과 드러난 문제점에 대한 제도개선안 마련 권고

※ 실태조사 과정에서 드러난 부패행위, 회계검사 사항 등은 관계기관에 통보․처리

⑤ 관계기관에서는 제도개선 권고내용을 반영, 시책수립․시행

⑥ 점검․평가를 통해 문제점 진단과 개선과정을 계속 환류, 부패의 뿌리를 근원적으로 제거

(3) 제도개선 종합대책 추진

□ 5대 공통과제

① 부패유발 법규정비 (부패영향평가 실시)

- 정비대상 : 법률, 시행령, 시행규칙 중 불확정개념, 공백규정, 복잡하고 비현실적 규정 등 부패유발 조항

② 행정의 투명성 제고

- 민원처리 온라인화(‘06년 완료) 및 전자입찰 확대 등 전자정부 구현, ｢행정정보공표제도｣를 통한 열린정부 실현

- 로비활동의 방법․대상․결과 등에 대한 규제장치 마련 및 청탁문화 개선

③ 적발․처벌의 실효성 확보

- 공익 신고자 보호․보상 제도 확충

. 보호․보상범위 확대, 보상금 증액 및 조기지급, 포상금제도 도입 등

- 처벌의 적정성과 균형성 확보

. 부패사범에 대한 양형기준(법) 제정추진, 징계양정기준 마련권고

- 부패행위자에 대한 사회․경제적 활동제한 강화

. 공직 취임제한, 정부계약 참여제한, 전문직에 대한 제재강화 등

④ 국민참여의 확대

- 지방자치단체 자율적 부패통제 역량 제고를 위한 부패방지 시범사업 시행

- 위법한 재무회계행위에 대한 ｢주민소송제｣ 도입(‘04년)

- 부패한 선출직 공직자에 대한 ｢주민소환제도｣ 도입 추진(‘05년)

⑤ 반부패 환경의 조성

- 공직유관단체에까지 행동강령 확대 시행(‘05년)

- 공직자 주식 백지신탁제도 도입 및 강화

- 반부패 교육 및 홍보활동 강화 : 부패방지 교육내용 내실화 등

- 의료․교육비 등 복지지원 확충, 모범공직자 특별승진․포상 제도화(청렴대상 신설 검토 등) 추진

□ 5대 중점과제

① 과제 선정

○ 이해집단과 유착, 업계의 뿌리깊은 관행 등으로 부패가 근절되지 않는 고질적 취약분야로서 특단의 개선노력이 시급한 과제

	< 대상과제 >
▷ 세무분야 ▷ 공사․계약분야 ▷ 단속․점검분야 ▷ 공기업분야 ▷ 대외신인도 관련 민간분야

② 개선 전략

○ 근원적 부패구조 혁파를 위해 운영절차 뿐만 아니라, 제도의 본질적 구조까지 개선 (‘세정개혁’, 건설공사의 ‘최저가입찰제’ 도입 등)

○ 이해집단 등의 저항극복을 위해 실태조사, 제도개선, 적발․처벌, 인사쇄신 등 전방위적 대책추진

○ 제도개선 이행실태를 주기적으로 관리하고, 기관평가에 반영

□ 개별 과제

① 기관별 취약분야 제도개선

○ 법․제도 전반의 부패유발요인에 대한 전수조사 실시(‘04. 6～7월)

- 대상기관 : 중앙부처, 시․도, 교육청, 공기업 등 전행정기관

- 조사대상 : 감사․수사 자료, 반복민원 사항, 청렴도 하위 분야 등

○ 조사결과를 종합분석하여 ｢중장기 제도개선 로드맵｣ 수립(‘04년말), 2007년까지 완전정비를 목표로 개선 추진

○ 과제 성격에 따라 추진체계 다원화

- 해당부처는 소관분야 과제, 부방위는 다수기관 관련 과제 등 담당

② 공기업 윤리경영체제 구축 및 제도개선 추진(13개 기관)

○ 감사의 전문성 강화, 준법감시인제도 도입, 행동강령 제정 등

○ 내년이후 공직유관단체에 확대시행 추진

(4) 부패신고 활성화 및 신고자 보호보상 강화

① 신고사건의 효과적 처리를 위한 제도적 장치 마련

ㅇ 신고접수부터 종결단계까지 전담직원을 배정, 보호보상을 지원하는 ｢신고자 보호전담제｣ 시행

ㅇ 신고자뿐만 아니라 혐의대상자, 참고인, 관련기관 등에 대한 실질적 사실확인 권한 부여

ㅇ 조사대상자 등에 대한 자료․서류 등 제출요구, 출석 및 의견 진술 요구, 협조의무 불이행시 처벌규정 마련 등

ㅇ 타기관(감사․수사기관) 신고자에 대해서도 부방법상의 보호․보상규정 적용

- 신고자 보호 및 보상, 신분보장, 신고자 면책 등

② 부패신고 활성화 유도를 위한 신고자 보호보상 확대

ㅇ 신고 보복행위에 대한 처벌강화 (과태료부과 ⇒ 형사처벌)

ㅇ 보상금 지급요건 완화 및 지급시기 조정

(직접적인 수입의 회복․증대 또는 비용절감 ⇒ 법률․사실관계 확정시)

ㅇ 보상금과는 별도로 포상금 지급규정 신설

③ 시민단체와 네트워크 구축, 적극적인 신고유도

ㅇ 시민단체의 지역단위 ｢부정부패신고센터｣와 연계시스템 구축

- ’04. 6월 현재, 8개 지역(대전, 춘천, 포항, 제주, 전주, 군산, 안산, 성남) ｢부정부패신고센터｣ 운영중, ’04년말까지 20여개 주요 거점도시 네트워크 구축 예정

ㅇ ｢신고처리 매뉴얼｣ 지원, 지역별 전담인력 지정, 반부패 캠페인 공동 추진

(5) 평가를 통한 자율적인 부패방지 노력 유도

① 종합적인 점검․평가체계 확립

ㅇ 일부 제한된 평가에서 공공기관 업무 전반에 대한 평가로 점차 확대

- 행정기관 위주 → 공직유관단체도 단계적으로 추가

- 대민업무 위주 → 관리업무, 정책업무 등도 포함

ㅇ 실적위주 단순 평가에서 시책의 적정성 검토 및 가능한 대안 모색도 병행

ㅇ 평가결과는 대외공개를 원칙으로 하고 제도개선 업무추진에 반영

② ｢부패영향평가｣ 제도의 본격 도입․시행

ㅇ 평가대상

- 새로 제정하거나 개정하는 법령안을 우선 대상

- 기존 법령에 대해서는 별도의 제도적 장치를 마련하여 연차적으로 정비 추진

ㅇ 평가모형의 표준화 및 세부 평가지침 작성

- 새로운 평가업무 수행에 따른 개별 기관의 부담을 최소화하고 제도의 실효성을 제고

- 평가모형은 3개 영역으로 구분, 세부 평가항목과 기준을 구체화

· 공급측면 : 재량의 적정성, 책임소관의 명확성 등

· 수요측면 : 혜택․부담의 적정성, 대면접촉의 타당성 등

· 절차측면 : 정책과정의 투명성, 이의과정의 적정성 등

(6) 공직사회 윤리의식 확립

① 공공분야의 ｢행동강령｣ 실천 정착

ㅇ 기관별 ｢공무원행동강령｣의 내용을 분석, 업무특성에 맞게 보완 지도

ㅇ 청렴도 하위기관, 인․허가 민원 다발 부서, 고위공직자를 중점 대상으로 행동강령 이행실태 점검 강화

※ 각급 기관의 감사관실을 강화, 기관별 자율적인 이행 점검체제 확립 병행

② 지방자치단체 부패통제시스템 구축 및 기업윤리 확립 지원

ㅇ 희망 자치단체와 국가청렴위원회간 협약 체결, 자치단체가 자율적으로 부패통제체제 구축 시범사업 추진

- 감사위원회, 시민감사관제, 제도개선청구제, 청렴서약제 도입 등 10개 과제 대상

- 시범운영(`04～`05)후 평가과정을 거쳐 전 자치단체 확산

※ 10개 자치단체(광역 3, 기초7)와 협약체결 완료

ㅇ 공기업윤리 확립을 위한 시범사업 협약체결 및 ‘기업윤리센터’ 설치(`04. 6)

- 13개 정부투자기관 및 한국철도시설공단 대상 시범사업 협약 체결, 점차 지방공기업 및 민간기업으로 확대

- 기업윤리확립 프로그램 등 주요 컨텐츠 개발, 제공

③ 엄정한 신상필벌원칙 확립

ㅇ 반부패 유공자에 대한 인사, 보수 우대 등 다양한 인센티브 강구

ㅇ 부패관련 공직자의 엄정한 징계 및 형평성 제고를 위한 세부기준 마련

- 직무관련 금품수수자는 원칙적으로 검찰에 고발

※ 징계양정 관련규정 기준 수립 추진

- 부패행위에 대한 양형기준 제정 검토

ㅇ부패수익에 대한 환수 대책 강화

- ‘추징보전명령’의 적극 활용

- 추징금 미납시 노역장유치를 강제하는 ‘환형유치제도’ 도입 검토

(7) 부패방지 교육 및 국제협력 강화

① 대상별 특화된 반부패 교육 실시

ㅇ 공공기관의 감사담당자 및 교수요원을 부패방지 전문요원화

ㅇ 초등학교부터 단계별 수준에 맞는 부패방지교육 실시

- 초․중등 정규교과서에 부패방지 교육내용 확대 반영

- 각급 교원 연수과정에 부패방지 과목 추가 및 부패방지 전문교원 양성

② 국가 투명성 제고를 위한 홍보 및 국제협력 강화

ㅇ 국내 외국기업인 및 상공단체 등을 대상으로 정기적으로 설명회 개최

ㅇ 국가투명성 평가기관과의 정보교류 및 협력 강화

- 국제투명성기구(TI), OECD, 세계은행 등에 관계공무원 파견 및 연수를 통한 정보교류 및 정책협조

ㅇ 국제사회의 반부패라운드에 적극 대응

- ｢UN 부패방지협약｣(‘03. 12. 제정), ｢OECD 뇌물방지협약｣(‘99. 2. 발효)  등 국제협약의 국내 이행 점검체제 확립

※ 국가차원의 방침결정 및 기관별 역할분담 등을 ｢협의회｣에 보고, 추진상황 점검

3. 부패방지대책 추진 주요실적

1) 국가차원의 부패방지대책 통합․지원

○ ’04. 2월 이후 지금까지 6차례 ｢반부패관계기관협의회｣를 개최, 국가차원의 부패방지대책방향 정립 및 주요현안 대책 협의

○ 각급 공공기관을 대상으로 ｢부패방지대책 추진점검회의｣를 개최, 기관별 대책 추진상황을 점검․평가하여 수범사례 확산 및 부진기관 이행 독려

○ 주요 사정기관간 긴밀한 자료협조 및 정보공유를 통한 반부패 활동의 연계성 제고

2) 부패 취약분야 제도·시스템 개선

○ 각급 기관을 대상으로 법․제도상에 내재되어 있는 부패유발요인을 발굴, 기관 자율적 제도개선 추진

- ’05년말 현재 609개 개선과제를 발굴, 360개 과제 이행 완료

○ 법조, 교육, 인사, 민간의 뇌물거래방지, 기업금융지원 등 5대 구조적․고질적 취약분야에 대한 집중 제도개선

○ 부패통제 효과가 모든 기관에 공통적으로 적용되는 5대 분야 24개 공통과제를 선정, 소관기관별 제도개선 추진

- ’05년말 18개과제 완료, 나머지 6개과제는 ’07년까지 완료계획

○ 부패현상 발생시 각급기관은 의무적으로 해당업무와 관련하여 제도상의 문제점을 검토, 제도개선 추진

- ’05년말 현재 교육부, 노동부 등 32개기관 63개과제 개선 추진 중

3) 평가를 통한 자율적인 부패방지 노력 유도

○ 각급 공공기관별 청렴도 측정을 통해 기관별 반부패 노력 유도

- 청렴도측정 결과의 신뢰도 제고를 위해 측정모형의 과학화 및 측정대상 기관(313개→325개)․업무(1300여개→1400여개) 확대

※ 청렴도 취약업무는 청렴도 중점개선과제로 지정․관리하고 기관별 개선노력을 다음년도 기관평가에 반영

○ 종래 분야별 단편적인 시책평가에서 벗어나 기관의 실적과 노력을 종합적으로 평가하는 방식으로 개편, 각급기관의 적극적인 참여 유도

○ 정책결정과정에 대한 투명성 평가 모형 개발 및 구조적 취약업무에 대한 부패위험성 진단 실시

4) 부패신고 활성화 및 범국민적인 부패감시 분위기 조성

○ 부패방지법 개정에 따른 청렴위 기능 강화, 부패신고안내활동, 국민의 감시의식 제고로 부패신고건수가 전년도에 비해 21% 증가

<최근 3년간 부패신고접수 및 처리현황>

계	2003년	2004년	2005년
279건(107건)	113건(48건)	75건(25건)	91건(34건)

(   )은 내부공익신고

※ 처리결과：기소 180명, 징계 51명, 주의 187명, 기관주의 46개기관, 추징회수액 423억원

○ 특히 신고자 보호보상제도 강화로 보상금 지급실적 및 신분보장요구건수가 크게 증가

<최근 3년간 보상 실적>

계	2003년	2004년	2005년
27건(441백만원)	3건(74백만원)	5건(98백만원)	19건(269백만원)

※ 신분보장조치요구：2건(’03년) → 4건(’04년) → 20건(’05년)

5) 사회전반의 윤리의식 확립 및 반부패 국제협력

○ 청렴도 하위기관 및 인허가부서 중심으로 행동강령 이행실태를 집중점검하여 이행분위기 확산노력 전개

※ 금품수수, 촌지수수 등 행동강령 위반행위자 373명 적발
(’04.1.～’05.12.)

○ 각급기관의 자율적인 반부패교육 추진을 위해 교육자료, 전문강사, 교육프로그램 등 교육자재 지원 및 대상별 교육교재 개발․보급

○ 부패관용적인 문화와 의식개선을 위해 일간지, 인터넷, 전광판, 각종 간행물 등 다양한 매체를 활용, 홍보 실시

○ 지역시민단체 등과 연계, 23개 시․군에 ｢부패방지시민센터｣를 개설․운영하고, 정례적인 지방순회활동 실시

○ ’05년 우리나라에서 개최된 APEC에서 반부패 투명성 논의를 주도하는 등 반부패 선도국가로서의 이미지 제고

- APEC 반부패투명성 심포지엄, APEC 반부패투명성 T/F회의의 성공적 개최로 아태지역 반부패 협력의 주도적 역할 수행

○ TI, WEF, IMD 등 국가투명성 평가기관과의 정보교류 및 협력을 강화하여 국제사회에 우리의 반부패 노력을 적극 홍보

6) 부패방지법 개정으로 반부패대책 수행기반 강화

○ 부패행위 개념 확대

- 부패행위의 강요․제의․권고 등도 부패행위에 포함함으로써 부패행위 신고대상과 신고자 보호범위 확대

○ 신고자 보호보상 강화

- 보복행위에 대한 처벌강화, 신고자 보호보상 범위 확대

- 신고자의 직무상 비밀준수의무 위반에 대한 면책제도 도입

- 불이익처분의 입증책임을 신고자에서 보복행위자로 전환

- 보상금 지급요건 완화 및 포상금 지급규정 신설 등

○ 법령상의 부패유발요인에 대한 체계적인 검토근거 마련

○ 행동강령의 실효성 제고를 위한 제도보완

- 적용대상 확대(공무원→공직자) 및 행동강령 위반행위 접수처리

4. 그 동안의 반부패대책 평가

○ 그동안의 강도 높은 반부패대책 추진 결과 이제는 우리의 부패수준이 상당히 개선되었고 대내외 지표도 이를 잘 보여줌

	<통계수치로 본 성과>
△ 국제투명성기구(TI)의 평가결과 급상승 추세 - 40위, 5.0점(’05년) ← 47위, 4.5점(’04년) ← 50위, 4.3점(’03년) ※ 전체 평가대상 159개국 중 개선도가 세번째로 높고, 아시아국가중에서는 가장 높음 △ 공직사회의 청렴도 수준 지속 상승 - 종합청렴도：8.68점(’05년) ← 8.46점(’04년) ← 7.71점(’03년) ← 6.43점(’02년) - 금품향응제공율：0.9%(’05년) ← 1.5%(’04년) ← 3.5%(’03년) ← 4.1%(’02년) △ 국제경영개발원(IMD)의 뇌물·부패지수 순위 상승 - 33위(’05년) ← 42위(’04년)

○ 그러나 국민들이 실제로 체감하는 개선정도는 여전히 낮은 것으로 나타나 체감과 인식간 괴리 노정(’05.12. 투명사회협약실천협의회 조사결과)

- 일반 공공분야의 부패는 개선추세에 있으나 사회지도층 부패 및 지역토착비리는 여전

○ 청렴국가로서의 궤도진입을 위해서는 범정부차원의 지속적인 반부패 시책을 가일층 강화할 필요

- 부패를 근원적으로 해결하기 위해 선진적인 청렴문화의 정착․확산에 정책적 노력을 집중시켜야 할 시점

5. 2006년도 청렴정책 목표 및 중점 추진방향

청렴정책 목표

수동적인 부패방지 정책에서

능동적인 청렴국가건설을 지향

국가청렴위원회 발족 (’05. 7. 25)

범국민적 청렴문화의식의 확산

반부패 청렴시책의

실효성 및

완성도 제고

국민의 입장에서

국민의 청렴체감도

증진정책 추진

국제적 흐름에

부응하는 선진

청렴문화 정착

청렴한 공직자

투명한 정부

깨끗한 사회

국가 청렴정책의 정착

중점 추진방향

국제적 흐름에 부응한 선진 청렴문화 정착

◇ 온정·연고주의 등 부패친화적인 문화 개선

◇ 선진 청렴시책 추진 및 국제홍보 노력 강화

◇ 선진 청렴문화 정착을 위한 실천적 노력 전개

반부패 청렴시책의 실효성 및 완성도 제고

◇ 기존의 반부패 청렴시책 성과분석․환류 강화

◇ 취약분야 제도개선을 통한 가시적 성과 도출

◇ 공공기관의 청렴정책에 대한 컨설팅 기능 강화

국민의 입장에서 국민의 청렴체감도 증진정책 추진

◇ 부패행위의 엄정한 퇴치를 통한 국민신뢰 확보

◇ 사회지도층 비리 방지대책 추진

◇ 지역사회 토착비리 척결

주요업무 추진계획

1) 온정·연고주의 등 부패친화적 문화개선

□ 부패토양인 온정주의 등 부패친화적 문화개선 기본방향

○ 학연, 지연 등 불합리한 생활방식을 바꾸는 노력과 함께 온정주의 등의 개입을 유인하는 부패친화적 사회구조 개선 추진

○ 단기적으로 취약분야에 대한 분야별 대책을 추진하고, 장기적으로 범정부적인 종합대책 마련

□ 제도개선, 부패유발요인 검토 등을 통해 단기적으로 해결이 가능한 과제 우선 추진

○ 부패취약분야의 법령에 대한 부패유발요인 분석을 실시하여 비현실적인 법규, 재량권남용 여지가 큰 규정을 중점 정비

○ 공무수행 과정에 연고․온정주의가 개입되지 못하도록 행동강령의 이해충돌방지 관련 규정 준수여부에 대한 주기적인 점검 실시

○ ｢지방공무원․교원․경찰인사분야｣에서의 성과주의 강화방안도 추진

□ 장기적 종합대책 추진 및 관련 법령 개선

○ 부패친화적인 사회구조적 요인에 대한 종합적인 개선대책 수립

- 전문가 연구용역, 관계기관 협의 등의 과정을 거쳐 ｢부패친화적 문화개선 종합대책｣을 마련, 범정부적으로 시행

○ 상류층의 ‘노블리스 오블리제’ 실천을 촉진할 수 있는 ｢사회지도층 솔선수범 모형｣을 개발, 사회지도층에 보급․확산

2) 선진 청렴시책 추진 및 국제홍보 노력 강화

□ 국제규범에 맞도록 국내 법령 및 제도 보완․개선

○ 旣 마련된 국제규범, 국제규범화 움직임 및 국제적 행동규범 등을 망라하는 종합적인 ｢반부패규범 개선계획｣ 마련

- 효과적인 업무수행을 위해 관계기관 국장급으로 ｢반부패 국제규범 분석기획단｣ 구성․운영

○ 특히, UN 부패방지협약과 국내 반부패규범과의 비교․검토․분석 작업 중점 추진

- 각국의 UN 협약 비준상황 등을 감안할 때, 국제적인 반부패라운드에 적극 대응하기 위해서는 UN 협약 비준 추진

※ UN 부패방지협약은 기존의 OECD 뇌물방지협약, WTO 조달 관련 규범 등을 총망라한 포괄적인 반부패규범

○ ISO 등 반부패 관련 국제규범화 움직임에 적극 대응하고, 규범화 이전이라도 논의되는 이슈들을 국내규범에 반영하는 방안 검토

□ 국제사회의 여론주도층 등 대상 찾아가는 홍보 실시

○ 범정부차원의 ｢정책홍보단｣을 구성하여 국제평가기구, 국제상공인, 전문가 등 대상 현지설명회 개최

○ 주요 국제기구 홈페이지를 직접 방문, ｢찾아가는 사이버홍보｣ 실시

- 국제기구 입장에서 궁금해 하는 사항을 알리고, 그 결과를 평가․환류하는 양방향식 홍보 실시

3) 선진 청렴문화 정착을 위한 실천적 노력 전개

□ 일상적 청렴문화 실천을 위한 홍보활동 전개

○ 우선 공공부문 중심으로 선진 청렴 생활관습 실천 노력을 강화하고 타부문으로의 확산 유도

- 선진 생활관습(더치페이, 새치기 안하기, 거짓말 안하기 등)

- 선진 비즈니스 관행(Fair Play, 淸富정신 등)

○ 각 분야에서 자발적으로 청렴운동을 실천하는 단체를 발굴, 지원하는 ｢청렴의 섬｣ 운동을 전개하여 사회전반으로 청렴문화 확산

※ 바른경제동인회, 대학생컨닝추방운동본부 등

□ 범국민적 정직성 실천 분위기 조성

○ 투명사회협약 내용에 정직성 실천과제 추가

- ｢투명사회협약실천협의회｣와 협조, 정직성 실천을 위한 세부 실천과제를 발굴, 추진토록 협의

○ 학계, 노동계, 교육계, 언론계, 법조계 등 타 부문으로의 투명사회협약 체결 유도 및 이행 확산

※ 반부패 국제회의시 대한민국의 ‘대표적인 반부패 수범사례’로 홍보

□ 한국형 ｢윤리경영 모델｣ 개발․전파

○ 국내외기업 윤리경영 실태조사 및 사례연구 등을 통해 한국 실정에 맞는 윤리경영 모델 개발․지원

- 기업의 규모․성격 등에 따라 차별화된 윤리경영 모델 개발

○ 일부 정부투자기관에 시범적용 후 공기업 등으로 확대해 나가고, 민간기업에도 전파

4) 기존의 반부패 청렴시책 성과분석·환류강화

□ 그 동안 추진시책 성과분석 및 점검

○ 지금까지의 반부패시책 추진상황 분석․평가

- 반부패 주요시책, 제도개선, 부패신고처리(보호보상) 등 위원회 출범이후 지금까지 추진한 시책의 추진성과 분석․평가

- 성과분석의 객관성을 제고하기 위해 각급기관 업무담당자 및 전문가 대상 의견수렴

예시) 제도개선 권고과제 이행여부, 미이행시 그 사유, 이행력 담보방안 등

○ 그동안 ｢반부패관계기관협의회｣ 보고과제 및 지시사항에 대한 각급기관의 이행상황 종합 점검․평가

□ 기존의 시책 및 시스템 보완․개선, 완성도 제고

○ 성과분석․평가 결과를 토대로 정책의 완성도 확보방안 강구

- 성과가 미비하거나 재검토가 필요한 시책은 원인분석을 통해 보완방안을 마련, 관계기관에 통보

- 대책의 실효성․적실성 제고를 위해 관계기관과의 충분한 의견수렴과정을 거쳐 보완방안 마련

○ 시책 추진상황 이행점검 및 평가체계 강화

- 반부패관계기관협의회, 부패방지대책 추진점검회의 등을 통해 시책 이행상황에 대한 관리 강화

- 주요시책에 대한 각급 기관별 추진상황 점검결과를 부패방지시책평가에 반영, 이행 독려

5) 취약분야 제도개선을 통한 가시적 성과 도출

(1) 구조적·고질적 취약분야 중점 제도개선 추진

국민인식도조사, 청렴도 측정 등의 조사결과를 토대로 개선이 시급하다고 판단되거나 부패가 반복적으로 발생하는 3대 취약분야를 중심으로 9개 과제 제도개선 추진

□ 지역개발 분야

○ ’05년 청렴도조사 결과 금품제공율이 높고, 국민인식도조사(’05.9.)에서 부패가 가장 심각한 것으로 나타난 분야

<세부 제도개선 과제>

- 재개발․재건축 인허가 등 건설 관련 비리

- 주택․관광․산업단지 등 공공택지 개발과정의 비리

- 도로건설, 하천관리 등 국토관리 업무 관련 비리 등

□ 국고지원 분야

○ 각종 감사결과 비리사례가 빈발한 분야로 기금조성 규모가 일반회계예산의 4배에 달하지만 부패통제시스템 미비로 예산낭비 사례가 다수 발생한 분야

<세부 제도개선 과제>

- 각종 연․기금 운영 관련 비리

- 국가정책자금지원 관련 비리

- 정부기능 대행 및 예산지원과 관련된 민간사업 관련 비리 등

□ 공직유관단체의 구조적 유착비리 분야

○ 전문가 대상 여론조사(’05.6.)에서 새로운 부패유형으로 인식되고 있는 분야

<세부 제도개선 과제>

- 퇴직후 보장 및 퇴직자와 연계된 비리

- 감독기관과 산하기관간 유착 비리

- 국가예산 사용 관련 도덕적 해이(Moral Hazard) 현상 등

(2) 수시 제기되는 현안에 대한 제도개선 추진

○ 현안과제 전담팀을 구성하여 제도개선을 추진하되, 필요시 관계기관 실무자, 전문가 등이 참여하는 T/F 운영

○ 대형비리사건 등 주요 현안과제는 위원회에서 직접 추진하고, 기타 사항은 소관기관이 자율적으로 추진

※ 수시 제도개선과제는 △언론보도 등을 통해 사회적 이슈로 대두되는 문제, △감사원, 검․경 등에서 통보받은 과제, △부패통제효과가 전 기관에 적용되는 과제 등 중에서 선정

(3) 기관 자율적 제도개선 촉진

○ 분야별 법․제도상 부패유발요인 해소를 위한 개선과제를 선정, 소관기관 책임하에 제도개선 추진

※ ’05.12월 현재 총 609개 과제 중 360건 개선완료, ’07년까지 249건 완료계획

○ 부패현상 발생시 해당기관은 의무적으로 관련업무에 대한 부패위험요인 분석 및 제도개선 추진

※ ’05.12월 현재 63개 과제를 확정하고 소관기관 책임하에 제도개선 추진 중

6) 공공기관의 청렴정책에 대한 컨설팅 기능 강화

□ 부패방지 시책평가 결과의 환류기능 강화

○ 기관별 반부패시책 ｢실천｣, 성과 ｢평가｣, ｢환류｣를 통한 청렴정책의 실효성 제고

- 평가의 객관성 제고를 위해 과제별 평가기준 개선 및 계량지표 확대

○ 시책평가 결과를 각급기관에 단순 통보하는 방식에서 벗어나 기관별 개선사항에 대한 컨설팅 기능 강화

- 특히, 중점 개선 필요과제의 경우 과제별 특성에 따른 추진전략 및 개선방향 제시

□ 법령 등에 대한 부패유발요인 검토

○ 각종 법령 등에 대한 부패유발요인을 체계적으로 분석․평가, 법령안 등의 정비 및 종합적인 개선대책 강구

- 부패취약분야에 우선순위를 두어 중장기 계획을 수립, 연차적으로 부패유발요인을 분석, 그 결과를 해당기관에 통보

- 조례, 규칙, 교육규칙 등 자치법규는 지자체 요청이 있는 경우 평가를 실시, 결과 통보

○ 대국민적 파급효과가 큰 업무․제도 및 행정기관 상호간의 관계를 규율하는 법령내용 등도 포함하여 분석

□ 정책과정의 투명성 평가제도 도입

○ 청렴도측정 사각지대인 정책추진과정의 불투명한 요소 제거 및 합법을 가장한 부패 사전 예방

※ 정책내용의 당부 및 타당성에 대한 평가는 제외

7) 부패행위의 엄정한 퇴치를 통한 국민신뢰 확보

□ 구조적․고질적 취약분야에 대한 전방위적 청렴대책 추진

○ 정례적으로 국민인식도조사를 실시하여 국민들이 실제적으로 부패하다고 인식하는 취약분야 발굴

- 국민인식도조사 결과의 객관성․신뢰성 제고를 위해 고정패널 구성 운영

○ 선정된 취약분야에 대해 관계기관과의 유기적인 협조를 통하여  입체적․전방위적인 대책 추진

- 특히, 청렴위는 특정 부패사건 신고기간을 설정 홍보하는 ｢기획신고제도｣를 운영, 부패신고접수 및 신고자 포상금 지급

□ 국민의 청렴체감도 제고를 위한 지속적인 청렴대책 추진

○ 전방위적 대책 추진에도 불구하고 국민인식이 개선되지 않는 특정취약분야의 경우 청렴도가 국민이 만족할 수 있는 수준으로 개선될 때까지 보다 강도 높은 청렴성 제고노력 지속 전개

구조적·고질적

취약분야 발굴

입체적․전방위적

청렴대책 추진

국민인식도

조 사

성과점검

※ 미진한 시책 및 원인분석

(미진한 시책)

< 청렴성 제고대책 추진체계 >

국민인식도

조 사

8) 사회지도층 비리 방지대책 추진

□ 고위공직자 부패의 적발․처벌활동 강화

○ 부패방지법상의 고위공직자 고발 및 재정신청 기능을 적극 활용, 권력층 부패에 대한 대응 강화

※ 관련기능의 효과적 수행을 위해 신고사건에 대한 조사권을 확보하는 방향으로 부패방지법 개정 추진

○ 고위공직자 부패행위 근절 및 공직사회 투명성 제고를 위해 현재 계류 중인 공직부패수사처설치법의 조속한 처리노력 경주

- 특검상설화 움직임과 관련하여서는 청렴위에 특검임명요청권을 부여하는 방안도 병행 검토

□ 사회지도층 솔선수범 청렴분위기 조성

○ 각 분야의 사회지도층 청렴실태에 대한 여론조사를 실시, 그 결과를 언론에 공개, 자율적인 청렴윤리운동 전개 유도

○ ｢투명사회협약실천협의회｣ 등과 연계, 사회지도층 모범사례를 발굴, 전파

□ 부패행위에 대한 엄격한 처벌기준 마련

○ 부패행위자 처벌의 실효성 및 예측가능성 제고를 위해 사법제도개혁추진위원회, 대법원 등과 협조하여 ｢합리적 양형기준｣ 마련

○ 사면권 행사의 신뢰도 제고를 위해 사면절차 및 기준의 공정성과 투명성을 강화하는 방향으로 사면제도 개선방안 검토

9) 지역사회 토착비리 척결

□ 지방선거 계기, 집중적인 부패신고접수활동 전개

○ 선거과정에서 자금지원을 통한 비리사슬 형성을 막기 위해 불법선거 강력 단속

- 선거관련 부패사범 신고접수처리 및 부패신고자에 대한 철저한 보호보상 실시

○ ｢부패방지시민센터｣와 연계, 지역순회신고센터를 운영하여 행동강령 위반사례 등 집중적인 부패적발활동 전개

- 특히, 지자체와의 지역적인 연고 등으로 인해 각종 단속에서 제외되고 있는 부패사각지대에 대한 집중 실태점검 실시

□ 지역사회 비리의 근원적 척결을 위한 제도․시스템 개선

○ 부패사범에 대한 감찰 및 사정활동 결과를 분석, 취약분야 제도개선과제 도출

- 지자체 감사기구의 독립성 강화방안, 선거후 당선자 이권개입․부당한 청탁 방지방안 등

○ 지역업체 대표 등 토착유지와 지방의회의원, 지자체장․지방공무원 등간의 '비리삼각 연결망'(Iron Triangle) 제거방안도 적극 검토

第

Ⅲ

청렴시민교육강사 양성 교육콘텐츠 개발

1. 청렴시민교육의 이해

2. 대상별 청렴시민교육 내용 및 방법

3. 청렴시민교육 방법

4. 청렴시민교육 강사 양성 교육프로그램

제3장 청렴시민교육강사 양성 교육콘텐츠 개발

제3장 청렴시민교육강사 양성 교육콘텐츠 개발

제1절 청렴시민교육의 이해

1. 청렴시민교육 개념 및 의의

<그림 3-1> 청렴교육의 비전과 목표

○ 청렴교육은 개개인의 철저한 반부패 의식과 실천 수준을 높이는 교육적인 조치라고 정의한다. 이 용어는 다음과 같은 의미를 포함하고 있다.

- 첫째, 청렴교육은 부정부패를 방지하고자 하는 예방교육이다.

- 둘째, 청렴교육은 개인의 건전한 가치관 형성을 돕는 윤리 도덕교육이다.

- 셋째, 청렴교육은 사회의 부패 현상을 인식하고 반부패의식을 형성하여 반부패 행동을 실천하고자 하는 부패의식개선교육이다.

- 넷째, 청렴교육은 개인들의 부정부패 행동을 교정하는 교정교육이다.

○ 먼저 청렴교육에 관한 사항은 법률적으로도 명시돼 있다. 우리 헌법 제1조는 ‘대한민국은 민주공화국’이며, ‘모든 권력은 국민으로부터 나온다.’고 명시하고 있다.  교육기본법 제2조에 의하면 모든 교육의 기본이념으로 ‘민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 하는 것’을 제시하고 있다.  부패의 발생을 예방함과 동시에 부패행위를 효율적으로 규제함으로써 청렴한 공직 및 사회풍토의 확립에 이바지함을 그 목적으로 2001년 7월 24일에 「부패방지법」(법률 제6494호)이 제정되고 2005년 7월 21일에 개정되었다.

대한민국 헌법 제1조 ①대한민국은 민주공화국이다. ②대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다.

교육기본법 제2조(교육이념)  교육은 홍익인간의 이념아래 모든 국민으로 하여금 인격을 도야하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 하여 인간다운 삶을 영위하게 하고 민주국가의 발전과 인류공영의 이상을 실현하는데 이바지하게 함을 목적으로 한다.

○ 그러나 우리나라는 1948년 건국 이래 헌법상으로는 민주주의 정치체제를 채택하고 있으면서 실제적으로는 권위주의 정치체제하에서 형식적인 민주주의를 해 왔다. 지난 50년 간 한국사회는 국가가 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화 등 모든 것을 직접 간섭하고 운영하는 국가주도형 사회로 유지되어 왔다. 경제적으로는 저개발 상태에서 비교적 짧은 시간 내에 발전을 이룬 국가로 평가받고 있다. 한국의 경제성장에서 정부의 역할은 결코 무시될 수 없는데 그러한 중요한 역할을 담당한 정부가 권위주의적 형태를 지녔다(손봉숙, 1999). 이러한 상황 속에서 시민들은 국가와 사회를 민주적으로 운영할 의식과 역량을 학습하고 훈련할 수 있는 기회를 제공받지 못한 채 지내왔다. 오히려 다양성과 자율성의 함양을 위한 시도는 억압받고, 어릴 적부터 획일화된 환경 속에서 국가에 순응하고 대한민국 국민으로서의 책임감을 갖도록 하는 교육내용을 주입받아 왔다. 이후 시민들은 국가주도형 사회에 대항하여 자유화와 민주화를 위한 열망을 키워나갔고, 이의 발로로 숱한 민주화 운동이 일어나게 되었다. 결국 1987년 시민들이 일으킨 6월 항쟁으로 국가의 민주화가 이루어졌고 이를 통해 한국의 제도적 민주화가 진전되기 시작했다.

○ 절차적 민주화가 어느 정도 이루어진 요즈음은 과거의 국가주도형 사회가 필요로 했던 정치적 이데올로기나 사회적 규범들은 더 이상 제 기능을 감당하지 못하게 되었다. 반공 이데올로기 교육을 비롯하여 중앙집권적이고 관료지상주의와 같은 수직적이고 권위주의적인 정치행태나 의식은 더 이상 시민사회발전에 도움이 되지 못한다(손봉숙, 1999). 성장위주의 경제개발 정책으로 앞만 보고 달려온 국민들 앞에 한국의 고속경제성장과 사회발전이 허상임이 드러나면서 우리의 발전단계와 사회적 성숙도에 대한 근본적인 자성의 목소리가 나오고 있다(심익섭, 2004). 소득수준이 향상된 최근에 이르러서는 민주주의적 의사결정과정에 익숙치 못한 이유로 야기되는 노사분규, 지역 간의 분쟁, 환경오염문제 등 많은 분야에서 문제가 돌출하고 있다(이영선, 1994). 또한 부패로 인하여 사회 여러 분야에서 어려움을 겪고 있다. 이러한 사회적 문제를 극복하고, 한국의 사회의 새로운 국면을 맞아 보다 나은 발전단계에서 성숙한 민주주의를 이룩하기 위해서 민주시민교육이 필요하다. 특히 한국의 전통적ㆍ권위주의적 정치문화와 더불어 부정부패, 경제위기, 집단이기주의, 사회갈등 등 우리가 안고 있는 복합적 ‘위험사회’(Riskogesellschaft)의 징후들을 극복해야 한다는 것, 그리고 세계화ㆍ정보화ㆍ다원화와 지방화로 특징지어지는 현대사회의 변동과정을 고려하고, 지식기반사회와 평생학습사회의 도래에 대비하기 위해서도 민주시민교육으로서의 청렴교육이 요구된다.

2. 청렴교육의 필요성

○ 아무리 부패에 대한 법제도와 내․외부 통제장치가 강화되더라도 내부로부터 행위자 스스로의 의식개선이 이루어지지 않고는 부패근절은 불가능하다. 따라서 의식과 행태개선을 위한 효과적 청렴교육이 이루어질 것이 요구된다. 적절한 청렴교육은 반부패 의식의 고취를 통해 행태를 투명하고 청렴하게 변화시킬 수 있는 수단이자, 부패방지 노력의 사전 예방적 효과를 거양함과 동시에 국가 청렴대책의 궁극적 결과물인 윤리의식의 생활화를 도모할 수 있다는 점에서 필요하다. 청렴교육이 실효성을 거두게 되면 업무수행 분위기와 업무를 수행하는 근로자들의 의식 및 태도의 개선이 이루어져 부패발생의 여지가 감소된다.

○ 요컨대, 이미 발생한 부패를 척결하는 것보다 사전에 부패가 발생하지 않도록 하여 부패방지대책의 효율성 향상을 기할 수 있다. 청렴교육을 통해서 부패에 대해 민감하며 윤리적으로 투철한 시민을 양성하여 부패문화의 개선을 유도하는 것이 가능하고, 교육을 통해 사람이 바뀌면 문화가 바뀌고 제도가 바뀔 수 있으며, 이렇게 점진적으로 변화된 문화와 제도는 그 문화와 제도에 속한 사람을 그에 맞게 변화시키는 선순환이 가능한 것이다. 즉, 교육이 잘 이루어지면 결국에는 부패의 근절효과가 증대되어 부패교육수요가 축소되고, 같은 교육에 의하더라도 그 효과가 배증되는 선순환구조가 형성될 것이다. 교육을 통해 국민의식을 개선하여 부패를 유발하는 제도와 환경을 개선하게 되면 부패를 예방할 수 있고, 이는 나아가서 부패에 대한 사후 적발 및 처벌과 더불어 부패문제를 총체적으로 해결하는데 기여할 수 있다.

○ 장기적으로 청렴교육은 국가 및 정부, 소속조직, 그리고 공동체에 대한신뢰향상의 바탕으로 작용함으로써 사회적 자본(social capital)을 축적․배양하는 데 필수불가결한 요소이므로 이에 대한 초중등학교 시절부터 체계적인 교육이 요청된다. 부패의 해악과 부패의 비용에 대해 어렸을 때부터 뚜렷하게 인식이 되어있을 때 성인으로 성장 후 청렴한 사회인으로 역할할 수 있을 것이다.

<그림 3-2> 청렴교육의 추진과정

3. 청렴시민교육 대상 및 특성

○ 청렴시민교육의 대상은 연령대와 사회계층을 중심으로 다음과 같이 구분한다.

- 어린이 대상

- 청소년 대상

- 성인 대상

○ 반부패 교육활동은 반부패노력의 예방적 측면을 평가하기 위한 중요한 부분임. 적절한 교육을 통한 반부패 의식의 고취는 공무원과 시민들의 행태를 투명하고 청렴하게 변화시킬 수 있는 중요한 수단임.

○ 반부패 교육은 부패를 사전에 예방하고 억제하기 위한 보다 궁극적이고 근본적인 수단으로써 시민들의 청렴의식을 고양시키고, 중앙행정기관과 지방자치단체의 부패 감시자로써의 역할을 수행하게 하기 위한 역량과 전문성을 배양하는 데 교육목표가 있음.

<그림 3-3> 반부패 교육의 내용

○ 청렴시민교육의 특성은 시민의 의식변화를 주도할 반부패 교육에 있음.

- 시민을 대상으로 한 반부패 교육은 청렴시스템과 제도개선이 단지 일선 공무원만의 문제가 아니라 국민 모두의 의무라는 점을 강조하고 이들에 대한 체계적인 교육을 통해 청렴의식의 형성에 그 목표가 있음.

- 공무원 및 시민에 대하여 부패방지를 위한 의식교육 강화

- 사회 각 분야에서 깨끗하게 사업이나 활동을 하고 있는 청렴그룹 확산과 시민단체와 연계한 부패신고센터 설치 및 반부패 주민회원으로 구성된 청렴도시 만들기(Clean City) 운동 추진 등 적극적인 반부패 활동 전개 과정에서 청렴시민교육 이수자들이 지역사회의 청렴문화 확산의 촉진자 역할을 하게 하기 위함임.

○ 즉, 그 동안의 반부패 공무원 교육이 추상적이고 형식적이라는 한계를 극복하고자 일반 민원인과 시민단체를 포함한 반부패 교육을 시행하여, 부패에 대한 구체적인 사례소개 및 시민교육을 적극 추진하는 데 교육목표가 있음

○ 반부패 교육이 실효성을 거두게 되면 업무수행 분위기와 업무를 수행하는 공직자들의 의식 및 태도의 개선이 이루어져 부패발생의 여지가 감소됨.

- 부패의 해악과 부패의 비용에 대한 인식으로 향후 발생할 수 있는 부패에의 예방이 가능함.

- 이미 발생한 부패를 척결하는 것보다 사전에 부패가 발생하지 않도록 하여 행정의 효율성 향상.

- 장기적으로 반부패 교육의 효과는 자치단체에 대한 시민의 신뢰향상의 바탕으로 작용함.

제2절 대상별 청렴시민교육내용 및 방법

1. 어린이 및 청소년대상

○ 어린이나 청소년을 대상으로 한 청렴교육은 주로 학교를 통해서 실시된다. 우리나라의 경우를 보면, 학교의 정규교육과정 내의 윤리․도덕교과 교육과 학교에서 시행되고 있는 다양한 인성 및 민주시민 교육프로그램에 이미 반부패 교육적 요소들이 관련되어 있다고 볼 수 있다.

○ 학교에서의 학생들을 대상으로 한 반부패교육은 다음과 같은 형태로 실시할 수 있다.

○ 첫째, 기존의 관련 교과교육을 통해 이루어 질 수 있다.

- 반부패 관련교과라면 시민교육관련 교과를 의미하는데, 우리나라의 경우 중등의 도덕교과 및 윤리교과, 사회교과, 고등학교 선택교과 중 시민 윤리, 인간 사회와 환경, 윤리와 사상, 법과 사회, 정치, 경제, 사회․문화를 들 수 있다.

- 반부패교육은 이들 교과에서 다루는 다음의 영역들과 관련하여 지도 될 수 있다.

∙정직한 생활

∙절제하는 생활

∙약속과 규칙을 잘 지키기

∙사랑과 관용의 자세

∙학교․고장의 발전과 협동

∙공정한 생활 태도

∙타인의 권익 존중

∙공익 추구의 생활

∙민주적 절차 준수

∙법과 규칙을 잘 지키기

∙도덕 문제와 도덕 판단

∙현대 사회와 시민 윤리

∙민주적 생활 태도

∙공동체 의식 문제와 환경 문제

∙청소년 문화와 청소년 문제

∙도덕 공동체의 구현과 공동선의 추구

○ 둘째, 전 교과교육을 통해 이루어 질 수 있다.

- 최근에는 인간생활 영역 중 가치나 윤리적인 문제가 제기 되지 않는 영역이 없다고 할 정도로 윤리․도덕적인 문제는 현대사회의 중요한 이슈가 되고 있다. 따라서 시민교육이나 도덕교육 또한 특정한 교과에서 다루는 내용이라기 보다 전 교과교육에 걸쳐서 또는 교육의 전체적 장에서 잠재적 교육과정의 성격을 가지고 접근되고 있다(조연순, 1998, 28).

- 시민교육을 위한 각종 프로그램이나 프로젝트 또한 외국어, 수학(돈의 관리), 과학(현대과학분야에서 제기되는 윤리적 문제 탐구), 지리(국가 간의 갈등, 지역 간의 갈등), 역사(공화국), 철학(신념, 부, 행복의 문제), 예술과 음악, 드리마, 디자인과 기술, 스포츠, 경제 분야를 걸쳐서 제기되고 있는 윤리적인 딜레마를 다루고 건전한 판단을 연습하고, 시민으로서 책임과 참여를 강조하고 있다(Turner & Baker, 2000, 12-3).

- 따라서 학교에서의 청렴교육은 시민교육의 한 영역으로서 시민교육의 실행절차와 그 맥을 같이 할 수 있다. 이는 실제로 다양한 교과영역의 교육내용과 연계될 수 있도록 청렴교육적 메시지를 담은 학습자료과 텍스트, 학생활동내용들을 제공해 줄 필요가 있다.

○ 셋째, 교과통합 및 특별활동교육을 통해서 이루어 질 수 있다.

- 이는 교과교육과는 별도로 혹은 교과통합 활동의 하나로 독립적으로 개발된 청렴교육 프로그램을 통해 실행된다. 특히 가정과 지역사회, 그리고 부패관련 혹은 반부패관련 기관, 기업, 시민단체들의 청렴교육 프로그램과 연계한 프로젝트 형태로 실행될 수도 있다.

□ 성 격

○ 청소년 대상 청렴교육은 현대 생활의 제 영역에서 발생하는 윤리적 문제들의 성격을 올바로 이해하고, 이를 합리적으로 해결할 수 있는 능력을 기르기 위한 교육을 하도록 한다.

○ 즉, ‘현대 생활과 윤리’는 오늘날 우리의 생활에서 제기되는 구체적인 윤리 문제를 탐구 대상으로 하여 이러한 문제들에 대한 다양한 논의들을 이해하고, 이를 토대로 합리적인 해결 방안을 모색하는 실천윤리적인 관점을 형성시키는데 중점을 둔다. 이를 위해 생명․성 윤리, 과학․생태․정보 윤리, 사회․직업 윤리, 문화 윤리, 평화 윤리 등 현대 사회의 주요 윤리적 쟁점들과 연관된 주제들을 윤리적 관점에서 체계적으로 성찰해 볼 수 있도록 다양한 학습 내용을 포함하고 있다.

○ 현대 생활에서 발생하는 제반 윤리적 문제에 대한 올바른 이해와 깊이 있는 성찰을 위해 윤리학적 접근을 중심으로 지도하되, 이와 연관된 다양한 학문적 관점과 접근 방법을 적극 활용하여 지도하도록 한다.

○ 청소년들의 도덕적 판단과 실천 능력을 토대로, 다양한 윤리적 관점에 비추어 현대 생활에서 제기되는 제반 윤리적 문제를 올바로 이해할 수 있는 인식의 틀을 형성하고, 더 나아가 이러한 윤리적 문제들을 해결할 수 있는 능력과 태도를 기르는데 강조점을 둔다.

□ 목 표

○ 현대 생활에서 발생하는 제반 윤리적 문제들을 다양한 윤리적 관점에 비추어 올바르게 이해하며, 이러한 윤리적 문제들을 바람직하고 합리적으로 해결할 수 있는  능력과 태도를 기른다.

- 현대 생활에서 발생하는 제반 윤리적 문제들을 올바로 인식할 수 있는 다양한 윤리적 관점들을 이해하고, 이러한 윤리적 문제를 합리적으로 탐구할 수 있는 능력을 기른다.

- 현대 생활에서 발생하는 생명 및 성과 관련된 다양한 윤리 문제들을 이해하고, 이러한 문제를 바람직하고 합리적으로 해결할 수 있는 능력과 태도를 기른다.

- 과학 기술의 발달과 정보화에 따라 발생하는 연구 윤리, 생태 윤리, 정보 윤리 등의 문제를 올바로 인식하고, 이러한 문제를 바람직하고 합리적으로 해결할 수 있는 능력과 태도를 기른다.

- 현대인의 삶에서 중심적인 부분을 차지하고 있는 직업 생활에서의 올바른 윤리 의식과 태도를 기르고, 다양한 사회 윤리적 문제들을 바람직하고 합리적으로 해결하려는 능력과 태도를 기른다.

- 문화․예술 생활 및 종교 생활과 관련된 윤리적 문제들을 올바르게 이해하고, 이러한 문제를 바람직하고 합리적으로 해결할 수 있는 능력과 태도를 기른다.

- 민족 분단으로 인한 갈등과 대립, 세계화로 인해 발생하는 문제를 윤리적 시각에서 올바로 인식하고, 우리의 삶에서 평화를 실현하기 위해 연관된 윤리적 문제들을 바람직하고 합리적으로 해결할 수 있는 능력과 태도를 기른다.

2. 성인대상

얼마나 체계적인 교육을 실시하고 있는가, 교육의 효과가 나타날 수 있을 정도의 충분한 교육시간을 확보하고 있는가, 그리고 반부패 교육의 전문성을 감안하여 실질적인 내용의 교육이 이루어지고 있는지 등이 충분히 검토되어 교과과정에 반영될 수 있어야 할 것이다. 즉, 청렴교육의 계획성, 교육의 충분성, 교육의 적합성 등이 충족될 수 있도록 교과목 편성과 교과내용이 구성되어야 한다. 이를 위해 구체적으로 다음 사항이 교육내용에 반영되는 것이 바람직하다.

․ 반부패 기초 소양교육과정: 부패의 개념 정의, 부패의 폐해, 부패의 유형과 원인

․ 국제사회의 반부패 동향과 교훈

․ 관련 법․행동강령 학습: 공직자윤리법, 부패방지법, 공무원행동강령, 이해충돌 방지제도로써 백지위임신탁제도(blind trust) 등 부패관련 법제도

․ 행정현장 실제적용 사례 및 실무교육: 윤리적 딜레마 상황과 대처방법

․ 국가 투명성 및 단위 조직별 청렴성 확보방안에 대한 토의(참여중심 교육방법)

제3절 청렴시민교육방법

1. 강의기법

○ 행동지향적인 수업이 붐을 이루고, 현대적이며 동기를 유발하는 수업의 특징이 되었던 시기에, 강의식 수업과 같은 방법은 점점 더 배후로 물러섰다. 이 방법은 “진부하게” 작용하며 단지 오래된 가치만을 지닌 것처럼 보인다. 강의식 수업은 평판이 나쁘고 유행에 뒤진 것으로 여겨졌다. 이미 70년대의 “해방교육학(Emanzipationspädagogik)”의 시기에 교사 중심의 강의식 수업은 격렬한 비판을 받았다.

헤르만 기젝케(Hermann Giesecke)는 강의식 수업을 방법이 아닌 활동방식으로 간주하였다. 그에 따르면 방법은 수업의 거시적 구조의 특색을, 활동방식은 미시적 구조의 특색을 나타낸다(Giesecke 1973, 125).

○ 예를 들어 하르트무트(Hartmut)와 틸로 카스트너(Thilo Castner)는 강의식 수업을 “수동적인 학습형태”로 간주하였다. 강의식 수업에서 학습정보는 단지 적은 부분일 뿐이다. 학습자들은 수동적 태도, 적응과 편안한 소비태도로 이끌어지게 된다. 학생들에게 교사는 주요정보제공자로서 익숙하게 되어서, 학생들은 그 정보를 비판 없이 신뢰하고, 심지어는 반대 입장을 구성하거나 반대되는 정보를 찾을 시도도 하지 않는다. 강의식 수업의 경직된 틀에 박힌 순서는 일방적인 교사-학생-커뮤니케이션을 발생시키며 이로써 학생의 자발성과 독창성은 질식된다(Castner/Castner 1976, 98 참조). 이와 같은 진술은 일반적으로 추측에서 비롯된다. 강의식 수업의 영향을 대상으로 한 실험적인 연구는 없지만, 뢸케(Rölke)는 한 비교연구를 수행하였다.

○ 녹음기록을 평가해보면 “첫 번째 녹음(강의)으로 전달되었던 모든 내용을 두 번째 녹음에서도 들을 수 있었다. 여기서는 물론 종종 학생들의 입으로도 들을 수 있었다.” 또한 교사A는 20분을 필요로 한데 반해, 교사B(발전교수방식)는 45분을 필요로 했음을 알 수 있다. 녹음기록에 따르면 시간이 더 소요된 이유는 다음과 같다.

● 분야를 유지하기 위하여

● 논쟁적인 대화에 합당한 형태를 준수하기 위하여

● 그룹의 지적인 작업을 지도하고 이끌어내기 위해서

● 학생들의 질문에 대답하기 위하여

● 생각한 결과를 표현하기 위하여

● 궤변을 발견하기 위하여

● 학생들이 제대로 발표하게 하기 위하여(Rölke 1979, 167이하).

○ 여기서 비교된 두 개의 수업방식은 “교사중심”이며 학생들이 무엇을 이해하였으며 특히 얼마나 오랫동안 그들이 이를 기억할 것인지에 대한 정보를 거의 주지 못한다. 이 실험으로 유추해 낼 수 있는, 유일하면서 긍정적이고 구체적인 진술은 교사가 상당히 적은 시간을 필요로 하였다는 것이다. 반면 이것이 강의식 수업을 채택할 충분한 근거가 될 수 있는지에 대해서는 확실치 않다. 그럼에도 불구하고 강의식 수업을 수동성, 수용성을 키워주는 권위주의적인 방법으로 간주하는 것도 문제시된다. 헤르만 기젝케(Hermann Giesecke)는 이미, 이러한 평가가 원칙상 잘못되었으며 특히 정치수업을 위해서는 지극히 문제가 될 만 하다고 분명히 하였다.

○ 오늘날 교수법은 강의식 수업에 대하여 실용적인 태도를 취하는 것으로 보이며 신간 저술들은 다시 강의식 수업을 방법으로 고려하고 있다(Kuhn/Massing 1998; Kuhn2000참조). 정치수업의 현장에서는 강의식 수업이 여러 가지 상황에서 이루어진다. 한편으로는 교사가 경우에 따라 강의를 수단으로 빈틈없이 정보를 전달하고 또 다른 한편으로는 수업상황에서 자발적으로 강의식 수업의 필요성이 발생할 수 있다. 따라서 일반적인 차원에서 보면 원칙적으로 다음과 같이 두 가지 형태의 강의식 수업으로 구분된다.

- 교사가 의식적으로 한 수업시간을 위하여 계획한 준비된 강의식 수업

- 수업상황으로부터 발생한 자발적인, 준비되지 않은 강의식 수업

○ 이 두 가지 경우에 있어서 강의식 수업에는 객관적인 관련성이 설명되거나 수업을 위한 중심적인 개념이 설명되어져야 한다. 이 “바람직한” 강의식 수업에 대한 요구조건은 이 두 가지 경우에 같다고 할 수 있다.

□ 즉흥적인 강의식 수업

○ 즉흥적인 강의의 구조는 그 단어를 “분해하기” 시작하여 개개의 구성요소인 “의지”와 “형성”을 설명하는 특색이 있다. 그는 그 개념을 서로 다른 차원에 있는 예에 관련시킴으로 이를 설명하고자 하였다.

□ 준비된 강의식 수업

○ 준비된 강의식 수업에서는 그러한 어려움을 쉽게 피하고 과목교수법적인 수업과의 관련성을 매우 바람직하게 고려할 수 있다. 그러나 준비된 강의식 수업에서도 여러 가지 사항이 고려되어야 한다

○ 강의식 수업은 “이익”의 근본적인 구조를 시각화하기 위하여 사용된 칠판이란 매체를 통하여 확대되었다.

○ 이러한 도입은 다음의 세 가지 단계로 구성되었다.

● 일상적인 언어로 공식화된 구체적인 문장

● 세 가지 개념의 구성요소의 구별

● 칠판에 특징을 공식화하여 쓰기

○ 이러한 중간단계는 일반화할 수 있는 지식으로 넘어간다.(“항상”) 이익과 관련하여 항상 세 가지 질문이 있다. 누구에게 이익이 되느냐? 무엇이 이익이 되느냐? 왜 이익이 되느냐?

○ 이제 부분적인 질문들이 해명되어야 한다. 발표자는 역시 일관성 있게 첫 번째 요소인 이익대변자를 X로 시작한다. 바로 이 자리에서 강의식 수업은 중요한 “비약단계”를 이끌어 낸다. 새로운 개념, 즉 공공의 이익, 소수이익, 개별적인 이익, 다수이익의 개념을 도입하는데 이 새로운 개념의 기능이 분명하게 설명되지 않았다. 강의는 계속해서 이익의 갈등에 대해 진행된다. 여기서 강의는 다시 전보다 명료해지는데, 무엇보다도 강의가 이해하기 쉬운 비유(물병)의 도움을 받아 진행되기 때문이다. 물병이야기는 이야기적인 요소로 강의에 구성되어 있다. 강의는 직접화법, 상황설명, 잠재적인 갈등의 적대자로서 학급친구의 요구 등으로 그 생생함이 더해졌다. “우리는 이제 무얼 할까?”라는 수사학적인 질문을 통해서도 더욱 일상생활에 가깝게 느껴졌다. 청취자는 가능한 다른 해결방안에 대해 깊이 생각하도록 격려되었다. 다음단계에서는 강의발표자가 그 예를 일반화하고 정치에 적용시키고자 시도하였다. 여기서는 추상적일 뿐 아니라 또한 강의의 구조가 다시 방향을 잃었다. 또 다시 새로운 개념이 도입되고 새로운 상황이 서술되었다.

○ 이 준비된 강의의 중심문제는 강의가 백과사전식으로 전개되는 데 있다. 발표자는 빠듯한 7분 동안 정치학에서 “이익”이란 개념과 관련된 역할을 수행하는 모든 양상을 그의 강연에 포함시키려고 하였다.

○ 이와 같은 사례에서 “바람직한” 강의식 수업에 대하여 어떤 결론을 끌어내야 할까? 강의식 수업이 어떻게 이해되는가? 또한 강의식 수업이 미시적 방법으로서 과목에 맞게 교수법적으로 어떻게 평가되는가? 후자의 2개의 질문부터 시작해보자.

1. 강의식 수업은 즉흥적이기도 하지만 일반적으로 5분에서 10분 동안 지속되도록 준비하여, 기본개념이나 관련성을 구두로 설명하는 것이다.

2. 강의식 수업은 수업의 모든 과정에 투입될 수 있다. 즉 도입, 수업의 시작, 반복, 수업을 종료할 때 요약정리, 전체적인 흐름을 알게 하기 위한 정보공급, 질문에 대한 답변 등등. 항상 강의식 수업은 어떤 상황을 빠르게 요약하고, 잘 구성하여 이해하기 쉽게 중요한 점을 설명하기 위하여, 효과가 분명한 방법이 될 수 있다. 강의식 수업은 반민주적이지 않으며 또한 시대에 뒤떨어지거나 행동지향성의 원칙에 맞지 않는다고 할 수 없으며 오히려 많은 경우에, 즉 신중히 선정된 경우에는 목적에 맞게 성공적으로 사용될 수 있다. 물론 강의식 수업이 유일한 수업형식일 수는 없음을 의미한다.

3. 말은 빠르고 돌이킬 수 없다. 따라서 강의식 수업은 전문적으로 구성되어야 한다. 그러한 강의식 수업의 특징은 무엇일까?

이해력의 차원

단순성						복잡성
정리/정돈						정리되어 있지 않음/ 관련성 없음
간단/함축성						짜임새가 없음.
추가적인 자극						추가적인 자극 없음

강의식 수업을 위해서 전체적으로 다음과 같이 기준과 조언을 요약하였다.

< 강의식 수업 구성 >

1. 강의는 간단해야 한다. 5분에서 10분 이상 걸려서는 안 된다(시간개념).

2. 강의는 3 - 5개 이상의 사고의 과정을 포함해서는 안 된다(커뮤니케이션개념).

3. 자료는 “준비되어” 있어야 한다(상상개념). 사전에서 발췌한 개념을 말하는 것이 아니라, 다소 밋밋한 정보로부터 다채롭고 인상적이며, 흥미롭고 인기있는 자료를 작성하는 것을 의미한다(Grell 1979, 212).

4. 강의는 일목요연하게 정리, 정돈되어 있어야 한다.

5. 강의의 길이와 함축성은 중간정도여야 한다. 즉 너무 짜임새가 없어서도 안되지만 너무 간단명료해서도 안 된다. 반복과 약간의 추가적인 정보도 포함되어 있어야 한다. 강의끝부분에 간단한 요약은 중요할 수 있다.

6. 추가적인 자극에 있어서도 중간정도여야 한다. 강의식 수업은 생동감이 있으며 흥분을 유발시키고 재미있어야 하지만 이 모든 것이 자연스러워야 한다. 자유롭게 이야기하거나 경우에 따라서 커닝페이퍼와 OHP 또는 칠판을 이용하면 생동감을 높일 수 있다. 그러나 이로 인해 새로운 문제가 발생해서는 안 된다. 예를 들어 OHP는 읽을 수 있어야 하며 색상이 있는 것이 바람직하며 보기 좋게 작성되어야 한다.

7. 강의 발표자는 규칙적으로 청취자의 눈을 바라보도록 노력해야 하며 합당한 몸짓과 알맞은 흉내도 내야 한다.

8. 강의의 시작이 분명해야 하며 또한 끝도 분명하게 정리되어야 한다.

9. 강의 도중에 질문이 제기 되서는 안 된다. 강의가 정말로 짧게 이루어지면, 이해에 관한 문제도 허용되지 않는다. 물론 강의가 끝난 후에 질문은 가능하다.

10. 강의식 수업은 주의를 돌리는 수업대화와 혼합되어서는 안 된다.

11. 강의가 시작하기 이전에 학생들에게 그들이 해야 할 바를 분명하게 해야 한다. 단지 듣기만 할 것인지, 메모를 해야 하는지, 중심개념을 기입하는지, 질문을 적어두어야 하는지 등등.

12. 강의식 수업은 학생들이 리포트를 발표할 때의 본이 되고 모델이 되는 성격을 띤다.

따라서 상기에 언급한 요청사항에 따라 이루어져야 한다.

2. 참여학습기법

○ 참여토론식 교육 모델 기법 및 자기주도적(self-directed) 학습과 토론학습기법에 대한 이해

- 기존의 강의식 프로그램이 갖는 한계를 극복하기 위해 수강생이 적극적으로 참여하도록 교육프로그램 구성

- 수강생이 실제적인 지식과 기술을 경험하고 익히도록 자기주도적 참여 학습 강조

- 소집단 활동을 통하여 프로그램이 이루어지도록 구성

- 모든 프로그램에서 토론이 주된 활동으로 구성

○ 토론기법의 이해 및 다양한 훈련방법에 대한 검토

- 토론기법의 이해

- 대화연습기법, 그룹토론, 찬반토론 등에 대한 기법 활용의 실제 활용능력 증진을 위해 구체적 사례와 주제를 중심으로 한 프로그램 설계

1) PBL을 통한 교육 프로그램

이병진, 『학교에서의 반부패교육 프로그램 개발』, 교육인적자원부 연구용역보고서, 2001. 12.를 인용하여 재작성.

⑴ 프로그램의 개요

문제 중심 활동은 다음과 같은 다섯 단계의 순환과정을 거치게 된다.

[그림 3-4] 문제해결과정 절차

가) 준비 단계: 태스크포스 팀(Task-force team) 구성

- 일반적으로 문제해결을 위해서는 5명 내외의 팀을 구성해야 한다. 그런데 이 팀은 단순한 팀이 아니라 하나의 문제 해결을 목적으로 만들어진 팀으로 ‘태스크포스’로서 역할을 해주어야 한다.

- 이 태스크포스 팀에는 팀장을 한 명 정하고, 나머지 사람들에게 적합한 역할을 부여할 수 있도록 계획되어야 한다. 그러나 이러한 역할 구분은 지위의 상하 구별에 따른 정해진 위계적 구조가 아니라, 정보화사회의 업무 단위로서 우연성을 강조하는 팀형 조직이라는 것을 알 수 있도록 팀 구성원의 업무를 배려해야 한다.

나) 1 단계: 문제 상황 준비

- 수강자들이 주어진 자료를 읽고, 그 내용에 비추어 풍부한 상황과 맥락에서 문제 상황의 중요한 사실을 분리하며, 이를 통해 구체적으로 해결해야 할 문제를 확인하고, 답을 찾도록 구성된 문제 상황을 준비하는 것이다. 여기서의 답은 반드시 답이 정해져 있는 것이 아니라 접근하는 방향에 따라 다양한 해결점을 찾을 수 있도록 하는 것이다.

- 구체적인 교육의 내용에 따라 구성될 수도 있으며, 수강자가 동일한 부서에서 왔을 경우 부서의 업무를 중심으로 고려할 수도 있다. 즉 수강자의 직급이나 그들의 업무 숙달 수준 정도에 따라 도출되는 결론이나 해결안의 수준이 다양해지도록 문제 상황을 구성해야 한다. 그리고 강의 내용에 의거하여 문제 상황은 결정되겠지만, 문제의 난이도나 활동 정도에 대한 수준은 수강자들의 집단 특성을 고려하여야 한다.

- 이 과정은 교육이 진행되기 이전에 마련되어 있어야 하며, 주로 태스크 포스팀에게 업무 연락 형태의 문서로 주어지도록 준비되어야 한다.

다) 2단계: 실제 업무 상황으로 인식하도록 문제 제시하기

- 문제 상황은 실제 수강자들이 일상의 업무에서 부딪힐 수 있다고 느낄 수 있어야 한다. 교육을 받는 사람들이 자신의 업무와 관련하여 구체적으로 경험할 수 있는 문제여야 적극적으로 참여 할 수 있고, 자신이 알고 있는 기존의 지식을 활용하여 문제를 해결할 수 있기 때문이다.

- 이렇게 수강자의 ‘실제 업무 상황’을 재현한 문제 제시는 수강자들이 단순히 수동적으로 무엇을 배워간다는 생각을 벗어나 자신이 향후의 업무상황에서 만날 수 있는 문제에 대해 적극적으로 ‘참여’하게 한다는 의미에서, 수요자 중심의 교육 프로그램을 위한 준비라고 할 수 있다. 그러므로 이러한 문제제기는 수요자인 교육생들의 동기유발을 위해서뿐만 아니라 학습효과를 교육 후 실제 업무에 바로 적용할 수 있도록 한다는 점에서 배우 유용하다.

- 이 단계에서의 실제 업무 상황 인식을 위한 문제 제기를 위해서는 프로그램 구성자는 수강자의 특성을 미리 파악하고 수강자의 수준과 업무수준을 고려하여 매우 생생한 문제 상황을 정말 그럴 듯하게 구성해 내야 한다. 정말로 수강생들이 보기에 생생한 문제 상황이어야 하고 현실감 있게 구성되도록 해야 한다.

- 문제 상황이 수강자들에게 제시될 때는 태스크포스 팀 전체를 대상으로 문서화된 서류를 나누어주어 팀이 그 문제를 함께 해결해야 하는 것임을 알도록 해야 한다. 이를 위해서는 가능하면 상급자에게서 온 업무문서 형태로 문제 상황과 해결해야 할 업무상황을 제시해야 한다.

라) 3단계: 수강자들의 문제 상황 인지하기

- 문제 상황을 수강자들이 잘 파악하였는지 확인하는 과정으로 실제로 수강자들의 활동이 시작되는 단계라고 볼 수 있다. 상급자에게서 태스크포스 팀에게 주어진 문서를 통해 자신의 팀에서 해결해야 할 문제가 무엇인지 제대로 인지하고, 일의 진행 순서와 역할 등을 나누고, 무엇을 해야 할지를 이해하는 과정이다. 이 과정부터 태스크포스 팀은 토론을 통해서 활동을 시작하게 되는데, 주어진 업무 상황과 관련하여 의문점과 질문이 있을 경우 강사에게 문의할 수 있다.

- 특히 강사는 수강자들이 자신들에게 주어진 업무를 제대로 파악하고 있는지를 확인하기 위하여, 팀별로 주어진 토론 시간이 끝난 후 파악된 문제 상황에 대하여 질문하여야 하며, 이 과정에서 수강자들이 잘못 파악한 내용을 시정해 주어야 한다. 이 과정에서 해결해야 할 업무가 제대로 제시되지 못하고, 수강자들이 내용을 분명하게 파악하지 못한다면 향후의 절차가 제대로 이루어질 수 없다는 점에서 문제상황 인지하기는 매우 명백하게 이해되어야 한다.

마) 4단계: 관련 자료 탐색을 통한 주어진 문제 해결하기

- 수강자들은 자신들에게 주어진 문제를 해결하기 위해서 무엇을 해야 할지, 특히 어떤 자료들을 통해 그 문제상황을 해결할지를 고려해 보아야 한다. 이를 위해서는 그 문제 해결에 필요한 지식과 전문적인 내용을 파악하야 하고, 그 문제와 관련하여 여러 가지 가능성을 고려해 보는 것이다.

- 이 과정은 끊임없는 태스크포스 팀 내에서의 협동과 토론을 통해 진행된다. 즉 팀 내에서의 주어진 역할에 따라 개별적으로 자료를 찾고 지식을 정리하여 각자의 의견을 내어놓고 함께 정리해 나가는 과정을 반복적으로 수행하면서 문제의 해결점을 알아 가는 것이다.

- 그렇기 때문에 이 과정에 문제 해결 과정의 진수이면서 수강자들의 활동이 가장 구체적으로 드러나는 과정이고 수강자들이 가장 많이 참여하는 활동 그 자체라고 보아야 한다. 따라서 이 과정은 하나로 묶어 ‘문제해결하기’라고 되어 있지만, 실제 적용에서는 수많은 단계로 세분화 될 것이고, 그 세분된 과정의 절차를 강사가 안내하면 팀들은 주어진 시간과 자료 내에서 문제 해결에 도달하게 된다.

- 주어진 문제가 실제와 비슷해야 하지만, 문제 해결 과정도 실제 상황과 비슷해야 하게 진행되어야 하는데, 바로 제한된 자료와 시간이라는 조건이 실제 생활을 잘 느낄 수 있는 조건으로 구성되어야 한다.

바) 5단계: 문제 해결 과정에 대한 점검하기

- 하나의 문제 상황을 해결하고 끝나는 것이 아니라 앞으로 지속적으로 이러한 문제 상황에 노출될 때 어떻게 행동할 것인가를 배우는 교육 과정임을 감안하여 개별적으로나 팀별로 주어진 문제를 해결하는 과정에서 잘한 점과 부족한 점을 고려하여 같이 반성해 보는 것이 중요한 학습의 과정이면서 교육의 한 과정이 되도록 한다.

- 문제해결과정에서 스스로 느꼈던 장점과 문제점과, 팀별로 활동하면서 느꼈던 조직 구성 내에서 자신의 역할 인식과 관련한 자신의 장점과 문제점을 파악하도록 해야 한다. 이를 위해서는 몇 가지 활동 점검지를 통해 자신의 활동을 전반적으로 반성하고 이를 토대로 실제 상황에서 업무를 잘 할 수 있는 능력을 스스로 확인하도록 하는 것이 이 정리 활동에서의 주 목적이라고 볼 수 있다.

⑵ 교육 프로그램의 진행

가) 태스크포스 팀 구성하기

- 교육에 참여하는 사람들의 수나 해결해야 되는 업무에 따라 다르지만, 팀의 효율성을 위해서는 기본적으로 4～6명을 기본으로 한다.

- 팀을 구성하는 방법은 다양하다. 팀을 만드는 사람에 따라 수강자들 스스로 구성할 수도 있고 강사가 지정하여 만들 수도 있다. 팀을 만드는 목적에 따라 아주 이질적인 집단을 구성할 수도 있고, 아주 동질적인 집단을 만들 수도 있다. 또한 해결해야 할 업무내용이 적을 경우는 4명으로, 많을 경우는 6명으로 할 수 있으며, 쟁점이 격렬하게 일어나서 다수의 동의를 요할 경우는 5명으로 구성할 수도 있다.

- 이러한 팀 구성 방법은 주어진 교육 내용에 따라 선별적으로 사용할 수 있으나, 가능하면 수강자들의 희망에 따라 이질적인 집단으로 구성하는 것이 바람직하다. 그리고 이렇게 만들어진 태스크포스 팀에게 바로 업무를 주기 보다는 태스크포스로서 활동 할 수 있도록 팀 내의 친밀감을 높일 수 있는 분위기를 만들어 주어야 한다.

나) 시작하기

- 태스크포스 팀에게 장관으로부터 매우 복잡한 업무 문제의 해결을 요구하는 편지로부터 시작된다. 문제 상황은 태스크포스 팀에게 비밀리에 전달된 편지로부터 할 수 있으나, 업무연락 형태여도 상관이 없다. 다만 내용은 분명하게 주어져야 한다.

해야 하는 교육 내용에 따라 수강자의 상위 직급자로 선정할 수 있다. 그러므로 대통령의 편지일수도 있고, 실장 또는 과장의 편지가 될 수도 있다. 따라서 강의자가 판단하여 편지의 발신자를 조정할 수 있다.

- 업무 내용은 해결해야 할 정책 문제와 관련하여 정책적으로 고려해야 할 관련 상황과 함께 정해진 시간을 주고 어떤 형식으로 해결방안을 제시해야 한다는 것을 분명하게 명시해야 한다. 편지나 업무 연락 모두 윗사람의 업무연락이나 편지이지만 문구는 매우 정중하게 구성되어야 한다.

다) 문제 상황을 문장으로 표현하기

- 업무 연락이나 편지 형태로 주어진 문제 상황을 제시받은 태스크포스 팀은 주어진 문제 상황을 읽고 자기들이 해결해야 할 문제가 구체적으로 무엇인지 정확하게 인식했는지를 확인하는 과정이다. 팀 내에서 정확하게 자기들의 표현으로 문제를 재정리하도록 한다.

- 이 과정은 단순히 말로 표현하는 것이 아니라 전달된 문서의 밑에 태스크포스 팀들이 스스로 문제를 제대로 인식하지 못했다면 강의자가 몇 가지 질문을 통해 주어진 문제를 정확하게 인지하도록 한다.

라) 문제 상황에 대한 토론하기

- 문제 상황을 문장으로 정확하게 진술했다면, 태스크포스 팀은 자기들에게 주어진 문제를 해결하기 위해 무엇을 해야 할지 계획을 짜도록 한다. 일의 진행과 시간,, 팀 내에서의 역할 등을 안배하도록 한다.

- 이 과정은 태스크포스 팀이 형성되고 나서 처음으로 이루어지는 토론이라는 점에서 향후 문제 진행을 위해 중요한 방향타 역할을 하게 된다. 만약 팀 내에서 토론이 잘 이루어지지 않으면 강사는 개별 팀에 개입하여 토론하는 방법에 대하여 설명할 수 있으며, 이 과정을 하기 전에 미리 토론하는 방법을 알려 줄 수 있다.

- 토론한 내용은 기록자가 정리하도록 한다. 모든 과정은 활동의 결과를 알 수 있도록 기록을 남기고, 기록하기 전에 기록 내용에 대하여 팀 내의 모든 구성원이 함께 정리하여 기록하도록 한다.

마) 해결을 위해 필요한 지식 목록 작성하기

- 주어진 문제를 해결하기 위해 필요한 지식의 목록을 정하게 한다. 그 중에서 팀원들이 알고 있는 지식과 정보, 문제해결에 필요하지만 아직 모르는 정보와 지식을 구별하도록 한다. 그리고 모르는 정보와 지식의 경우는 어디서 그 정보와 지식을 찾을 수 있을지, 필요한 전문가 집단은 어떤 사람들인지도 기록하게 한다.

- 이 지식 목록의 기록은 향후 문제 해결 과정에서 지속적으로 이루어지면서 지워지고, 새로 첨가되고 하는 과정을 반복해야 한다. 이를 위해서는 팀 옆에 지식 목록을 적을 수 있는 지식목록 기록지를 주어 끊임없이 수정과 확인을 반복하도록 한다.

바) 관련 이해 집단 확인 및 의견 이해하기

- 정부의 업무라고 하는 것이 모두 국민을 만족시키기 위한 것이지만, 실제로 대부분의 업무는 어느 한쪽에는 유익하지만 어느 한쪽에는 불리한 경우가 생기게 마련이다. 그러므로 주어진 문제를 해결하는 과정에서 고려해야 할 이해 집단을 고려해 봐야 한다. 예를 들어 ‘새만금 개발 사업’의 경우는 해당 주민들, 지방 자치단체, 환경 단체 등 다양한 이해집단들이 고려되어야 할 것이다.

- 이러한 이해 집단의 목록들도 정리를 하는데, 이 경우 이해집단의 성격과 이들의 이해 관계에 따른 스펙트럼에 따라 집단을 나열하여 정리하도록 한다. 이 때 전지 등을 이용하여 이해 집단의 스펙트럼을 그려두면, 문제 해결과정이 이루어지면서 이러한 이해집단에 대해 고려하거나 필요한 정보 등은 브레인 라이팅 기법으로 이해 집단별로 정리해 나간다.

사) 관련 전문가 의견 확인하기

- 주어진 문제를 해결하기 위한 전문가 집단을 확인하는 과정이다. 도움을 받을 수 있는 구체적인 전문가의 이름이 아니라 전문가 영역을 선택하는 것이다. 그러나 이렇게 선정된 전문가 집단은 실제 교육과정에서 만나고 그들의 자문을 구하기 어렵기 때문에 전문가 의견 구하기는 두 가지 방식으로 진행할 수 있다.

- 하나는 강사가 문제상황에 적합한 10인 내외의 전문가 의견을 복사한 자료를 미리 준비하여 두고, 집단별로 자문을 구하여야 할 전문가 의견의 목록을 확인하고 주는 방법이다. 이 방법은 시간을 절약할 수 있는 장점이 있지만, 팀에서 제시한 목록에 적합한 전문가가 없을 경우 문제해결에 제한을 줄 수 있는 단점이 있다.

- 두 번째 방법은 인터넷을 이용하여 전문가의 의견을 찾도록 하는 것이다. 가능하면 신문이나 전문가의 개인 홈페이지 등을 활용할 수 있다. 이 방법은 다양한 전문 의견을 수렴할 수 있으나 인터넷이 가능해야 하고, 검색 시간이 많이 걸린다는 점에서 한계가 있다. 교육 시 조건만 가능하면 두 가지 방법을 동시에 사용하면 더 좋을 것이다.

아) 문제해결을 위한 자료 탐색하기

- 강사는 문제상황과 관련된 좀더 부가적인 자료와 청원서, 관련 서류 등을 제시할 수 있다. 이렇게 주어진 자료와 지금까지 정리된 활동 과정에서의 내용을 중심으로 태스크포스 팀은 문제를 해결하기 위한 자료의 탐색 작업을 수행해야 한다. 팀은 질문에 대한 해답을 찾는 방식으로 자료를 수집한다.

자) 정리된 내용 정리하기

- 지금까지 찾은 정보와 전문가 의견, 그리고 각종 자료들을 가지고 문제 해결을 위한 가능성을 생각해 보는 것이다. 완전한 해결책이 아니라, 자신들이 가진 정보를 종류별로 분류하고, 아직 찾지 못한 정보들이 무엇인지를 확인하도록 하여 실제로 문제 해결을 위하여 한발짝 더 나아가도록 하는 것이다.

차) 잠깐 강의와 질의 응답하기

- 강사는 이 과정과 관련하여 직접적으로 설명할 내용이 있을 경우 필요한 내용을 강의한다.

- 그리고 태스크포스 팀은 자신들이 문제를 해결해 가는 과정에서 잘 정리되지 않거나, 발견한 것의 적절성, 앞으로 더 알아내야 하는 것들에 대하여 강사와 대화할 수 있다. 이런 대화과정은 문제 상황에 대한 재구조화와 자신들의 해결 과정의 적합성을 확인하게 될 것이다.

카) 문제 상황 재정리하기

- 자신들이 찾은 정보와 자료, 그리고 강사와의 대화를 통해 문제 상황 중에서 자신들이 해결한 것과 해결하지 못한 것을 통해서 자신들만의 언어로 문제를 재구조화 한다.

- 그리고 앞으로 해야 할 일과 할 수 없는 일을 구별하고, 다시 역할 분담을 나눈다.

타) 가능한 해결 대안과 대안의 결과 고려하기

- 지금까지 정리된 내용을 바탕으로 문제 해결을 위해 가능한 방안들을 고려해 본다.

- 그러나 이 경우 여러 가능한 방안들에 대하여 각 문제마다 일어날 수 있는 상황, 이해집단과의 대립 문제와 그 해결점, 다른 부서와의 조정해야 할 내용 등을 모두 고려하여 결정하여야 한다. 특히 다른 부서나 이 해결책으로 인해 불이익을 당하는 이해집단에 대해서는 어떻게 대처해야 할 지에 대해서도 고려해야 한다.

파) 대안의 선택 및 정책에 대한 보고서 작성하기

- 제시된 대안 중에서 업무 부서의 특성을 고려하면서도 전체 국민의 이익을 위해서 가장 좋은 방안은 선택한다. 이를 위해서는 각 대안별로 예상되는 결과 중 최선의 것을 선택한 근거를 밝혀야 한다. 그리고 해당 결정 사항에 대하여 반대의견이 있을 경우나 문제가 생길 경우 대처방안도 고려해야 한다.

- 또한 선택한 결정에 대하여 보고하기 위하여 보고서를 작성하도록 한다. 처음 장관의 편지를 받았던 내용에 비추어 보고서 내용을 작성하도록 한다. 보고서는 해결 방안과 그것을 선택한 이유 등을 중심으로 서술하도록 한다.

하) 대책 보고 및 질의 응답하기

- 태스크포스 팀에서 장관에게 보고하는 과정이다. 강사가 장관 역할로 수행하면서, 태스크포스 팀의 보고서에 대하여 질의 응답하는 과정을 통해 팀 내에서의 문제 해결을 확인하는 과정을 거친다.

- 대책 보고는 매우 분명하고 간결하게 정책보고 형태로 이루어져야 하며, 그 분야에 대한 정책 최고 제안자로서 임하여야 한다. 보고서는 기본으로 하되, 파워포인트 등 다양한 방식의 보고를 취하도록 한다.

갸) 자신의 문제해결과정 반성하기

- 전체적인 발표를 마무리 한 후에 각 개인들은 자신의 문제해결 과정에 대하여 나름대로 반성하는 활동을 한다.

- 이 과정은 향후 이러한 실무와 관련하여 현장 업무를 실시하는데 유용할 것이기 때문이다.

⑶ 프로그램 및 자료의 예시

가) 적용 가능한 프로그램

- 기본적으로 이 프로그램은 신임 관리자 과정의 일부 활동을 지원하기 위한 프로그램으로 활용하며, ‘사무관리’와 같은 매우 정형적인 지식과 기능을 습득하는 과정을 제외하고는, 이론적인 강의에 뒤 이어 문제 해결 과정에 활용할 수 있다.

- 여기서 제시하는 프로그램은 신임관리자 과정 중 [기초 행정 실무]의 ‘행정정보공개’에 기초하여 프로그램을 제시하고 한다.

- 여기서 제시되는 프로그램은 중앙공무원교육의 다른 내용에 대해서도 이런 형태의 문제 제기를 통해서 수강자들이 해결해 나갈 수 있다면 충분히 변형하여 사용이 가능하다.

나) 프로그램의 예시

㈎ 태스크포스 팀 구성하기

기본적으로 4-50여명이 한 반이 되도록 분반을 한다.

강사 : (전체에게) 자, 여러분 오늘은 어떤 업무를 받게 될 것인데, 그것을 해결하기 위해 태스크포스 팀을 구성하고, 팀별로 주어진 업무에 대하여 해결하는 방식으로 하겠습니다. 이 활동을 위해 제가 미리 태스크포스 팀을 짜왔습니다. 불러줄 터이니, 자리를 옮겨 앉아 주세요.

태스크포스 팀은 5명(부득이 한 경우 4, 6명도 무방함)이 한 팀으로 하여 구성한다. 먼저 교육이 시작되면 강사는 이질적인 특성을 고려하여 팀을 구성하고 이를 수강자들에게 알려주어 자리에 앉게 한다.

참조자료: 강사용 자료 1. 자리배치도

수강자들 : (짐을 정리하고 책상을 자리 배치도에 따라 옮긴 후 자리에 앉는다.)

강사 : 자, 그러면 서로 잘 모르지요. 오늘 여러분이 수행할 내용은 여러분들이 서로 긴밀하게 협동해야만 가능합니다. 그런 점에서 서로에 대해 자세히 알지 못하면 이 업무를 수행하기 어렵겠지요. 그래서 지금부터 20분 정도 서로에 대해 알아가는 시간을 갖도록 하겠습니다.

‘팀 세우기’에서 활동을 3가지 정도 활용하여 팀별로 서로에 대해 친밀감을 가질 수 있는 프로그램을 운영한다.

㈏ 시작하기

강사 : 자, 이제 서로에 대해 좀 잘 알게 되었죠. 그러면 이제 오늘 여러분이 팀을 이뤄 해결해야 할 문제를 제시하겠습니다. 이제 각 태스크포스 팀에게 해결해야 할 업무내용이 주어질 것입니다. 모든 팀에게 해결해야 할 동일한 문제가 나갑니다. 그러나 이 문제는 정책의 방향은 있지만, 세부적인 해결안은 하나로 정해진 것은 아닙니다. 각 팀별로 다양한 방식으로 답을 제시할 수 있습니다.

태스크포스 팀에게 행정자치부 장관으로부터 업무 연락을 편지 형태로 봉인되어 각 팀에 전달한다.

참조자료: 수강자용 자료 1. 업무연락 편지

수강자들 : (받은 업무연락을 개봉하여 팀별로 살펴본다.)

㈐ 문제 상황을 문장으로 표현하기

강사 : 자, 이제 서로에 대해 좀 잘 알게 되었죠. 그러면 이제 오늘 여러분이 팀을 이루어 해결해야 할 문제를 열어보세요. 이제 각 태스크포스 팀은 그 봉투를 열어서 각 팀에서 해결해야 할 문제를 여러분의 문장으로 정리해보세요. 업무연락 편지 밑에 문장을 적게 되어 있는 부분이 있죠. 그 부분에 적어 보세요.

수강자들: (팀별로 의논하여 하나의 의문문으로 된 문장으로 적도록 한다.)

강사 : (팀별로 다 적었는지를 확인한 후 발표시킨다.)

㈑ 문제 상황에 대한 토론하기

강사: 자, 이제 팀별로 주어진 해결해야 할 업무를 파악한 것 같습니다. 그러면 여러분들이 문제 상황에서 해결하기 위해 무엇을 해야 할 지에 대하여 토론해서 정해 봅시다. 팀별로 자기들에게 주어진 문제와 관련하여 일의 진행과 시간 안배, 팀 내에서의 역할 안배 등을 나누도록 하세요.

수강자들 : (팀별로 토론을 통하여 결정된 몇 가지 사항을 기록한다.)

참조자료: 수강자용 자료 2. 문제 상황 토론결과 정리지

㈒ 해결을 위해 필요한 지식 목록 작성하기

강사: 여러분들이 팀별로 문제 상황에 대하여 해야 할 일과 역할 구분을 나눈 것 같은데, 지금부터는 여러분이 인지한 문제를 해결하기 위해서 찾아야 할 지식 목록에 대하여 정리를 해야 할 것 같습니다.

지금부터 정해야 할 지식 목록은 여러분이 분석한 문제에 대하여 여러분 팀 내의 구성원들이 알고 있는 지식과 정보도 적을 수 있구요. 주어진 문제해결에 필요하지만 아직 모르는 잘 모르거나 찾아야 할 정보와 지식도 적어야 합니다. 그리고 아직 제대로 잘 모르는 정보와 지식의 경우는 어디서 그 정보와 지식을 찾을 수 있을지, 필요한 전문가 집단은 어떤 사람들인지도 함께 적어주세요.

참조자료: 수강자용 자료 3. 지식목록 작성지

(수강자용 자료 3을 팀별로 하나씩 나누어주고 정리하도록 한다.)

수강자들: (팀 내에서 토론을 통해 지식 목록을 작성한다.)

강사: 지금 여러분이 적은 이 목록은 앞으로 계속 진행하면서 수정하기도 하고, 변경하기도 하고, 확인하기도 해야 하니, 팀 별로 벽에 잘 부착하여 주시고, 관리하는 사람을 한 명 지정해 두세요.

수강자들 : (팀별로 한 명을 정하고 관리하도록 한다.)

㈓ 관련 이해 집단 확인 및 의견 이해하기

강사: 여러분들이 지금 받은 ‘정보 공개’ 관련 사항은 사실 정부의 의사결정, 개인의 권리, 어디까지 공개해야 하는가 등이 복잡하게 연결되어 있고, 그래서 하나의 부서에서 결정하기 어려운 문제입니다. 다양한 이해집단들이 연결되어 있을 수 있겠지요.

지금부터는 이런 이해집단과의 관계를 살펴보는 것입니다. 이 문제와 관련해서 고려해야 할 이해집단을 모두 찾고요. 그 다음으로 그 이해집단이 이 문제와 관련하여 제기할 만한 문제와 이해를 토론 한 후 적어 보세요.

(팀별로 전지를 나누어주고, 하나의 스펙트럼을 그려 이해집단의 위치를 잡게 한다. 그런 다음 포스트잇을 통해 각 이해집단의 이해 정도를 고려하여 브레인 라이팅 기법으로 붙이도록 한다.)

준비물 : 전지, 포스트잇

참조자료: 강사용 자료 2. 브레인 라이팅 기법

수강자들: (팀별로 받은 전지에 이해 집단의 스펙트럼을 적고, 포스트잇을 이용하여 이해집단 별로 부착하도록 한다.)

㈔ 관련 전문가 의견 확인하기

강사: 여러분들이 문제를 해결하기 위해 필요한 전문가들에게 조언을 구하는 시간입니다. 여기서는 도움을 받을 수 있는 구체적인 전문가 이름이 아니라, 어떤 전문가를 찾아야 하는지 생각해서 적어 주십시오. 여러분들이 지금까지 살펴본 지식 목록과 이해 집단의 이해와 관련하여 해결되지 않은 부분을 전문가의 도움을 통해 해결하려 할 때 어떤 전문가에게 어떤 부분을 자문 받아야 할 지에 대해 정리해 보는 것입니다. 먼저 전문가 목록을 작성해 주세요.

(팀별로 전문가 목록을 나누어주고, 그 먼저 필요한 전문가, 도움 받아야 할 내용, 그리고 전문가에게 물어야 할 질문을 적도록 한다.)

참조자료: 수강자용 자료 4. 전문가 목록

수강자들: (먼저 팀별 논의를 통해 전문가 집단과 자문을 위한 질문을 만들어 적는다.)

강사: 지금 여러분들이 적은 전문가 목록을 통해 여러분들이 문제를 해결하기 위해 필요한 전문가들에게 조언을 구하는 시간입니다. 그런데 지금 여기서는 전문가 조언을 구하기 어렵죠. 그래서 제가 몇 가지 자료를 준비했습니다. 팀별로 나와서 제게 전문가 목록을 보여 주시고, 해당하는 전문가의 자문 내용을 이 자료 중에서 찾아가십시오.

참조자료: 강사용 자료 3. 전문가 자문 내용

수강자들: 팀별로 한 명이 나가서 전문가 목록을 제시하고, 해당 전문가의 자문 내용을 찾아온다.

강사: 전문가 목록에 있는데, 제가 제시한 자료에 없는 경우는 인터넷 검색을 통해 찾도록 하겠습니다. 한 명만 인터넷 검색을 위해 자리를 옮겨 주시고, 다른 사람들은 지금 받은 자료를 분석해서 전문가별 자문 결과지에 여러분이 해결해야 할 내용과 관련하여 자료를 정리해 주시기 바랍니다. 해당 전문가 자문 결과지는 전문가 한명당 하나씩 기록하시기 바랍니다.

참조자료: 수강자용 자료 5. 전문가 자문 결과지

수강자들: 팀별로 한 명이 나가서 인터넷 검색을 하고 나머지 사람들은 전문가 자문 결과지에 해당 전문가 한 명별로 기록한다.

㈕ 문제해결을 위한 자료 탐색하기

강사: 지금까지 모은 자료 외에 더 모아야 할 자료가 있을 것입니다. 제가 새로운 자료를 더 드리겠습니다. 이 문건들은 공개하지 않아도 되는 법적 근거 등 기존의 업무 팀에서 가지고 있던 것입니다. 필요한 경우 인터넷을 이용하여 더 많은 자료를 확인해도 좋습니다.

참조자료: 강사용 자료 4. 공개하지 않아도 되는 정보의 법적 근거 등

수강자들: (새로 받은 자료를 통해 지금까지 부족한 자료는 무엇이고, 더 찾아 되는 자료와 정보는 어떤 것인지 확인 한 후 자료 검색을 더 하여 문제 해결을 위한 지식적인 정보를 최종적으로 정리한다.)

㈖ 정리된 내용 정리하기

강사: 이제 많이 진행이 된 것 같습니다. 지금까지 팀 별로 모은 정보와 자료, 그리고 전문가 의견, 그리고 각종 자료들을 체계적으로 정리해 보겠습니다. 해결된 부분과 해결되지 않은 부분으로 나누고, 더 찾아야 할 정보가 무엇인지 한번 더 알아보십시오. 여러분이 해야 할 일은 처음에 제시된 대로 단순한 보고서가 아니라, 중요한 반박 자료나 설득 자료 등이 들어 있어야 합니다. 그냥 감정에 치우치는 내용으로만 만들어서는 안됩니다. 그러니 다시 한번 여러분이 확인한 자료 외에 더 확보해야 하는 자료를 찾아 주십시오.

수강자들: 지금까지 찾은 자료와 정보를 활용하여 더 찾아야 하는 것과 정리된 내용은 내용대로 모아서 보고서 쓸 준비를 한다.

㈗ 잠깐 강의와 질의 응답하기

강사: 자, 그러면 제가 간단히 몇 가지를 설명하겠습니다.

(강사는 이 자리에서 ‘정보 공개’와 관련한 내용을 간단히 설명한다.)

강사: 설명 내용에 대하여 이해가 안 되는 부분이나 여러분들이 가진 자료 중에서 해결 안된 부분이 있으면 질문해 주세요.

수강자들: 질의 사항이 있으면 질문하고 모를 내용을 확인한다.

㈘ 문제 상황 재정리하기

강사: 자, 이제 많은 내용을 거의 다 정리 한 것 같습니다. 이제부터는 문제 상황을 다시 한번 정리해 보세요. 처음에 여러분들이 받았던 ‘업무 연락 편지’ 마지막에 적었던 문장을 이제 다시 좀더 정확하게 진술해 보는 것입니다.

수강자들: 지금까지 정리된 내용을 중심으로 마지막으로 문제 상황을 문장으로 진술한다.

㈙ 가능한 해결 대안과 대안의 결과 고려하기

강사: 여러분들이 팀별로 모은 정보와, 정리한 자료는 이제 엄청날 것입니다. 지금까지 모은 정보와 자료를 가지고 가능한 해결책을 만들어 보십시오. 그러나 주의해야 할 것은 여러분이 받은 업무연락 편지의 조건들을 고려하는 것입니다. 주어진 문제별로 해결안을 만들어 보는 것입니다.

참조자료: 수강자용 자료 6. 문제별 가능한 해결 목록

수강자들: (대안을 의논하여 두 가지 이상을 만들어 본다.)

강사: 여러분 만든 해결책을 실시했을 경우, 어떤 결과가 오고 그에 대하여 부딪히는 이해집단은 무엇이고 그 이해집단에 대하여 어떤 대응을 해야 할 지를 최종적으로 정리해서 적어보세요. 주어진 문제 별로 한 장씩 적기 바랍니다.

참조자료: 수강자용 자료 7. 해결의 최종결과

수강자들: 대안에 대하여 ‘해결의 최종 결과지’를 기록한다.

㈚ 대안의 선택 및 정책에 대한 보고서 작성하기

강사: 이제 모든 일정이 거의 끝나 갑니다. 여러분은 이 문제의 전문가로서 장관에게 업무보고를 해야 합니다. 처음에 제시한 업무연락 편지에서 요구한 조건에 맞추어 보고서를 작성해 주십시오.

수강자들 : 업무보고 양식에 맞추어 보고서를 작성한다.(보고서 양식은 특별히 정하지 않고 태스크포스 팀 별로 알아서 보고서를 작성하도록 한다.)

㈛ 대책보고 및 질의 응답하기

강사: 자, 그러면 제가 여러분에게 장관 역할을 대신하여 여러분의 업무 보고를 받도록 하겠습니다.

(시간 여유가 있으며, 모든 팀이 다 해도 좋지만, 안 되는 경우는 몇 가지 대립되는 팀에 대하여 발표하도록 한다.)

강사 : 먼저 ####팀이 하도록 하겠습니다. 순서는 팀에서 보고를 먼저 하고 나서 제가 질문하고 응답하는 방식으로 하겠습니다. 자리에 앉아 있는 다른 팀원들은 이해집단의 일원으로 참여하여 반박질문을 할 수 있습니다.

교육팀: 팀의 리더가 나와서 발표를 한다. 질의 응답과 반박질문, 이에 대한 응답을 계속적으로 진행한다.

⑮ 자신의 문제해결과정 반성하기

강사: 지금까지 여러분들이 수행한 활동에 대하여 반성적으로 살펴보는 시간을 갖도록 하겠습니다. 개인별로 자기 반성지에 여러분 각자가 이 활동을 하면서 자기의 참여나 활동 정도를 기록하면 될 것 같습니다.

참조자료: 수강자용 자료 8. 자기 반성지

수강자들 : 개인별로 자기 반성지에 체크한다.

강사 : 오늘 활동에 대하여 몇 사람을 대상으로 발표해 보도록 하겠습니다.(활동에 잘 참가하지 않았거나, 한번도 발표 안한 사람 중심으로 오늘 활동에 대하여 느낌을 발표해 보도록 한다.)

수강자: 자신의 느낌을 발표한다.

강사 : 여러분 모두 참 수고하셨습니다.

⑷ 활용시 유의점

가) 지식 위주의 교육 방법 개선을 위한 활용

- 대상 프로그램

이 교육방법은 지식 위주의 수업에서 중요한 지식을 학습하는 과정에서 기존의 강의식 강의가 강사가 직접 지식을 전달하는 것에 중심을 둔 것이라면 이 교육방법은 수강자가 주어진 문제를 해결하는 과정에서 지식을 스스로 발견하면서 공부하는 방식을 취하도록 하는 것이다.

따라서 이 프로그램을 적용할 수 있는 교육 내용은 공무원 교육에서 실시하는 아주 기능적인 내용이 아닌 한 가능하며, 다만 그 지식을 찾을 수 있도록 해결해야 할 문제를 만들 수 있어야 한다.

- 강사의 준비

이 교육방법의 사용을 위해서 가장 중요한 방법은 앞의 예시에서도 보았듯이 강사가 자신이 수업할 내용의 핵심적인 지식을 수강자들이 찾을 수 있도록 문제상황을 만드는 것이 가장 중요하다. 가장 중요한 것은 강사가 자신이 가진 지식을 설명하면서 가르쳐 주는 것이 아니라 수강생 스스로 찾도록 해야 하기 때문에 강사는 지식을 가르치려고 하지 말아야 한다. 대신 자신이 가르치려고 했던 지식을 학생들이 문제를 해결하는 과정에서 활용하면서 익힐 수 있도록 매력적으로 조직화해야 한다.

또한 강사는 강사용 자료와 수강생용 자료를 준비하여야 하는데, 수강생용 자료는 수강생 수만큼 준비하고 적절한 때에 나누어주어야 한다. 전체 수업 과정에서 학생들의 흥미를 끌어내도록 노력하고, 수강생들이 자신의 문제 해결 과정에서 자료를 잘 찾지 못한다면 강사가 수업 중간 중간 확인하여 도움을 주도록 한다.

- 교육을 위한 준비

이 교육 방법은 수강생이 스스로 자신의 지식을 형성하는 것이기에 가능하면 도사자료나 컴퓨터 자료를 직접 찾을 수 있도록 하는 것인데, 이를 위해서는 풍부한 자료를 직접 찾을 수 있도록 환경이 구성되어야 한다.

그리고 또 하나는 이 방법의 수업을 하기 위해서는 수강생 역시 스스로 학습한다는 의식을 갖도록 충분히 사전에 이야기를 하여야 한다. 그러나 수강생이 스스로 지식을 구성하여 가는 이러한 과정은 강사가 수업 내용을 전달하는 것에 비해 시간 소요가 많다는 점에서 시간 배정을 기존의 강의 중심으로 하는 것에 비해 1.5배 정도 더 투여하는 것이 바람직하다.

나) 분임 토의 시 활동 개선을 위한 활용

- 프로그램의 개선

공무원교육에서 분임 토의는 주어진 주제를 주고 문제해결을 하도록 하는 것인데, 분임 토의 과정을 어떻게 하는지를 알려주지 않기 때문에 결과적으로 분임원들의 역량에 따라 그 결과가 달라지게 되어 있다. 따라서 이 모형을 분임 토론에 사용할 경우 동일한 절차에 따라 수업 과정을 정리하면서 분임 활동의 효율성을 증가시킬 수 있는 장점이 있다.

이를 위해서는 앞에서 제시된 PBL에 기초한 교육활동에서 몇 가지 수정하여 사용하는 것이 가능하다.

첫째, 분임 토론의 목적을 고려하여 문제 상황을 분임별로 다르게 구성하거나 동일하게 구성하는 것 중 어느 것을 택해도 상관없다.

둘째, 분임 활동이 각 분임 실에서 이루어지기 때문에 강사가 모든 분임을 다 총괄할 수 없기 때문에, 분임을 나누고 나서 ‘연락이’를 정하여 강사와 의사소통하도록 한다. 즉 처음 분임을 나눈 후 연락이를 통해 언제 까지 무슨 활동이 끝나야 하고 끝난 후 와서 어떤 자료를 가져가야 하는지, 질문이 있을 경우 연락이를 통해 하도록 하는 등의 의사소통의 주요인물을 설정해 두어야만 효율적으로 지도할 수 있다.

셋째, 최종보고서 양식을 따로 정리해 두어 분임 활동 과정에 있었던 활동 자료와 함께 최종보고를 하도록 요구한다. 이를 위해서는 최종보고 시 작성 양식과 보고 내용, 시간 등을 미리 알려주어야 한다.

- 강사 운영 시 유의점

앞에서 제시된 수업 모형은 지식적인 내용을 어떻게 수강자가 자기주도적 학습을 통해 지식을 획득할 것인가에 초점을 둔 것이기에 분임 토론을 위하여 강사는 몇가지 변형을 하여 사용하여야 한다.

첫째, 강사는 문제 상황지를 모든 참여자가 관심을 가지고 해결할 수 있는 것으로 하되, 사회적으로 관심이 있는 공무원 사례를 제시하는 것이 좋다. 예를 들어 “새만금 개발 사업을 계속 추진해야 하는가?”, “공직 내 여성 할당제를 어떻게 할 것인가?” 등과 같이 정책적으로 문제나 논란이 되는 내용에 대하여 업무 연락 편지를 잘 구성하는 것이 필요하다.

둘째, 또한 주어진 문제 상황은 그 문제 해결과 관련하여 많은 자료가 있는 것으로 하여야 한다. 만약 문제 해결에 필요한 많은 자료가 부족하다면 분임원들 스스로 자신의 아이디어를 내어 해결하는 것이기 때문에 객관적인 해결책을 논의하기 어려울 것이기 때문이다.

셋째, 강사가 주어진 문제 상황지를 토론을 하도록 제시하였을 경우, 분임 토론을 주관하는 강사들도 스스로 그 문제에 대하여 충분히 고려하여 이해하고 있어야 한다. 만약 분임원들이 토론하는 과정에 질문 등이 있을 경우 그에 대한 최소한의 대답이나 논의를 해 주어야 하기 때문이다.

2) Action Learning기법

⑴ Action Learning기법의 이해

중앙공무원교육원,『문제해결중심의 실천적 학습을 위한 Facilitator 역량개발 과정』, 서울, 2005.와 황성원, 공공부문에 적합한 Action Learning 기법 도입을 위한 소고, 한국외대 행정학과 40주년 기념세미나 발표논문집. 2006., 중앙소방학교, 『액션러닝 교육교재』등을 참고하여 재작성.

○ 학습자들이 팀을 구성하여 각자 자신의 과제, 또는 팀 전체가 공동의 과제를 학습촉진자(Facilitator)와 함께 정해진 시점까지 해결하는 동시에 지식습득, 질문, 및 성찰을 통하여 과제의 내용 측면과 과제해결과정을 학습하는 프로세스

○ 개인 또는 일단의 팀이 당면한 현안 과제를 직접 해결해 나가면서 스스로 학습하는 과정

○ 소규모로 구성된 한 집단이 팀워크를 바탕으로 실패의 위험을 갖는 실제 현안문제(real problem with real risk)를 정해진 시점까지 해결하는 동시에, 문제 자체와 문제해결과정에 대한 성찰(reflection)을 통해 학습하도록 지원하는 프로그램

<그림 3-5> GE식 액션러닝 프로그램의 진행 절차

○ <그림 3-5>에서 보는 바와 같이 액션러닝방식에 의한 프로그램의 전형적인 절차로 많이 알려진 GE식 액션러닝 프로그램의 절차를 살펴보면, 먼저 최고 경영층을 포함한 현업부서장(라인관리자)들이 프로그램에 참가할 적합한 교육대상자와 기업이 꼭 해결해야 할 당면과제(학습과제)를 정한다.

GE는 뉴욕의 Crotonville에 있는 경영자개발원을 통해서 현안 문제해결 능력과 학습효과 증대를 동시에 달성함으로써, 10여년동안 지속적으로 관리자 및 임원진들을 대상으로 액션러닝을 실시하고 있다(Mercer, 2000); GE의 액션러닝은 주제선정에 있어서 전략적 이슈를 포함할 것, 기능 횡단적 이슈를 포함할 것, 단순히 내부보다 외부적 이슈에 초점을 맞출 것, 시장지향적일 것, 고객과 공급자 등과 상호작용할 것, 실제적인 살아있는 이슈일 것, 의사결정을 필요로 하는 것일 것 등의 기준들이 적용되고 있음(천대윤, 2005).

○ 이들 참가자들은 처음에 3일에서 일주일 정도의 오리엔테이션 기간동안 액션러닝의 개념과 진행절차에 대해 소개받고, 팀을 구성하여 팀이 해결해야 할 과제를 부여받게 된다.

○ 이어서 약 2-3주동안은 과제를 해결하기 위하여 현장, 고객, 경쟁사 방문, 벤치마킹 등을 통해 관련 정보를 수집하고 Set Meeting이라고 불리우는 팀활동을 통하여 과제에 대한 해결방안을 마련한다.

○ 마지막 단계에서는 보고서를 작성하여 최고경영층 등 그들의 과제와 직접적으로 관련이 있는 회사내의 의사결정책임자들에게 보고하고 그 방안의 실행여부를 결정한다. 보고가 끝난 후에 교육 참가자들은 그들이 프로젝트의 수행과정에서 얻은 교훈을 정리하는 체계적인 성찰과정(reflection)을 끝으로 액션러닝 프로그램을 마치게 된다.

⑵ 액션러닝의 기존 교육프로그램 및 유사개념과의 비교

○ 액션러닝은 기존 교육프로그램과도 기본가정 및 패러다임을 달리하고 있는데, 유영만(1995)은 액션러닝과 기존의 전통적인 교육방법과의 차이점을 패러다임, 철학 등 다음의 8가지 측면으로 나누어 <표 3-1>과 같이 제시하고 있다.

<표 3-1> 액션러닝과 전통적인 교육방법과의 비교

비교요인	전통적인 교육방법	액션러닝
패러다임	공급자중심의 교수 (강사의 상대적 우월성)	수요자중심의 학습 (학습활동의 중요성)
철학	문제상황에 대한 전문적 지식을 가지고 있는 소수의 외부전문가	문제상황에 직면하고 있는 내부구성원 모두가 전문가
이론과 실천의 관계	이론과 실천의 분리	이론과 실천의 통합
교수-학습전략	주입식	참여식
적합한 영역	전문적 지식 및 기술의 집중적인 단기간의 훈련	일반적 경영관리 능력 개발
교육생의 역할	수동적 지식의 흡수자	적극적 참여자
강조점	현장과 관련성이 적은 전통적인 내용 중시	현장중시의 비구조적 문제 또는 기회의 해결 및 발견
교육과 경영의 관계	교육을 위한 교육 교육전략 ≠ 경영전략	경영성과 기여도의 극대화 교육전략 = 경영전략

○ 한편, 액션러닝은 교육목표, 교육기간, 교육대상, 참여주체 등에 따라서 기존의 집합식 교육프로그램과 비교되는 특성화, 차별화된 특성을 갖고 있다(봉현철․유평준, 2001). 이를 표로서 나타낸 것이 아래의 <표 3-2>이다.

<표 3-2> 액션러닝과 기존 집합식 교육프로그램과의 비교

범 주	액션러닝	집합식 교육
교육목표	■현장문제의 해결, 참가자간 유대강화, 학습 조직의 구축, 참가자들의 리더십 향상, 전문성 강화 등 개인과 조직의 개발을 돕는 여러 가지 교육목표를 추구함	■일방향의 특정한 구체적인 교육목표를 추구
교육목적	■비즈니스 이슈의 실제적 해결을 통한 학습	■지식/태도/행동의 변화
교육기간	■기간이 비교적 3~4주 이상에서 2년에 이르는 등 상당기간 소요	■대개 3~4일에서 일주일정도 로 짧음
교육대상	■조직 내의 핵심인력 만을 대상	■계층별/부문별 교육
참여주체	■팀 구성원, set advisor, CEO를 포함한 현업 부서장	■학습자, 교수자
교육방법	■Set meeting을 통한 학습과정	■집합식/면대면 교육
교육비용	■Set meeting 운영비용, Set advisor 선임비용, 현업부서장 참여비용 등 프로그램 운영비용 외 의 비용이 추가로 소요	■프로그램 운영비용
교육운영 절차	■오리엔테이션, Set meeting, 계획, 실행 및 적용, 성찰 프로세스의 복잡한 운영절차	■교육프로그램 운영/비교적 간단한 절차

○ 액션러닝은 최근에 많이 사용되는 개념인 태스크포스(taskforce), 품질분임조(quality circles), 6시그마(6 sigma), 워크아웃(Work-Out) 등과 혼동하기 쉽다. 따라서 이들과 액션러닝과의 차이점은 아래의 <표 3-3>에서 보는 바와 같이 구분할 수 있다.

<표 3-3> 액션러닝과 주요 문제해결방법과의 차이

구 분	TFT / QC / 6б	GE Work-Out	Action Learning
누가	-Project Leader -4~20여명 / 팀	-Facilitator -20~40 여명	-Facilitator -4~8명 / 팀
언제	2개월~1년	1박 2일~3박 4일	2주~수개월
어디서	-On-the-job -Off-the-job -Mix	-Off-the-job	-On-the-job -Off-the-job -Mix
무엇을	-문제해결대안개발 -문제 해결	-문제 해결 대안 개발	-문제 해결 대안 -문제 해결 -Leadership -Communication -문제해결/의사결정 -직무관련 역량 등
어떻게	-특정 기법 고유의 문제 해결 모델 및 도구	-Facilitation -Workout 식 문제해결 모델 및 도구	-Facilitation -Reflection -문제해결을 위해 필요한 모든 모델, 기법, 도구
왜	Action (문제해결)	Action (문제해결)	Action & Learning (문제해결과 역량개발)

주) 중앙공무원교육원 (2005a)에서 발췌

<표 3-4> 액션러닝과 유사개념과의 비교

⑶ 액션러닝의 핵심구성요소

○ 액션러닝의 핵심구성요소에 대한 연구자들의 견해는 매우 다양하다. 그 중에서 모델의 설명력과 논리적 완벽성의 측면에서 가장 적합하다고 널리 알려진 Marquardt(2000)의 견해에 따라 액션러닝의 핵심구성요소로서 아래의 <그림 3-6>에서 보는 바와 같이, 문제, 학습팀(set), 질의와 성찰과정, 실행의지, 학습의지, Set Advisor(촉진자)의 6가지 구성요소를 살펴보고자 한다.

<그림 3-6> 액션러닝의 6가지 핵심구성요소

과제

학습팀

촉진자

학습의욕

실행의지

질문과 성찰

○ 먼저 학습팀에 대해서 살펴보면, 액션러닝방식의 교육프로그램에는 4～8명으로 구성된 학습팀(set)이 부서 또는 전체 조직차원에서 꼭 해결해야 할 중대하고 난해한 과제를 해결하기 위하여 정보를 수집하고, 대안을 개발하며 그 대안들에 대하여 토의하는 과정에서, 각자가 가진 다양한 관점에 바탕을 두어 여러 가지 질문을 제기하고 문제해결과정을 성찰하는 가운데 학습이 일어난다. 이들 학습팀은 문제해결방안을 정해진 시점까지 직속 상사에게 보고해야 하기 때문에, 그리고 무엇보다도 그 문제 자체가 그들이 당면한 실제의 문제이기 때문에, 해결대안에 대한 실행의지가 강하다. 이러한 실행의지는 학습을 촉진하는 역할을 한다.

○ 둘째, Set Advisor라고 불리우는 촉진자(facilitator)가 학습팀에 배정되어 있다. Set Advisor는 학습팀 구성원들의 경청방법, 피드백을 주고받는 방법, 구체적 행동을 계획하고 대안을 찾아가는 과정과 방법, 다른 구성원들을 격려하는 방법 등을 조언하며, 체계적인 방법을 통해 구성원들이 적절한 시기에 적절한 시간 동안 그들의 추진경과를 성찰하고, 학습내용을 정리할 수 있는 기회와 분위기를 제공함으로써 구성원들의 학습의욕을 고취시키고 학습효과를 제고하는데 기여한다. 이들의 역할은 액션러닝 프로그램의 성공여부를 결정하는 중요한 요소로 작용한다(Froiland, 1994). Marquardt(2000)는 Set Advisor(Facilitator)가 다음의 <그림 3-7>에 나타나있는 5가지 역할을 해야 함을 강조한다.

<그림 3-7> Set Advisor의 역할

퍼실리테이터

관찰자

학습코치

코디네이터

대화촉진자

분위기 조성자

○ 셋째, 교육에 참가하는 개인 또는 팀들이 실제 문제(real problems)를 과제로 다룬다는 점이다. 이는 기존의 교육이 안고 있던 한계(교육과 현업의 분리)를 극복함과 동시에 참가자들이 진정으로 관심을 가지는 과제, 해결하였을 경우 변화를 가져올 수 있는 과제를 가지고 교육을 진행함으로써 교육 대상자들의 참여의지를 극대화할 수 있다는 점에서 다른 교육과정과 차별화된다고 볼 수 있다.

○ 넷째, 액션러닝에서는 학습의 주체가 강사가 아닌 교육대상자이다. 따라서 교육대상자가 학습팀을 구성하여 스스로 문제를 해결하는 과정에서 질의 및 성찰을 하는 가운데 학습이 일어난다고 보는 것이다. Marquardt(2000)는 현명한 질문과 성찰의 중요성을 강조하여 액션러닝의 성공의 열쇠가 얼마나 체계화된 성찰의 기회를 부여할 수 있는지의 여부로 결정된다고 보았다. 즉 현명한 질문과 성찰은 학습팀 구성원 개개인이 가지고 있던 정형화된 지식(programmed knowledge)의 기본가정을 흔들어 놓음으로써 창의적 사고를 촉진하고, 통찰력을 얻을 수 있다고 하였다.

○ 다섯째, 액션러닝은 앞에서 언급한 바와 같이 실패의 위험을 갖는 실제의 문제를 해결하는 과정에서 문제해결에 대한 성찰을 통해 학습이 일어남을 강조한다. 액션러닝이 다른 교육기법들과 차별화되는 큰 특징 중 하나는 도출된 문제해결방안의 실행여부이다. 즉 액션러닝의 궁극적 지향점이 현업과 유리되지 않는 교육이기 때문에 교육결과의 실행여부는 액션러닝 기법의 성공을 가늠할 수 있는 핵심이다.

○ 여섯째, 액션러닝은 기본적으로 교육대상자의 적극적 참여를 전제로 논의되어진다. 즉 학습의 주체, 교육의 주체가 되는 교육대상자가 적극적인 참여의지를 가지고 학습에 임할 때 교육효과는 극대화된다. 이때 교육훈련 담당자의 역할은 바로 교육참가자의 지속적인 학습의욕을 유지시켜 주는 것이다.

Marquardt(2000)는 액션러닝에서는 다음과 같은 7가지 상황에서 학습의 효과가 극대화될 것이라고 가정한다. ① 학습자들이 질문을 받았을 때, 혹은 스스로 질문을 해 볼 때, ② 문제해결과정과 의사결정의 결과를 성찰할 때, ③ 문제해결에 대한 절박함과 시간상의 제약이 존재할 때, ④ 행동의 결과를 직접 확인해 볼 수 있을 때, ⑤ 실패의 위험을 감수하는 것이 허용될 때, ⑥ 다른 사람으로부터 자신의 행동에 대해 정확한 피드백을 받을 수 있을 때, ⑦ 문제해결에 대한 궁극적인(실질적인) 책임이 있을 때

⑷ 액션러닝 개발 및 운영프로세스

○ 액션러닝프로그램의 개발과 일반적인 운영과정을 다음 그림과 같다.

<그림 3-8> 액션러닝프로그램의 개발과 운영과정

3. 토론학습기법

신두철, 『참여자 중심의 민주시민 교육방법 -이론과 실제-』, 서울: 중앙선거관리위원회 선거연수원, 2003.을 참고하여 작성.

1) 의의

○ 공공영역과 기업, 시민사회 등 3주체가 함께 참여하여 청렴운동을 전개하는 것이 가장 효과적이라는 공감대가 있다. 그 가운데서도 국민들이 가장 크게 기대하고 있는 청렴활동의 주체는 바로 시민운동이다. 시민운동의 방향 또한 단순히 특정 사안의 고발이나 폭로 등 한 방향으로만 치우쳐서는 안 될 것이다.

○ 민주시민의 자질로서 특히 중요한 것은 청렴현안에 대해 관심을 갖고, 자립적으로 찾거나, 주어진 관련 정보를 작업하여, 관철할 수 있는 이성적인 판단 또는 결정을 내리는 것이다. 또한 이렇게 형성된 판단이나 결정을 민주적인 방법으로 관철하는 것도 매우 중요하다. 따라서 청렴교육과정에서 교육지도자가 교육대상자들로 하여금 이러한 자질을 갖추도록 노력해야 하는 것은 아무리 강조해도 지나치지 않다.

○ 무엇보다도 민주적 의사형성과 관철을 위해서는 특히 토론 문화의 정착과 토론능력의 개발이 필수적이다. 본 연구는 이와 같은 민주적 자질을 육성하기 위한 참여자 중심의 청렴시민교육강사  양성과정에 직접 활용할 수 있는 프로그램교육기법에 관한 것이다. 청렴시민교육강사들이 토론기법을 이해하고 활용의 예를 포함한 기초적인 자료를 통해 직접 현장에서 참여자들에게 토론 능력을 훈련할 수 있도록 프로그램을 구상하였다.

○ 우선 청렴시민교육강사들이 토론 기법을 이해하기 위한 이론적 기초로 토론 진행의 원칙, 진행에 필요한 절차 및 유의사항 등 토론 진행의 기술을 다루었다. 이어서 토론 능력 개발을 위한 구체적인 프로그램으로 그룹토론을 청렴교육현장에서 직접 활용할 수 있는 학습지도안을 구상하였다.

○ 그룹토론은 ‘토크쇼’란 역할게임을 소그룹토론으로 준비하면서 민주적인 의사형성과정을 체험할 기회를 갖게 하였다. 이 프로그램에서는 활용의 예로 청렴 현안 문제, 즉 시민단체의 청렴활동에 관한 다양한 의견을 접할 기회를 갖는다. 스스로 찾거나 주어진 정보를 기초로 소그룹에서 토론을 하며 의견을 결정하는 연습을 한다. 또한 ‘토크쇼’에서 직접 발표하거나 발표자의 태도를 관찰, 평가함으로써 올바른 토론 자세에 대해 스스로 정립할 수 있다.

○ 상기 프로그램 개발의 목적은 청렴시민교육의 현장에서 청렴시민교육강사들이 실제로 적용할 수 있는 방법을 습득하고 활용하여 학습자들이 청렴현안에 대한 균형적인 정보를 습득하고, 이성적인 판단을 하며 민주적으로 의사 결정을 하는 중요한 토론문화의 정착과 보급을 위한 것이다. 따라서 현장에서는 청렴시민교육강사가 각각 다른 주제와 방법으로 활용하여 참여자가 토론능력개발과 훈련에 기여하도록 구상되었다.

2) 토론기법의 이해

⑴ 토론과 토의의 정의

○ 토론이란 두 개인이나 집단이 어떤 문제에 대해 대립되는 견해를 뒷받침할 논거를 제시하면서 공식적으로 또는 구두로 대결하는 것이다. 찬성자와 반대자는 각기 논거를 밝히고, 상대방의 주장을 논박하며, 주장의 정당성과 합리성이 상대방에게 인정될 수 있도록 자기의 주장을 펴 나간다. 토론은 대개 정해진 형식이나 절차에 따라 이루어진다. 영국 하원에서는 법안이 제출되면 각 법안마다 3차례의 독회를 거치는데, 각 독회에서는 법안에 포함된 원칙이나 특정한 구절에 대하여 토론할 기회가 주어진다. 미국 하원에도 비슷한 절차가 마련되어 있지만, 법률제정을 위한 토론에는 제한시간이 정해져 있다. 상원에는 시간제한이 없으며, 모든 의원이 자기견해를 밝힐 때까지 토론을 벌인 뒤 표결을 하는 것이 관례이다.

○ 토의는 문제해결을 중심으로 참가자들이 서로의 다양한 의견을 모아 합리적이고 공정한 해결점을 찾아가는 말하기 방식이다. 따라서 토의는 특정 주제에 대한 시비가 문제가 아니라 여러 견해를 조정하고 종합하는 말하기의 특성을 지닌다. 타인과의 지식공유를 통해 보다 효과적인 문제해결책을 찾을 수 있고, 참가자들의 수행 능력 또는 동기를 높일 수 있는 계기를 마련하는 것이다.

○ 토론기법은 1915년 파커(S.C.Parker)가 문답법을 개선하여 회화법이라 부른 데서 연유되어 오늘날까지 널리 사용되고 있다. 토론학습은 문제를 확인하고 쟁점을 부각시켜서 각 주장이 갖는 장단점을 확인하고 합리적이고 실현가능한 해결책을 찾기 위한 공동 학습의 한 형태로서 학습 활동을 진행시키는 과정에서 학습의 사회화를 도모하는 민주적인 학습 방법으로, 특히 사회교육 분야에서 방법론으로 발전시켜온 토론의 기법을 학교의 학습 현상에 원용하여 학습 효과를 높여 보려는 의도에서 착안된 학습 형태이다.

○ 토론의 목적은 어떤 문제나 주제에 대하여 의견의 통일을 달성하기 위한 한 방법으로 대립된 또는 다소 합치되는 의견과 맞서고, 통합하는 과정에서 논리적 합치성과 모순을 발견하는 것으로 상호 견해를 보강하기 위한 것이다.

⑵ 토론학습의 특징

○ 토론학습의 특징은 다음과 같다.

① 토론 학습은 특정 주제에 대해 찬성과 반대의 의견을 가진 학습자들의 상반된 구두 발표를 바탕으로 해서 달성하고자 하는 학습 성과를 학습자 스스로 발견하여 알게 한다.

② 토론 학습은 외부에서 지식을 강제로 주입하는 것이 아니라, 학습자 개개인의 특성과 경험, 그리고 그들의 사고 작용을 최대로 활용하여 학습자가 자발적으로 일정한 학습성과에 도달하도록 한다.

③ 토론 학습은 개념 학습과 학습 자료에 대한 효과적인 이해, 나아가 논거와 자료를 평가하는 능력 등의 비판적 사고력 향상에 기여한다.

④ 토론 학습은 구두 표현에 의존하는 집단 사고의 과정으로서 원래 학습자 자신만으로는 해결할 수 없는 문제를 서로 의견 교환을 통해 해결함으로써, 자유롭게 자신의 의견을 말하고 타인의 의견을 수용하며 협력하는 가운데 탐구 정신과 협동정신을 기르게 된다.

⑤ 토론 학습은 학습자들에게 반성적 사고의 기회를 부여하고 학습자 자신의 지식과 경험을 재구성하도록 촉진하며 의사소통 능력을 증진하게 한다.

⑶ 토론의 진행 과정

토론은 일반적으로 다음의 7단계의 과정을 통해서 진행된다.

가) 논제의 결정

토론과 토의할 주제에 따라 논제를 설정하는 방식은 다소 차이가 난다. 예를 들어 찬․반식의 토론에 있어서는 찬반양론을 분명히 구분할 수 있는 주제어로 진술되어야 한다. 이를 의문형이나 유보형으로 진술할 경우에는 모호한 중간 입장만을 만들어 토론의 논제가 되지 않을 수 있다.

나) 자신의 관점 결정

두 번째 단계는 토론의 논제가 결정되고 나면, 이에 따른 개인의 입장이나 의견을 분명히 결정한다. 자신의 입장을 결정하지 않은 상태라면 일시적인 판단이나 기분 등에 따라 평가의 기준이 달라지거나, 타인의 의견에 대해 논리적 설득력을 지닐 수 없기 때문이다.

다) 논거 준비

세 번째 단계는 자신의 의견을 뒷받침하기 위해 논거를 준비하는 단계로 문제의 정의, 기원, 통계 자료, 사실자료 등을 준비해 두는 일 뿐만 아니라 예상되는 반박에 대해서도 미리 적절한 논거를 준비하는 것도 필요하다.

라) 의견 피력

네 번째 단계는 실제로 자신의 의견을 제시하는 것이다. 통상 찬반토론에서는 찬성측이 불리한 입장에 서게 되므로 가능하다면 찬성 측에서 먼저 발언을 하고, 최종 발언도 찬성 측에서 하도록 한다. 발언에 있어서 중요한 것은 상대편의 논거는 인정을 하되, 자기가 주장하는 것이 보다 신뢰할 수 있고 가치가 있다는 점을 인식시키는 일이다. 타인의 논거를 인정하지 않고, 자신의 주장만을 반복해서 되풀이하는 것은 비효과적인 방식이다. 자신의 주장이 보다 가치 있다는 것을 증명하지 못할 때는, 자신의 논거를 다양한 방면으로 확산하여 왜 중요하고 가치가 있는가를 밝혀나가는 것이 필요하다.

마) 결과 정리

다섯 번째 단계는 결과 정리이다. 토론 과정에 제시되었던 다양한 논거와 관점을 요약해서 다시 말해줌으로써 양측의 입장차이가 무엇이며, 어떤 결과를 가지고 올 것인가 등에 대해 관찰자들이나 참여자들이 다시 한번 명확하게 자신의 관점을 정리하도록 돕는다.

바) 평가 실시

여섯 번째 단계는 평가로서 일반적인 토론에 있어서는 제 삼자가 어느 측이 더 타당한가를 평가하게 된다. 제 삼자가 없는 경우는 내부 인원이나 사회자가 결정을 할 수도 있다.

사) 결론

마지막 단계는 마무리로서 일반적 토론 단계에서는 흔히 무시되는 경우가 많다. 그러나 마무리 단계는 실제 토론을 통해서 개인과 조직이 성장할 수 있는 다양한 피드백을 제공하는 가장 중요한 단계이다. 이 단계를 어떻게 진행하느냐에 따라 토론문화가 생산적으로 형성될 수도 있고, 부정적/역기능적으로 형성될 수도 있다.

⑷ 토론의 구성

일반적으로 토론/토의는 상반된 의견, 또는 다양한 견해를 가진 사람들이 함께 모이게 된다. 토론의 구성 요소를 여러 가지 형태로 살펴볼 수 있지만, 이미 살펴본 토론의 진행과정과 연결해서 살펴보면 크게 자신의 견해를 가진 참가자와 다양한 참가자들을 사이에 두고 있는 사회자로 대별할 수 있다.

가) 참가자의 역할

참가자는 당면한 문제에 대해 전문적 지식을 쌓고, 문제의 기원과 현재 직무 및 앞으로 가져올 영향력 등을 분석해 보고, 자신의 입장을 분명히 하는 사람이다. 나아가서 본 토론을 통해서 자신이 원하는 것이 무엇인가를 알기 때문에, 토론의 결과가 무엇이든 간에 자신이 책임을 지고 수용해야 한다. 즉 토론을 통해서 자신이 속한 전체 집단은 더욱 유용한 결과를 얻을 것임을 알기 때문이다.

나) 사회자의 역할

사회자는 규칙을 설정하고, 토론의 성격과 목적에 따른 적절한 진행기법을 익혀서 토론의 리듬과 톤을 유지하고, 목적달성을 이루도록 적합한 토론 행동을 유지하도록 조력하는 사람이다. 참가자 가운데 누군가가 참여하지 않을 경우, 어떻게 참여를 촉진하며, 방관자들의 견해를 이끌어 낼 수 있는가를 준비하여야 한다. 따라서 사회자는 문제의 성격이 무엇이며, 양측이 도달하고자 하는 목표가 무엇인지, 그리고 각자의 입장을 견지하는 유지요인과 지속요인을 파악하고, 논쟁의 쟁점을 보다 명확하게 드러내어 선택의 가능성을 높일 수 있는 질문을 파악해 두어야 한다.

또한 사회자는 중재, 조정, 갈등요소, 목표 지향적 행동촉진과 더불어 때로는 교육 및 정보제공의 활동을 동시에 하여야 한다. 예를 들어 강연장에서 강연이 끝난 후, “질문을 받겠습니다.”라고 말하면 때로 아무런 질문도 없는 경우가 있다. 이 경우에 사회자는 각각의 상황에 어떻게 개입할 것인가에 대해 준비되어 있어야 한다.

⑸ 토론에서의 유의점

가) 도입단계

교사는 다양한 주제예시를 미리 준비해야 한다.

나) 토론준비 단계

① 토론 주제에 대한 문제 상황, 비디오 자료, 경험의 상기, 읽을거리와 볼거리 등을 미리 준비해 둔다.

② 학습자가 학습에 대한 책임감을 갖도록 토론을 구조화시켜주어야 한다. (시간, 공간, 주제선정, 역할분담, 토론 후 활동 등)

③ 교사는 토론 학습에 필요한 자료를 사전에 준비해야 하며 토론이 진행되면 세밀한 상황분석과 함께 수시로 적절한 지도를 해 주어야 내실 있는 활동이 이루어질 수 있다.

④ 조별 토론 시 일반적으로 적어도 3명 이상 10명 이하가 바람직하지만 7명 이상이 되면 문제발생의 여지가 많다. 또한 집단이 커지게 되면 침묵자가 생기게 마련이다.

⑤ 토론조의 리더 혹은 리더격이 되는 학습자는 미리 훈련되어져야 한다.

⑥ 리더의 역할 : 구성원들이 골고루 대화에 참여할 수 있도록 독려할 수 있는 권한을 갖고, 어떤 주장에 대하여 편견을 갖지 않아야 한다.

⑦ 리더는 다른 구성원들의 도구 활용기능에 문제가 발생할 경우 도와줄 수 있는 학습자이어야 한다.

⑧ 토론시의 약속 정하기 : 만약 토론에 적극적으로 동참하지 않는 학습자가 발생하는 경우에 어떻게 할지를 미리 결정하도록 해야 한다. 학습자들 간에 쓸데없이 인사를 하거나 주변 이야기부터 시작하지 않도록 미리 안내되어야 한다.

다) 토론 활동단계

① 처음 토론을 시작하는 단계에서 시간은 10분 정도에서 시작하여 최대한 20분을 넘기지 않도록 하며 고학년 수준에서 사이버 토론의 적절한 시간은 약 20분 정도이다.

② 찬반양론형으로 학급 내 실시간 토론일 경우 : 토론 조는 같은 주장을 가진 구성원들로 구성하며 일부 학습자는 주장의 근거를 찾기 위한 자료탐색 혹은 읽을거리에서의 발췌 등의 작업을 하는 반면 한편에서는 다른 토론 조와의 간단한 이야기를 통해서 토론을 발전시키도록 한다.

③ 의견통합형으로 비실시간 토론일 경우 : 이는 주로 논란의 경우가 적은 지식이나 이해 수준의 학습목표를 가진 수업주제에 적용 가능한 형태로서 교사는 의견통합의 방향에 대한 안을 가지고 있는 것이 바람직하다. 주로 게시판을 이용한 토론이 진행될 경우가 되겠으며 토론에 대한 안을 올릴 때의 양과 토론기간을 명시한다.

④ 발견한 쟁점에 대한 입장을 대상으로 참가자 전원이 각 입장을 지지하는 논리, 증거 등을 찾아 발표하게 한다.

⑤ 토론이 진행되는 동안 교사는 사고를 확장시킬 적절한 질문을 하는 외에 학습자의 반응을 위해서 기다려주고, 경청하고, 요약하고, 학습자가 고루 참여하게 조정하는 일을 한다.

⑥ 토론진행결과 뿐만 아니라 토론의 진행과정에서 토론자의 발언에 대한 구체적인 긍정적인 피드백이 되어야 좀 더 적극적이고 발전적으로 토론을 유도한다.

⑦ 토론 시 상대방에 대한 예절을 지킨다.

라) 토론자가 지켜야할 점

① 서로 높임말을 쓴다.

② 실례가 되는 말이나 행동을 삼간다.

③ 남의 사생활에 관하여 말하지 않는다.

④ 남의 발언 중에 끼어들어 발언하지 않는다.

⑤ 너무 긴 시간 장황하게 발언하지 않는다.

⑥ 진행자에게 예의를 표시하고 토론자끼리는 서로 존중한다.

⑹ 토론 적용 가능한 학습영역

토론학습을 활용할 수 있는 학습영역은 특정한 상황의 부여를 통한 가치 갈등과 같이 다양한 의견이 나올 수 있는 학습목표에 적합하다. 토론학습은 학습내용과 관련된 토론활동이 중심이 되나, 청렴시민의 태도를 기를 수 있는 인성적인 영역에도 필요하다.

인지적 측면 중심의 학습에서 토론학습이 활용될 수 있으며, 주로 규범과 관련된 도덕적 이해, 도덕적 사고와 판단력 등을 기르는데 중점을 두어야 한다. 사회과학적인 원리를 찾아내는 활동에서 토론학습은 문제 상황과 결부된 사태를 중심으로 서로의 의견을 좁혀 나가는 과정을 통해 청렴시민으로서의 자질을 기를 수 있는 태도를 교육할 수 있다.

다음은 토론학습이 적용된 학습주제의 예시를 나타낸 것이다.

□ 수업개요

대주제	현대 사회의 청렴 문제
학습주제	사회 문제 해결 방안 모색하기	학습환경	조별토론학습
활용의도	여러 가지 상황에서 가장 바람직한 해결 방안을 모색해 보기

□ 교수․학습 활동

단 계	주요 내용
학습 목표 확인/ 학습 주제 선정	․ 학습 목표 확인하기 ― 주민소환제에 대한 바람직한 해결 방안을 모색할 수 있다. ․ 토론 주제 선정 ― 주민소환제를 도입할 것인가? 혹은 다른 방법은?
토론 준비	․ 찬․반 조별 토론 준비하기 ― 선정된 주제에 대한 사전 활동(조사, 정리, 관찰, 생각 정리하기) ― 자리 배열 및 역할 분담하기(사회자, 찬․반 조 정하기)
토론 활동	․ 조별 토론하기 ― 조별 주어진 주제에 대해 자유롭게 토의 및 결론
토론 결과 정리 토론 평가	․ 조별 토론 결과 정리하기 -찬․반 조별 토론 결과를 발표한다. ― 발표 의견에 대한 조의 보완, 반론 등에 대해 응답을 한다. ․ 찬․반 조별 발표 내용 평가

□ 토론학습모형의 단계

단계	학습절차
도입	․ 학습목표 확인 ․ 토론 주제 선정
토론 준비	․ 토론 준비 : 자리 배열, 역할 분담 등
토론활동	․ 토론활동 : 다양한 의견 제시
토론정리 평가	․ 토론결과정리 ․ 토론평가

⑺ 토론 수업의 준비

가) 토론 수업의 사전준비

① 토론주제를 결정한다. 교과의 내용과 관련되면서 가능하면 학습자들의 관심을 끌 수 있는 소재를 선택한다(예를 들면, '낙천낙선운동', '부패지수 조사 ' 등)

② 토론의 유형을 결정한다. 토론에서는 일제토론, 패널토론, 조별토론이 적합하다. 특히 논쟁적인 주제(예를 들면, '낙천낙선운동')인 경우에는 패널토론이 적합하다.

③ 토론 프로그램(예시문과 탐구질문) 또는 탐구질문(토론질문)을 작성하여 학습자들에게 미리 배부하고, 그것에 대해 생각하고 기록해오도록 과제를 내준다. 그 과제를 평가 자료로 이용하는 경우에는 A4용지에 따로 작성해서 토론 수업에 들어가지 전에 제출한다는 것을 미리 말해준다.

나) 토론 수업 준비

① 교사는 토론 유형에 따라 좌석을 재배치하도록 한다.

② 교사는 학습자들에게 토론의 규칙을 미리 이야기해 주고, 평가를 하는 경우에는 그것이 평가기준이 된다는 것을 예고한다.

예: ' 학습자들은 토론에 적극적으로 참여한다'

'타인의 의견을 경청하고, 존중한다'

'옆사람과 잡담을 해서는 안 된다' 등등

⑻ 토론 수업의 평가

4-50명 단위의 토론 수업을 진행하면서 개별 참여자들의 모두를 일일이 평가하는 것은 쉽지 않다. 평가는 일제토론이나 패널토론에서보다는 조별토론에서 하기가 한결 수월하다. 참가자들이 조별 토론을 진행하는 동안 진행자(교사)는 구성원을 하나하나 관찰하면서 평가하거나, 조 전체를 상대로 평가하는 방법을 택할 수 있다.

조 전체를 상대로 평가하는 경우에는 구성원 모두에게 똑같은 점수를 부여한다. 이 경우 조별 기록지에 조원들의 이름을 기록하도록 하고, 토론과정은 교수자의 관찰을 통해서 그리고 토론결과는 토론내용이 작성된 기록지를 나중에 제출하도록 하여 그것을 바탕으로 평가한다. 이와 같은 평가방식은 집단에 대한 책임감이나 협동심을 길러줄 수 있다는 점에 장점이 있다. 평가기준을 예시하면 다음과 같다.

<개인별 평가>

- 토론준비(기록지): 수업 전에 작성하도록 내준 과제(탐구질문)를 충실히

해냈는가?

- 적극적인 참여: 자신의 의견을 적극적으로 활발하게 발표했는가?

- 타인의견 경청: 소란을 피우지 않고, 다른 사람의 의견에 귀를 기울였는

가?

- 합리적인 태도: 자신의 결함을 인정하고 타인의 결함을 비판적으로 검토

했는가?

★각 기준에 대하여, 잘함 2점, 보통 1점, 못함 0점을 준다.

<조별 평가>

- 교재(자료)준비: 개인적으로 답을 작성한 탐구질문과 기타 참고 자료를 준

비했는가?

- 자유로운 발표*: 조장은 조원들에게 자유롭게 의사표현을 하도록 조장하

였는가?

- 균등한 참여*: 조장은 조원들에 토론에 골고루 참여할 수 있는 기회를 제

공했는가?

- 적극적인 참여: 자신의 의견을 적극적으로 활발하게 발표했는가?

- 타인의견 경청: 소란을 피우지 않고, 다른 사람의 의견에 귀를 기울였는

가?

- 합리적인 태도: 자신의 결함을 인정하고 타인의 결함을 비판적으로 검토

했는가?

- 창의성: 조별 기록지에 기록한 내용이 참신하고 독창적인가?

- 논리성: 조별 기록지에 기록한 내용이 체계적이며 논리적으로 구성되어

있는가?

- 내용충실도: 조별 기록지에 기록한 내용이 타당하고 주제와 관련성이 있

는가?

(*표시는 조장의 역할이 중요시된다는 것을 의미함)

★각 기준에 대하여, 잘함 2점, 보통 1점, 못함 0점을 준다.

〈참조〉실제로 토론 수업을 해보려고 하면 쉽지 않다는 것을 느끼게 된다. 한두 번 해보다가 학습자들의 반응이 신통치 않다든지, 진행자 자신의 준비가 철저하지 못하여 실패로 끝날 때면 지금까지 해왔던 강의식 수업으로 되돌아가기 쉽다. 그러나 청렴교육이 요청하는 인성과 창의성 함양이라는 목적을 달성하기 위해서 뿐만 아니라, 우리 사회가 요구하는 민주시민의 자질을 참가자들에 기르기 위해서도 이제는 토론식 수업을 하지 않을 수 없다.

⑼ 토론의 유형

가) 일제토론

학습자들은 교사가 일제히 바라보는 상태에서 교사가 전체 학급을 상대로 진행하는 방식이다. 단순히 교사가 질문하고 학습자가 답을 하면 이어서 교사가 평가를 해주는 문답식 수업과는 구별할 필요가 있다.

일제 문답식 수업과는 달리, 어떤 문제를 해결하는 일제토론은 교사와 학습자들이 토론 경험을 많이 쌓아야만 성공할 수 있다. 예시문과 함께 탐구질문이 딸린 프로그램을 미리 학습자에게 과제로 내주고 학습자들은 탐구질문에 대하여 미리 생각해 보고 답을 작성해 오도록 한 다음 토론을 진행하면 비교적 활발하게 토론 수업을 이끌어 갈 수 있을 것이다.

나) 조별토론

한 학급을 여러 소그룹(5-7명)으로 나눈 다음 서로 마주 본 상태에서 조별로 문제를 해결하도록 하는 토론 형식이다. 조장과 서기를 선정하도록 하고, 조장의 주도하에 토론을 진행하고 서기는 합의된 내용을 기록하도록 한다. 조별토론을 끝낸 다음 나중에 조별로 토론한 내용을 종합하는 토론을 갖도록 한다. 전체 종합토론은 교사(또는 학습자 대표)가 진행하며 조별로 합의된 내용을 서기로 하여금 발표하도록 하여 다른 조의 반응을 듣는 형식으로 진행한다.

다) 패널토론

특히 어떤 주제가 찬반으로 갈리는 경우에 진행하기 좋은 형식이다. 먼저 토론에 참여할 그룹을 사회자, 토론자, 판정인, 방청인 4그룹으로 나눈다. 토론자와 방청인에 대하여 토론주제에 대한 자기의 입장을 자유롭게 하여 찬반조를 정하도록 하고, 각 찬반 조별로 토의를 하여 토론계획 세우기, 의견 지정, 역할 분담 등을 정한다. 판정인은 판정 기준에 대해서 논의하고, 역할을 분담한다. 각각 3-4명으로 구성된 찬반 토론자를 앞좌석에서 서로 마주 보고 앉도록 좌석을 재배치하고, 나머지 학습자들은 원래 배치된 상태로 앉도록 한다. 나머지 학습자들은 찬반으로 갈라서 앉을 필요는 없다. 사회자는 찬반 토론자의 중간에 서서 토론을 진행하고, 토론이 끝날 무렵에 방청인들에게도 찬반 토론자에게 질문 기회를 주면서 토론에 참여시킨다. 토론이 종료한 후에는 판정인의 토론 결과를 모아서 판정한다.

라) 원탁토론

5-10명이 원탁을 사이에 두고 서로 마주 보면서 자유롭게 토론하는 형식이다. 학교 안에서의 동아리 활동이나 기업체 등 조직에서 어떤 문제를 가지고 의사결정을 할 때 자주 쓰이는 유형이다

마) 세미나

참가자 모두가 토론 주제 분야에 권위 있는 전문가나 연구가들로 구성된 집단 형태이다. 대개 한 사람이 어떤 주제에 대하여 발표하고 다른 참여자들은 자유롭게 질의하고 토론하는 형식을 지닌다.

바) 공개토론 (포럼)

의장의 사회로 1-3인 정도의 전문가나 자원자가 10-20분간 공개적인 발표를 한 후, 이를 중심으로 발표자와 청중 사이에 질의와 응답을 주고받으면서 진행하는 형식이다.

사) 단상토론 (심포지엄)

토론 주제에 대하여 권위 있는 2-5명의 전문가가 각기 자신의 의견을 발표한 후 이를 중심으로 사회자가 토론을 진행한다. 이때 대개의 경우 각 발표자에게는 지정 토론자가 따른다.

아) 대좌식 토론수업

패널토론과 비슷한 형태이나 그룹을 사회자, 토론자, 판정인의 3그룹으로 나누어 판정인과 사회자를 제외한 모든 학습자들이 위임 역할 분담된 토론자의 위치에서 토론에 참여하는 방식이다. 즉, 상이한 의견을 가진 각 집단이 마주보고 앉아 토론을 전개하는 방식이다.(토론자의 의사와 상관없이 똑같은 수로 찬반을 임의로 나누어 토론 진행) 전학습자가 토론에 참여하기 때문에 흥미를 갖고 참여한다.

자) 브레인스토밍(Brain storming)

소그룹에서 사회자를 정하고 준비된 카드에 집단 구성원의 새로운 아이디어를 되도록 많이 써서 농담을 제외한 조 의견의 내용을 종합하는 방식이다.

차) 버즈법(Buzz session discussion)

소집단 형태로 자유롭게 의견 교환을 하는 짧은 토론 형식이다.

4. 현장학습법

1) 현장학습: 개념, 구분 및 역사

⑴ 개념

○ 청렴교육은 의례적으로 강의실에서 이루어진다. 그러나 의미 있고 생산적인 청렴수업은 학교를 벗어나서 이행될 수 있다. 상위개념인 야외학습(Exkursion)에는 학교 밖의 지역에서 학습하기 위하여 학교를 떠나서 이루어지는 공통점이 있는, 일련의 다양한 수업방식이 포함된다. 이러한 수업방식에서 가장 유명한 것은 현장체험학습(Erkundungen)이다. 현장체험학습의 성격을 띠는 것은 견학, 시찰, 관공서(법원, 시청, 의회) 방문 및 소풍과 수학여행이다. 그러나 이중 소풍과 수학여행은 특별한 과목에 관련된 교육목표가 아닌 일반적인 교육목표를 추구하기 때문에 정치수업의 방법론에서 별 의미가 없다.

○ 많은 수업과목에 있어서 현장체험학습은 다음과 같이 설명된다. 현장체험학습은 자연기념물과 건축기념물, 경치, 식물과 동물의 세계, 도시와 시골, 지리적인 특성, 그러나 또한 그 환경에 살고 일하는 사람들, 즉 전문가, 지역정치가, 거주민, 기관, 관청과 교통시설 등을 감각적으로 생생하게 만나는 것이다(Meyer 1994, 327).

○ 이러한 설명으로 인해 현장체험학습이 청렴수업에만 있는 것은 아니라는 것을 어렵지 않게 받아들일 수 있다. 현장체험학습의 특징을 구체적으로 어떻게 설명할 수 있는가? 전형적인, 즉 모범적인 현장체험학습은 다음의 세 가지 특징을 지닌다고 할 수 있다.

● 첫 번째 특징: 현장체험학습은 학습자가 일상세계 또는 환경과의 실제적인 만남이다. 그러나 이는 다르게 선택된 세계의 한 단면과의 만남이 될 수도 있다. 항상 현장체험학습의 대상이 되는 것은, 항상 그러했듯이 나타나는 모습 그대로의 현실이고, 기호시스템으로 표현된 것은 아니다. 다른 말로 표현한다면, 현실은 상징적인 전달(텍스트, 그림, 발표)을 통하지 않고 직접적으로 경험되어야 한다.

● 두 번째 특징: 현장체험학습은 상호활동적으로 구성된다. 이는 학습자가 서로 서로 그리고 현장체험학습장소의 사람들과 서로 반응한다는 것을 의미한다. 상호활동은 준비를 위한 대화, 계획약소, 현장에서의 정보제공활동 및 현장체험학습 후에 있는 평가작업에서 이루어진다. 중요한 것은 학습자가 다양한 활동에서 가능한 자립적이어야 한다. 결국, 현장체험학습은 종종 분담적으로 조직된다. 그 이유는 탐색해야 될 대상이 일반적으로 복잡하기 때문이다. 모든 사람이 한 조사대상의 모든 면을 공부할 수는 없다는 결론에 이른다.

● 세 번째 특징: 현장체험학습은 즉흥적인 시도가 아니라 의도적인 계획에 근거를 둔다. 이상적인 경우에는 교사와 학생의 공동적인 계획으로 시작되어야 한다. 또한 현장체험학습은 학습집단이 하는 질문에 정보를 얻는다는 희망에서 출발해야 한다. 그만큼 현장체험학습은 학습자의 지식을 얻고자 하는 의욕이 전제되어야 한다. 가설을 검증하거나 다르게 획득된 지식이 실제와 일치하는지에 대해 검토하기를 원한다면, 특히 현장체험학습은 요구하는 바가 많게 된다. 적당한 계획수립에는 방법론적인 수준을 고려하는 것이 포함된다. 즉 체험학습활동은, 원하던 정보가 실제적으로도 그 날에 요구될 수 있는, 작업기술에 근거한다. 즉 학생들은 이 작업기술을 정복해야만 한다.

⑵ 구분

○ 현장체험학습과 비교하여 시찰은 분명히 미약한 교수법적인 프로필로 특징 지워진다. 이에 반해 사회연구는 교수법적으로 현장체험학습보다 상당히 요구하는 바가 많다.

○ 견학(Unterrichtsgang)이나 기관방문으로도 분류되는, 시찰에서는 단지 무언가를 살펴보거나 체험하는 것이다. 체험의 대상은 재판과정과 의회의 회의와 같은 행위일 수 있다. 그러나 또한 산업의 생산과정에서 전형적으로 여겨지는 것과 같은 일상적인 경과도 체험의 대상일 수 있다. 살펴보고 체험하는 목적은 현장체험학습과 동일한, 즉 정보획득이다.

○ 시찰을 통하여 정보를 얻는 것은 물론 여러 가지 면에서 부족할 수 있다. 학생들이 시찰에서 단지 수동적-수용적인 역할을 받아들이기 때문이다. 예외는 제외하고, 학생들은 이를 테면 시찰장소에서 활동하는 사람들에게 질문을 하지 않을 수 있다. 이는 하여간 기업시찰에서 생산과정이나 법원이나 의회에서 형식화된 과정이 관찰되면 그렇게 된다. 학생들에게는 단지 관찰, 질문, 개요만이 남아있게 되어 이어지는 수업에서 구체적으로 학습할 수 있다.

○ 이에 다른 부족한 면은 학생들이 그들의 필요에 따라 시찰의 경과를 적극적으로 구성할 수 없다는 것이다. 일반적으로 시찰은 시찰해야 할 기관에 의해 조정되기 때문이다. 따라서 시찰프로그램에서 기관의 자기소개가 주를 이루는 게 대부분이다. 그러나 기관이 중요하게 여기는 것이 교수법적으로는 중요하지 않을 수도 있다.

○ 결국 계획된 시찰프로그램이 일정한 범위에 이르게 되면 학생들은 너무나 감명을 많이 받아 지나친 부담을 느낄 수가 있다. 그러면 세분화되지 못한 피상적이고 인지적으로 혼란스러운 결과가 된다. 그러나 그것은 시찰이 수업목표에 있어서 효율성이 적다는 것을 의미한다. 원래, 시찰을 통해 중요한 현실의 한 단면이 전달되고 단지 이 형태로만 제공되며 다른 시기에 발생될 수 없다면 교수법적으로 정당화될 수 있다.

○ 사회연구는 완전히 다르지만 현장체험학습이 계속되는 것으로 설명된다. 따라서 그 경과는 본질적으로 현장체험학습의 경과와 일치한다. 특징적인 차이는 사회연구가 학문적인 진행방식을 엄격하게 적용하는 데 있다. 이미 그 개념이 나타내듯이 이는 사회적인 현상이나 사회적인 관련성에 관한 체계적으로 구상된 연구이다. 학생들은 경험적 사회연구영역으로부터의 학문적인 방법을 사용하여 자립적으로 기본적인 연구과제를 성취한다. 사회연구 학문의 입문적인 성격과 사회학적인 분야연구와의 근접성이 명백하다.

⑶ 역사

○ 직관을 가능케 하고 탐구적인 활동과 결부되어 있으며, 현장학습의 기초가 되는 실제만남의 교육학적인 원칙은 몇 세기의 전통을 갖고 있다. 이미 독립적인 교육학적인 분야가 시작된 때부터 학습자가 스스로 탐구하고 발견하며 문제를 해결해야 한다고 촉구해왔기 때문이다. 학생들은 완성된 지식을 단순히 소비만 해서는 안 된다. 이는 단지 자립적인 활동을 통해서만 얻을 수 있는 자립성을 지체시키기 때문이다.

○ 인문주의로 각인된 교육학자이자 교수법학자인, 라티키우스라 불리우는 볼프강 라트케(1571-1635)는 “모든 것이 경험과 단편적인 조사를 통해 시작되도록” 요구한다. 즉 말 그대로 “많거나 모두가 씌어진 데로 여기지 않거나 그저 그렇게 여기거나 상관없이, 근본적으로 새로운 것을 알려주지 않고 실행에서 제대로 발견되는, 규칙은 허용되지 않으며 또한 교수개념도 마찬가지이다”.

Wolfgang Ratke: Die neue Lehart Pädagogische Schriften. Eingleitet von Gerd Hohendorf. Berlin(Ost). 1957, 72쪽

○ 티키우스에 의해 영향을 받은 요한 아모스 코메니우스(1592-1670)는 교수학 헌장(Didactica magna)에서 교사를 위한 “황금률”로서 다음과 같이 표현하였다. “가능한 많은 모든 것에 그 의미가 보인다. (...) 따라서 수업은 사물에 대하여 말로 하는 설명이 아니라 실제적인 관찰로 시작되어야 한다. 사물이 먼저 보인 다음에야 비로소 상세하게 사물에 대하여 설명을 해야 한다.”

Johann Amos Comenius: Didactica magna. Walter Vorbrodt에 의해 번역, 편찬됨. Leipzig, 2판, 1910, 123 쪽

○ 경건주의의 권위 있는 교육가인 아우구스트 헤르만 프랑케(1663-1727),는 “교사”는 그들이 맡은 학생들과 함께, 그들에게 직접 보여주고 어떤 직업에 속하는지 얼마나 배워야만 하는지, 어디서 재료가 나오며 어디로 그 생산품이 팔리는지 말하게 하기 위하여, “온갖 종류의 예술가와 장인들의 집으로” 가야 한다.

August Hermann Francke: Pädagogische Schriften. G. Kramer 편찬. Langensalza. 2판, 1885 347쪽 참조

요한 하인리히 페스탈로찌(1746-1827)의 근본적인 방법에서 관찰은 “우리의 인식의 일반적인 기초”이다. 페스탈로찌는 이로써 “외부적인 관찰”로서 감각적인 인지의 단계가 개념과 지식의 교육을 위한 출발점이라는 것을 말하려고 한다. 이러한 이유로 그는 관찰을 모든 수업의 기초로 만들도록 조언하였다.

Johann Heinrich Pestalozzi: Sämtliche Werke. Artur Buchenau, Eduard Spranger, Hans Stettbacher편찬. 14. Band. Berlin 1952. 83쪽

언급한 학자들뿐만 아니라 거의 모든 교육학의 고전적인 학자들은 “res et verba" 즉 사물과 언어를 서로 연결하도록 촉구하였다.

실제적인 만남을 위한 가장 강력한 옹호는 박애주의자인 크리스티안 고트힐프 잘쯔만(1744-1811)에게서 비롯되었다. 그는 고향과의 직접적인 만남을 추천하였다. 이로부터, 그는 무엇보다도 학생들의 동기가 강해질 것이라고 약속하였다.

구체적인 견학의 원칙에 대해서는 20세기의 독일 개혁교육학(Reformpädagogik)이 규정하였다. 이 교육학은 학교와 생활사이의 거리를 극복하고, 학생들의 자율성을 장려하며, 과목간의 경계를 해체하고 두뇌와 손의 작업을 연결하며, 사회적인 협력을 촉구하였다. 이러한 촉구는 생활의 현실과 만나는 것을 가능하게 하라는 호소와 결부된다. 개혁교육학자들은 교실외의 학습장소가 학생들에게 관심을 불러일으키고 함께하는 경험할 수 있는 기회를 준다고 생각한다. 그들에게는 체험수업의 도움으로 전인적인 인간을 파악하고, 일방적인 주지주의를 저지하는 것이 문제였다. 오토 하제(Otto Haase)는 학생들이 수업에서 실질적인 현실(또는 사물)을 관찰하는 것에 커다란 가치를 둔 학자들 중 하나이다. 그는 교사들이 진짜 진정한 상황을 찾고 파악하도록 촉구한다. 하제에게는 특히 현장체험학습 또는 주변 환경에 대한 연구가 완전히 결정적인 특징을 나타내는데, 이는 진정한 사건의 성격, 즉 학생들의 필요에서 나온 동기, 모든 사람들이 함께 하는 작업 그리고 마지막 결과로서 제시할 수 있는 결과물에 관한 것이다.

Otto Haase: Gesamtunterricht, Training, Vorhaben- drei Elementarformen des Volkschulunterrichts. In: Die Volksschule, 16/1932, 733쪽 참조

2) 현장체험학습의 교수법적인 특징

⑴ 교수법적인 정당성

○ 현장체험학습은 많은 교수법적인 관점에 의해서 정당화된다. 이 관점은 발달심리학적, 학습심리학적, 인류학적이며 문화비평적인 방식이다. 이는 (거의) 모든 연령대에 사용하기에 적합한 방법을 강조한다.

● 발달심리학적 관점: 현장체험학습은 어린 학생들이 실제적이고, 명백하며 구체적인 것들을 특히 좋아하는 경향에 부합한다. 따라서 초보적인 형태로 초등학교 때에 벌써 현장체험학습을 도입할 수 있다. 야외학습이나 소풍으로 초등학교 때의 현장학습은 오랜 전통을 가진다. 현장체험학습은 주변에서 직접적으로 사물과 만나는 것을 도와준다. 사람들은 사회나 자연탐구학습에 주제가 될 만한 장소를 찾는다. 이런 방식으로 교통설비, 어린이 놀이터, 상수도시설, 하수도시설 등에 대해 탐색한다. 교사는 학생들이 특정한 질문을 갖고 체험학습장소를 방문하며 이러한 질문에 정치적 또는 사회적인 것이 포함되도록 유의한다. 그러나 현장체험학습이 본래의 장소를 갖게 되는 것은 중등과정부터이다. 이 연령대의 학생들은 사물의 세계와 특히 긴밀한 관계를 갖는다. 그들은 세밀한 부분, 진짜 개별적인 것, 새로운 것, 낯선 것, 다른 종류의 것들에 열광한다(Mickel 1980, 184). 이 학생들의 연령에는 귀납적, 경험적 방식 즉 자립적인 관찰, 사회적인 상황과 문제의 조사와 연구가 맞는다(Mickel 1980, 233). 이 모든 것이 현장체험학습은 가능하게 하는데, 이는 다른 방법과는 달리 “행하고” “파악하며” “발견하는” 공간을 열기 때문이다.

● 학습심리학적인 관점: 학교나 김나지움에서는 “실용적이고 직관적인 학습자”가 지배적이다. 이론적, 체계적 교과과정수업을 힘들이지 않고 압도할 수 있는 “언어적-추상적 학습자”는 소수이다. 따라서 교사가 상급학습에서도 “구체적-조작적 학습”을, 현장체험학습의 특징을 나타내는 것과 같이 다시 이용하는 것도 적당하다고 할 수 있다. 그러나 현장체험학습에는 검토단계와 현장체험학습 결과의 일반화에 대한 문제도 포함되기 때문에, 추상적이고 구체적인 성향의 학습자형에도 맞는다고 할 수 있다.

● 인류학적인 관점: 머리와 손, 즉 생각과 행동은 영혼과 육체와 같이 긴밀하게 짝을 이룬다. 따라서 오로지 “말과 상징만으로 된 가르침”뿐인 학교로부터 방향을 바꾸어 정치적, 사회적, 기술적, 경제적인 현실에 대하여 행동을 강조하는 연구를 하도록 방향을 바꾸라고 촉구하는 것은 효력이 있다.

● 문화비평적인 관점: 현장체험학습은 아이들이 “제2의 손”으로 점점 더 삶을 확실하게 체험하는 일상세계의 매체화를 위한 답변이다. 왜냐하면 매체화라는 것은 현실이 더 이상 직접적이 아니며 따라서 (비교적) 신뢰성이 없으나 사전에 구성된 정보를 통해 인지된다는 것을 의미하기 때문이다. 아동들의 집중적인 대중전달매체 소비에 근거하여 현실은 그 다양한 매력을 잃어버린다. 이러한 상황은 점점 더 소비형으로 구조화되는 여가가 중요시 되는 세상에 의해 강화된다. 이와 같은 여가는 직접적인 경험의 질을 훼손시킨다. 하르트무트 폰 헨티히(Hartmut von Hentig)는 이와 관련하여 “점점 현실이 사라지고 있다”고 이야기 한다. 그는 학교를 경험공간으로 파악하도록 요청하며 결과적으로 학생들이 “우리의 추상적이고 단편적이며, 낯설게 된 생활환경을 다시 경험하는 것”을 가능하게 하는 사명을 학교에 부여했다. 그는 다른 사람들을 다른 장소에서 만나며, 그들과 이야기 하고 다른 곳에서 발생하는 것을 감각적으로 인지할 수 있도록 파악하도록 촉구한다. 현장체험학습은 사회화연구에서 여러 번 증명된, 직접적인 경험의 손실을 보상하는데 도움을 준다(Rathenow 1988a, 94이하). 또한 심지어, 극단적으로 현장체험학습이 지난 수세기동안 학교와 일, 학습과 생활이 점점 더 기관적으로 분리가 되어 온 것을 최소한 몇 가지 점에서 다시 돌이키고자 하는 시도라고 표현하기도 한다(Meyer 1994. 328).

Hartmut von Hentig: Schule als Erfahrungsraum? Stuttgart 1973. 9, 21쪽 참조

⑵ 교수법적인 원칙의 실현

현장체험학습에서는 일반적으로 인정된 교수법적인 원칙의 상당수를 실현한다. 이를 통해서 방법의 정당성이 추가적으로 강화된다. 이에는 교수법적인 원칙, 즉 발견학습, 자기책임학습, 주체중심, 사회학습, 방법학습, 과정중심, 행동중심, 과목의 구분이 없는 학습에 관한 것이다.

● 발견학습: 체험학습은 “가르치는 것”의 반대이다. 학습자들은 자립적으로 세계의 한 단면을 습득한다. “창조적인” 활동에서 그들은 지금까지 알고 있거나 경험한 것을 거쳐서 새로운 지식에 이른다. 이런 창조적인 활동은 구조적으로 연구활동에 일치한다. 또한 발견학습은 자립적인 활동과 학습자가 적극적으로 그들의 환경을 체험하는 데 있어 최대에 이를 수 있는 학습의 질을 갖고 있다(Terhart 1997, 149).

● 자기책임학습과 주체중심: 현장체험학습은 주체중심의 교수법적인 원칙에 부합한다. 이로써 그 사물이 중요하지 않다고는 말할 수 없다. 단지 학생들이 여러 가지 면에서 지배적인 역할을 한다고는 말할 수 있다. 그렇게 그들은 체험학습과정과 얻고자 하는 행동결과를 확정하는 데 있어서 가능한 넓게 함께 결정해야 한다. 이를 넘어서서 그들은 본래의 체험학습을 자체활동으로 이행해야 한다. 이러한 면에서 그들은 단어의 최상의 의미에서 그들의 학습과정 자체를 책임지는 주체이다. 따라서 그들은 스스로 학습효과를 자신에게 전가해도 되며 다른 한편으로는 실패도 다른 사람 탓으로 돌릴 수 없다.

● 사회학습: 현장체험학습에서 학생들은 서로 협력해야 한다. 이는 체험학습의 모든 행동에 적용된다. 그렇게 그들은 교실에서 체험학습준비에서 서로 논쟁하여야 하며 체험학습자체에서도 혼자 혹은 단체로 낯선 사람들과 의견을 나누며 마무리작업에서 다른 사람들과 체험학습결과의 작성과 제시에 책임감을 보여야 한다. 사회적인 학습에서 개인적인 자각과 사회적인 능력을 개발하기 위한 결정적인 전제조건을 보는 데는 아무런 자세한 증명을 필요로 하지 않는다.

● 방법학습과 과정중심: 현장체험학습은 질문되어질 수 있는 지식의 형태로는 아무런 학습결과를 목표로 하지 않는다. 물론 체험학습에서도 지식을 얻는다. 그러나 이러한 지식은 체험학습장소의 특별히 주어진 여건과 결부된다. 이 지식은 모범적인 성격을 가지며 단지 (일반적으로 힘들게) 부가적, 심리적 조작을 거쳐 그 일상통용성이 증명될 수 있다는 것을 의미한다. 그렇기 때문에 체험학습에서 중요한 것은 방법적으로 조정된 학습 자체의 과정이다. 이러한 과정은 사회과학의 연구논리를 모방한다. 방법적인 경과는 어떤 대상이며 수업의 수단만은 아니다. 비록 이러한 방식이 단지 기초적일 수 있다하더라도, 학생들은 이러한 방식으로 방법적인 능력을 획득한다.

● 행동중심: 지금까지 설명한 교수법적인 원칙으로부터 체험학습이 행동중심으로 구상되어 있다는 것은 충분히 분명해진다. 왜냐하면 체험학습은 학생들의 자체활동과 자립심이 커다란 역할을 하는 수업방식이기 때문이다. 현장체험학습은 계속하여 두뇌와 손의 작업의 통합으로 특징 지워지며 한편으로 지적-개념적인 준비-마무리작업을 요구하며 다른 한편으로는 체험학습결과의 생산적-행동적인 제작 및 발표를 요구한다. 더 나아가서 현장체험학습은 “실제적인” 현실, 즉 밖의 생활과의 관련성을 만들어낸다. 다른 방법과는 달리 이 방법은 학교가 그 환경에 대해 개방해야 한다는 이념을 실현한다. 결론적으로 현장체험학습은 관계자, 즉 학생들의 관심과 연결되고자 노력한다. 이는 어려운 과정이다. 왜냐하면 학생들의 관심은 일반적으로 개인적인 필요, 생각과 환상에 의해 결정되기 때문이다. 따라서 교사는 잠재의식에 존재하는 정치에 대한 관심을 깨워야 하는 의무가 있다.

● 과목의 구분이 없는 학습: 현장체험학습과 결부된 학교의 그 환경에 대한 개방은 중요한 결과를 낳는다. 즉 수업이 이러한 전제조건하에서 외부적인 현실의 사물과 관련성과 연관되지만 학문의 객관논리(Sachlogik)에는 결부되지 않는다. 따라서 현장체험학습은 수업과목의 경계를 어느 정도는 뛰어 넘는다. 체험학습장소는 정치적인 양상만 있는 것은 아니다. 동시에 역사적, 지리적이고 경제적이며 종종 환경적인 차원도 지닌다. 현장체험학습은 결과적으로 학제간 경향이 있다. 따라서 이는 과목간의 구분을 뛰어 넘는 학습의 개념과 부합한다. 체험학습이 과목의 경계를 뛰어넘는 특징이 있다는 사실에 직면하여, 모든 학교가 주제가 확정된 체험학습프로젝트를 위한 커리큘럼을 다양한 학년으로 발전시키고 연간계획에 고려한다면, 고려해 볼 가치가 있다. 각 체험학습프로젝트의 과목에 관계되는 교사들은 현장체험학습을 함께 협력하여 실행해야 한다.

⑶ 교수법적인 기능의 완수

현장체험학습은 매우 다양한 교수법적인 기능을 완수할 수 있다. 이는 사람들이 현장체험학습을 새로운 수업의 테마에 대하여 처음으로 도입할 때 사용할 수 있다는 사실에서 비롯된다. 그러나 수업에서 다루어지는 주제의 심화와 시각화로 반 정도 이용될 수 있다. 결국, 현장체험학습은 한 수업단원을 종결할 때 결과를 확정하는 기능을 가질 수 있다.

수업의 한 단원을 시작할 때 현장체험학습을 도입하면, 그 목적이 체험학습으로부터 계속되는 질문을 하기 위하여 경험의 기초를 만드는데 있다고 할 수 있다. 그러나 또한 한번 질문을 하게 하거나 놀라움이나 경탄을 깨우는 것일 수 있다. 정치교수법에서는 이에 대해 접근 내지는 확인체험학습이라고 칭하는 것이 적절하다. 수업의 한 단원이 진행 중일 때는 현장체험학습에 질문이나 의견의 다양성에 대하여 설명을 하는 목적이 부여될 수 있다. 현장체험학습이 수업에서 배운 바를 현장에 적용하고 이에 자동적으로 그 정확성을 검토함으로써 수업의 한 단원을 종결할 수 있다. 이미 배운 수업내용이 이런 방식으로 확립될 수 있다. 물론 그 배운 내용이 또한 상대화 될 수도 있다. 그러한 현장테스트를 검토체험학습(Überprüfungserkundung)이라고 명명한다(Kaiser/Kaminski 1999, 303).

소개된 모든 도입가능성은 현장체험학습이 항상 질문이나 가설의 맥락 속에 있다는 것을 나타낸다. 이러한 맥락을 잃어버린 현장체험학습은 그 이름값을 하지 못하는 것이다. 이는 더 이상 수학여행(Besichtigungstourismus)이 아니다.

현장체험학습은 독립적인 거시적 방법이다. 그러나 다른 거시방법의 부분으로서도 사용될 수 있다. 사회연구, 실습, 무엇보다도 프로젝트가 이와 관련해 고려된다. 이를 테면 현장체험학습은 정보제공의 기능이 있기 때문에, 종종 한 프로젝트 이내의 연결장소를 구성한다.

심지어 현장체험학습은 프로젝트방법과 특히 가깝다고 말할 수도 있다. 현장체험학습에서는 질문 또는 문제제기로부터 자립적으로 정보가 제공되고 준비되며 경우에 따라 하나의 행위프로젝트로 압축될 수 있기 때문이다. 원칙적으로 현장체험학습이 프로젝트 종류별로 실행되기 때문에, 현장체험학습이라는 이름을 현장체험학습 프로젝트로 대신할 수도 있다(라테노프 1988b, 280).

⑷ 현장체험학습의 방법론적인 양상

가) 현장체험학습 종류

교사들에게는 학교외의 어느 장소가 체험학습을 위한 학습장소로 대체로 적합한지가 매우 중요한 문제이다. 견학 갈 장소가 너무 멀 경우에 드는 조직적인 소모를 생각한다면 현장체험학습은 할 수 있는 한 학교의 근접영역에서 이루어져야 한다는 결론에 이른다. 그 근접영역이라 함은 최대한 한 시간이면 도착할 수 있는 영역을 말한다. 왕복 2시간을 고려한다면 그 본래의 체험학습은 하루 6시간인 학교생활을 근거로 하면 아직 3시간 정도가 주어지게 된다. 이는 중간정도 난이도의 체험학습과제를 위해 충분하다. 따라서 출발, 도착시간이 적게 드는 현장체험학습장소가 자연적으로 선호된다.

거리 외에도 학습장소의 선정을 위하여 아직 네 가지의 기준이 있다. 비록 이 기준이 틈이 없이 요약되지 않으며 일반적으로 예외가 없지 않다고 할지라도 교사들의 결정에 근거를 제공한다.

● 첫 번째 기준: 학생중심. 학생들의 생활과 일상세계와 관련성이 있는 장소를 찾는다. 이는 무엇보다도 학생들이 거주하거나 그들이 여가시간에 주로 머무는 장소를 의미한다. 그러한 장소를 체험학습하는 것은 학생들에게 추측하건데 아주 학습동기를 높여줄 것이다.

● 두 번째 기준: 문제중심. 만일 학습장소가 실제적인 정치 문제를 커뮤니케이션 차원에서 대표한다면 유리하다. 지역의 문제는 그 투명성과 삶의 질에 대한 직접적인 영향력을 근거로 비교적 쉽게 학생들이 당면하게 된다.

● 세 번째 기준: 체험의 질. 학생들은 학습장소에서 가능한 한 많은 감각적이고 감정적인 경험을 할 수 있어야 한다. 이런 방식으로 “체험의 섬”이 만들어 진다. 기억심리학에 의하면 사람들은 매우 집중적으로 경험한 사물을 일생동안 기억할 수 있다고 한다.

● 네 번째 기준: 교사의 관심. 이 기준은 특히 중요하다. 단지 교사가 학습장소에 관련을 갖고 있다면, 그는 또한 학생들에게 이에 대한 동기를 유발시킬 수 있다(Ackermann 1988b, 28).

정치수업을 위해 고려되는 학교 이외의 학습장소는 주제의 영역에 따라 구별될 수 있다. 다음에서 네 가지의 학습장소종류로 구분된다.

● 첫 번째 종류: 정책과 행정: 지방의회관청, 시청, 법원, 기타 관공서(경찰, 군대, 국경수비대), 정당 및 이익단체의 지역 사무실

● 두 번째 종류: 공개적인 내부 단체: 학교, 청소년여가시설, 유치원, 병원, 쓰레기저장소, 급수(상수도)시설, 정수시설, 공공 하천(시내, 강, 운하), 대중 교통시설(버스, 철도). 거리, 자전거도로, 재난방지 시설(소방서, 기술적 구조단체)

● 세 번째 종류: 경제와 사회: 상공기업체, 상점, 은행, 시장, 노동조합, 상공회의소, 장인협회, 연맹, 교회, 시민 조직(자조회, 교회단체, 시민협회, 지역단체).

● 네 번째 종류: 문화, 방송과 여가: 박물관, 극장, 기념물, 방송국, 신문편집실, 스포츠시설

나) 현장체험학습의 교수법화

학교이외의 학습장소는 아주 드문 경우에만 교수법적으로 조직화되어 있다. 따라서 체험학습분야를 사전에 조직하여 계획된 학습목표가 도달되게 하는 것은 교사의 과제이다. 이 작업은 필수적이다. 왜냐하면 그렇지 못하다면 현장체험학습은 학생중심으로 진행되지 않고 방문기관의 이익에 진행되기 때문이다. 그렇지만 이 이익은 교육학적으로 책임을 지는 사람이 취해서는 안 된다.

현자체험학습이 내용적인 정치 및 사회학습으로 열매를 맺을 수 있기 위해서는 교사가 그 교수법화를 위한 노력으로, 정칙학적이고 사회학적으로 검토되어지는, 영역에 기초를 놓아야 한다. 그래야만 학생들이 각 학습장소의 정치적 성격과 그 사회적인 연관성을 대체로 인지할 수 있는 가망이 있다. 물론 교수법화는 학생들에게 학습장소의 복합성을 파악하고 가능한 한 여과 없이 받아들일 수 있게 하는 기회를 제공해야 하는 딜레마 앞에 서게 된다. 그럼에도 불구하고 현장체험학습은 일반적으로 전체적인 체험학습이 아니라 한 단면을 체험학습하는 것이다. 따라서 시간의 필요는 나중으로 하더라도 전체적인 체험학습은 조언할 만 하지 않다. 왜냐하면 이에는 본질적인 것이 전혀 인식되지 않는 위험이 숨어있기 때문이다. “사람들은 모든 것을 보나 실은 아무것도 보지 않는 것이다”(Bönsch 2000, 250).

다) 수업방식

○ 현장체험학습을 실행하기 위해서는 다양한 수업방식을 사용해야 한다. 작업방식은 수업의 사회 및 활동형태, 즉 예를 들어 교사강의, 토론, 수업대화, 침묵수업 등을 말한다. 수업방식은 (수업기법과 함께) 수업의 미시적 구조를 결정한다.

○ 현장체험학습에서 수업방식은 구별되어 사용되어야 한다. 한 현장체험학습의 준비와 마무리작업은 교실에서 이루어지기 때문이다. 단지 본래의 현장체험학습, 즉 견학은 학교 밖에서 진행된다.

○ 준비는 교사강의, 수업대화, 단독-, 파트너-, 집단작업 및 학생발표로 구성될 수 있다. 이는 마무리작업에도 필요하다. 체험학습결과가 문서로 공개적으로 제시되어져야 한다면, 이를 위해서는 집단작업이 추천된다.

○ 본질적인 체험학습은 세 개의 형태를 취할 수 있다. 이를 테면 단독현장체험학습, 집단현장체험학습, 학급현장체험학습이 있다. 집단현장체험학습이 일반적이다. 단독현장체험학습은 작은 관찰과제에서 이행된다. 이는 어린 학생들에게 이미 상당한 도전이지만 학생들 자신에 달려있다. 집단현장체험학습은 두 명 내지는 최대한 5명의 학생들로 구성된 집단으로 실행된다. 집단으로 하는 현장체험학습을 조직하는 것은 만일 체험학습대상이 복잡하여 분담하여 실행해야만 되는 경우에 택한다. 집단 체험학습은 체험 학습하는 학생들이 서로 도울 수 있다는 장점이 있다. 학습현장체험학습은 모든 작업분담을 포기하게 된다. 이는 시간, 기관 또는 안전에 의한 근거로 집단으로 나누어지는 것이 허용되지 않을 때에만 고려된다.

○ 한 체험학습장소가 찾는 모든 정보를 제공할지, 또는 더 많은 체험학습장소들을 찾아야만 하는지에 대해서는 주제에 따라 다르다. 후자의 경우가 드물지 않다. 그러면 여러 장소를 동시에 또는 순서대로 방문해야 되는지를 검토해야 한다. 시간적으로 동시에 작업하게 되면 시간을 절약한다. 반대로 관찰의무가 손상될 수도 있다. 단지 체험학습장소가 서로 가까이 위치하고 있고 학생들이 어느 정도 성숙한 경우에만 학생들에게 장소를 분배할 수 있다. 그러나 이는 통상적인 경우가 아니다.

라) 필요한 수업기법

○ 현장체험학습은 다양한 수업기법에 정통해야 하는 것을 전제로 한다. 수업기법은 기구를 다룰 수 있는 능력과 숙련을 말한다. 해석학적, 의사소통적, 문자에 의한 그리고 생산적인 수업기법으로 나눌 수 있다.

○ 준비 및 마무리작업수업의 수업기법은 통상적인 교실수업과 동일하므로 이에 설명할 필요가 없다. 정보의 수집과 정리, 출처의 작업과 평가, 주제에 맞는 질문과 답변에 관한 것이다.

○ 본래의 현장체험학습의 수업기법은 본질적으로 관찰 및 인터뷰, 즉 구두질문이다. 이외에도 설문지를 수단으로 하는 체험학습이 있다. 관찰을 가장 간단하게 다룰 수 있다 반대로 설문지의 작성과 평가는 가장 어렵다. 현장체험학습에서의 설문지기법은 완전히 제외되지 않지만 현장에서는 고등학생 수준에서는 사회연구의 테두리에서 고려될 수 있다.

○ 관찰은 무언가 눈에 보이게 발생한 상황을 가능한 정확하게 파악해야 하는 경우에 사용된다. 예를 들자면 기업의 일자리 또는 놀이 거리에서 교통참여자의 태도가 가시화되어야만 의미가 있다 관찰은 물론 무엇인가, 또는 뭔가 행해지는 것을 보여준다. 이는 의견, 동기, 근거에 대한 진술을 허락하지 않는다. 추가적으로 관찰대상이 되는 사람은 관찰된 태도에서 의도가 암시하도록 쉽게 시도되는 문제가 있다.

○ 관찰을 하도록 결정된다면, 목적에 맞게 관찰될 수 있도록 관찰기록표를 준비수업에서 개발해야 한다. 이 관찰기록표는 사태에 대한 관점을 개방하고 이를 분류하도록 돕는다. 학생들은 관찰기록표를 현장체험학습장소에 가지고 가서 준비된 분야에 그들이 본 것을 기입한다.

○ 인터뷰는 직접 감각적으로 관찰할 수 있지만 이에 대해 전문가가 있는 사태를 탐색하기에 적당하다. 인터뷰의 도움으로 의견, 소견, 행동방식, 행동기대와 진정한 배경에 대하여 알 수 있다. 물론 질문 받은 내용이 질문을 받은 사람의 실제적인 생각과 태도를 켤코 포함하지 않는 문제가 있다. 인터뷰는 구조화되고 부분적으로 구조화되거나 아예 구조화되지 않을 수도 있다. 처음의 두 가지 경우에는 수업에서 인터뷰질문을 준비하여 결국에 문자로 고정될 수 있게 해야 한다. 아예 구조화되지 않은 인터뷰에서는 서면으로 메모만 하면 충분하다.

○ 구조화된 인터뷰는 제기해야 될 질문이 사전에 그 표현이나 순서가 확정된다. 질문하는 학생들에게 주어지지만 대화의 심화나 확대가 거의 가능하지 않은 단점이 있다. 부분적으로 구조화된 인터뷰는 테마와 질문이 한 실마리의 형태로 분류된다. 질문의 순서는 이런 방식으로 개방된 채 있다. 이는 인터뷰어가 탄력적으로 머무는 장점이 있다. 구조화가 안된 인터뷰는 단지 질문의 목적만 확정된다. 심화되어야 하는 대화에 이를 수 있는 장점이 있다. 물론 미숙한 초보자가 다른 데로 방향을 돌리고 설정한 목표를 잊어버리는 위험도 있다. 이 세 가지의 인터뷰가능성을 평가하면 부분적으로 구조화된 인터뷰가 가장 큰 장점을 제공한다는 것을 알 수 있다. 현장체험학습을 이러한 인터뷰형태로 지원하면 많은 것을 얻을 수 있다.

○ 이상적인 경우는 인터뷰질문이 학생들에 의해 구상되는 것이다. 이는 학생들에게 매우 커다란 도전이다. 따라서 인터뷰질문의 초안을 준비수업시간에 연습하게 하고 이를 위해 적당한 시간을 계획하는 것이 추천된다. 또한 인터뷰질문을 하기 전에 그 유용성에 대하여 시험해보는 것도 추천할 만 하다. 유용성은 그 질문이 명료하고 목표에 정확한지에 따라 평가된다. 우수한 인터뷰는 간단한 단어가 사용되는 간단한 질문으로 구성되며 질문의 수는 제한되고 사실과 의견질문이 번갈아 제시되는 것으로 구별할 수 있다. 관찰과 인터뷰는 현장체험학습장소의 광학적인 관찰, 즉 무엇보다도 카메라로 사진을 찍거나 비디오카메라도 촬영하는 것으로 보강될 수 있다. 이를 위해서는 물론 방문기관의 허락을 받아야 한다. 그러나 비상시에는, 연필로 스케치하는 것도 시각화를 위해 충분하다.

○ 현장체험학습기법인 관찰과 인터뷰는 학생들이 일정한 근본적인 기본능력을 갖고 있다는 데 근거를 둔다. 이러한 기본능력은, 한 현장체험학습을 성공적으로 이행하기 위한 본래의 전제조건이다. 기본능력을 키우는 것은 정치학 수업에만 있는 것은 아니다. 오히려 거의 모든 학교의 과목에서 훈련되어야 한다. 정치교사는 하여튼 체험학습프로젝트가 진행되기 전에 기본능력을 훈련할 것을 생각해야 하고 무엇보다도 기록을 완성하는 것을 연습하게 해야 한다. 게다가, 많은 기본능력에 언어적인 성격이 있고 독어수업에서 연습되므로 정치교사는 독일어교사와 협력하여야 한다. 그러나 예술교사와의 협력도 추천할 만 한데, 이는, 예술이란 과목은 텍스트와 그림의 시각화된 구성과 정렬을 다루기 때문이다. 체험학습을 서류로 작성하는 데에는 그러한 능력이 유용하다.

○ 현장체험학습의 참가자들은 다음과 같은 기본능력을 갖고 있어야 한다. 갖는다는 것은 무조건 완벽하게 정복했다는 것은 아니지만 충분하게 구사할 수 있어야 함을 의미한다. 최소한 기대되는 바는 학생들이 그 능력에 요구되는 것을 대한 구체적으로 알 수 있어야 한다.

● 질문기법: 개방적이고 폐쇄적인 질문하기, 지식에 관한 질문, 이해에 관한 질문하기.

● 기입기법: 메모하기, 간단하게 기록하기, 기록메모에서 보고서 작성하기, 다른 사람의

텍스트를 단축하고 요약하기

● 구조화기법: 복잡한 정보를 구조화하기, 개념 정리하기, 목차 작성하기, 진술간의 관련

성 찾아내기, 도표와 도식 작성하기

⑸ 일반적인 학습효과

○ 학생들이 현장체험학습을 통해 무엇을 배웠는가? 그런 학습은 얼마나 효과적인가? 이러한 질문에 대해 확실한 대답은 없다. 한 현장체험학습이 성공적인가에 대하여는 정확하게 파악되지 않는다. 왜냐하면 현장체험학습의 영향은 시간이 어느 정도 흘러야 알 수 있기 때문이다. 일반적으로 현장체험학습의 학습효과에 대한 경험적인 조사는 없다. 물론 있는 것은 경험보고서이다. 그렇지만 이는 대부분 단지 행하여진 현장체험학습에 대한 정보를 줄 뿐이다.

○ 그럼에도 불구하고 현장체험학습이 학생들에게 동기를 부여한다는 데서 출발할 수 있다. 먼저 교실수업의 “단조로움”에서 벗어나는 기분전환으로 환영받는다. 그다음에 이는 학교 밖의 학습장소의 잘 알려져 있지 않은 세계에 대한 호기심을 불러일으킨다. 계속하여 학생들이 스스로 자신의 힘으로 지식을 창조하고자 하는 자연적인 충동이 날개를 단다. 마지막으로 교실에서의 커뮤니케이션과 분명히 구별되는 사회적 커뮤니케이션의 형태에 대한 개요를 공개한다.

○ 현장체험학습이라는 방식을 통해서 획득된 지식은 오래 지속되는 효과가 있는 것으로 구별된다. 즉 관찰을 통해 전달된 정보와 관련성은 수용-수동적으로 받아들인 추상적인 학습내용보다 기억에 좀 더 잘 남는다. 또한 더욱 잘 기억되는데 이는 집중적인 체험은 하얀 종이에 검은 글자를 읽는 것보다 기억할 때 훨씬 많은 관계 포인트를 제공하기 때문이다(Ackermann 1990, 252). 다시 말하면, 집중적인 체험은 현장체험학습에서 실제적으로 행한 다차원적이거나 전인적인 학습의 결과이다. 현장체험학습은 많은 감각을 활성화시키기 때문이다. 단지 머리만이 아닌 어느 정도는 전인간이 관여된다.

- 학습심리학에 의하면 사람은 그가 들은 것의 단지 20퍼센트만을 간직한다. 듣고 본 것 중의 30 퍼센트만이 기억에 남는다. 그러나 그가 적극적으로 이야기하거나 행동했던 것 중에서 80에서 90퍼센트까지 기억한다. 이와 같이 높은 기억율은 여러 가지 감각을 동시에 활성화한 결과이다. 시각적, 촉각적, 직감적, 청각적인 채널을 동시에 이용하기 때문에 현장체험학습은 “체험의 섬”과 같은 작용을 한다. 체험의 성격은 체험학습된 사물이 특히 기억에 잘 정착하도록 도와준다(클리페르트 1991, 14, 22).

○ 현장체험학습을 통해 얻은 지식은 그 특성으로 구별된다. 이를 테면 체험학습지식은 체계적으로 작업되어서 테스트할 수 있는 지식이 아니다. 또한 현장체험학습에서 경험한 것은 충분하지 않거나 부분적으로 열려져 있거나 일정하지 않을 수 있다. 학생들이 질문에 대해서 아무런 답변도 얻지 못할 수도 있다. 그렇게 만족스럽지 않게 그런 부족함이 우선적으로 보일지라도 학생들을 확정된 지식으로부터 지키는 장점이 있다. 이를테면 많은 경우에 그 지식이 교사들이 원하는 만큼, 그리고 교과서에서 드물지 않게 바로 표현된 만큼 그렇게 분명하지는 않다(Ackermann 1988a, 22).

○ 체험학습에서 얻은 지식의 제일 큰 장점은 아마도 건조하고 다른 사람들이 준비한 지식이 아니라는 데 있을 것이다. 학생들이 스스로 얻었기 때문에, 그것은 “그들의” 지식이다. 이러한 지식은 그들에게 가치가 있다. 왜냐하면 그들의 적극적인 활동이 없었으면 전혀 그들의 의식의 이해력에 도달하지 않았기 때문이다. 이 지식이 일반적으로 현실의 아주 작은 단면과 관계되지만 대신에 이 지식을 학생들에게 흥미롭다. 이는 일정한 사물에 집중적으로 몰두하여 얻은 것이기 때문이다. 이러한 사물에 정치적인 것이 포함된다면 이로 인해 정치에 대한 일반적인 관심이 발전될 수 있다.

⑹ 일반적인 교육목표

○ 현장체험학습은 정치수업뿐 아니라 모든 과목의 수업에서 포기할 수 없는 목표를 지원한다. 첫째는 사회적인 학습이다. 이 목표는 교사와 학생들 사이에, 또한 여학생들과 남학생들 사이에서도 의사소통구조가 좀더 대칭을 이루는 방향으로 변경되는 것에서도 지원된다고 할 수 있다. 이를 테면 여학생들과 남학생들은 새로운 그리고 교실수업과는 다른 역할을 하게 된다. 무엇보다도 그들은 더 이상 단순하게 교사로부터 배우는 사람이 아니다. 예를 들어 그들은 방문기자, 사진사, 관찰기록자, 그리고 교사나 다른 학생들이 아닌 그들만 갖고 있는 지식의 관리자이다. 그러나 그들은 이러한 지식에 도달하기 위해 서로 의견을 교환하고 협력할 수 있어야 한다. 그리고 체험학습장소에서 담당자들에게 예의를 실천해야 한다.

○ 현장체험학습은 또한 운이 좋은 경우에는 익숙지 않은 상황과 낯선 성인들에 대한 두려움을 없애는 작용을 하기도 한다. 예를 들어 학생들이 인터뷰 상대자로서 직업을 가진 성인 또는 기능을 가진 사람들(국회의원, 시장, 관청의 우두머리) 맞은편에 앉게 된다면, 그들은 이와 결부된 역할 문제를 해결하고 두려움과 불안감을 극복해야 한다. 이는 “찬물에 뛰어 듦”으로써만이, 즉 만남 자체를 통해서 발생할 수 있다. 그러한 만남에서 낯선 기관에서의 올바른 태도와 낯선 사람들을 상대하는 것이 연습될 수 있다.

○ 세 번째 일반적인 교육목표는 자립성의 촉진이다. 이와 관련하여 현장체험학습은 긍정적인 효과가 있다. 항상 지식으로 “채워져” 있는 사람은 지식을 스스로 만들어내고, 자료를 조사하며, 정보제공처를 찾아내는 것을 거의 배울 수 없다. 그러나 스스로 자립적이 되기 위해 바로 그것이 중요하다. 현장체험학습은 - 장기적인 관점에서 - 이와 같이 “성숙한 시민”을 만드는데 도움이 된다. 이런 시민은 “다른 사람의 지도 없이 그의 이성”을 사용할 수 있다. 이는 그가 스스로 정보를 찾아내고 판단을 내릴 수 있다는 것을 전제로 한다. 이에 현장체험학습이 기여한다.

제4절 청렴시민교육 강사 양성 교육프로그램

1. 대상별 교육프로그램

1) 청소년 대상

⑴ 내용 체계(안)

대영역	중영역	학습 요소
1. 생활과 윤리	윤리적 관점	• 개인 윤리와 사회 윤리 • 윤리 문제의 탐구 방법
2. 생명․성 윤리	생명 윤리	• 출생과 윤리 • 신체와 윤리 • 죽음과 윤리
	성 윤리	• 성과 사랑의 윤리 • 결혼과 가족의 윤리
3. 과학․생태․ 정보 윤리	과학과 윤리	• 과학 탐구와 윤리
	생태 윤리	• 환경 문제와 동․서양 사상 • 인간중심주의와 생태중심주의
	정보 윤리	• 정보 통신 기술과 윤리 • 사이버 공간과 인간의 자아 정체성
4. 사회, 직업과 윤리	사회 정의와 윤리	• 계층 격차 현상과 윤리 • 사회의 부패와 윤리 • 사회 복지와 윤리
	직업 윤리	• 직업생활과 윤리 • 기업가 윤리 • 전문직 윤리 • 공직자 윤리
5. 문화와 윤리	예술과 윤리	• 예술적 미와 도덕적 선 • 청소년 문화와 윤리
	종교와 윤리	• 종교생활과 윤리
	매체와 윤리	• 매체와 윤리
	스포츠와 윤리	• 스포츠와 윤리
6. 평화와 윤리		• 민족 통합의 윤리적 과제 • 지구촌의 윤리적 상황과 과제 • 전쟁과 평화

⑵ 교수 학습 방법

○ 학생들의 윤리적 탐구활동 및 자율적인 판단의 경험을 촉진할 수 있도록 다양한 문제 상황을 제시하고 그것에 부합하는 타당한 지도 방법과 교수 학습 자료를 제시한다.

○ 학생들에게 단편적인 윤리적 지식을 습득하도록 하는데 그치지 않고 윤리적 지식, 판단력과 같은 인지적 영역과 함께 윤리적 가치와 태도, 행동 성향과 같은 정의적 영역을 중점적으로 다룬다.

○ 수업을 진행함에 있어서 학생들의 지적, 도덕적 발달 수준에 부합되는 교수․학습 방법을 학년별로 고려하고, 같은 학년에서도 목표와 내용에 따라 특색 있는 교수․학습 방법을 구사한다. 특히 토론과 탐구식 방법, 논술과 구술, 조사와 발표, 실천․체험 중심 방법 등이 좀 더 폭넓게 활용하도록 한다.

○ 수업 상황에서는 학생들의 자율적인 도덕적 판단력 및 가치 선택 능력을 신장시키기 위하여 학생들로 하여금 일상생활에서 경험하는 여러 도덕 문제들을 교과서의 내용과 관련지어 자기 주도적으로 탐구하게 유도한다.

○ 읽기 자료와 멀티미디어 자료 등 다양한 교수․학습 자리를 활용하며, 특히 학생들의 흥미나 요구, 지적․도덕적 발달 수준, 지역적 특성을 고려한 시사적인 자료를 재구성하여 공동 탐구 과정에서 적절히 활용한다.

○ 도덕과 교사들은 학생들의 모방과 동일시의 대상임을 고려하여, 일상적인 언어, 사고방식, 태도, 행동 등에 유의하여 도덕적 모범이 되도록 한다.

○ 학생들의 건전한 윤리적 시각을 정립하기 위해서 가정, 사회, 국가가 연계하여 교육과정을 운영한다. 봉사활동, 체험학습, 교내 행사, 학교에서 일상적으로 이루어지는 다양한 상호 작용 등을 도덕과 수업에 적절히 관련시킴으로써, 학생들이 도덕규범을 내면화하고 도덕적 실천 성향을 높이는 데 도움이 되도록 한다.

⑶ 평 가

○ 평가에서는 도덕성의 인지적, 정의적, 행동적 측면에 대한 통합적 평가를 추구하도록 한다. 인지적 영역의 평가에서는 대체로 도덕적 가치․규범의 의미 및 그 근거에 대한 이해 정도, 도덕적 사고력과 추론 능력 정도, 가치 판단의 합리성 정도 등을 평가하고, 정의적 영역의 평가에서는 도덕적 민감성과 열정성 정도, 도덕적 가치․규범에 대한 내면화 정도 등을 평가하며, 행동적 영역의 평가에서는 도덕적 가치․규범을 실천하는 정도를 평가하도록 한다.

○ 학생들의 학습 과정 및 결과를 총체적으로 평가할 수 있도록 하여야 한다. 객관식 평가와 함께 논술형과 서술형을 포함한 지필 평가, 자기 보고, 구술 평가, 포트폴리오, 토론 과정 및 발표에 대한 관찰 평가, 학생 상호 평가 등 다양한 평가 방법을 적용하여 객관적이고 합리적인 평가가 이루어지도록 한다. 특히, 논술형 평가를 하기에 적합한 특성이 있으므로 그러한 장점을 최대한 살려서 수업 상황에 따라 적극 활용하도록 한다.

○ 응용 윤리 또는 실천 윤리의 차원에서 도덕성의 제 측면에 대한 통합적 평가를 추구하고, 학생들의 학습 과정과 결과를 종합적으로 평가하는 것이 바람직하므로, 평가의 방법에 있어서도 단원 영역이나 내용에 따라 가급적 여러 가지 방법을 적용하여야 한다.

○ 평가에서 상호 주관성을 확보하기 위하여 성취기준형으로 제시된 학년별 교육 내용을 평가의 실질적인 기준으로 적극 활용하도록 한다.

○ 평가 결과는 학생들을 등급화, 서열화에 활용하기보다 윤리적 판단 능력의 신장과 윤리적 행동의 진전 상황에 대한 평가가 되도록 하여 궁극적으로는 학생들의 도덕적 성장을 촉진하는데 도움이 되도록 한다.

○ 평가를 통하여 일련의 수업 과정을 반성적으로 확인하는 자료 및 교육과정의 편성 및 운영의 기초 자료로 활용하도록 한다. 아울러, 도덕과 수업의 목표, 내용, 방법 등을 개선하기 위한 근거 자료로 활용한다.

2) 성인대상

○ 성인대상 교육은 사회윤리와 직업윤리를 중심으로 교육하고, 국제사회에서 부패문제에 대한 공동대응과, 부패의 사회경제적 폐해를 중심으로 교육프로그램을 구성하도록 한다.

⑴ 사회의 부패와 윤리

○ 사회 부패의 원인과 현상을 이해하고 그를 기반으로 하여 부패를 방지하기 위한 윤리적 자세와 태도를 가진다.

○ 사회의 부패를 방지하기 위한 이론과 그 방법을 구체적으로 설명할 수 있다.

○ 부패가 경제성장을 저해하고 민주주의 가치에 배치되며, 거래비용을 상승시켜 시장을 왜곡시킨다는 부패의 사회경제적 폐해를 지적하고 이를 개선하기 위한 대책(국제적 대책, 국가적 차원)을 이해할 수 있도록 한다.

○ 부패는 사회적․경제적 불평등의 원리(롤스의 정의 제2원리)의 제2원칙인 공정한 기회균등의 원칙을 저해시켜 사회경제적으로 공정한 경쟁의 룰에 위배된다는 점을 이해시킬 수 있도록 한다.

⑵ 직업 생활과 윤리

○ 직업의 선택 및 영위는 인간의 도덕적 삶과 불가분의 관계를 맺고 있음을 알고, 자아실현 및 공익기여의 직업윤리를 바탕으로 정당하고 바람직한 직업생활을 추구하는 태도를 기른다.

○ 직업의 선택에 있어서 성공에 대한 타율적인 사회풍습적 시각과, 자신의 적성과 잠재능력에 기초한 자율적 시각의 차이를 도덕적으로 분석할 수 있으며, 직업을 통한 성공이 갖는 도덕적 의미를 설명할 수 있다.

① 직업 및 직업윤리의 개념과 관련된 자아실현, 공동체에서의 역할, 연대의식, 공익성

② 직업생활에서 성공이 갖는 도덕적 의미

③ 직업과 자아실현 등의 도덕적 의미, 공부의 이유와 직업과의 관계

○ 직업윤리 확립과 올곧은 실천이 공동체의 건전성을 제고하고, 사회적 자본(social capital)을 증가시켜 공익증대에 기여한다는 점을 이해할 수 있도록 논리적으로 기술한다.

○ 각 직업분야에서 요구되는 부패척결을 위한 구체적 노력을 교육하고, 금품제공, 공금횡령, 이권청탁, 담합행위 등의 부정적 해악에 대해 교육한다.

⑶ 기업가 윤리

○ 기업가는 사회의 구성원의 하나로서 사회의 발전과 향상에 적극적으로 공헌해야 한다는 도덕적 의미를 알아, 기업의 이윤추구와 공익적 기여의 조화를 추구하는 도덕적 태도를 지닌다.

○ 현대사회 생활 전반에 큰 영향을 끼치고 있는 기업에게 사회적․윤리적 책임이 있다는 사실을 인식하고, 기업의 반사회적 이익추구와 친사회적 이익 추구를 분석하여 그 도덕적 의미를 구별할 수 있다.

① 기업과 기업가의 자유로운 경쟁, 공정거래의식, 사익과 공익의 조화, 정당한 부의 추구(청부 淸富), 효율성과 공정성.

② 자유방임적 기업관과 사회책임적 기업관의 구분

③ 우리사회의 부자를 보는 시각의 도덕적 의미.

④ 소비자의 신중한 소비, 절제, 타인배려, 연대의식, 절약과 기부정신, 환경을 생각하는 소비, 유해품(술, 담배, 마약, 매춘 등)소비의 정당성, 충동적 소비, 과소

○ 기업의 사회적 책임(Social Responsibility) 확보를 위한 최근의 국내외적 윤리경영 도입과 운영실태, 관련 사례를 설명하고, 국제적 동향과 대응방향, 국내의 대응전략 등을 기술한다.

○ 예컨대, OECD의 기업지배구조 개선과 외부감사 임용․내부통제시스템 개선 등 기업부패 개선을 위한 조치를 설명하고, 국제표준화기구(ISO)가 2008년 3월까지 국제협약으로 제정하기 위해 추진하고 있는 ‘사회적 책임(Social Responsibility) 국제표준’에 대해 기술하고 그 의미를 이해시킨다.

⑷ 전문직 윤리

○ 전문직종 종사자는 지식 선도자로서 공동체의 도덕적 문화를 이끌 윤리적 책임이 있음을 알고, 전문직종 종사자들에게 책임의식과 공익성을 요구하는 태도를 지니며 장차 이러한 직종의 준비에 필요한 도덕적 자질과 실천력을 기른다.

○ 전문직의 도덕적 특징을 현대사회가 가진 직업변화의 현상에 비추어 분석하고, 전문직 종사자들의 부패 행위를 감시하며 도덕적 책임 의식을 요구하는 사회 참여의 기술을 익힌다.

① 도덕 문화의 선도자로서 전문직에 요구되는 도덕성신

② 학문적 창작품에 포함된 도덕적 문제

③ 사적인 이익을 위한 전문 기술의 반사회적 사용 및 과도한 상업적 이용의 도덕적 평가

④ 인터넷을 통한 타인 저작물의 무단 도용 문제

○ 전문가 책임의 의미를 이해시키고, 추상적․도덕적 수준이 아닌 전문가들의 책임성을 확보하기 위한 법제도적 대응방안을 제시하고 외국의 사례도 적시하도록 한다. 예를 들어 국내의 ‘전문가 책임에 관한 법률’ 제정 움직임과 주요 외국의 동향을 설명한다.

⑸ 공직자 윤리

○ 공직자들은 국민을 위해 최선의 공공봉사를 할 도덕적 의무가 있음을 알고, 공직자들에게 책임의식과 공익성을 요구하는 태도를 지니며, 장차 이러한 직종의 준비에 필요한 도덕적 자질과 실천력을 기른다.

○ 공직의 도덕적 특성을 우리사회의 도덕적 전통에 비추어 분석하고, 공직자들의 부패 행위를 감시하며 도덕적 책임의식을 요구하는 사회참여의 기술을 익힐 수 있다.

① 공직의 국민에 대한 의무와 도덕성

② 현대사회에서 공직자의 권한 증대가 가지는 도덕적 의미

③ 공직자 부패의 폐해와 그 방지 및 청렴문화 형성

○ 현대사회에서 요구되는 공직자 윤리와 청렴의 개념을 현대적으로 재정의하고, 공직사회 청렴성과 국가경쟁력간의 관계를 설명하고, 청렴교육의 필요성과 공직자 윤리 확보를 위한 법제도와 기구 등에 대해 이해시킨다.

○ 특히 부패방지법, 공직자윤리법, 공무원행동강령의 주요내용과 취지를 설명하고, 공직사회 부패통제 대응전략을 이해할 수 있도록 기술한다.

⑹ 지구촌의 윤리적 과제

○ 교통 통신의 발달에 따라 세계는 ‘지구촌’으로 치닫고 있음을 인지하고, 고유한 문화 및 가치와 세계적인 문화 및 가치의 융화를 모색하려는 태도와 자세를 확립한다.

○ 세계화에 대한 다양한 윤리적 문제들을 조사․ 발표하고, 지구촌 공동의 가치들을 조사․ 정리하여 세계보편윤리 강령을 제정해 보도록 한다.

① 지역화와 세계화의 윤리성

② 지구촌의 다문화를 특히 우리나라와의 관련 속에서 구체적으로 검토

③ 세계 보편 윤리 강령의 제 문제

④ 부유한 나라의 약소국에 대한 원조 의무

○ 국제사회 반부패 동향과 정책에 대해 이해할 수 있도록 한다. 구체적으로 국제투명성기구의 국가별 부패인식지수(CPI)와 우리나라의 점수와 순위, 국제기구와 지역협의체기구에서 추진되는 반부패 국제공조와 협력 실태를 설명한다.

○ 즉, 세계무역기구(WTO)의 ‘정부조달투명성협정’이 1996년 체결되어 1997년 1월부터 발효되고 있으며, 경제협력개발기구(OECD)의 ‘국제상거래에서 해외공무원에 대한 뇌물방지협약 체결(1997년)과 1999년 2월 발효, 그리고 우리나라에서는 이를 이행키 위한 「국제상거래에 있어서 외국 공무원에 대한 뇌물방지법」이 1998년 제정․시행되고 있는 점을 설명

① 특히, 국제연합(UN)차원의 범세계적 반부패협약(United Nations Convention Against Corruption)」이 2003년 12월 체결되고 2005년 12월 14일부로 시행되고 있고, 그 의미와 파급효과를 설명

② 지역간 협의체를 중심으로 전개되고 있는 부패라운드를 설명한다. 예컨대,  EU의 부패방지총국(OLAF), 아시아태평양경제협력체(APEC) 등의 반부패 노력을 설명

③ 이와같은 국제사회의 반부패 동향이 주는 교훈을 이해시킨다.

2. 교육프로그램 실행 로드맵

1) 프로그램 개요

민주시민으로서 청렴정보를 접하고 문제의식을 갖게 되며, 다른 사람의 의견을 수용하면서 또 자기 의견을 정립하는 것은 필수적이다. 또한 정립된 의견을 다른 사람들이 납득하도록 제시하면서 민주적으로 관철하도록 노력하는 것은 민주시민이 갖추어야 할 정치적 역량이다. 이러한 능력은 그룹토론을 통하여 향상되고 훈련되어질 수 있다.

이 프로그램은 소그룹에서의 토론을 통해 정보를 선별하여 목적에 맞게 작업하며 정립된 의견을 체계적으로 상대방이 이해하기 쉽게, 그리고 설득력 있게 발표하는 훈련을 할 수 있도록 구성되었다. 더 나아가서 자기와는 다른 상대방의 의견을 비판, 수용하고, 자기 의견을 관철하는 훈련을 할 기회를 제공한다.

전 참가자가 적극적으로 참여할 수 있도록 먼저 5 - 6 명의 소그룹에서 하나의 입장을 대변하기 위해 자료를 준비하며, 또 예상되는 상대방의 공격에 대해서도 준비한다. 소그룹의 토론은 전체적으로 행하게 될 그룹토론의 준비라고 할 수 있다. 전체적으로는 모든 참가자가 토론에 참여할 경우의 혼란으로 인해, 각 소그룹의 대표자가 각 입장을 대변하는 토크쇼 형식으로 진행된다. 토크쇼에 참가하지 않는 참가자들은 관찰자로서 발표자, 진행자의 태도 및 주장내용에 대하여 관찰하게 한다.

특히 토론의 주제는 아직까지 마땅한 결론이 나지 않고 있는 “주민소송제”로 하였다. 참가자들이 본 프로그램을 통하여 다양한 의견에 접하고 이에 관심을 가지며 자기의견을 정립할 수 있는 기회가 될 것이다.

2) 교육구성

단계	주요활동	소요시간
도입	- 프로그램 설명, 조편성, 과제선정, 토크쇼 출연자 등 역할결정	약 20분
전개	- 소그룹토론 -	약 30분
	- “토크쇼” (중간에 10 분 휴식)	약 50분
정리	- “토크쇼” 평가토론 - 평가서 작성	약 30분 약 20분
		총 150분

3) 교육목적

- 주어진 문제 상황 또는 자료에서,

① 해결해야 할 과제 또는 주장을 정확하게 파악하고,

② 분명한 주장과 의사소통을 통하여,

③ 합의에 도달하는 능력을 개발하도록 한다.

- 현안 청렴 과제에 관심을 갖고 이에 대한 자기의견을 정립한다.

- 발표자의 바른 태도와 자세에 대하여 깊이 생각하고 스스로 훈련한다.

4) 교육내용

A. 도입(20분) 프로그램설명, 조 구성, 조 과제선정, 토크쇼 출연자 등 역할선정

□ 목표

- 의견형성 과정에 대해 배운다.

- 청렴에 관한 관심을 일깨운다.

- 그룹토론을 위한 준비를 한다.

□ 진행순서 및 방법

① 5 - 6 명으로 한조를 구성하게 한다.

② 프로그램에 대해서 설명한다.  토크쇼의 참가자수가 너무 많을 경우

산만해질 수 있으므로 사회자 포함하여 5 - 6명 정도가 적당하다.

③ 각조에 역할카드와 자료를 진행자가 나누어 준다.

④ 참가자중 질문이 있을 경우, 진행자는 프로그램과 역할에

대하여 설명을 해준다.

□ 준비물: 역할카드와 자료

□ 진행자용 교수자료: 역할카드와 해당자료

역할: 사회자

과제: 주어진 자료를 읽고 토크쇼를 구성하고 진행할 준비를 하시오. 다음은 참고로 하고 다른 좋은 의견이 있으면 다르게 진행해도 됩니다.

참고     * 토크쇼 진행:

- 인사 및 주제소개: 2분,

- 출연자 소개 및 인사말: 3분

- 각 출연자 소견발표: 각 3분 (총 15분)

- 휴식 10분

- 출연자 질문과 대답 : 각 2분 (총 10분)

- 방청객 질문 : 5분

- 사회자의 맺음말

(결론을 맺지 말고 문제제기나 호기심자극으로)

사회자용 자료

주민소송제 도입 정부안 확정

- 지방행정에 대한 주민통제 강화로 실질적 주민 주권시대 개막 예고 -

□ 행정자치부는 주민소송제 도입을 주된 내용으로 한 지방자치법개정안이 10월 5일 국무회의 심의를 통과함에 따라 10월중 개정법안을 국회에 제출할 계획임

□ 금번 지방자치법개정안의 주된 내용은

○ 주민참여를 통한 지방행정의 책임성 강화를 위해 지방자치단체의 위법한 재무회계행위에 대해 지역주민이 자신의 개인적 권리ㆍ이익의 침해와 관계없이 그 위법한 행위의 시정을 법원에 청구할 수 있는 주민소송제를 도입하고,

○ 국법질서와 자치법규간의 조화를 도모하는 차원에서 상위법령에 위반되는 자치단체의 조례 제ㆍ개정 등에 대해 재의요구지시를 받은 자치단체장이 이에 불응할 경우, 상급기관(주무부장관 또는 시도지사)에서 대법원에 직접 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있도록 하며,

○ 지방의회가 회의를 보다 탄력적으로 운영할 수 있도록 지방의회의 정례회 및 임시회 회기 제한규정을 삭제하는 등

○ 참여정부의 핵심적 국정과제인 지방분권을 추진함에 있어 주요한 과제로 검토되어온 주민 직접참정권 확대와 지방의회 자율성 강화 등을 위한 각종 제도를 도입하기 위한 것임

□ 특히, 금번 지방자치법개정안중 지방행정에 있어 획기적인 변화를 가져올 주민소송제도의 도입과 관련해서는

○ 시민단체 등에서 중점적으로 주장하는 제도의 활용도를 높여야 한다는 측면과 지방자치단체에서 우려하는 무분별한 소송제기로 인한 지방행정의 위축 등 부작용을 최소화해야 한다는 상반되는 가치를 적절히 조화시키기 위해

○ 시민단체와 법조계, 학계 및 관계공무원 등 많은 전문가의 참여하에 법안을 마련하였으며, 지역의 다양한 의견을 수렴하고자 3차례에 걸친 지역순회공청회도 개최하는 등 각계각층의 여론수렴에 어느 때 보다도 많은 노력을 기울여 왔음

□ 이러한 여론수렴과정을 거쳐 마련한 주민소송제도의 주요내용은,

○ 소송대상은 지방자치단체의 위법한 재무회계행위로

- 자치단체가 행하는 공금의 지출, 재산의 취득ㆍ관리ㆍ처분, 자치단체를 당사자로 하는 매매ㆍ임차ㆍ도급 그 밖의 계약의 체결ㆍ이행이 위법한 경우이거나, 지방세ㆍ사용료ㆍ수수료 등 공금의 부과ㆍ징수를 위법하게 해태한 경우가 그 대상이 됨

○ 지역주민이 이러한 대상에 대해 주민소송을 제기하기 위해서는

- 우선, 선행절차로써 일정수 이상의 주민이 연서하여 상급기관에 주민감사청구를 제기하여야 하며,

- 감사청구결과에 불복이 있는 경우에는 감사청구에 연서한 주민은 누구나(1인 이라도) 주민소송을 제기할 수 있음

○ 주민이 청구할 수 있는 소송유형은 무분별한 소송형태의 난립을 방지하기 위해 크게 4가지 유형으로 법정화 하였음

- 다만, 이러한 소송은 주민감사청구에 대한 불복사유가 발생한 날로부터 90일 이내에 이를 제기토록 하여 행정이 지속적으로 불안정한 상태에 놓이지 않도록 고려하였음

○ 소송을 제기한 주민이 승소한 경우에는 당해 자치단체에 대해 변호사보수 등의 소송비용과 감사청구절차의 진행 등을 위해 소요된 비용을 청구할 수 있는 실비보상청구권을 부여하였고

○ 주민소송의 확정판결에 따라 손해배상 등의 책임을 지게 되는 당사자에게는 판결이 확정된 날부터 60일 이내에 손해배상금 등의 지불을 청구토록 하였음

- 다만, 동 기간내에 손해배상금 등이 지불이 되지 않을 경우에는 자치단체가 손해배상금을 지불할 당사자를 피고로 민사소송을 제기하여 배상금 지불의 이행을 담보토록 하였음

※ 회계관계공무원이 변상금 지불의 당사자가 되는 경우에는 지불명령을 통해 그 변상금 지불을 청구하고 불이행시는 지방세체납처분의 예에 따라 강제집행이 가능토록함

○ 기타 소송절차 등은 원칙적으로 행정소송법을 준용토록 하였으며, 이와 달리 규정할 필요가 있는 사항만을 이 법에 포함하였음

□ 주민소송제의 도입 외에 금번 지방자치법개정안에 포함된 대법원 직접 제소제도는,

○ 현행 지방자치법상의 제 규정에는 법령에 위반되는 지방자치단체의 조례 제ㆍ개정에 대해 상급기관이 재의요구를 지시하여도 자치단체장이 이에 불응할 경우에는 마땅한 제재방안이 없어 위법한 조례가 양산될 수 있는 모순이 있어 이를 시정하기 위한 제도 마련으로써,

- 재의요구지시를 받은 자치단체장이 이에 불응하는 경우, 주무부장관 또는 시ㆍ도지사(시ㆍ도사항은 주무부장관, 시ㆍ군ㆍ구사항은 시ㆍ도지사)가 직접 대법원에 제소를 하거나 집행정지결정을 신청할 수 있도록 한 것임

□ 또한, 지방의회 자율성 확대 차원에서 금번 개정안을 통해 삭제되는 지방의회 정례회 및 임시회의 회기제한 규정은,

○ 현행 법상에는 지방의회 정례회의 회기는 년2회를 합하여 시ㆍ도의 경우는 40일이내, 시ㆍ군ㆍ구는 35일 이내로 하고 임시회의 회기는 15일 이내로 하도록 이를 엄격히 제한하였으나,

- 이를 전면 삭제함으로써 총회의일수(시ㆍ도는 120일, 시ㆍ군ㆍ구는 80일) 범위 내에서는 지방의회가 회기를 자율적으로 조정ㆍ결정할 수 있도록 하였음

□ 정부안으로 확정된 금번 지방자치법개정안이 금년도 정기국회를 통과하면

○ 내년중 지방자치법시행령 개정과 각 지방자치단체별 조례의 개정 등 후속적인 입법정비와 주민소송제의 도입에 대비한 지방자치단체의 체계적인 준비작업을 진행시켜 나갈 계획이며

○ 주민소송제의 본격적인 시행은 1년 정도의 이러한 준비기간을 거쳐 오는 2006년 1월부터 전 지방자치단체에서 활용될 예정임

※ 대법원 직접 제소, 지방의회 회기 자율성 확대는 공포 즉시 시행

□ 앞으로 주민소송제 등의 제도가 지방자치단체에 도입되면

○ 그간 지방자치 실시이후 많은 문제점으로 지적되어온 지방재정의 방만한 운영이나 각종 예산사업의 추진과 관련하여 야기되는 부정부패의 고리를 차단할 수 있는 효과적 통제장치로 작용함으로써

○ 이미 도입된 주민투표제와 더불어 지방분권시대를 열어가는 주민의 직접참정제도로서 그 역할이 매우 기대되며,

○ 위법조례 등에 대한 대법원 직접 제소제도나 지방의회 회기운영의 자율성 확대는 국법체계의 일관성을 유지하고 지방의회의 효율적인 견제와 감시기능을 활성화시킴으로써 보다 성숙한 지방자치시대를 열어가는 밑거름이 될 전망임

B. 전개 (80분)

(1) 소그룹토론 (30분)

□ 목표

- 자료를 읽고 서로 의논하여 주어진 역할과 과제에 맞는 주장을 구

성한다.

- 주요 개념의 의미를 서로 토론하면서 이해한다.

- 핵심적인 것과 주변적인 것을 구분한다.

- 과제나 주장의 목표나 의도가 무엇인지 그룹에서 의논한다.

- 과제나 주장에 영향을 미치는 요인을 추정하게 한다.

- 토크쇼에서 주장할 내용의 요약서나 다른 사람을 설득할 수 있는

자료를 상의하여 만든다.

□ 진행순서 및 방법

① 진행자는 각 조에 맞는 정보에 관한 자료를 배분한다. (본 프로그

램이 학교나 시간적 여유를 두고 진행될 경우, 각 조가 맞는 자료

를 직접 조사해오도록 하는 것도 의미가 있다.)

② 주어진 시간 내(10분)에 자료를 읽고, 주장점이나 쟁점을 간략하

게 요약한다.

다음과 같은 순서에 따라 자료를 분석한다.

ㄱ. 중요한 개념 찾기

ㄴ. 개념의 연관성을 화살표 등을 이용하여 간단한 그림으로

나타내 보기

ㄷ. 그림을 요약하여 간략한 문장으로 기술해 보기

ㄹ. 앞에서 요약한 것과 비교하여 주장점이나 쟁점을 다시 기

술하기

③ 토크쇼에서 주장할 논쟁의 요점을 토론하여 작성한다.

④ 주장을 납득하게 할 자료를 만든다.

⑤ 예상 질문에 대한 답변을 준비한다.

⑥ 조를 대표하여 토크쇼에 나갈 사람을 선정한다.

* 유의 사항:

- 자료가 너무 많거나 어려우면 참가자들이 흥미를 잃기 쉽다. 참가

자의 수준에 따라 간단하고 쉽게 이해할 수 있는 자료를 선택한

다.

- 조를 대표하여 토크쇼에 나갈 사람을 소그룹토론이 시작되기 전이

나 토론 초기에 선정하게 되면  남은 구성원들은 소극적이 되기

쉽다. 또한 토론하는 과정에서 적극적으로 과제를 수행할 능력이

있는 사람이 드러나게 되므로 ‘역할’을 맡을 사람은 반드시 자료가

다 준비된 후에 정하게 한다.

□ 준비물: 종이 또는 차트 (각조가 만들 자료에 따라), 메모지 및

필기도구 등

(2) 토크쇼 (50분)

□ 목표

- 조의 대표자는 자기의견이 아닌 소그룹에서 토론하여 준비한 내용

을 발표하는 체험을 한다. 많은 사람들 앞에서 의견을 발표하는 연

습을 함으로 담대함과 침착함을 훈련한다.

- 효율적인 토론을 위해 얼마나 많은 준비가 얼마나 필요한가 체험

한다.

- 남은 참가자들은 청중으로서 소그룹토론에서의 이해되지 않은 것

을 질문함으로써 토론에 간접적으로 참여할 수 있는 기회를 갖는

다.

- 또한 출연자의 발표내용, 방법, 자세들을 관찰함으로써 바람직한

토론을 위한 자세에 대해 생각한다.

□ 진행순서 및 방법

① 먼저 강의실의 앞쪽에 의자를 출연자 개수에 맞게 놓는다 (가능하

면 강단 등 남은 참가자들이 잘 볼 수 있는 위치가 바람직하다).

② 남은 참가자들은 반원형으로 의자를 배치하여 앉게 하고 진행자는

관찰기록서를 나누어 준다.

③ 조의 대표자는 앞의 의자에 앉는다. 이름표를 작성하여 남은 참가

자 들이 알 수 있게 한다

④ 사회자가 각 출연자를 소개한다 (소개자료는 소그룹토론에서 준비

한다). 청중은 박수로 환영한다. (가능하다면, 동시에 VTR로 촬영

하면 나중에 보고 함께 평가하는데 도움이 된다.)

⑤사회자의 진행에 따라 각 출연자는 소그룹에서 토론한 내용을 주

장 내지는 발표한다.

* 토크쇼 진행의 예:

- 인사 및 주제소개: 2분,

- 출연자 소개 및 인사말: 3분

- 각 출연자 소견발표: 각 3분 (총 15분)

- 휴식 10분

- 출연자 질문과 대답 : 각 2분 (총 10분)

- 방청객 질문 : 5분

- 사회자의 맺음말

(결론을 맺지 말고 문제제기나 호기심자극으로)

* 유의사항

- 토크쇼가 길어 질 수 있으므로  타이머를 준비하여 주어진 시간을 지키게 한다.

⑥ 청중은 토크쇼가 진행되는 동안 소그룹에서 준비한 질문을 하거나 사전에 분배된 관찰기록서에 관찰한 사항을 기록한다.

□ 준비물: 타이머, 종(시간이 되었음을 알릴 수 있는 장치),

관찰기록서, VTR

□ 진행자용 교수자료

관 찰 기 록 서

관 찰 대 상	관 찰 사 항
일반적인 사항 - 시간적 구성 - 구조 - 참여의 범위 - 대화분위기
조의 대표 출연자 - 주요 주장 - 언어구사력 - 설명하는 능력 - 융통성 - 설득력
진행자 - 통제력 - 조정능력 - 표현력 - 통찰력 - 융통성
기 타

C. 정리 (50 분)

□ “토크쇼” 평가토론 (30 분)

□ 목표

- 자기 그룹의 준비와 실제로 진행된 토크쇼에 대해 관찰한 바를 서

로 교환한다.

- 준비의 개선점과 발표자의 체험을 공유한다.

- 바람직한 토론자세에 대해 정리한다.

□ 진행순서 및 방법

① 다시 이전의 소그룹으로 앉는다.

② 준비작업과 발표자에 대한 평가를 한다.

③ 개선해야 할 점에 대해서 토론하여 1분 발표내용으로 정리한다.

④ 바람직한 토론자세에 대해 1분 발표할 내용으로 정리한다.

⑤ 발표자가 아닌 다른 조대표를 선정하여 각조의 정리한 바를 1 분	이내에 서서 전체가 알아들을 수 있도록 발표하게 한다. 소그룹토

론 15분, 전체발표 각 2분씩 총 12분

⑥ 시간적 여유가 있을 때는 참가자 전원이 자유롭게 질문하고 토론

하게 한다.

⑦ 전체적으로 바람직한 토론자세에 대하여 정리한다.(3분)

⑧ 이미 기록된 관찰자 기록서를 제출하게 한다.

준비물: 칠판이나 챠트

□ 진행자용 교수자료

바람직한 토론자세

1. 토론자의 자세와 능력

① 사전준비가 잘되어있어야 한다.

-토론의 목적을 갈파해야 한다.

-토론 방식을 미리 알아둔다.

-토론의 구도를 확인해야한다.

-토론의 구성을 이해해야 한다.

② 상대방의 토론을 잘 경청해야 한다.

③ 메시지를 핵심있게 전달해야한다.

④ 자신의 입장을 당당하게 밝혀야한다.

⑤ 정확한 말로 이야기해야 한다.

⑥ 훌륭한 마무리를 해야 한다.

-자신의 의견을 조정한다.

-대안을 모색한다.

-최종 메시지를 준비한다.

2. 사회자의 역할과 능력

① 토론에 대한 사전 준비를 잘 해야 한다.

② 주제소개, 진행방법 소개, 토론자 소개를 잘 해야 한다.

③ 쟁점제시, 논쟁정리를 잘 해야 한다.

④ 논의를 압축하고, 결론을 제시해야한다.

⑤ 주제정리, 결어, 마무리를 잘 해야 한다.

출처, 이연택, 『토론의 기술』, 29-177쪽

(2) 평가서 작성 (20분)

□ 목표

- 자신의 토론자세에 대해 살펴보게 한다.

- 바람직한 토론자세를 스스로 훈련하도록 격려한다.

- 청렴의견에 대한 판단력을 기른다.

□ 진행순서 및 방법

- 평가서를 나누어 주어 참가자 전원이 작성하도록 한다.

□ 준비물: 평가서, 펜

□ 진행자용 교수자료

Ⅳ

청렴계약옴부즈만 양성 교육콘텐츠 개발

1. 청렴계약옴부즈만의 이해

2. 청렴계약옴부즈만제도의 운영실태

3. 청렴계약옴부즈만제도의 활동사례

4. 청렴계약제의 문제점 및 개선방안

5. 청렴계약옴부즈만의 교육 주요내용

6. 청렴계약옴부즈만 양성 교육프로그램

제4장 청렴계약옴부즈만 양성 교육콘텐츠 개발

제4장 청렴계약옴부즈만 양성 교육콘텐츠 개발

제1절 청렴계약제도의 이해

1. 청렴계약제의 의의

이상수, “청렴서약제 운영실태 검토 및 개선방안,” 한국투명성기구 주최, 「청렴계약제 개선방안 세미나 발표자료집」, 2004. 12.

1) 청렴계약제의 도입 배경

ㅇ ‘청렴서약제’(integrity pacts, 또는 청렴계약제)는 지난 1990년대 중반에 국제투명성기구에 의해 개발된 제도로, 물품구매나 용역, 조달이나 공사계약, 각종 인허가, 정부재산의 매각과 민영화 등 입찰과 관련하여 기관과 업체 사이에서 뇌물이나 향응 등을 요구하거나 주거나 받거나 하지 않을 것과 경쟁에 참여하는 업체들 상호간에도 담합하지 않을 것을 상호간에 서약하는 제도이다. 이를 어기면 낙찰의 몰수, 계약의 취소, 또는 일정액을 기관과 경쟁업체 등에 배상하거나 부정당업자로 블랙리스트에 등재되어 일정기간동안 해당 발주기관의 입찰 참가자격을 박탈당하게 하는 제도

반부패국민연대 김거성 사무총장, “시민옴부즈만과 부패방지NGO네트워크”에서 발췌.

- ‘청렴계약제’는 그동안 세계은행(World Bank), 아시아개발은행(Asian Development Bank) 등의 국제금융기관, 국제상공회의소(International Chamber of Commerce), 변호사, 각국의 TI본부와 토론을 거쳐 1999년 인도네시아에 적용할 때 최신 모델로 보완되었음.

- 에쿠아도르, 파나마, 아르헨티나(멘도자)에서 적용했고 현재 채택하고 있는 국가는 아르헨티나(부에노스 아이레스), 콜롬비아, 베닌, 파푸아뉴기니, 인도네시아, 나이지리아, 네팔 등이며, 올림픽 게임 개최지 결정에 적용하도록 국제올림픽위원회(IOC)에 제안해 놓고 있음.

ㅇ 건설교통부에서는 건설공사나 물품구매 계약 시 예상되는 부조리를 관계자들 스스로 방지할 것을 약속하는 제도로 『건설공사 신성서약제』를 2000년6월부터 시행하였으나 신성서약제는 이행치 않을 경우에도 제재규정이 없어 그 실효성이 미미.

ㅇ 서울시는 “맑고 깨끗한 시정”을 목표로 원인요법과 처벌요법을 병행하면서 행정의 투명성을 제고하고 역량이 강화된 시민사회와의 협력을 강화하는 시스템을 도입하는 차원에서 시민단체의 추천을 받아 “청렴계약옴부즈만”을 5명으로 구성하고 2000년 7월부터 국내에서 처음으로 이 제도를 시작.

ㅇ 이어 조달청을 비롯한 정부의 각 중앙부처 및 지방자치단체에서도 청렴서약제를 도입하여 입찰참가 시 청렴서약서의  제출을 요구하고 부조리 발생시에는 제재처분토록 입찰유의서 및 계약특수조건에 명시하여 입찰 및 계약 (건설공사, 감리, 설계용역 모두 적용)

ㅇ 부조리 발생시 제재 : 계약 해지 및 해당 발주기관의 건설공사 발주 시 입찰자격을 제한(6개월 내지 2년)

2) ‘청렴계약제’의 목적

○ ‘청렴계약제’의 기본목적

- 첫째, 입찰에 참가한 모든 업체에게 다른 경쟁 업체도 뇌물을 제공하지 않는다는 점과 정부 조달부서에서도 부패방지를 위한 조치를 취하고 절차를 투명하게 한다는 점을 확신시킴으로써 뇌물을 제공하지 않도록 하며,

- 둘째, 정부차원에서도 부패로 인한 공공조달 과정에서의 미치는 높은 비용과 왜곡을 감소시키는데 있음

○ ‘청렴계약제’는 업체측에서 (i) 입찰에서의 낙찰 (ii) 설계변경, 계약변경(가격, 세부조건, 계약기간의 조정) (iii) 세금, 법령의 의무사항 회피 등을 얻어내거나 다른 혜택을 얻기 위해 뇌물 또는 편의제공을 방지하려는데 중점을 둔다

○ ‘청렴계약제’는 기술사나 용역업체측에서 금전을 요구하거나 수수하여 (i) 특정업체에 특혜를 주는 방향으로 정부공사를 설계  (ii) 입찰평가와 낙찰결정에서 부당하게 특정업체에 특혜   (iii) 프로젝트 수행의 감독 소홀, 계약의 세부조건 위반을 보고하지 않는 등의 부패를 방지함

3) ‘청렴계약제’의 개념

○ 청렴계약제는 정부의 조달구매, 용역계약의 입찰에 참가하는 업체와 행정기관 양당사자 모두가 입찰신청‧낙찰‧계약이행 과정에서 뇌물을 제공하거나 받지 않고 위반시 제재를 받겠다는 것을 서로 서약하는 것이다.

○ ‘청렴계약제’의 적용 분야

- 정부의 물품구매 조달, 건설공사, 용역계약

- 민영화를 위해 정부재산을 매각하는 경우

- 통신‧교통‧광산‧유전개발‧벌채사업권의 허가

- 입찰서류의 준비, 입찰평가, 계약이행의 감독‧감리를 맡을 기술사나 용역업체의 선정

4) ‘청렴계약제’의 필요성

○ 감사주체의 전환 (시각전환) - 적발, 처벌위주보다는 의식개혁, 제도개선으로 근본적인 대책 수립이 필요- 업계의 자체정화 능력 배양 , 부패와 비리 근절의 필요성에 대한 의식 확산

○ 뇌물수수는 업체의 직접 고발이 사실상 불가능하기 때문에 주변관계인들의 민원, 소문, 관행 등을 직접 접하고 들을 수 있는 시민옴부즈만이 정보수집에 유리

- 관련공무원에 대한 업체의 다면평가 활용가능

-  피해업체의 하소연 청취

- 관련업계의 관행에 대한 개선요구

- 공무원의 퇴직 후 유관업체 취업 및 전관예우 감시

- 인터넷을 통한 네티즌의 의견 또는 고발내용 수집

- 관련분야 전문가들의 고견 청취, 관련협회의 제도개선운동 참고

○ 계약이행 과정의 감시활동에 전문가 활용

- 설계, 감리, 시공분야의 전문기술사 활용

- 처벌 및 행정제재시 법률전문가 활용

- 비리발생 관련제도의 개선운동을 시민단체 활용하여 추진

2. ‘청렴계약제’의 내용 및 절차

1) 입찰안내, 공고

-	입찰하는 업체는 공무원에게 뇌물제공 금지와 다른 업체와 담합하지 않겠다는 공식적인 서약서를 제출해야 하는 점을 알림

2) 업체의 서약서 제출

- 입찰업체는 입찰신청서와 함께 뇌물제공을 하지 않겠다는 서약서에 서명하여 제출(회사 자체의 윤리강령 사본 첨부)

- 이 서약은 업체의 대리인, 중개인, 하도급업체, 콘소시엄 파트너뿐만 아니라 입찰신청 업체의 관리자, 직원 모두에게 적용됨

- 필요시 하도급업체, 콘소시움 파트너의 서약서도 제출

3) 기업의 윤리강령 사본 제출

- 입찰업체는 직원이나 대리인을 통해 입찰하므로 회사의 사규로 뇌물제공을 금지하는 윤리강령을 제정하고 집행되게 해야 한다. 입찰신청 할 때에 그러한 사규와 집행계획의 사본을 제출하며 아직 이것이 미비한 회사는 입찰예정인 프로젝트에 대해 그 이행방안을 마련해야 함.

- 윤리강령 및 집행계획에 포함할 사항은

․ 모든 형태의 뇌물과 담합을 금지하도록 분명하게 규정

․ 선물, 접대, 여행, 숙박비, 기부금에 대한 규정

․ 회사의 모든 관리자, 직원에게 규정을 배부

․ 규정에 대한 직원교육

․ 내부‧외부 감사, 위반자 제재조치(해고포함)

4) 행정기관의 서약

- 투명한 조달규칙에 따르며 관련 공무원의 부조리와 뇌물수수를 방지하겠다고 서약함

- 입찰업무, 계약이행 감독업무를 담당하는 공무원과 그 상급자가 금전이나 편의제공을 요구하거나 받지 않았다는 확인서를 제출

- 관련 공무원 본인 및 가족의 재산을 정기적으로 공개함

5) 위탁대리인, 중개인에게 지급한 금전을 모두 공개함

- 대리인, 중개인에게 지급한 커미션 가운데 뇌물이 위장되어 포함될수 있음. 지금까지 지급한 액수와 향후 지급예정인 금액을 입찰신청 단계에서 공개하여 기록하고 낙찰후 계약이행 과정에서는 회사 관리자의 확인서를 첨부하여 분기별로 신고함

- 계약이행 종료후 최종 지급명세서 제출 : 상세한 지급내역, 뇌물제공이 없었음을 보증

6) 위반업체의 제재

- 첨렴계약제 시행과 관련한 법령은 다음과 같으며 청렴계약을 위반한 업체는 조달 계약취소, 해지, 입찰보증금 몰수,  손해배상 책임(행정기관과 다른 입찰참가업체에 대해), 일정기간 입찰참가 배제

- 청렴계약 위반으로 인한 손해액을 정확히 계산하기 어려울 경우를 대비해 미리 서로 합의해 둠

‧ 행정기관에 대한 배상액은 발주한 공사 금액의 8%

‧ 다른 입찰참가업체에 대한 배상액은 발주한 공사 금액의 1%

- 손해배상액에 대해서는 국제상공회의소의 중재규정에 따른 중재 방법으로 정할 수 있다.

- 입찰에 참가한 경쟁업체가 중재신청을 할 수 있는 권한을 부여하여 청렴계약 위반 업체를 제재할 수 있도록 함으로써 ‘청렴계약제’의 신뢰성을 높일 수 있다.

7) 시민단체의 감시

- 입찰신청‧낙찰결정‧계약이행 과정에 시민단체가 직접 또는 전문가를 선정하여 입찰과정의 감시에 참여하도록 함으로써 투명성과 신뢰성을 높일 수 있다.

- 시민감시자는 덕망과 청렴성, 전문성을 갖추고 모든 공문서를 열람할 수 있어야 하며, 문제가 발견되면 행정 책임자에게 시정을 요구하고 이행되지 않을 경우에는 외부 공개함

- 부에노스 아이레스와 콜롬비아에서는 시민단체(해당국가 TI본부)가 입찰계획에 대한 공청회를 열어 행정기관의 발표, 질의 답변, 개선방안 제안을 하고 있음.

- 미국의 경우 일부 행정기관에서 ‘민간 감독관’ (Independent Private Sector Inspector General)을 고용하여 감시

8) 입찰과정의 정보공개

- 입찰신청, 입찰평가, 낙찰결정 과정의 모든 문서를 공개하고 누구든지 쉽게 접근하여 볼 수 있도록 하며 정보를 제공함으로서 완전히 투명하게 할 수 있다.

- 입찰평가 요소와 기준, 입찰 신청업체 명단과 응찰금액, 입찰이 거부된 업체의 명단과 이유, 낙찰결정의 이유

- 인터넷을 통해 실시간 정보공개 : 멕시코, 콜롬비아, 칠레, 한국, 오스트리아

3. 서울특별시 청렴계약제의 특징

이상수, “청렴서약제 운영실태 검토 및 개선방안,” 한국투명성기구 주최, 「청렴계약제 개선방안 세미나 발표자료집」, 2004. 12.

1) 개요

<그림 4-1> 청렴계약제 주요내용

청렴계약 옴부즈만

▪ 청렴계약 각 단계 진행 및 운영 모니터

▪ 3단계 공청회 실시(입안, 계약, 이행)

▪ 청렴계약 운영 협의회 구성

공  고

입찰공고 및 안내시 청렴계약제 시행안내

입 찰

업체 및 행정기관의

청렴계약 이행서약서 교환

계 약

계약특수조건에        서약사항 명기

이 행

입찰․계약․이행과정 정보공개

검 증

서울시, 시민단체가 공동검증

□

□

□

□

▶윤리강령 운영업체 인센티브 부여

▶청렴계약 위반시 입찰참가자격제한

▶청렴계약 위반시 계약해지

▶내부비리 제보자 보상금 지급

⑴ 도입배경

- 기업의 투명성 확보와 정경유착의 고리를 단절시키기 위해 정부나 민간 모두에게 청렴한 공직과 투명한 기업문화를 요청하고 있으며, 이를 수용할 수 있는 제도로서 청렴계약제가 도입되었음.

⑵ 서울특별시 청렴계약제에 대한 개념

- 청렴계약 입찰에 참가한 모든 업체는 어떠한 뇌물도 제공하지 않으며, 정부 발주부서에서도 부패방지를 위한 조치를 취하고 절차를 투명하게 한다는 정부 및 정부기관과 입찰자 및 기업간의 합의

- 입찰에 참가한 업체가 뇌물을 제공하지 않도록 하여 시 정부가 발주하는 공사 및 조달부문에서의 부패와 그에 따른 정치적·경제적·사회적 비용을 감소시키는데 그 목적을 둠

⑶ 서울특별시 청렴계약제의 법적근거

- 국가계약법 제5조제1항과 서울특별시청렴계약옴부즈만설치및운영규칙 제3조제2항 그리고 청렴계약이행특수조건, 예산회계법, 지방재정법 등을 들 수 있음.

- 국가계약법 제5조제1항(계약의 원칙)에서는 "계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하며, 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이를 이행하여야 한다"라고 규정하고 있음.

- 서울특별시청렴계약옴부즈만설치및운영규칙 제3조제2항에서는 "서울특별시 청렴계약제는 서울특별시와 업체간 상호 신뢰를 바탕으로 입찰, 계약 및 이행과정에서 업체는 담합 및 금품·향응을 제공하지 않고 이를 위반시 상응한 제재를 받겠으며, 관계공무원은 업체로부터 뇌물을 요구하거나 받지 않고 이를 위반시에는 상응한 징계조치 등을 받겠다는 청렴계약이행서약서를 상호 교환하고 이행하는 제도로서 청렴계약옴부즈만이 진행과정을 직접 감시·평가하고 있다"고 규정.

- 청렴계약이행특수조건(2000)의 제1조는 "이 청렴계약이행특수조건은 서울특별시 계약담당공무원과 계약상대자가 체결하는 공사·용역·물품구매 등(본부 및 사업소 포함)의 도급계약에 있어 계약일반조건 외에 청렴계약을 위한 내용을 특별히 규정함을 목적으로 한다"고 규정.

⑷ 서울시 청렴계약제의 내용

- 공공사업에 대한 입찰단계에서부터 청렴계약이행 서약서를 제출한 업체에게만 참가자격이 부여.

- 이 때 계약 및 이행의 전 과정을 시민단체가 추천하여 서울특별시가 임명한 청렴계약옴부즈만이 감시하고 입찰, 계약, 이행(감독, 준공검사)의 3단계 공청회를 실시함으로써 부패를 원천적으로 방지하고자 하는 제도

- 계약위반이 발견될 경우에 계약은 바로 취소되며 6개월 이상 2년 미만의 입찰자격을 박탈하는 제재가 이루어지게 됨.

⑸ 서울특별시 청렴계약제의 추진체제

- 서울특별시와 시민단체가 공동으로 추진하는 사업으로서 시민단체가 추천하고 시장이 위촉한 청렴계약옴부즈만이 시행과정의 전반적인 사항에 대하여 감시·검증을 하고 있음

- 청렴계약옴부즈만은 독자적으로 직무를 수행하되, 직무에 필요한 시정요구나 감사요구 등은 옴부즈만 전원이 참석한 회의에서 결정하게 되며, 업무처리시 전문분야별로 구분가능한 업무는 관계 옴부즈만이 주관처리하고, 옴부즈만이 처리한 업무는 그 문서에 청렴계약옴부즈만이 처리하였음을 표시하게 되어 있음.

- 청렴계약과 관련한 주요 사항은 서울특별시 행정1, 2부시장, 옴부즈만 및 사업주관실·국장 등 10인 이내로 구성된 청렴계약운영협의회에서 결정하도록 함으로써 신뢰성과 공정성을 갖추도록 하고 있음.

2) 서울특별시 청렴계약제의 절차적 과정

⑴ 청렴계약 공고의 단계: 청렴계약의 입찰공고 및 청렴계약제의 시행을 안내하는 단계

⑵ 청렴계약 입찰의 단계: 청렴계약에 참가하는 업체 및 행정기관의 청렴서약서 교환이 이루어지며, 청렴계약 이행서약서(발주처 제공)를 업체대표가 서명하여 제출한 업체에게만 입찰참가자격을 부여함.

⑶ 청렴계약 단계: 계약이 낙찰되어 체결하고자 할 때 청렴계약이행서약서 내용을 청렴계약이행 특수조건으로 약정하여 공동서명을 하는 단계.

⑷ 청렴계약 이행단계: 청렴계약이행 공무원과 해당 기업이 계약수행과정에 뇌물이나 향응을 제공하는지, 시공상의 편의를 제공하는지 등의 여부를 청렴계약옴부즈만이 항시 감시·검증활동을 하게 되며, 위반사항이 있을 때는 시정 또는 감사를 요구할 수가 있음.

⑸ 청렴계약 검증(평가·환류)단계: 청렴계약옴부즈만이 청렴계약이행 결과를 감시·평가하는 단계.

○ 서울특별시 청렴계약제의 운영절차는 TI 청렴계약제도의 절차적 과정과 유사한 공고 → 입찰 → 계약 → 이행 → 검증 등 5단계로 구분됨.

<표 4-1>  서울특별시 청렴계약 운영절차

단 계	해 당 내 용
1. 입찰공고	∙ 청렴계약제의 시행을 안내함 ∙ 입찰등록 시에 ‘청렴계약이행서약서’에 업체의 대표자가 서명하여 제출한 업체에 한하여 입찰 참가자격을 부여함을 명시함 ∙ 계약체결 시에 서약서 내용을 그대로 계약특수조건으로 약정함을 공고함
2. 입 찰	∙ 입찰에 참여하는 모든 업체는 입찰가격이나, 특정인의 낙찰을 위 하여 담합 등 불공정행위를 하지 않으며, 입찰, 계약 및 이행과정에서 관계공무원에게 금품․향응을 제공하지 않겠다고 서약함 ∙ 청렴서약 위반 시 입찰참가자격제한, 계약해지 등 위반내용에 상 응하는 불이익처분을 받게 됨 ∙ 계약자는 청렴계약옴부즈만이 요구하는 자료제출 등 옴부즈만 활동에 적극적으로 협조할 것을 약속해야함 ∙ 모든 형태의 뇌물과 담합은 금지되며, 또한 이를 위반한 임직원은 해고 등 문책을 제시함 ∙ 내부비리 제보자에 대해서는 일체의 불이익처분을 하지 않겠다는 내용의 업체윤리강령을 사규로 제정토록 노력하겠다는 내용의 서약서를 발주기관에 제출하여야 입찰에 참여할 수 있음
3. 계 약	∙ 이 단계는 계약이 낙찰되어 체결하고자 할 때 청렴계약이행서약서 내용을 청렴계약이행특수조건으로 약정하여 계약상대방과 발주기관이 상호공동서명을 함
4. 이 행	∙ 이 단계에서는 청렴계약이행 공무원과 해당 기업이 계약수행과 정에 뇌물이나 향응을 제공하는지, 시공상의 편의를 제공하는지 등의 여부를 청렴계약옴부즈만이 항시 감시․검증활동을 하고, 위반사항이 있을 때는 시정 또는 감사를 요구함
5. 검 증 (평가․환류)	∙ 이 단계는 공공사업의 발주에서부터 청렴계약이행완료까지의 과 정을 서울특별시청렴계약옴부즈만이 시민의 입장에서 투명하게 감시하고, 청렴계약 이행결과를 평가․환류함

3) 제재

○ 서울특별시 입찰참가자격을 제한받는 경우로, 입찰가격이나 특정인의 낙찰을 위하여 담합 등 불공정한 행위를 한 경우에는 2년간의 입찰자격이 박탈되며, 입찰․계약 및 계약이행과정에서 관계공무원에게 금품․향응 등 뇌물이나 부당한 이익을 제공한 경우는 6월∼2년간 입찰자격이 박탈됨(청렴계약이행특수조건 제3조).

○ 계약해지를 받는 경우로, 입찰, 계약체결 및 이행과정에서 관계공무원에게 뇌물을 제공한 경우 계약체결 이전에는 낙찰자 결정을 취소하며, 공사착공 이전에는 계약을 해제하고,공사착공 이후에는 전체 또는 일부에 대해 계약해지를 함(동조건 제4조).

○ 공정거래위원회의 고발을 당하는 경우로, 입찰담합 등 불공정행위를 하였을 때 독점규제 및 공정거래에 관한 법령에 따라 공정거래위원회에 고발하여 과징금 등을 부과할 수 있음(동조건 제3조제2항).

○ 계약참여업체는 입찰등록시 입찰, 계약 및 이행과정에서 뇌물을 제공하지 않겠다는 청렴계약이행서약서를 제출하며, 시행과정을 시민단체가 추천하고 시장이 위촉하는 청렴계약옴부즈만의 감시·평가를 받게 됨.

4) 청렴계약옴부즈만의 구성과 운영

○ 청렴계약옴부즈만은 청렴계약제의 전 과정에 관여함으로써 청렴계약의 실효성을 확보하고, 시민대표로서 적극적으로 참여함으로써 행정의 투명성과 신뢰성을 제고시킬 뿐만 아니라 시민의 반응성과 대응성도 함께 높일 수 있다. 서울특별시 청렴계약옴부즈만설치및운영규칙으로부터 제도의 목적, 구성과 자격 그리고 직무면을 간략히 살펴보면 다음과 같다.

○ 첫째, 청렴계약옴부즈만 제도의 설치목적은 서울특별시에서 시행하는 공공사업의 발주에서부터 계약이행 완료까지의 모든 과정을 시민의 입장에서 투명하게 감시하고 평가하고자 설치․운영된다(동규칙 제1조).

○ 둘째, 청렴계약옴부즈만 구성에 관한 내용은 동규칙 제5조와 제6조에 규정되어 있다. 제5조에서는 제1항에 옴부즈만은 대표청렴계약옴부즈만 1인을 포함한 5인 이내로 구성한다라고 규정하고 있으며, 제2항에서는 옴부즈만은 다음 각호의 1에 해당하는 시민을 시민단체가 추천하고 이를 서울특별시장이 위촉한다(각호의 1은 제5조 참조)라고 규정하고 있다. 제6조에서는 대표옴부즈만의 선출방법, 직무권한, 직무대행에 관련한 내용을 규정하고 있다(동규칙 제6조 참조).

○ 셋째, 청렴계약옴부즈만의 임기 및 신분에 관한 내용은 동규칙 제7조에 규정하고 있는 바, 옴부즈만의 임기는 2년으로 하되 1차에 한하여 연임할 수 있다. 그리고 옴부즈만은 그 의사에 반하여 해촉되지 않지만, 업무의 태만, 능력부족, 업무수행곤란, 직무수행과 관련하여 금품이나 향응을 수수한 경우, 또는 동규정 제11조 각 호의 1에 해당하는 자와 반사회적 행위로 인해 업무수행이 곤란한 자는 해촉할 수 있다. 그러나 이러한 경우 제13조 서울특별시청렴계약운영협의회의 협의를 거쳐야 한다.

○ 넷째, 청렴계약옴부즈만의 직무 및 권한에 관한 내용은 동규칙 제8조와 제9조에 규정하고 있는 바, 옴부즈만은 공공사업 및 협의회에서 선정한 사업에 대한 발주․입찰․낙찰․계약체결․계약이행 과정에서 관련서류의 열람, 현장확인 등을 통해 감시․평가하며, 서울특별시에서 발주한 사업 중 협의회에서 필요하다고 선정한 사업에 대한 발주과정, 계약체결과정, 계약이행과정 평가 등 3단계평가회의를 주관하고, 직무수행과정에서 발견한 부조리 관련사항의 시정이나 감사를 요구한다(동규칙 제8조).

그 대상은 총공사비가 50억원 이상인 공사, 설계 및 감리용역이 10억원 이상, 물품구매 2억원 이상에 해당하는 경우이다(동규칙 제8조제1항1호).

3단계 평가회의에 대한 주관은 청렴계약옴부즈만이 하며, 실시단계인 입안, 선정절차, 계약이행결과시에 관계공무원, 시민, 전문가 등이 참여하여 의견를 수렴하는 회의가 주재된다.

○ 다섯째, 직무수행방법을 보면, 이들은 독자적인 직무수행을 원칙으로 하며 직무수행과정에서 부조리 관련사항을 발견하여 시장에게 시정 또는 감사를 요구하는 경우에는 옴부즈만 전원이 참석한 회의에서 결정하며 대표옴부즈만 명의로 한다. 그리고 옴부즈만이 처리한 업무는 그 문서에 옴부즈만이 처리하였음을 표시하며, 현장에서 문서의 원본 또는 사본을 요구하여 인수한 경우에는 인수한 사실을 확인해 주고, 원본은 7일 이내에 반환하여야 한다(동규칙 제9조).

○ 청렴계약제에 있어서 옴부즈만은 계약수행 전 과정에서 역할을 수행하고 있으며, 그 역할은 <그림 4-2>와 같이 나타낼 수 있다.

<그림 4-2> 청렴계약제에 있어서 옴부즈만의 역할

								옴부즈만
공 고		→		입 찰		→			계 약		→			이 행		→		검 증

제2절 청렴계약제의 운영실태 및 문제점

1. 청렴계약제의 운영실태

반부패국민연대, 『시민참여를 통한 부패방지 체계로서의 시민옴부즈만 제도의 발전방향』, 서울: 반부패국민연대, 서울시립대 반부패행정시스템연구소 주최 토론회 발표자료, 2004.를 참조하여 작성.

1) 청렴계약옴부즈만 현황

(1) 광역자치단체 옴부즈만 운영 실태

○ 2004년 현재 우리나라 각 지방자치단체들 가운데 시민참여 옴부즈만 운영 실태를 살펴보면 광역 16개 전 기관에서 29개 종류를, 기초 85 기관에서 117개 종류를 운영하고 있는 것으로 나타났다. 이들이 지난 2003년 한 해 동안 처리한 건수는 총 89,925건이었으며, 그 가운데 광역자치단체가 74,935건, 기초가 14,990건이었다.

○ 광역자치단체의 중 업무처리 실적이 가장 높은 것은 서울특별시의 청렴계약옴부즈만으로 총 50,393건을 처리하여 모든 지방자치단체의 옴부즈만 처리 총 건수의 56.6%를 담당하였다. 그리고 충청북도 주민감사청구심의회(2000년 구성) 전라북도 신명이모니터(2002년 구성) 등 처리건수가 전무한 경우를 포함하여 총 10개 민간참여 위원회가 처리건수 10건 미만으로 전체 위원회 숫자의 총 삼분의 일을 넘는 34.5%에 달했다.

□ 총괄:

운영기관별 : 101개 기관(광역16+기초85)

옴부즈만종류별 : (광역29+기초117),

처리건수 : 총 89,925건

□ 광역자치단체 운영 개관

16개 시․도에 29개 옴부즈만

처리건수: 74,935건

<표 4-2> 광역자치단체 옴부즈만 조직수

시도	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	합계
옴부즈만	2	2	2	1	2	1	3	1	1	2	2	1	3	3	2	1	29

□ 광역자치단체 옴부즈만 운영내용

<표 4-3> 광역자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행	실적
서울특별시	시민감사관	조례	3인(비전임 계약직공무원)	1996	84
	청렴계약옴부즈만	규칙	3인(비전임 민간인)	2000	50,393
부산광역시	시민감사관	자체계획	135인(무보수, 전임 민간인)	2003	257
	주민감사청구심의회	조례	11인(비전임 민간인 10, 공무원 1)	2000	8
대구광역시	감사청구심의회	조례	9인(무보수, 비전임 민간인 7, 공무원 2)	2001	4
	명예감사관	지침	82인(무보수, 비전임 민간인)	2003	72
인천광역시	시민감사관	훈령	86인(비전임 민간인)	2003	6
광주광역시	시민감시관	방침	15인(무보수, 비전임 민간인)	2003	12
	주민감사청구심의회	조례	11인(무보수, 비전임 민간인 9, 공무원 2)	2000	2
대전광역시	시민옴부즈만	훈령	50인(비전임 민간인)	1996	791
울산광역시	대형공사시민감시관제	훈령	17인(무보수, 비전임 민간인)	1997	621
	e-시정통신원제	자체계획	100인(무보수, 민간인)	2003	627
	명예시민감사관	지침	15인(무보수, 비전임 민간인)	2003	35
경기도	명예감사관제도	자체계획	93인(비전임 민간인)	2003	120
강원도	애향파수관	자체계획	230인(무보수, 비전임 민간인)	2000	105
충청북도	주민감사청구심의회	조례	9인(비전임 민간인 7, 공무원 2)	2000	0
	명예감사관	지침	50인(무보수, 비전임 민간인)	1999	11
충청남도	명예감사관	조례	43인(무보수, 비전임 민간인)	1997	40
	주민감사청구심의회	조례	9인(무보수, 비전임 민간인 6, 공무원 3)	2000	1
전라북도	신명이모니터	자체계획	59인(무보수, 민간인)	2002	0
전라남도	민원모니터제도	자체계획	43인(무보수, 비전임 민간인)	2003	200
	주민감사청구심의회	조례	11인(무보수, 비전임 민간인 8, 공무원 3)	2002	1
	도민명예감사관제	자체계획	47인(무보수, 비전임 민간인)	2003	11
경상북도	주민감사청구심의회	조례	9인(무보수, 민간인 6, 공무원 3)	2000	3
	공사명예감독관제	자체계획	11인(무보수 민간인)	2002	11
	명예식품감시원	법령	116인(비전임 민간인)	1995	20,672
경상남도	대형공사주민감시관제	훈령	5인 이내(비전임 민간인)	1994	529
	주민감사청구심의회	조례	9인(비전임 민간인 7, 공무원 2)	2000	5
제주도	주민옴부즈만	훈령	58인(무보수, 비전임 민간인)	1999	314
계	29개 옴부즈만				74,935

(2) 기초자치단체 옴부즈만 운영 실태

○ 기초자치단체의 경우도 총 117개 옴부즈만 가운데 46.2%에 해당하는 54개에서 처리건수가 10건 미만인 것으로 나타났다.

□ 기초자치단체 운영 개관

85개 시군구에 117개 옴부즈만

처리건수: 14,990건

<표 4-4> 시도별 기초자치단체 옴부즈만 조직수

시도	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	합계
기관	10	10	4	2	3	2	3	15	1	3	4	6	2	3	16	1	85
수	11	19	4	3	3	2	7	21	1	4	4	6	2	4	25	1	117

2) 청렴계약옴부즈만활동 활동사례

○ 청렴계약옴부즈만에 의한 게약이행실태 감사

○ 업체들의 로비, 입찰부정, 뇌물공여 행위감사는 비정기적으로 시행하고, 제보가 있을 시에만 감사

○ 계약이행과정, 즉 설계 및 시공과정에서 건설관리에 관련된 법령준수 여부를 상세하게 점검하여 감독, 설계자, 감리자 및 시공자들의 업무에 대한 소홀, 과실, 변칙처리, 부실, 배임 등의 위법행위를 적발

○ 이때 청렴계약옴부즈만의 적극적 감시 역할 및 명예감독관 등 시민옴부즈만 전문가 자문 활용

- 행정제재 처분시 해당업체의 가처분신청에 대한 소송처리과정에도 전문가 자문 활용

(1) 서울특별시 지하철건설본부(서울메트로)

○ 지하철건설본부는 대형공사가 가장 많으며 2004년 현재 3호선 연장 2개 공구, 9호선 1단계 14개 공구가 시공 중이며, 7호선 연장 4개공구가 2004년 현재 기본설계일괄입찰.

○ 발주부서

- 턴키,대안 발주시 대형건설업체간의 담합 방치

- 감리업체 선정시 면접과정 의혹, 특정업체에 유리하게 배점 조정

- 연락관들의 현장출입 과다, 본연의 임무(공사관계자 회의 참석 등)는 소홀

- 경제설계, 안전관리 및 계측관리지침 강화 등으로 시공업체 부담 증가

○ 설계업체, 감리업체

- 퇴직공무원들의 온상, 서울시 퇴직자중 지하철경력자 가장 우대

- 비상주감리원의 업무 소홀, 설계도서 검토 소홀

- 계측관리, 안전진단보고서 등의 검토가 형식적

○ 시공업체

- 공동도급 부실이행, 턴키, 대안입찰시 대형건설사간의 담합 성행

- 계측관리를 덤핑 하도급업체에 위탁하여 극히 형식적으로 시행

(2) 서울시 건설안전본부

○ 건설안전본부는 도로 등 일반토목공사와 유지관리, 보수공사 등 공사 수는 매우 많으나 대형공사는 별로 없음. (강남순환고속도로는 착공후 공사중지 상태)

○ 발주부서

- 퇴직공무원들과의 유착이 가장 심함

- 교량보수공사 등의 공사비 과다산정

- 업체로부터 향응접대. 고압적 자세.

○ 설계업체, 감리업체

- 특수공법 설계적용, 전문건설업체로비 성행

- 비상주감리원의 업무 소홀, 설계도서 검토 소홀

- 계측관리, 안전관리 형식적

○ 시공업체

- 공동도급 부실이행

- 불법하도급 성행 (재하도급, 무자격업체)

(3) 서울시 도시개발공사(SH공사)

○ 서울시 도시개발공사(SH공사)는 대형건축공사가 많으며 현재 택지개발, 임대아파트 건설사

○ 발주부서

- 설계경기 심사기준 임의작성, 위원선정과정 의혹

- 설계업체 PQ평가시 비리

- 자문위원 관리 소홀, 자문위원회는 극히 형식적

- 관련공무원들의 업무지식 및 능력 부족

○ 설계업체

- 설계업체들의 로비 의혹

(4) 서울시 상수도사업본부

○ 상수도사업본부 는 대부분 200억원 이내의 소형공사이므로 분기별 1회 정도 감시

- 지적사항 : 부대입찰 위반, 하도급사의 기술인력 허위 배치 등

○ 서울시 기술심사담당관실은 대형공사의 일괄, 대안입찰 심사, 건설기술심사 운영하고 있는바, 적발사례는 없고 심사과정의 감시를 통한 제도개선 요청

○ 일괄,대안입찰 심사

- 평가위원 선정과정 및 연락 감시

- 입찰참가업체와의 접촉 차단

- 기술위원들의 질의, 업체의 답변과정 감시

- 평가위원들의 평가업무 감시

○ 건설기술심의

- 설계업체들의 책임기술사 참석여부 확인

- 설계심의위원들의 지적사항에 대한 보완 확인

- 재심 등의 의결에 대한 감시. (1인의 재심청구도 수용)

○ 물품구매

- 물품구매는 위반사항 제보시에만 감사

- 시립 서대문병원 : 의료기기 납품시 입찰업체들의 담함, 담당공무원 모함행위 적발

2. 청렴계약제의 문제점 및 개선방안

1) ‘청렴계약제’의 문제점

(1) 청렴계약제 운영상의 문제점

○ 형식적 시행

- 청렴계약 시행의 내실있는 운영 여부에 대한 사후 점검 평가의 부족

- 고도의 전문성이 요구되는 감시업무를 수행하여야 하나 부족한 인력(정원 대비 현원 3/5)과 비전임의 겸임직 근무형태로 사업시행과 관련된 주요사항의 적정성과 타당성에 대한 검토(주로 공공사업의 규모와 예산산출의 적정성, 실시설계의 타당성, 입찰방법의 공정성 등 평가)를 심도있게 추진한다는 것은 현실적으로 불가능

- 또한 이행 실태에 대한 점검 평가가 제대로 이루어지지 않아, 업체들 입장에서는 계약체결 과정상 번거로운 절차적 과정만을 하나 더 추가한 결과를 야기

- 설혹 감시과정에서 옴부즈만이 문제점을 포착하였다 할지라도 현실적 한계(예컨대 인간적 정리) 때문에 제재조치를 가하기가 힘든 상황

- 이에 따라 옴부즈만의 활동이 단순 서류작업 수준이나 하는, 결과적으로  ‘展示的 制度’로 전락하고 있다는 비판도 제기됨

○ 옴부즈만은 서울특별시에서 발주한 사업 중 협의회에서 필요하다고 선정한 사업에 대하여 발주과정․계약체결과정․계약이행과정 평가 등 3단계 평가회를 주관하도록(제8조2항) 되어 있음.

현재 100억원이상 대형공사는 조달사업에관한법률에 따라 조달청에서 입찰 및 계약체결하고 있으므로, 계약체결단계에 대한 평가회 개최는 조달청의 협조가 필요하다. 그러나, 이 경우에도 발주과정과 계약이행과정에 대한 공청회는 가능하다.

- 그러나 대규모 공사의 경우, 이미 1-2년에 걸쳐 기본계획과 실시설계가 완료된 상태이며 실시설계단계에서 사업의 내역과 규모․공법과 자재의 선정․소요 예산 등에 대하여 계속적인 내부 검토와 수 차례의 자문회의를 거쳤기 때문에, 1단계  평가회에서 그와 같은 사항에 대하여 다시 전문적인 검토를 하는 것은 큰 효과가 없을 수 있음

- 아울러, 3단계 평가회에 대하여, 현재 민원처리 온라인 시스템에서 입찰공고에서부터 준공까지의 전과정이 공개되고 있고, 사업내역과 타당성 등에 대한 내부 검토와 연구용역 및 자문회의 등 기존의 행정절차와 중복되는 측면이 있으며,

- 평가회 개최에 따른 업무량의 증가와 행정비용의 발생 및 사업의 지연 등이 우려된다는 지적도 제기되고 있음(하태권, 2000)

○ 청렴계약옴부즈만의 역할 및 활동의 자율성과 전문성 미비

- 청렴계약옴부즈만의 활동의 한계성 : 활동시간, 전문성, 기관협조부족, 짧은 임기 등

- 제8조제1항2목에서는 "서울특별시에서 발주한 사업 중 협의회에서 필요하다고 선정한 사업에 대한 발주과정, 계약체결과정, 계약이행과정 평가 등 3단계 평가의 전 과정에 참여함으로써 소수의 인원으로 많은 업무를 수행하게 되어 전문성과 적실성을 떨어뜨릴 수 있음.

- 동규칙 제17조 "이 규칙시행에 필요한 세부운영계획에 대하여는 협의회를 거쳐 따로 정하여 시행한다"라고 규정하고 있으나, 협의회 내의 의사결정 과정에서 이견이 있을 경우 이에 대한 구체적 해결방안이 없으며, 옴부즈만의 자율성을 침해할 수 있는 조항이라고 할 수 있음.

○ 청렴계약 공무원과 관련된 문제

① 계약담당공무원의 전문성 부족

② 전문지식의 확보가 곤란

- 계약담당공무원은 일반직으로서 순환보직을 하게 되므로 보직기간이 지나치게 짧아 전문성을 확보할 시간적 여유를 가지지 못함.

③ 계약정보의 공개를 기피하는 경향이 있다는 점

- 우리나라의 경우 계약담당공무원이 입찰결과에 대한 정보제공을 받게 될 책임을 회피하기 위하여 가능한 한 정보제공을 기피하는 행태가 많음.

- 또한 일부 공무원들은 정보를 제공한다고 해도 일방적이고 편파적인 정보를 제공하는 경우가 많은데, 이는 담당공무원과 업체간의 유착관계, 그리고 기관장과 유력자들의 압력에 의한 경우가 많기 때문.

④ 합리적인 계약결정 및 계약이행을 이루기 어렵다는 점

- 계약관련 의사결정은 그 분야에 전문지식이 없는 기관장이나 상위 일반직 공무원에 의해서 이루어지는 경우가 대부분으로 계약담당공무원은 계약관련 의사결정과정에서 크게 영향을 미칠 수 없다는 점.

⑤ 계약담당공무원의 교육훈련이 단기프로그램에 의하는 경우가 많음

- 장기적 능력개발의 입장에서 새로운 회계기술과 법령에 대한 교육 뿐만 아니라 계약환경의 정보화에 따른 새로운 지식의 습득이 어렵다는 점.

(2) 한국투명성기구의 청렴계약제 운영실태 설문조사 결과

한국투명성기구, 「청렴계약제 운영실태 설문조사 결과 자료」, 2003. 12.

○ 한국투명성기구(전 반부패국민연대)가 2003년 11월과 12월에 걸쳐 334개 정부기관을 대상으로 청렴계약제 운영실태를 파악하고 청렴계약제가 조달분야의 부패방지에 어느 정도 효과가 있는지 측정하기 위한 조사결과 문제점은 다음과 같다.

○ 조사의 설계

- 시행시기 : 2003년 10 - 12월

- 시행방식 : 중앙정부기관, 광역 교육청, 전국 광역 및 기초자치단체, 정부투자기관의 청렴계약제 운영실태 설문조사

- 조사시기 : 2003년 11 - 12월

- 조사대상 : 50개 중앙정부기관, 16개 광역단위 교육청, 전국 257개 광역 및 기초자치단체, 21개 정부투자기관 (총 334개 정부기관)

- 조사방법 : 위의 각 기관의 계약담당자에게 설문지발송 및 근거자료 협조요청, 청렴계약제의 운영실태에 대해서는 자료의 정확성을 높이기 위해 정보공개청구 이용, 청렴계약제에 대한 주관적 평가 및 의견 부분은 전화조사로 보충.

- 조사결과 공개원칙 : 중앙정부기관, 지방자치단체, 광역단위 교육청, 정부투자기관의 기관별로 청렴계약제 도입여부와 운영실태를 공개하여 비교분석이 가능하도록 함.

- 표본 오차 : 신뢰구간 95% ± 3.01%

○ 조사결과 운영상의 문제점 및 개선방안

① 청렴계약제에 대한 인식 부족

○ 조사결과 중앙정부기관, 시울특별시, 정부투자기관, 교육청에서는 청렴계약제를 대다수 도입해 시행하고 있었고, 지방자치단체의 경우에는 계약의 규모에 따라 청렴계약제의 시행여부를 달리하고 있었지만, 70%의 정도의 지방지차체에서도 청렴계약제를 도입해 시행하고 있음을 알 수 있었다. 그리고, 청렴계약제를 도입하지 않았다고 응답한 기관들의 대부분이 앞으로 도입계획을 갖고있다는 입장을 보여, 청렴계약제는 앞으로 보다 많은 정부기관으로 확산될 것으로 예상된다.

○ 그러나, 문제는 많은 기관들이 청렴계약제를 서류 한 장 더 만들어 도장 한번 더 찍는 요식행위로 이해한다는 점이다. 청렴계약제에서 계약을 발주하는 정부기관과 입찰기업이 입찰 및 계약과정을 투명하고 청렴하게 운영해 비리가 개입되지 않도록 하겠다는 합의가 그 핵심내용을 이루고 있는 것은 사실이다. 그러나, 계약당사자 양측의 합의만으로 청렴계약제가 완성되는 것은 아니며, 입찰과 계약을 이행하는 전과정에 비리가 개입되지 않도록 운영하고 이를 감시하는 시스템 또한 청렴계약제의 중요한 부분이다. 따라서, 계약담당자들과 입찰기업 모두가 청렴계약제를 계약의 입찰과 이행 전과정을 아우르는 보다 포괄적 개념으로 이해할 수 있도록 하는 노력이 필요하다.

② 청렴계약제 위반에 대한 적발 및 처벌 미약

○ 대부분의 기관들은 청렴계약제 위반에 대한 엄격한 제재조항을 포함하고 있었다. 그러나, 이에 대한 적발과 처벌이 이루어진 사례가 매우 적어, 위의 제재조항이 실재로 비리를 예방하는데 얼마나 효과를 지니고 있는지에 대해서는 의문이다. 이렇게, 위반사례에 대한 적발과 처벌이 제대로 이루어지지 않는다면, 청렴계약제는 상당수의 계약담당자들이 이해하고 있는 것처럼 양자가 계약시에 서약서를 작성하는 형식적 절차에 그칠 가능성이 크다. 따라서, 청렴계약제가 효과적인 부패방지수단으로 정착되기 위해서는 위반사례에 대한 적발과 처벌이 보다 활발하게 이루어지도록 하는 보완수단이 필요하다.

③ 입찰 및 계약과정에 대한 외부감시제도의 부재

○ 정부기관들 중 NGO, 시민 등 외부인사가 참여하는 입찰 및 계약과정에 대한 감시제도를 두고 있는 경우는 일부 지방자치단체를 제외하고는 거의 없었다(지방자치단체의 경우 25개의 자치단체가 옴부즈만이나 위원회 형태의 외부감시제도를 두고 있다고 응답했다). 대부분의 기관들이 내부감사를 통해 청렴계약 준수를 감시하고 있다고는 하지만, 감사의 독립성이 보장되지 않는 현행 제도하에서는 계약과 입찰과정에 대한 충분한 감시가 이루어지기 어려운 것이 현실이다.

○ 청렴계약 위반에 대한 활발한 적발과 조사가 이루어지기 위해서는 내부자나 외부인으로부터 신분노출의 위험 없이 자유롭게 고발할 수 있는 환경이 필수적인데, 현행의 감사제도하에서는 이런 환경이 제공되기 어렵기 때문이다. 따라서 정부기관들은 청렴계약 위반에 대한 적발이 보다 활발하게 이루어질 수 있도록, 입찰과 계약과정에 대해 정부기관이나 입찰기업들의 이해관계에서 자유로운 외부인에 의한 감시제도의 도입을 적극적으로 고려해볼 필요가 있다. 더 나아가, 정부기관의 감사의 독립성을 높이기 위해 감사제도 자체를 개방형으로 바꾸는 것이 더욱 바람직할 것이다.

④ 낙찰자 선정과정과 결과 공개 양호

○ 95%정도의 기관은 입찰 계약시 낙찰자 선정과정 또는 낙찰자 선정과정 및 결과를 공개하고 있음을 알 수 있었다. 공개방법으로는 대부분의 기관들이 인터넷을 통한 G2B방식으로 일반 공개를 하고 있었으며, 교육청과 지방자치단체들이 G2B방식을 선호하고 있었다. 하지만 중앙정부기관과 정부투자기관들은 공개요구가 있을 경우에만 공개하거나 요구가 있을 경우 입찰자들에게만 공개하는 경우는 사례가 많아 교육청과 지방자치단체보다는 약간 낮은 투명성을 보이고 있었다. 하지만, 전자입찰이 많이 이루어지면서 대체로 입찰과정 자체는 매우 투명하게 이루어지고 있다고 할 수 있다.

⑤ 입찰자들에 대한 기업윤리 장려 비율 저조

○ 기관들마다 차이는 있지만 대부분 입찰자들에 대한 기업윤리강령의 제정 장려는 별로 활성화되고 있지 않음을 알 수 있었다. 전체 조사대상 기관중 66.2%는 입찰기업의 기업윤리제정을 장려하고 있지 않다고 응답했다. 기업윤리제정을 장려한다고 응답한  경우에도 문서로 기업윤리 제정을 장려하는 경우가 대부분이었다. 기업윤리 체계가 잘 갖추어진 기업에 대해 입찰 심사시 가산점을 부여하는 경우는 4건에 불과해, 정부기관들의 기업에 대한 기업윤리 장려의지는 매우 낮은 것으로 보인다. 사실 가산점을 주는 등의 인센티브 부여 없이 기업들에게 문서로만 기업윤리 제정을 장려하는 것은 큰 효과를 거두기 어렵다. 정부발주 계약이 기업들에 미치는 파급효과가 큰 만큼, 계약의 입찰조건에 기업윤리제정을 포함시키거나, 기업윤리 시스템이 잘 갖추어진 기업에 가산점을 부여하는 등의 적극적인 기업윤리장려 방안을 모색할 필요가 있겠다.

⑥ 청렴계약제의 비리예방효과에 대한 평가 혼재

○ 청렴계약제의 입찰 및 계약관련 비리예방효과에 대한 평가는 기관마다 차이가 있었다. 정부투자기관과 교육청은 80%가 어느 정도 비리예방에 효과가 있다고는 생각하지만, 중앙정부기관이나 지방자치단체는 그 정도가 50-60%에 그치고 있다. 하지만 이러한 결과는 청렴계약제가 실제적으로 비리예방효과가 없다는 것을 시사하기 보다는 계약 규모가 작아 비리예방효과를 측정하기 어려운 기관이 많기 때문이다.

○ 그러나, 청렴계약제가 비리예방효과가 별로 없다거나 전혀 없다는 응답이 34.4%로, 청렴계약제에 대한 부정적인 평가도 상당히 많은 것으로 보인다. 또, 비리예방 효과가 어느 정도 있다고 대답한 경우에도, “경각심을 주는 정도의 심리적 효과가 있다”는 반응이 많았으며, 실질적 비리예방 효과에 대해서는 측정이 어렵다는 입장이 대부분이었다. 따라서, 청렴계약제가 계약분야의 효과적인 부패방지수단으로서 정착되기 위해서는 실질적 비리예방효과를 높일 수 있는 방식으로 새롭게 개념을 재정비할 필요가 있어 보인다.

⑦ 형식적 절차 중심의 운영이 가장 큰 문제

○ 청렴계약제의 가장 큰 문제점은 너무 형식적 절차 중심에 치우쳐 있다는 것이다. 이는 청렴계약제에 대한 인식의 부재 문제와도 결부되어 있는데, 대부분의 계약담당자와 입찰기업들이 청렴계약제를 단지 청렴서약서에 도장을 찍는 요식행위로 이해하기 때문에 발생하는 문제로 보인다. 청렴계약제에 대한 인식이 이렇다 보니, 형식적으로 운영하게 되고, 그 결과 청렴계약제가 계약절차만 더 복잡하게 하는 것으로 생각해 계약 거부감이 발생하며, 청렴계약제의 실질적으로 필요한 것인가에 대한 회의까지 가지게 되는 것이다.

○ 형식적 운영의 문제 다음으로 많이 지적된 것은 청렴계약제의 운영 이해와 교육의 부족에 대한 문제로, 이 또한 위의 형식적 절차 중심의 운영문제와도 결부되어 있다. 청렴계약제에 대한 보다 올바른 이해를 돕기위한 교육과 홍보가 많이 이루어져서, 정부기관의 계약담당자들과 입찰기업들이 청렴계약제의 취지와 개념, 내용에 대해 올바로 이해하고 이를 준수할 것을 합의하는 문화가 형성된다면, 형식적 운영의 문제도 많이 해소될 수 있을 것으로 기대된다.

⑧ 전자입찰의 확대 및 보완 필요

○ 이번 조사를 통해, 정부기관의 많은 계약담당자들이 공공조달분야의 비리예방에 전자입찰이 매우 효과적인 것으로 평가하는 것을 알 수 있었다. 전자입찰을 함으로써,  계약시 정부기관 담당자와 입찰기업간의 직접대면의 기회가 줄어들어 비리예방에 많은 효과가 있다는 것이다. 따라서, 전자입찰을 보다 확대하는 것이 계약분야 비리예방에 바람직할 것으로 보인다.

○ 전자입찰은 입찰과정의 투명성과 공정성을 높이고 비리개입의 여지를 줄인다는 점에서 좋은 부패방지 수단인 것은 확실하다. 그러나, 전자입찰 조작비리가 종종 보고되고 있는 만큼 그 자체로 완벽한 제도는 아니다. 따라서, 앞으로 전자입찰의 공정성을 높이기 위해 전자입찰을 조작하는 등의 일이 일어나지 않도록 시스템을 계속 보완해나가야 할 것이다.

○ 이상에서 살펴보았듯이, 청렴계약제는 이미 국내의 많은 정부기관에서 일정 금액이상의 계약건에 대해서 이루어지고 있으며, 다른 기관들로 계속 확산되고 있는 실정이다. 하지만, 아직 청렴계약제의 취지와 내용 등에 대해서는 청렴계약 담당자들 조차도 이해가 많이 부족한 현실이다. 또한, 그 운영실태에 있어서도, 서류 중심의 형식적 운영에 치우치다보니 청렴계약제에 대한 부정적 인식 또한 상당히 존재하는 것이 사실이다. 즉, 양적인 확산은 이루어졌으나, 질적인 면에서는 아직 일천한 단계에 있다고 하겠다.

○ 따라서, 청렴계약제가 앞으로 보다 효과적인 공공조달 및 계약분야 부패방지수단으로 정착되기 위해서는 그 개념을 재정립하고, 계약의 단계별로 세부적인 운영기준을 마련해야 할 것이다. 이와함께 청렴계약제에 대한 올바른 이해를 돕는 교육과 홍보를 적극적으로 할 필요가 있다. 정부기관과 기업 양측 모두가 청렴계약제의 개념과 내용을 잘 이해하고 계약 전과정에서 이를 수용하고 준수한다면, 청렴계약제는 앞으로 그 효용성에 대한 회의적 인식을 극복하고, 건전한 입찰 및 계약문화 조성에 많은 기여를 할 수 있을 것이다.

2) ‘청렴계약제’의 실효성 강화를 위한 개선방안

이상수, “청렴서약제 운영실태 검토 및 개선방안,” 한국투명성기구 주최, 「청렴계약제 개선방안 세미나 발표자료집」, 2004. 12.

(1) 기본방향

○ 청렴계약제도의 시행상의 한계를 제도적 차원에서 보완할 수 있는 제반 시스템 구축

- 부패방지시책평가의 일환으로도 추진 가능

○ 이행실태에 대한 점검 평가기능 강화

(2) 청렴서약 이행점검을 위한 수검체계(搜檢體系) 구축

① 필요성

- 청렴계약제에 대한 실천이 내실있게 담보되고 있지 못한 상황으로 정확한 이행상황 점검과 실적평가를 통해 제도의 내실화가 필요

- 감시․평가업무를 위한 운영절차와 평가방법․평가요소․평가기준 등 옴부즈만의 운영 및 평가시스템 확립 필요

② 청렴서약 이행점검 평가모델(Integrity Pacts Monitoring Model) 개발

- 평가영역(예컨대, 시설공사, 기술용역(설계 및 감리), 물품구매), 평가분야(발주, 설계, 감리, 시공), 평가지표 개발

③ 점검대상

- 서울시에서 발주하는 건설공사, 설계 및 감리 및 물품구매 중 청렴계약 이행 대상 전 사업에 대하여 시행

- 총 공사비 50억원 이상의 건설공사, 10억원 이상의 설계 및 감리용역, 2억원 이상의 물품구매

④ 평가시기 및 횟수: 매년 상하반기(6월과 12월) 각 1회

⑤ 이행점검 보고서 작성 제출 의무화

- 평가 전 청렴계약 대상 사업체가 평가기준별 관련 보고서 제출

- 『청렴계약이행서약서』와, 『청렴계약이행특수조건』 제6조를 신설하여 “청렴계약 이행점검 보고서 제출” 조항 삽입

- 서약서 평가시기 1주일 전 까지 서울시 감사관실 청렴계약담당 공무원에게 제출 완료

- 미제출 업체 또는 정해진 기한 내 미제출 업체에 대해서는 6개월 이상 2년 미만의 입찰참가자격 제한, 계약해지 등의 불이익 조치 부과

⑥ 평가방법: 서면평가 및 현장평가 병행

- 각 기관에서 취합한 자료를 대상으로 평가팀별로 서면평가를 실시하고, 필요한 경우 현장평가 등의 실사과정을 거치도록 함

- 전체 피평가 업체에 대하여 현장실사를 하기보다는 의심나는 사업체나 서면평가 결과 별도의 확인이 필요한 업체만 실시

◦ 청렴계약 대상 업체에서 제출한 청렴계약 이행점검 보고서에 대하여 계량․비계량 지표별 기준에 따라 “서면평가”

◦ 서면평가 과정에서 확인이 필요한 부분을 별도로 도출하고 그에 대하여 “현장평가” 병행

⑦ 추진체계

- 첨렴계약 이행평가단 구성 : 청렴계약옴부즈만, 시 감사관실 직원, 외부전문가, 시민단체 인사 등 약간명(5～7명)으로 구성

- 시 ‘감사위원회’가 구성될 경우 위원이 평가위원 겸임

⑧ 점검․평가 결과의 환류체계 구축

- 평가결과, 지적 사항에 대한 보완 및 이행정도 사후 점검

(3) “청렴계약옴브즈만” 코너 개설 및 관련 정보 게시

○ 각급 기관 홈페이지(또는 감사관실 홈페이지)에 “청렴계약옴브즈만” 코너를 개설하여 이 곳에 각종 공사현장 및 물품구매나 용역 수주업체의 “이행점검 보고서”를 게시하여 일반 시민과 민원인이 회람할 수 있도록 함

○ 아울러 이행점검 결과, 보완 조치 실태에 대해서도 게시

- 입찰신청·입찰평가·낙찰결정과정의 모든 문서를 공개하고 누구든지 쉽게 접근하여 볼 수 있도록 정보를 제공하여 계약의 전 과정을 완전히 투명하게 함.

(4) 청렴계약옴부즈만의 전문성 및 권한 강화

○ 전문성이 확보된 청렴계약 옴브즈만 선발 및 계약 시행과정의 실질적 감시․검증 권한과 능력 부여를 위한 제도적 장치 강구

- 이를 위해서는 옴부즈만의 근무형태와 보수문제의 개선이 선행되어야 함

- 현재 일주일에 한 차례의 근무와 월 30만원 내외의 활동비로 2년의 임기동안 성실한 활동을 기대한다는 것은 무리

- 따라서 관련분야 전문가가 전임직으로 활동할 수 있도록 하고, 실질적 집행능력 부여를 위한 제반 여건 조성 필요

※ 현재는 본업을 가진채 겸임으로 활동하고 있어 업무의 집중도가 떨어짐

- 일본이나 북유럽의 경우 옴부즈만을 하는 민간전문가들에 대한 보수는 그들의 민간전문가로 활동할 때 예상되는 소득 수준 이상을 보상받으며 전일근무의 형태를 띠고 있음

- 따라서 우리나라도 이에 부합하는 수준의 보수 지급이 있어야 할 것임

○ ｢청렴계약옴브즈만｣의 권한 및 집행능력 강화

- 청렴계약옴브즈만이 실질적 집행능력을 보유할 수 있는 권한부여

- 계약관련 이해관계자(입찰참가 기업, 낙찰기업 및 하도급업체, 계약담당공무원, 市고위간부, 시의회의원 등등)의 압력과 간섭을 뿌리칠 수 있는 제도적 방책 강구

- 전임직으로 할 경우 청렴계약옴브즈만의 지위는 계약직공무원으로 임용하는 것이 업무수행의 효율성 제고와 업무전담을 위해 바람직

- 이때 청렴계약옴브즈만의 권한이 관련규정에 명문으로 구체적으로 지정되어야 함. 아울러 이들의 신분보장이 확보되어야 하고, 이들의 服務조건 및 의무사항 규정이 필요함

- 청렴계약옴브즈만이 계약업체에게 관련서류 제출요구나 열람요구를 거부할 때 제재조치 권한과, 불응시 취할 수 있는 운영협의회의 구체적 권한사항과 계약당사자의 순응의무를 세세히 명시

(5) 청렴계약 운영협의회 구성 및 운영상의 불명확성 제거

○ 서울특별시의 경우를 보면, 제13조 서울특별시청렴계약운영협의회의 위원은 부시장, 시민옴부즈만, 공무원(감사관), 민간전문가, 관련 실국장으로 구성된다고만 되어 있어 협의체 구성의 구체적인 내용이 빠져 있음. 이는 다른 기관도 비슷한 수준임.

- 이를테면 구성원의 수, 구성방법, 의사결정방법 등이 미제로 남아 있어 이에 대해  명확한 입장정리 필요

- 왜냐하면, 낙찰업체가 청렴계약을 위반했다는 결정을 내리는 의사결정주체의 구성방법과 구성원의 수 등이 명확하게 정리되어 있지 않음으로 인해, 시민옴브즈만과 시담당공무원간에 의견이 상치하는 경우 어느 쪽의 결정을 우선할 것인가 하는 문제가 제기됨. 따라서 합리적 의사결정 방법을 구체적으로 규정하는 것이 바람직함.

(6) 청렴계약 공무원의 전문성 확보

○ 계약관련 업무는 그 절차적 단계마다 요구되는 전문성이 다르기 때문에 계약 업무를 관할하는 담당공무원도 그 분야에 전문성을 가진 사람을 임용해야 하며, 청렴계약 공무원, 청렴계약 이행·감독공무원으로 구분되어야 함.

- 이를 위해서는 해당 공무원의 직무교육훈련을 강화하고, 외부의 전문가를 과감히 특채하여 전문인력 중심으로 인력고도화를 추진해야 하며, 계약 및 구매전문가 자격제도를 도입함으로써 청렴계약의 시스템적 접근을 위한 전문성을 확보하여야 함.

※ 법제도적으로 국가계약법시행령제6조제1항의 범위와 대상 등을 명확히 확정하고, 임의규정으로부터 당위규정으로 개정할 때 계약공무원의 책임성과 전문성을 제고시킬 수 있음.

각 중앙관서의 장은 그 소관에 속하는 계약사무를 처리하기 위하여 필요하다고 인정될 때에는 그 소속공무원 중에서 계약에 관한 사무를 담당하는 공무원(이하 '계약관'이라 한다)을 임명하여 그 사무를 위임할 수 있으며, 그 소속공무원에게 계약관의 사무를 대리하게 하거나 그 사무의 일부를 분장하게 할 수 있다.

(7) 옴부즈만의 감시기능의 내실화

○ 서울시는 2000년 9월 “서울특별시청렴계약옴부즈만설치및운영규칙”을 제정하여 공공사업의 발주에서부터 계약이행완료까지의 과정을 시민의 입장에서 투명하게 감시하고 평가하기 위하여 청렴계약옴부즈만을 설치 운영하고 있음.

○ 청렴계약의 대상업무는 제도의 투명성 확보을 고려할 때 모두 옴부즈만의 직무와 권한에 포함이 되어야 할 것이나 옴부즈만의 구성(비상주)과 현재의 조직으로 청렴계약의 적용대상이 되는 모든 공공사업에 대하여 감시하고 평가한다는 것은 여러 가지 면에서 어려움이 있으며, 당사자간 공모에 의해 발생되는 비리를 적발한다는 것은 물리적으로 한계가 있음.

○ 특히 현행 운영규칙에서 규정하고 있는 옴브즈만의 업무 영역은 공공사업의 발주·입찰·낙찰·계약체결·계약이행 과정의 감시·평가, 협의회에서 선정한 사업의 3단계 평가회 주관, 부조리 관련사항의 시정이나 감사요구 등 광범위하게 구성되어 실제 내실 있는 업무수행이 곤란한 실정임.

○ 따라서 옴부즈만의 업무범위와 활동영역을 구체화하고 집중화하여 효과적이고 실제적인 감시기능이 수행될 수 있는 대안의 마련이 필요하며,

○ 아울러 옴부즈만은 감시활동과 병행하여 부패의 원인이 되는 불합리한 제도를 개선, 즉 시스템적 측면에서의 제도 개선을 중점적으로 추진하여 부패가 악순환되는 연결고리를 차단하는데 중점을 두는 것이 바람직한 측면이 있음.

(8) 청렴계약제도 정착을 위한 교육․홍보 시행

○ 청렴계약제의 도입에 의해 2000년 7월부터 물품구매와 공사 등의 입찰 및 계약체결 과정에서 서약서의 징구, 입찰유의서 및 계약특수조건 명시를 의무화하여 시행되고 있으나 제도의 도입 기간이 다소 경과함에 따라 현재에는 이러한 절차가 관행화되어 거의 형식적인 절차에 그치고 있는 실정임.

○ 따라서 청렴계약제도의 활성화를 위해서는 당사자로 하여금 제도와 절차가 상시 인지되고 이를 위반시 가혹한 제재조치와 처벌이 수반된 다는 것을 인식시킬 필요가 있으며, 이를 위해서는 청렴계약에 대한 교육 및 홍보 실시가 무엇보다 중요한 사항일 것임.

○ 지속적인 교육과 홍보는 청렴계약제도에 대한 관심 유발과 이로인한 실효성 있는 제도의 정착으로 비리의 개연성을 사전에 차단하는 효과를 가져올 수 있을 것임.

○ 교육․홍보는 “서울특별시청렴계약옴부즈만설치및운영규칙”에 의해 청렴계약에 대한 교육·홍보에 관한 사항을 결정할 수 있는 청렴계약 운영협의회에서 주관이 되어 주기적으로 실시토록 하되, 당사자인 발주기관과 관련업체에도 상시 교육과 홍보가 이루어질 수 있도록 유도하여야 할 것임.

○ 이와 더불어 발주기관에서는 청렴계약과 관련한 직․간접적으로 관련이 있는 공무원의 경우 윤리의식 함양을 위한 공무원행동강령 등 부패방지시책에 대한 교육을 강화하고, 관련업체의 경우에도 자체정화 능력의 배양과 대상 직원의 부패방지 교육을 상시 실시함으로서 청렴계약에 대한 관심이 지속될 수 있도록 하여야 하며,

○ 청렴계약에 대한 자료를 상시 접촉할 수 있도록 민원실, 건설현장 등에 부패신고요령의 게시와 홍보책자 배포 등으로 지속적인 관심을 유도할 수 있도록 홍보활동의 강화가 필요함.

(9) 해당 기관 감사담당 공무원과의 공조체계 유지 및 엄정한 적발․처벌

○ 감사공무원과의 공조

○ 적발사항에 대해서는 행정제재 및 처벌이 필수적

- 감사담당 공무원의 경우 순환보직 및 다면평가제 시행 등으로 엄격한 처벌을 기피하는 현상이 발생하고 있음.

- 따라서 이를 방지하기 위해 단기적으로 상급기관에 의한 감독대상 기관의 징계유지율에 대한 주기적 점검․평가의 시행과,

- 감사담당공무원의 경우 다면평가 대상에서 제외시켜 줌으로써 엄정한 직무수행이 가능한 환경을 조성해 주고,

- 중장기적으로는 감사직렬을 신설하여 감사담당 공무원의 전문성 제고와 공정한 직무수행이 가능한 보직관리가 이루어질 수 있도록 인사제도의 변경이 필요

○ 이는 현재 국회에 상정되어 있는 ‘공공감사에 관한 법률안’이 통과되면 제도적인 기틀이 정비될 것으로 전망되나 현재 이 법안 제정에 대한 이해관계자들의 입장과 견해차가 커 단기적으로 실현될 가능성은 낮다고 평가됨.

○ 하지만 중장기적으로 공공감사에 관한 법률안 제정을 전제로 지방자치단체의 경우 자율적인 감사위원회제도를 구성하여 운영 가능할 것으로 전망.

- 감사위원회제도의 설립과 운영과 관련된 사항은 5장에서 구체적으로 검토․제시하므로 이 곳에서는 생략함.

○ 청렴계약옴부즈만 활동을 하는 업계전문가들을 보호

- 청렴계약옴부즈만 선발 과정의 공정성이 전제된 하에 선발된 업계대표자로써의 옴부즈만의 엄정한 감시․감독활동에 대해 비리로 적발된 공무원의 보복조치가 이루어지지 않도록 제도적 보완 필요

○ 감사공무원의 건설분야 관심증대 및 감사기법 향상 필요

제3절 청렴계약옴부즈만 교육 주요내용

1. 정부입찰제도의 이해

강원도공무원교육원 교육교재, 「회계실무-계약분야」, 2004.를 참고하여 작성.

1) 계약의 의의

⑴ 계약의 개념

○ 정부기관이나 지방자치단체가 계약당사자의 일방이 되어 상대방인 사인(私人)과 공사, 제조, 구매, 용역 등의 계약을 체결함으로서 정부기관이나 지방자치단체의 제반 수요를 충족시킴과 동시에 사법상 효과 발생을 목적으로 하는 행위를 말한다.

⑵ 계약의 원칙

○ 계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결하여야 하며, 당사자는 계약의 내용을 신의와 성실의 원칙에 따라 이를 이행하여야 한다.

○ 계약담당공무원은 계약을 체결함에 있어서 관계법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약 또는 조건을 정하여서는 아니된다.

⑶ 계약의 법령체계

○ 국가를당사자로하는계약에관한법률 제3조, 제5조 내지 제6조 동법 시행령제3조 내지 제5조, 동법 시행규칙 제3조

○ 지방재정법 제59조 내지 제63조, 동법 시행령 제70조 내지 제71조의 3

○ 조달사업법시행령 제15조 제1항

① 국가와 지방자치단체가 서로 다르게 적용되는 주요 계약 관련 법령 및 기준

구 분	국 가	지 방 자 치 단 체
지역제한 경쟁입찰 한도금액	○ 국가를당사자로하는계약에관한 법률시행령 제21조, 규칙 제24조 - 공사 : 추정가격 50억원미만 (전문공사 등은 5억미만) - 물품·용역 : 3억(기술용역 2억미만)	○ 지방재정법시행령 제70조제4항의 규정에 의한 제한경쟁계약의 특례에관한규칙 - 공사 추정가격 50억원이하 (전문공사 등 5억이하) - 물품·용역 5억(도 3.2억원미만) - 기술용역 1.5억이하
지역의무 공동도급	○ 국가를당사자로하는계약에관한 법률시행령 제72조 - 추정가격 50억원미만	○ 지방자치단체 공동계약집행기준(행정자치부예규 제67호) - 추정가격:공사244억원, 물품 용역 3.2억원미만 (기초는 무제한)
국제입찰대상 고시금액	○ 재정경제부장관 고시금액 (2002.12.30) - 공사 : 추정가격 81억원이상 - 용역·물품 : 추정가격 2.1억원이상	○ 행정자치부장관 고시금액 (고시 제2002-24호, 2002.12.30) - 공사 : 추정가격 244억원이상 - 용역·물품:추정가격 3.2억원이상 (기초는 해당없음)
적격심사 기 준	○ 재정경제부 “적격심사기준” ○ 조달청(고시) - 시설공사적격심사세부기준 - 기술용역적격심사세부기준 - 물품구매입찰적격심사세부기준 - 일반용역적격심사세부기준	○ 행정자치부예규 - 지방자치단체적격심사기준 - 지방자치단체 시설공사적격심사 세부기준 - 지방자치단체기술용역적격 심사세부기준 - 지방자치단체물품구매입찰 적격심사세부기준
기타일반용역 적격심사기준	○ 각 부처에서 기준제정 → 재정경제부장관과 협의	○ 각 지방자치단체에서 제정 → 행정자치부장관 승인

② 계약관련 주요법령, 예규현황

구 분	내 용
자치단체가 국가기준과 다르게 적용하는 법령·기준	○ 지방재정법, 지방재정법시행령 ○ 지방자치단체 적격심사기준, 공사·기술용역·물품 적격심사세부기준(행자부 예규) ○ 지방자치단체의 공동계약집행기준(행자부예규) ○ 국제입찰에 의하는 물품·공사 및 용역의 범위(행자부고시) ○ 입찰집행에 관한 예정가격 작성요령(행자부예규) ○ 선금지급요령(행자부예규) ○ 지방재정법시행령 제70조제4항의 규정에 의한 제한경쟁계약의특례에관한규칙
개별법령	○ 건설산업기본법령,하도급거래공정화에관한법령, 독점규제및공정거래에관한법률, 기술사법, 건축사법, 건축법, 건설기술관리법령, 엔지니어링기술진흥법령, 물품관리법령, 폐기물관리법령, 소방법령, 전기공사업법령, 정보통신공사업법령, 문화재보호법령, 조달사업에관한법령, 정부투자기관기본관리법령, 지방공기업법령, 중소기업진흥및구매촉진법령, 한국지방행정연구원육성법령, 전자거래기본법령, 산림법령, 장애인복지법령, 어항법령 등
지방자치 단체가 국가기준을 준용하는 법령·기준	○ 국가를당사자로하는계약에관한법률, 시행령, 시행규칙
	○ 재정경제부 회계예규(21) - 공사계약일반조건 - 공사입찰유의서 - 물품구매계약일반조건 - 물품구매입찰유의서 - 기술용역계약일반조건 - 기술용역입찰유의서 - 대형공사설계비보상요령 - 공사의 수의계약 운용요령 - 제한경쟁계약 운용요령 - 공동도급계약 운용요령 - 내역입찰집행요령 - 종합계약집행요령 - 실비산정기준 - 지수조정율 산출요령 - 동일구조물공사 및 단일 공사집행요령 - 원가계산에 의한 예정가격 작성준칙 - 전문가격조사기관 등록에 관한 준칙 - 일괄입찰보증제도 운용요령 - 공사의 지명경쟁입찰시 지명 업체 선정기준에 관한 사항 - 제한경쟁계약, 지명경쟁계약, 수의계약 및 개산계약 집행시 서류구비요령 - 계약실적 보고요령	○ 재정경제부 고시(3) - 부대입찰 집행기준 - 현금으로 납부된 차액 보증금의 보증서 대체요령 - 공사이행보증제도 운용요령

⑷ 계약의 집행기관

○ 정부와 지방자치단체 계약은 정부와 지방자치단체의 장으로부터 위임을 받은 공무원(계약담당공무원)이 직접 계약을 체결하는 경우와

○ 조달사업법령에 따라 조달청장에게 의뢰해야 하는 경우가 있음.

※ 계약담당공무원 : 경리관, 분임경리관, 대리분임경리관

구분	조달청 의뢰(의무)	자 체 계 약
공사	○ 추정가격 100억이상 P.Q공사 ○ 대안입찰공사 ○ 일괄입찰공사 ※ 근거 : 조달사업법시행령 제15조 제1항	○ 조달청에 의무적으로 의뢰해야 하는 경우를 제외한 나머지 공사 ○ 조달요구 대상공사로서 천재·지변·긴급한 행사 - 재해 및 사고의 긴급복구공사 - 시설·감독·하자보수 등에 관한 기술적 특수성을 고려하여 수요기관이 직접 공사계약을 체결하는 것이 타당한 공사로서 조달청장과 사전 협의한 경우
용역	○ 의무적으로 조달의뢰할 대상용역은 없음 ※ 자치단체가 필요한 경우 스스로 의뢰할 수는 있음	○ 모든 용역계약은 자치단체가 자체적으로 계약 체결 가능함
물품	○ 조달청장이 조달사업법시행령 제2조에 의하여 공급하는 수요물자 ※ 근거 : 조달사업에관한법률시행령 제14조	① 천재·지변·긴급한 행사의 물자구매 ② 국방목적 수행과 관련이 있거나 국가기관의 행위를 비밀리에 하는 경우 ③ 소액인 경우로서 5,000만원(내자), 50,000$ (외자) 미만 ④ 수요기관 요청에 따라 조달청장이 수요기관에 직접구매토록 한 경우 ⑤ 건설용 자재를 제외한 물자로서 지방자치단체장이 관할지역에 소재한 업체로부터 직접구매하는 것이 가격이 저렴하고 품질이 우수하다고 판단하여 신속히 구매하고자 하는 경우

2) 계약의 종류

○ 계약을 체결하기 위하여 계약담당공무원은 우선 계약 목적물별, 계약 체결 형태별, 경쟁 형태별로 구분하여 계약체결절차 및 방법 등을 결정해야 한다.

<계약의 종류>

계약 목적물별	계약 체결 형태별	경쟁 형태별	낙찰자결정방법별
○ 공사계약 - 일반공사 - 전문공사 - 전기공사 - 정보통신공사 등 ○ 물품제조·구매 계약 ○ 용역계약	○ 확정계약, 개산계약 사후원가검토조건부계약 ○ 총액계약, 단가계약 ○ 장기계속계약, 계속비 계약, 단년도계약 ○ 회계연도개시전계약 ○ 단독계약, 공동계약 ○ 종합계약	○ 경쟁입찰계약 - 일반경쟁입찰 - 제한경쟁입찰 - 지명경쟁입찰 ○ 수의계약	○ 적격심사 ○ 최 저 가 ○ 희망수량경쟁입찰 ○ 유사물품복수경쟁입찰 ○ 2단계 경쟁입찰 ○ 협상에 의한 계약 ○ 규격·가격분리동시입찰 ○ 공모에 의한 계약

⑴ 계약목적물별 분류

① 공사의 업종별 종류

○ 건설공사 : 건설산업기본법령(건설교통부)

- 일반공사 : 토목, 건축, 토·건, 조경, 산업설비 등 5종

- 전문공사 : 실내건축, 도장, 조적 ,철물 등 25종

○ 전기공사 : 전기공사업법령(산업자원부)

○ 정보통신공사 : 정보통신공사업법령(정보통신부)

○ 소방공사 : 소방법령(행정자치부)

○ 환경관련공사 : 개별법령(환경부)

- 일반폐기물처리시설 설계·시공업(폐기물관리법)

- 소음·진동방지시설 설계·시공업(소음․진동규제법)

- 오수정화시설 설계·시공업(오수․분뇨및축산폐수처리에관한법률)

- 분뇨처리시설 설계·시공업(오수․분뇨및축산폐수처리에관한법률)

- 축산폐수정화시설 설계·시공업(오수․분뇨및축산폐수물처리에관한법률)

- 수질·오염방지시설 설계·시공업(수도법)

- 대기오염방지시설 설계·시공업(대기환경보전법)

○ 문화재공사 : 문화재보호법(문화관광부)

② 물품의 계약 : 물품의 구매, 제조․수리, 가공

③ 용역계약의 종류

가) 건설기술용역(건설기술관리법령)

○ 설계등 용역 : 엔지니어링 활동주체 신고자(엔지니어링기술진흥법), 기술사사무소등록자(기술사법)

○ 공사감리용역

- 건축공사 : 건축사, 건축감리전문회사, 종합감리전문회사

- 일반공사 : 종합감리전문회사, 토목감리전문회사, 설비감리전문회사

나) 건축설계용역(건축법) : 건축사사무소등록자

다) 기타용역 : 학술연구, 청소, 폐기물처리, 전산화, 임차용역 등

						건설산업기본법에 의한 건설업종(일반업종 5, 전문업종 25)
			건설업
						특별법에 의한 건설업(주택건설업, 환경오염방지시설업 등) : 기본법이 보충적으로 적용
건 설 산 업
				※ 전기공사업, 전기통신공사업, 소방설비공사업, 문화재수리업은 제외
						엔지니어링 활동주체(엔지니어링기술진흥법)
			건 설 용역업
						건축설계·감리업(건축사법)
						감리전문업(건설기술관리법)

⑵ 계약체결형태별 분류

① 확정계약, 개산계약, 사후원가검토조건부계약

○ 확정계약

- 예정가격을 미리 작성하고 낙찰자를 결정, 계약을 체결하는 형태로서 통상적이며 원칙임.

○ 개산계약

- 미리 예정가격을 정할 수 없을 때 개산가격을 정하여 계약을 체결하는 계약으로서 “개발 시제품의 제조계약, 시험·조사·연구 용역계약, 정부투자기관 또는 출연기관과의 법령의 규정에 의한 위탁 또는 대행계약”은 개산계약으로 체결하는 것임

○ 사후원가검토조건부계약

- 예정가격을 구성하는 일부품목에 대한 금액을 거래실례가격, 원가계산 등에 의하여 정확하게 결정할 수 없을 때 계약이행 후 동 품목에 대하여 사후정산하는 계약

예시) 구획정리사업을 하는 경우 땅에 뭍혀 있는 폐기물이 어떤 종류인지 알 수 없는 경우 공사이행 후 폐기물 처리비용을 사후정산

※ 개산계약 및 사후원가검토조건부계약을 체결하는 경우 입찰 또는 수의시담 전에 사후원가검토 및 정산에 필요한 기준 및 절차 등을 정하여야 하며 입찰 또는 수의시담 전에 참가자들이 열람.

② 총액계약과 단가계약

○ 총액계약 : 당해 계약목적물 전체에 대하여 총액으로 체결한 계약

○ 단가계약 : 일정 기간 계속하여 제조·수리·가공·매매·공급·사용 등의 계약을 할 필요가 있을 때 당해연도 예산의 범위 안에서 단가에 대해 체결하는 계약

③ 장기계속계약, 단년도 계약, 계속비 계약

○ 장기계속계약

- 임차, 운송, 보관, 전기, 가스, 수도의 공급 기타 그 성질상 수년간 계속하여 존속할 필요가 있거나 그 이행에 수년을 요하는 경우 체결하는 계약

- 장기계속공사 계약은 주로 사업의 규모, 내용 등이 설계서 등에 의하여 확정되었으나, 예산의 일괄확보의 어려움 등이 있을 때 활용되는 제도

○ 단년도계약 : 이행기간이 1회계년도인 경우로서 당해 연도 세출예산에 계상된 예산을 재원으로 체결하는 계약

○ 계속비계약 : 계속비 예산으로 편성된 사업에 대한 계약

<장기계속계약, 계속비계약 및 단년도계약 비교>

구 분	장기계속계약	계속비계약	단년도계약
사업내용확정	확 정	확 정	확 정
총 예산 확보	미확보 (당해년도분 확보)	확 보	확 보
계 약 체 결	총공사금액으로 입찰하고 각 회계년도 예산범위안에서 계약체결 및 이행 (총공사금액 부기)	총공사금액으로 입찰·계약(연부액 부기)	당해 연도 예산범위내입찰·계약

※ 장기계속계약의 특징

(가) 예정가격 : 총공사비 또는 총제조금액 기준

(나) 입찰금액, 입찰보증금 : 총공사비 또는 총제조금액 기준

(다) 산출명세서 : 입찰금액 또는 낙찰금액 기준

(라) 계약금액 : 매년 계약분만 계약금액이 되고, 총공사비 또는 총제조금액은 부기함

(마) 계약보증금과 연대보증인 : 낙찰된 총공사비 또는 총제조금액 기준

(바) 공정표작성 : 이행 연도분만 작성

(사) 계약금액 조정 : 총공사비, 총제조금액 기준

(아) 선금과 지체상금 : 계약이행연도 분 기준

(자) 하자보수보증금 : 매년 하자책임 구분이 명확한 것-매년

매년 하자책임 구분이 불명확한 것-전체 이행 분 기준

④ 단독계약과 공동도급계약

○ 단독계약

- 국가계약법령은 정부계약의 상대자를 1인으로 상정하여 규정, 계약 상대자는 1인임이 원칙

○ 공동도급계약

- 공사·제조·기타의 도급계약에 있어 2인 이상의 수급인이 당해 계약을 공동으로 수행하기 위하여 잠정적으로 결성한 실체인 공동수급체와 체결하는 계약

※ ①분담이행방식과 ②공동이행방식 2가지 형태로 구분

- 공동도급제도는 시공능력공시액, 시공실적, 기술보유, 면허 등에서 상대적으로 대기업에 비해 열위에 있는 중소기업체의 수주기회 확대 및 기술습득을 지원하기 위해 도입된 제도임

	<지역의무공동도급제도>
○ 공동계약에 의하는 경우로서 건설업 등의 균형발전을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 공사현장을 관할하는 특별시·광역시 및 도에 주된 영업소가 있는 자 중 1인 이상을 공동수급체구성원으로 하는 제도(해당업체가 10인 미만인 경우 제외) ○ 지역의무공동도급으로 입찰공고하는 경우에는 지역업체의 참여비율을 40%이상으로 하도록 하여 지역경제활성화 도모(행정자치부예규 “공동계약집행기준”)

<공동이행방식과 분담이행방식의 비교>

구 분	공동이행방식	분담이행방식	비 고
1. 구 성	- 출자비율에 의한 구성	- 분담내용에 의한 구성
2. 대표자의 권한	- 입찰, 대금청구 및 수령, 공동수급체의 재산관리 등	- 좌 동
3. 각종보증금의 납부	- 출자비율에 따라 부담하거나 구성원 중 하나가 일괄납부 가능	- 분담내용에 따라 각각 분할납부	입찰보증금 계약 " 하자 "
4. 도급한도액의 적용	- 합산하여 적용	- 분담내용별로 구성원별로 각각 적용
5. 대가의 지급	- 구성원별로 구분 기재된 신청서를 대표자가 제출	- 좌 동
6. 계약이행의 책임	- 구성원의 연대책임	- 분담내용에 따라 구성원 각자의 책임
7. 하 도 급	- 다른 구성원의 동의 없이 하도급 불가	- 구성원 각자의 책임 하에 분담 부분의 하도급 가능
8. 손익배분	- 투자비율에 의한 배분	- 분담공사별로 배분. 단, 공통 비용은 분담공사금액비율에 따라 배분
9. 중도탈퇴	- 구성원 전원의 동의 없이 중도탈퇴 불가	- 좌 동
10. 구성원 중 파산·해산시	- 잔여구성원이 연대하여 나머지 계약이행	- 연대보증인이 나머지 계약이행 - 연대보증인이 없거나 불이행시 잔여구성원이 연대하여 나머지 계약이행
11. 권리·의무의 양도제한	- 구성원의 권리·의무를 제3자 에게 양도 불가	- 좌 동
12. 하자담보	- 공동수급체 해산후 당해 공사 하자발생시 구성원의 연대책임	- 분담내용에 따라 구성원 각자 책임

⑤ 종합계약

○ 동일장소에서 다른 중앙관서, 지방자치단체 또는 정부투자기관이 관련되는 공사 등에 대하여 관련기관과 공동으로 계약을 체결

예) 지상 및 지하의 구조물 및 매설물 공사

○ 예산낭비를 막고, 공사기간 단축 등을 위해 도입

⑥ 회계연도 개시 전의 계약

○ 임차, 운송, 보관 기타 그 성질상 중단할 수 없는 계약에 있어서는 회계연도 개시 전에 당해연도의 확정된 예산의 범위 안에서 미리 계약을 체결할 수 있음

○ 효력은 당해 회계년도 개시 이후에 발생

예) 차량용 및 난방용유류단가계약, 업무용전산장비 유지보수, 청사경비용역계약 등

⑶ 경쟁형태별 분류

<입찰․계약방식의 유형>

⑧ 지명경쟁입찰

(국가계약법 시행령 § 23 규칙 § 27)

◎ ⑨ 수의계약방식(국가계약법 시행령 § 26)

① 일반경쟁입찰 (국가계약법 7조)

◎경쟁입찰방식

제한경쟁

입    찰

② 재무상태에 의한 제한

(국가계약법 시행령 § 21①-9)

③ 지역제한

(국가계약법 시행령 § 21①-6)

④ 시공능력공시액에 의한 제한

(국가계약법 시행령 § 21①-1)

⑦ 기술보유상황에 의한 제한

(국가계약법 시행령 § 21①-2)

⑤ 유자격자 명부에 의한 제한

(군제한 ; 국가계약법 시행령 § 22)

⑥ 같은 종류의 공사실적에 의한 제한(국가계약법 시행령 § 21①-1,2)

확

대

축

소

경

쟁

폭

(기회균등)

(품질보장)

① 일반경쟁입찰에 의한 계약

○ 정부계약은 일반경쟁입찰에 부치는 것이 원칙

- 계약대상물품의 규격 및 시방서와 계약조건등 계약내용을 널리 공고하여 일정한 자격을 가진 불특정 다수인의 입찰희망자를 모두 경쟁입찰에 참여시켜 국가에 가장 유리한 조건을 제시한 자와 계약을 체결하는 방법

○ 입찰참가 기회를 확대하는 이점이 있는 반면, 부적격 업체의 응찰로 경쟁과열 및 부실공사 우려가 있음

② 제한경쟁입찰에 의한 계약

○ 시공능력공시액, 실적, 기술보유상황 등 일정한 기준에 의하여 제한함으로써

○ 불성실하고 능력이 없는 자를 입찰에 참가하지 못하도록 하여 공개성, 공정성 및 경제성을 유지시키려는 것임

- 일반·지명경쟁계약제도의 단점을 보완하고 경쟁에 따른 장점을 취함으로서 계약의 목적을 효과적으로 달성키 위한 제도로서 일반 및 지명경쟁의 중간적 성격의 계약제도

-  대상

㈎ 특수한 설비 또는 기술이 요구되는 물품제조계약

㈏ 특수한 성능 또는 품질이 요구되는 물품구매계약

㈐ 특수한 기술이 요구되는 용역계약

㈑ 추정가격이 2억원미만인 물품제조·구매·용역, 기타계약으로지역제한이 필요한 경우

㈒ 중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률의 규정에 의하여 산업자원부장관이 재경부장관과 협의하여 공고한 물품의 제조 또는 구매계약 (중소기업자간 경쟁대상 품목)

㈓ 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원이 계약이행의 부실화를 방지하기 위하여 필요하다고 판단하여 특별히 인정하는 경우

③ 지명경쟁입찰에 의한 계약

○ 계약의 성질 또는 목적에 비추어 특수한 설비, 기술, 자재·물품 또는 실적이 있는 자가 아니면 계약목적을 달성하기 곤란한 경우 등

○ 특정다수인을 지명하여 지명된 자들로 하여금 경쟁을 시켜 계약상대자를 결정하는 방법

- 계약담당공무원이 신용과 실적등에 있어서 적당하다고 인정하는 특정다수의 경쟁참가자를 지명하는 입찰방법에 의거 계약상대자를 결정하는 방법

- 제한경쟁과 함께 일반경쟁계약제도에 대한 예외적인 방법 이 제도는 신용과 실적 및 경영상태가 우량한 업체를 지명하기 때문에 계약이행에 신뢰성을 확보하고 구매계약에 소요되는 경비 절약 및 절차를 간소화할 수 있는 한편 비교적 긴급구매의 장점이 있다.

- 다만 입찰참가자를 지명함에 있어 특정인이 지명됨으로서 특혜 시비와 경쟁성을 저해할 우려가 있으므로 지명에 신중을 기하여야 한다.

④ 수의계약

○ 계약담당공무원이 특정인을 선정하여 계약을 체결하는 계약

○ 자본과 신용 및 기술, 경험 등이 풍부한 계약상대자를 선택할 수 있는 장점이 있으나 특정업체에만 혜택을 줄 수 있다는 단점이 있음

⑤ 단체수의계약

○ 의의: 단체수의계약제도는 중소기업의 안정가동 및 육성을 위하여 정부등 공공기관에서 물품을 구매할 경우에는 중소기업 제품을 중소기업 협동조합과의 수의계약에 의하여 우선구매토록 하는 제도로 수의계약 중 그 비중이 가장 크다.

○ 근거

(1) 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률 제9조(구매의 증대)

(2) 국가계약법시행령 제26조제1항6호나목

○ 대상물품: 단체수의계약에 의하여 당해년도 우선 구매할 물품은 중소기업청장이 물품분류번호, 물품명, 계약대상지역 및 해당조합명을 명시하여 매년 지정 공고

⑷ 낙찰자 결정방법별 분류

○ 적격심사낙찰제도

예정가격 이하로서 최저가 입찰자 순으로 당해계약 이행능력과 입찰가격을 종합심사하여 일정점수(85～95점)이상인 자를 낙찰자로 결정하는 제도

○ 최저가 낙찰제

가장 낮은 가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정하는 제도

- 500억원이상 P.Q대상공사(조달의뢰대상)

- 3.2억원 미만의 물품 제조·구매

○ 희망수량경쟁입찰

희망수량에 따라 최저가(최고가) 입찰자부터 순차적으로 수요량(매각수량)에 달할 때까지의 입찰자를 낙찰자로 결정하는 제도

○ 유사물품의 복수경쟁입찰

- 유사한 종류의 물품 중에서 품질·성능 또는 효율 등이 일정수준 이상인 물품을 지정하여 구매하고자 하는 경우 부칠 수 있는 경쟁방법으로서 유사물품별로 작성된 예정가격에 대한 입찰금액의 비율이 가장 낮은 자를 낙찰자로 결정

○ 2단계 경쟁입찰

- 용역입찰의 경우 1단계로 규격(또는 기술) 입찰서를 제출케 하고 이를 심사한 후 규격 적격자에 한하여 2단계로 가격입찰서를 제출케 하여 가장 낮은 가격으로 입찰한 자를 낙찰자로 결정

	<규격·가격분리 동시입찰과의 차이점>
규격·가격 분리 동시입찰은 규격(또는 기술) 적격자가 1인 뿐이라도 낙찰자 결정이 가능하나 2단계 경쟁입찰은 불가능함

○ 협상에 의한 계약체결

- 물품·용역 계약에 있어서 계약의 특수성, 긴급성, 안보목적 등이 있는 경우 다수의 공급자들로부터 제안서를 제출 받아 평가기준을 정하여 평가한 후 협상절차를 거쳐 자치단체에 가장 유리하다고 인정되는 자와 계약체결

<절차> : 협상기준 및 절차 작성공고 → 제안서 제출 → 심사(심사위원회)구성 → 우선 협상대상자(적격자) 선정 → 협상기준 및 가격작성 → 가격 및 조건협상

※ 협상 결렬시 동일기준과 절차에 따라 순차적으로 차순위 협상적격자와 협상을 실시

※ 정보과학기술 등 집약도가 높은 지식을 활용하여 고부가가치를 창출하는 엔지니어링사업, 소프트웨어사업, 정보화에 관한 사업 등 7가지사업은 협상에 의한 계약방법을 우선 적용토록 함(국가계약법시행령 제43조의2)

○ 규격·가격 분리 동시입찰

- 물품입찰에 있어 규격입찰서와 가격입찰서를 2개의 봉투에 각각 넣어 동시에 제출하게 하여 적격자를 선정하는 방법

○ 공모에 의한 계약

- 건설기술관리법 제21조의2 및 동시행령 제38조의2, 제38조의3의 규정에 따라 예술성, 창작성이 요구되는 설계 또는 공사를 시공하려는 경우 심사결과 예술성·창작성이 가장 뛰어난 업체와 설계 또는 시공계약을 체결하는 제도

3) 공공공사 발주제도의 개관

(1) 발주기관과 근거법률

○ 공공발주기관은 크게 조달청을 비롯한 국가기관․지방자치단체․정부투자기관 등으로 구분할 수 있으며, 1961년 조달청이 설립된 이래 지금까지 공사금액이 큰 대부분의 대형공사는 조달청에 위임발주하도록 의무화하고 있음.

- 현행 「조달사업에 관한 법률」 시행령 제15조에서는 국가기관의 경우 추정가격이 30억원 이상인 공사와 지방자치단체에서 발주하는 입찰참가자격사전심사(PQ)대상공사․설계․시공 일괄입찰(Turn-Key)공사 및 대안입찰공사는 반드시 조달청에 발주를 의뢰하도록 강제하고 있음.

- 정부투자기관의 경우는 「정부투자기관관리기본법」이 제정된 1984년부터 독자적으로 공사발주 및 입찰․계약업무를 수행할 수 있게 되었고, 처음에는 전문성 부족으로 조달청에 위임발주를 의뢰하는 비중이 높았으나 현재는 거의 전부 자체발주하고 있음.

○ 국가기관의 경우 공사발주 및 입찰․계약업무는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 국가계약법으로 부름)」 및 관련 회계예규가 적용되고 있으며, 지방자치단체의 경우는 「지방재정법」, 정부투자기관의 경우는 「정부투자기관 관리기본법」이 적용됨.

- 공사발주 및 입찰계약제도와 관련하여 「지방재정법」이나 「정부투자기관 관리기본법」도 대부분 국가계약법령을 준용하고 있기 때문에, 지자체나 정부투자기관도 사실상 국가기관과 거의 같은 제도적 틀을 운영하고 있음.

(2) 발주방식

○ 외국의 경우 일반적으로 발주방식을 ①설계․시공 분리(Design-Bid-Build)방식, ②건설사업관리(Construction Management: CM)방식,  ③설계․시공 일괄(Design-Build)방식 및 턴키(Turn-Key)방식 등으로 구분하여 발주방식별로 다른 입찰․계약제도를 활용하고 있지만, 우리나라에서는 아직도 발주방식을 구분하지 않고 입찰방법과 혼용하고 있음.

- 중앙건설기술심의위원회에서 발주기관의 입찰방법을 심의할 때 ①설계․시공 일괄입찰공사, ②대안입찰공사, ③기타공사로 구분하고 있는데, 이같은 입찰방법 분류를 발주방식 분류로 볼 수 있음.

- 즉, 기타공사는 설계․시공 분리방식을 의미하고, 설계․시공 일괄입찰 및 대안입찰공사는 넓은 의미에서 턴키공사로 볼 수 있음.

- 건설사업관리(Construction Management: CM)방식은 「건설산업기본법」에 도입되기는 하였지만, 아직까지 국가계약법에는 아무런 근거규정이 없기 때문에 경부고속철도와 인천국제공항 건설사업과 같이 특별법에 따라 수행되는 2건의 대형 국책사업을 제외하고는 단 한 건의 발주도 이루어지지 않았음.

(3) 발주절차

○ 설계․시공 분리방식으로 발주되는 일반적인 공공공사 발주절차는다음과 같음.

<일반적인 공공공사 발주절차(설계․시공 분리방식)>

공사발주단계	세 부 내 용	주관기관	비 고
○ 제1단계 계획단계	-사업계획수립 - 타당성조사 - 용지보상 등 - 인․허가절차 등	수요기관
○ 제2단계 설계단계	- 기본설계 - 실시설계	수요기관
○ 제3단계 입찰․계약단계	- 입찰․계약방법 결정 - 입찰공고 - PQ심사 및 입찰참가적격자 선정 - 공사원가 계산 - 입찰집행, 적격심사 - 계약체결, 공사보험가입 등	조달청	- 조달청에 요청하지 않은 공사는 수요기관에서 자체집행
○ 제4단계 시공단계	- 감리․감독 - 하도급 관리 - 기성검사, 설계변경 - 준공처리 - 공사대금 지급 등	수요기관	계약불이행, 계약내용 변경 등 계약관리에 관한 사항은 조달청 소관
○ 제5단계 운용 및 관리단계	- 시설물 이용 - 하자관리 및 유지보수 등	수요기관

(4) 공사규모별/발주기관별 입찰․계약제도 적용기준

○ 공사규모별/발주기관별 입찰․계약제도 적용기준은 다음과 같음.

<공사규모별/발주기관별 입찰․계약제도 적용기준>

공사규모 (추정가격기준)	국 가 기 관	지방자치단체		비 고
		광역자치단체	기초, 교육
◦ 30억원 미만	- 지역제한 (전문, 전기, 통신공사 등 3억원 미만)	-	-
◦ 50억원 미만	-	- 지역제한 (전문, 전기, 통신공사 등 5억원미만)	좌 동	- 지방재정법 적용을 받는 지방자치단체 발주공사에 한함
◦ 58.3억원 미만	- 총액입찰 - 제한적최저가 (예가 90% 기준) - 예비가격 15개 사전 공개 - 국내입찰 - 지역의무공동 도급 가능 - 공고기간 27일 이상	- 총액입찰 - 제한적최저가 (예가 90% 기준) - 예비가격 15개 사전 공개 - 공고기간 27일 이상	〃
◦ 58.3억원 이상	- 총액단가입찰 - 적격심사 적용 (최저가낙찰제) - 공고기간 40일이상 - 국제입찰	- 총액단가입찰 - 적격심사적용 (최저가낙찰제) - 공고기간 40일이상	〃
◦ 100억원 이상	- 적격심사 적용 - 대안, 일괄입찰적용 가능 - PQ심사적용 - 부대입찰 적용	좌 동	〃	- 100억원 미만 공사의 적격심 사는 가격평가 기준을 강화
◦ 174.9억원 미만	-	- 국내입찰 - 지역의무공동도급 가능	〃
◦ 174.9억원 이상	-	- 국제입찰	- 국내입찰 - 지역의무공동 도급가능

주) 정부투자기관의 경우는 「정부투자기관 관리기본법」에 따라 조달청 위임발주없이 독자적으로 입찰계약업무를 수행할 수 있지만, 국가기관과 마찬가지로 국가계약법령의 규정을 준용하고 있음.

자료: 조달청. (1997). 「시설공사 입찰 및 계약절차」.

- 추정가격이 58억 3천만원 미만인 공사에 대해서는 제한적 최저가 낙찰제도가 적용되며, 58억 3천만원 이상의 공사에서는 적격심사제도가 적용됨.

- 58억 3천만원 이상 100억원 미만의 공사에 대해서는 간이 적격심사제도를 적용하는데, 간이 적격심사제도는 당해공사 수행능력(50점)과 입찰가격(50점)만으로 낙찰자를 선정함.

- 추정가격 100억원 이상인 공사는 당해공사 수행능력(70점), 입찰가격(30점) 및 당해 공사 수행관련 결격여부를 종합적으로 판단하여 낙찰자를 결정하는 적격심사제도를 채택하고 있으며, 기술적 난이도가 높고 품질확보가 특히 중요한 22개 공종은 입찰참가자격사전심사(PQ)를 실시하여 입찰참가 적격자만 입찰하도록 함.

4) 입찰절차

⑴ 입찰 및 계약절차 흐름도

예산집행품의	⇒	계약방법 결정	⇒	입찰공고
○ 주관부서		○ 경리관 또는 분임, 또는 대리경리관		○ 경리관 또는 분임․ 대리경리관 ○ 지정정보처리장치, 인터넷 또는 일간 신문 등에 동시 공고

⇒	현장설명 및 설계서열람	⇒	입찰등록	⇒	예정가격작성
			○ 전자입찰인 경우 조달청에 등록		○ 적격심사인 경우 ±3%범위 내 15개 복수예가 작성후 4개 추첨, 산술평균

⇒	입 찰	⇒	개 찰	⇒	이행능력심사
			○ 가격입찰순위 공개		○ 적격심사는 최저가 순으로 심사

⇒	낙찰자결정통보	⇒	계약체결	⇒	선급지급
	○ 서면으로 통보		○ 낙찰자결정 후 10일 이내		○ 물품용역 1천만원, 공사 3천만원 이상 ○ 계약기간 60일이상 ○ 잔여이행기간 30일이상

⇒	계약이행	⇒	검 사	⇒	준공대가지급
	○ 공사감독(감리)		○ 기성대가지급

⑵ 입찰절차별 세부내용(용역 및 물품구매의 경우)

1. 수요발생

수요발생은 수요기관의 사업목적에 필요한 물품 및 용역의 필요에 따른 것이며, 해당예산을 확보함으로서 발생한다.

2. 조달요청(나라장터(국가종합전자조달))

수요기관의 장은 수요물자를 필요로 할 때에는 품명, 규격(시방서), 납기, 특수조건 및 추산가격, 배정예산 및 물품수급관리계획 반영 여부등을 기재하여 나라장터(국가종합전자조달) 시스템을 이용 조달요청한다.

다만, 구매예정금액이 품명당 5,000만원 미만인 경우와 수요긴급, 국방목적등 자체구매가 유리하다고 판단되는 경우에는 수요기관에서 자체구매할 수 있다.

3. 조달요청접수 (나라장터)

조달요청서는 본청 및 수요기관을 관할하는 지방청에서 접수하며 접수와 동시에 홈페이지에 게재하여 일반에게 공개한다.

4. 규격검토

정부물품 구매는 일반경쟁을 원칙으로하여 가장 경제성 있는 구매가 가능하고 경쟁이 가능하도록 규격을 검토한다.

그러나 수요기관이 요청하는 물품이 국가계약법시행령 제26조 각호에 해당하는 경우에는 수의계약에 의거 구매할 수 있다.

5. 구매결의

검토가 끝난 조달요청서는 구매결의서를 작성하며, 구매결의서에는 다음사항을 포함한다.

가. 구매관리번호

나. 수요기관명

다. 정부물품목록번호, 품명, 규격, 수량

라. 계약방법

마. 낙찰자 선정방식 (적격심사, 종합낙찰제, 2단계입찰, 분리입찰, 유사물품복수경쟁 등)

바. 법적근거

사. 예산금액 또는 추정가격

아. 협정물자(특정조달) 대상여부

자. 입찰일시(경쟁입찰시)

차. 납품기한 또는 계약기간, 납품장소, 인도조건, 검사 및 검수기관 이외에도 물품구매입찰유의서, 국가종합전자조달(나라장터) 시스템 전자입찰특별유의서, 청렴계약입찰특별유의서, 계약특수조건, 청렴계약특수조건, 일반조건, 입찰보증금 수납에 관한 사항 등

6. 입찰공고

입찰방법에 의하여 경쟁에 부치고자 하는 경우에는 지정정보처리장치(나라장터 시스템)를 이용하여 공고(국제입찰의 경우는 관보공고)하여야 한다. 다만 필요한 경우 일간신문등에 게재하는 방법을 병행할 수 있다.

7. 예정가격결정

예정가격은 계약담당공무원이 구매를 위한 경쟁입찰 또는 수의시담을 하기전에 당해 계약목적물의 특성 및 계약여건등을 고려하여 예산의 범위내에서 구매가격으로서 적정하다고 판단하여 정한 가격을 말하며 동 가격은 입찰 또는 시담에 의한 낙찰자 선정의 기준이 되며 계약체결에 대한 최고 상한금액이 된다.

8. 입찰

입찰은 입찰공고에 명시된 입찰시간과 장소에서 실시한다.

9. 낙찰자선정 및 계약체결

경쟁입찰은 입찰 후 낙찰예정자로 선정된자와 수의계약은 수의계약 대상자와 권리, 의무변동(발생, 변경, 소멸)의 효과가 발생하는 법률 행위로서 계약서에 상호 날인(계약금액 3천만원 이하 제외)함으로서 성립한다. (공동계약과 장기계약을 제외한 모든 내자계약은 나라장터로 요청, 전자계약 가능)

10. 계약체결통보

계약서에는 인지세법에 의한 인지세액을 계산하여 과세문서(계약서)에 인지를 붙임으로서 납부케하고 계약당사자 및 수요기관에게 송부 한다.

11. 납품준비

계약당사자는 계약서에 따라 물품을 납품하며, 계약물품은 계약서 규격, 시방서 및 제반 조건 등에 맞도록 제작한 물품을 공급한다.

12. 납품

계약자는 납품에 필요한 제반 준비사항을 완료한 후에 서면으로 수요기관에 통지하고 필요한 검사를 받아야 한다.

13. 물품납품 및 검사/검수요청

계약상대자는 수요기관에 계약목적물에 대한 검사/검수요청을 납품일까지 서면으로 신청한다.

14. 검사 검수 및 물품인수

"검사"는 계약목적물이 관련법령에 의거 적합하고 구매규격·시방서대로 제조·설치되었는지 여부를 검사공무원이 확인하는 것이며, "검수"는 검사에 합격된 계약목적물이 손상 또는 훼손품이 없고 납품서류상의 수량대로 납품되었는지 여부를 물품출납공무원이 확인하는 것을 말하며, 검사는 검사요청을 받은 날로부터 14일이내에 검사를 하여야 한다.

15. 물품납품 및 영수증발급

물품을 인수한 수요기관에서는 물품납품 및 영수증을 발급하며, 계약조건에 따른 유보금 및 공채매입 여부등 대금지급시 참고할 내용을 부기한다.

16. 대금청구 및 영수

수요기관에서 검사·검수가 완료되어 물품납품 및 영수증, 기타 제출서류를 첨부하여 계약자가 조달청에 대금청구를 하는 경우에는 제반기재 사항, 계약물품의 규격 및 수량, 납품기한 대 실제 납품일, 하자보증금 적립여부, 계약자에게 지급될 금액에 관한사항등을 확인 후 대금을 청구한다. 다만, 수요기관 직불의 경우에는 해당 수요기관에서 대금청구와 관련된 업무를 처리한다.

17. 계약종결

납품서류 확인결과 하자가 없거나 보완이 완료된 경우에는 계약종결서류를 작성하고, 계약종결 및 분할납품이행 내용(수요기관직불의 경우는 수요기관 통보내용)을 조달EDI에 입력 한다.

경영분석담당관은 해당계약과에서 지급을 의뢰한 계약종결서류를 확인하고 다음의 금액을 공제하고 계약자에게 지급(계좌입금)한다.

가. 기성 또는 기납부분에 대한 대가 지급액

나. 선금잔액

다. 지체상금 징수대상액

라. 계약금액 지급유보 대상액

(사후원가검토조건부 계약 기타 설치 및 시운전 미필등 일부 유보할 사유가 있는 경우)

마. 하자보수보증금 (계약서에 명시된 경우에 한함)

* 라, 마 항은 보증서로 갈음할 수 있음

납품대가는 계약상대자의 청구를 받은 날로부터 14일 이내(국가계약법시행령 제58조 제1항 및 제2항)에 지급토록 규정하고 있다.

조달청은 위 대가지급기한에 불구하고 계약상대자가 유효한 서류를 갖추어 대가청구를 하는 경우에는 4근무시간내에 지급한다.(조달행정혁신, 2001. 11. 1.시행 조달서비스헌장)

18. 대금납입고지 및 수납

계약상대자에게 계약물품대금을 지급한 후 계약대금과 해당 조달수수료를 가산하여 수요기관에 납입고지하고(수요기관직불의 경우는 해당 수수료), 수요기관은 동 금액을 국고수납대리점에 납부한다.

○ 건설공사 입찰 및 계약절차 흐름도

① 예산집행품의	⇒	② 계약방법 결정	⇒	③ 예정가격작성
☞ 사업주관부서		☞ 경리관 또는 분임경리관 (경쟁입찰, 견적입찰, 조달요청, 수의계약 등)		☞ 낙찰자 또는 계약 금액의 결정기준

⇒	④ 입찰공고	⇒	⑤ 현장설명․설계서열람	⇒	⑥ 입찰참가등록
	☞ 지정정보처리장치 (조달청 G2B 및 각급 기관 홈페이지)		☞ 현장설명 : 필요시		☞ 전자입찰인 경우 조달청 G2B에 등록

⇒	⑦ 입 찰	⇒	⑧ 개 찰	⇒	⑨ 적격심사
	☞ 입찰서 제출은 1인 1통만 허용		☞ 입찰가격으로 적격 심사대상자 결정 ☞ 가격입찰순위 공개		☞ 최저가 입찰자순으로 경영상태, 시공경험 등을 평가하여 낙찰자 결정

⇒	⑩ 낙찰자결정통보	⇒	⑪ 계약체결	⇒	⑫ 선금지급
	☞ 서면으로 통보		☞ 낙찰자결정 후 10일 이내 ☞ 전자계약 권장		☞ 공사․물품 3천만원, 용역 1천만원 이상 ☞ 계약기간 60일이상 ☞ 계약금액에 따라 20～50%

⇒	⑬ 계약이행	⇒	⑭ 검 사	⇒	⑮ 대가지급
	☞ 공사감독(감리)		☞ 감독공무원 또는 전문기관		☞ 준공금 : 14일이내 ☞ 기성금 : 7일이내

○ 수의계약 업무흐름도

계약체결 의뢰 → 계약업체 결정       → 계약금액 결정(업체의 견적)          (주관부서)       (계약부서: 주관부서 협의)        (계약부서)

→  계약체결    →  계약이행   →   대금지급

(계약부서)      (계약업체)       (계약부서)

○ 경쟁계약 업무흐름도

계약체결 의뢰  → 계약방법 결정            → 입찰공고(전자조달시스템)

(주관부서)       (계약부서: 주관부서 협의)          (계약부서)

→ 입찰참가(전자조달시스템)  →  개찰(전자조달시스템)

(관련업체)                   (계약부서)

→  낙찰자 결정 및 계약체결(전자조달시스템)  →  계약이행  → 대금지급

(계약부서)                              (계약업체)

⑶ 건설공사 입찰 방식

가. 총액입찰 공사

① 추정가격이 50억원미만인 소규모공사에 대하여 실시하는 입찰방법으로 입찰시 총액을 기재한 입찰서만을 제출하므로 이를 총액입찰이라 한다.

② 총액입찰의 경우 입찰에 참가하고자 하는 자는 입찰공고일부터 입찰등록마감일까지 발주기관이 열람시키는 설계도면, 공사시방서, 현장설명서, 물량내역서등 입찰에 관한 서류를 열람하고, 이를 기초로 결정한 총액을 입찰금액으로 하는 입찰서를 제출하게 된다.

③ 계약방법

- 추정가격 1억원이상 추정가격 50억미만의 총액입찰공사Ⅰ

발주기관은 낙찰자에게 물량내역서를 교부하여야 하며 낙찰자는 동 내역서에 단가를 기재한 산출내역서를 착공계 제출시까지 제출하여야 한다(국가계약법시행령 제14조)

- 추정가격 1억원미만의 총액입찰공사Ⅱ

발주기관의 물량내역서 교부없이 계약상대자가 공종, 물량, 규격, 단위, 수량 및 금액이 기재된 산출내역서를 계약상대자가 직접 작성하여 착공계 제출시까지 제출

나. 내역입찰 공사

① 정의

- 추정가격이 50억원이상인 중·대형규모공사 중 대안입찰, 턴키입찰공사를 제외한 모든 공사에 대하여 실시하는 입찰방법으로 입찰시 총액을 기재한 입찰서에 입찰금액의 산출기준이 되는 산출내역서를 첨부하여 제출하는 방법으로 산출내역서를 첨부하는 입찰이라 하여 이를 내역입찰이라 한다.

② '95. 7. 10 이전에는 총액과 단가를 동시에 제출하는 입찰이라는 의미로서 "총액단가입찰"로 명하였으나 회계예규 개정시 그 명칭을 현행과 같이 "내역입찰"이라 명하였다.

③ 도입취지

- 내역입찰은 건설업체의 견적능력을 향상시키기 위하여 '77. 4월에 도입된 제도로서 대상공사 금액이 다소 변경되어 시행되고 있는데 '99. 9. 9자 국가계약법시행령 제14조 개정시 그 대상금액을 고시금액 이상에서 50억원이상으로 변경한 것은 2년마다 고시되는 금액이 최근 환율이 급격한 변동 등의 영향으로 차이가 크게 발생되어 발주기관 및 업체가 입찰업무를 수행하는데 혼란이 초래되는 것을 방지하기 위함이다.

〈참고〉 내역입찰 대상공사 변천

· 예정금액 = 예정가격 + 관급자재

'95. 7. 6이전	'95.7.6∼'96.12.31	'96.12.31∼'99.9.9	'99. 9. 9이후
공사예정금액이 ·1억원이상인 토목공사 ·30억원이상인 건축공사	추정가격이 고시금액 (55억원)이상인 모든공사	추정가격이 고시금액 이상인 모든공사 -고시금액 ·'97∼98 : 58.3억원 ·'99.1.1∼'99.9.8 : 78억원	추정가격이 50억원이상인 모든공사

· 추정가격 = 설계금액 또는 예산금액에서 부가가치세, 관급자재를 제외하고 추정한 공사금액

④ 계약방법

- 입찰에 참가하고자 하는 자는 입찰공고일부터 입찰등록마감일까지 발주기관이 열람·교부하는 설계도면, 공사시방서, 현장설명서, 물량내역서등 입찰에 관한 서류를 교부받아, 물량내역서에 단가를 기재하여 산출내역서를 작성하고 산출내역서의 합계금액을 입찰금액으로 한 입찰서를 제출하여야 한다.

- 내역입찰 대상공사는 현장설명참가가 의무인 공사로서 현장설명에 반드시 참가하여 물량내역서를 교부받아야만 입찰에 참가할 수 있다. 현장설명에 참가하지 않은 업체는 입찰에 참가하더라도 입찰을 무료로 처리한다(국가계약법시행규칙 제44조제5호).

다. 대안입찰 공사

① 정의

- 대안입찰공사란 추정가격이 100억원이상인 공사중 년초에 중앙건설기술심의위원회(또는 설계자문위원회)의 대형공사 입찰방법 심의시 대안입찰방법에 의하여 낙찰자를 선정하도록 결정되고 이에 따라 대안입찰을 실시하여 체결된 공사이다.

② 도입취지

- 대안입찰 제도는 '75. 4월에 도입된 제도로서 원안입찰과 함께 입찰자의 의사에 따라 대안설계서에 따른 대안입찰서 제출이 허용되는 입찰방법으로서 설계·시공상의 기술능력 개발을 유도하고 설계경쟁을 통한 공사의 품질향상을 도모하기 위한 제도이다.

③ 계약방법

- 대안입찰시 대안이라 함은 정부가 작성한 설계서상의 공종중에서 대체가 가능한 공종에 대하여 기본방침의 변경없이 정부가 작성한 설계에 대체될 수 있는 동등이상의 기능 및 효과를 가진 신공법·신기술·공기단축등이 반영된 설계로서 당해 설계서상의 가격이 정부가 작성한 설계서상의 가격보다 낮고 공사기간이 정부가 작성한 설계상의 기간을 초과하지 아니하는 방법으로 시공할 수 있는 설계를 말한다.

- 대안입찰에 의하는 경우 입찰에 참가하고자 하는 자는 현장설명시 입찰안내서, 설계도면, 공사시방서, 현장설명서, 물량내역서등 입찰에 관한 서류를 교부받아 입찰공고에 정한 대안공종을 검토하고 대안입찰서를 제출할 것인지 아니면 원안입찰서만 제출할 것인지의 여부를 결정하여야 한다.

- 대안입찰을 하고자 하는 자는 원안입찰서과 대안입찰서를 동시에 제출하게 되는데 원안입찰은 입찰서에 산출내역서를 첨부하여 제출하는 내역입찰방식으로, 대안입찰은 입찰서, 대안설계서, 원안부분 및 대안부분에 대한 산출내역서 및 대안설계에 대한 구체적인 설명서등을 제출하는 방식으로 이루어진다. 대안입찰시에는 동시에 2개이상의 대안입찰서를 제출할 수 없으며, 원안입찰금액보다 높은 대안입찰은 대안으로 채택될 수 없다.

- 원안입찰만을 하고자 하는 입찰자는 내역입찰방법과 동일하게 발주기관이 교부한 물량내역서에 단가를 기재하여 산출내역서를 작성하고 산출내역서의 합계금액을 입찰금액으로 한 입찰서를 제출하게 된다.

- 설계변경과 관련하여 대안입찰을 이해한다면 대안입찰은 내역입찰과 턴키입찰의 중간적인 제도라고 볼 수 있을 것이다. 즉 원안부분은 내역입찰과 동일한 방법으로, 대안채택부분은 턴키입찰과 동일한 방법으로 설계변경 및 계약금액조정업무를 수행하게 된다.

라. 설계·시공일괄입찰(턴키입찰) 공사

- 턴키입찰공사란 대안입찰공사와 마찬가지로 추정가격이 100억원이상인 공사중 년초에 중앙건설기술심의위원회(또는 설계자문위원회)의 대형공사 입찰방법 심의시 턴키입찰방법에 의하여 낙찰자를 선정하도록 결정되고 이에 따라 턴키입찰을 실시하여 체결된 공사이다.

- 턴키입찰제도는 정부가 제시하는 입찰기본계획 및 지침에 따라 입찰시에 그 공사의 설계서 기타 시공에 필요한 도면 및 서류를 작성하여 입찰서와 함께 제출하는 입찰방법으로서 설계·시공상의 기술능력 개발을 유도하고 설계경쟁을 통한 공사의 품질향상을 도모하며, 설계용역과 공사입찰을 통합하여 실시함으로써 계약상대자 선정에 소요되는 입찰기간을 단축할 수 있는 제도이다. 턴키입찰에 의하는 경우 입찰에 참가하고자 하는 자는 현장설명시 입찰안내서, 현장설명서등 입찰에 관한 서류를 교부받아 이를 기준으로 기본설계서와 그에 따른 도서를 작성하여 입찰서와 함께 제출하여야 한다.

- 입찰 후 설계심의와 적격심사를 통하여 실시설계적격자로 선정된 입찰자는 실시설계서와 이에 대한 구체적인 설명서, 산출내역서등 관련서류를 중앙건설기술심의위원회(또는 설계자문위원회)에 제출하여야 한다.

- 설계변경과 관련한 턴키입찰의 특성은 발주기관이 교부하는 입찰안내서, 현장설명서를 제외하면 모든 설계서를 계약상대자가 직접 작성하여 제출한다는 점이다. 이는 발주기관이 모든 설계서를 작성하여 열람시키거나 교부하는 일반공사(총액입찰, 내역입찰등)와 구분되는 턴키공사의 가장 중요한 특성이다. 또한 턴키공사의 경우 발주기관이 예정가격을 작성하지 아니하므로 낙찰율이 없다는 점에서 다른 입찰방법의 경우와 구분된다 할 것이다.

〈참고〉 공사의 금액별 구분체계

턴키입찰	대안입찰	내역입찰	·추정가격 100억원이상 공사
내역입찰			·추정가격 100억원미만∼50억원이상
총액입찰 Ⅰ			·추정가격 50억원미만∼1억원이상
총액입찰 Ⅱ			·추정가격 1억원미만

마. 실시설계·시공입찰(세미턴키입찰) 공사

- 실시설계·시공입찰공사란 턴키입찰공사와 마찬가지로 추정가격이 100억원 이상인 공사중 년초에 중앙건설기술심의위원회(또는 설계자문위원회)의 대형공사 입찰방법 심의시 실시설계·시공입찰방법에 의하여 낙찰자를 선정하도록 결정되고 이에 따라 실시설계·시공입찰을 실시하여 체결된 공사이다.

- 실시설계·시공입찰제도는 설계·시공상의 기술능력 개발을 개발을 유도하고 설계경쟁을 통한 공사의 품질향상을 도모하며, 설계용역과 공사입찰을 통합하여 실시함으로써 계약상대자 선정에 소요되는 입찰기간을 단축할 수 있는 제도라는 점에서는 턴키입찰공사와 그 목적을 같이하나, 입찰절차에서 정부가 제시하는 입찰기본계획, 지침 및 기본설계서에 따라 입찰시에 그 공사의 실시설계서 기타 시공에 필요한 도면 및 서류를 작성하여 입찰서와 함께 제출하는 입찰방법이라는 점에서 기본설계입찰을 하는 턴키입찰과 구분된다.

- 실시설계·시공입찰에 의하는 경우 입찰에 참가하고자 하는 자는 현장설명시 입찰안내서, 현장설명서, 기본설계서등 입찰에 관한 서류를 교부받아 이를 기준으로 실시설계서와 그에 따른 도서를 작성하여 입찰서와 함께 제출하여야 하며, 입찰후 적격심사를 통하여 최고득점자가 바로 낙찰자로 결정되는데 이점 또한 최고득점자를 실시설계적격자로 선정하는 턴키입찰과 다른 점이다.

- 그러나 실시설계·시공입찰공사의 경우 또한 공사시공의 기본이 되는 실시설계서와 그 물량 및 단가등을 산출한 산출내역서를 계약상대자가 직접 작성·제출한 경우에 해당되므로 설계변경 및 계약금액조정 업무는 턴키입찰과 동일하다.

- 실시설계·시공입찰제도는 '95. 7. 6자 국가계약법시행령 개정시 도입되어 '99. 9. 9자로 폐지되었으나 동 입찰을 실시하여 체결된 공사로서 현재 이행중에 있는 공사가 다수 있으므로 설계변경에 있어서는 실시설계·시공입찰공사에 대한 이해가 필요하다 할 것이다.

바. 수의계약 공사

- 공사의 경우 수의계약은 소규모 공사 즉 추정가격 1억원이하의 일반공사(전문 : 7천만원, 전기·정보통신공사등 : 5천만원)인 경우와 특허공법에 의한 공사 또는 신기술에 의한 공사 및 다음과 같이 전차공사와 관련하여 하자불분명 등의 사유에 해당하는 경우에 체결하게 된다(국가계약법시행령 제26조).

1) 공사에 있어서 장래시설물의 하자에 대한 책임구분이 곤란한 경우로서 직전 또는 현재의 시공자와 계약을 하는 경우

2) 작업상의 혼잡등으로 동일현장에서 2인이상의 시공자가 공사를 할 수 없는 경우로서 현재의 시공자와 계약을 하는 경우

3) 마감공사에 있어서 직전 또는 현재의 시공자와 계약을 하는 경우

- 수의계약을 체결하는 경우 수의협상은 발주기관이 열람시키는 설계도면, 공사시방서를 보고 견적금액을 제출하는 형식으로 이루어지며, 발주기관이 수의계약 대상자에게 물량내역서를 교부하지 아니하므로 계약상대자가 공종, 물량, 규격, 단위, 수량 및 금액이 기재된 산출내역서를 직접 작성하여 착공계 제출시까지 제출하여야 한다.

2. 적격심사의 이해

1) 적격심사제도 개념

○ 적격심사낙찰제도란 낙찰자결정시 입찰가격 이외에 비가격요소인 계약이행실적, 재무상태, 신인도 등을 종합적으로 심사하여 낙찰자를 결정하는 제도이며

○ 1차로 가격입찰을 실시하여 최저가격으로 입찰한 업체순으로 적격대상자를 선정한 다음 2차로 해당업체의 이행능력을 심사하여 종합평점이 “적격통과점수”이상이면, 낙찰자를 결정하는 2단계 낙찰자 결정방법임.

2) 적격심사대상

○ 공사 : 추정가격 1억원 초과인 공사(전문공사는 7천만원, 전기공사, 정보통신공사, 소방공사는 5천만원 이상 공사)

○ 물품 : 추정가격 3.2억원 이상인 물품구매·제조·수리

○ 용역 : 추정가격 3천만원 이상

3) 심사방법

○ 예정가격 이하로서 최저가격입찰자 순으로 계약이행능력을 심사

○ 입찰공고시 낙찰자결정방법, 적격심사기준열람, 실적평가기준평가기준규모, 실적인정범위, 서류제출기한 등을 명시

○ 입찰집행후 최저가 입찰자 순으로 적격심사서류 제출요구

○ 종합평점(85～95점)이상인 자를 낙찰자로 결정

○ 낙찰자결정결과를 해당자에게 지체없이 통보

4) 적격심사 절차

입찰공고			: 세부심사기준, 제출서류 및 기한, 평가방법을 상세하게 명시 ※공사의 경우 평가대상업종, 실적인정범위 및 규모, 평가기준규모 등을 명시
심사기준 등 열람			: 열람기간은 입찰공고일부터 입찰등록마감일까지
			복수예비가격 작성
입찰집행			: 기초금액을 5일전 공개, 적격대상자 선정
적격심사서류 제출			: 7일이내(수해복구공사는 4일이내)
적격심사 실시			: 7일이내(수해복구공사는 4일이내) 단, 3일이내(수해복구공사는 2일) 연장가능
보완요구(1회)			: 7일이내(수해복구공사는 3일이내)
적격심사결과 통보
재심사 요청			:・부적격통보를 받은자 또는 선순위자의 낙찰자 결정이 부적정하다고 판단되는 후순위자가 신청가능 ・적격심사통보일부터 3일이내 재심사요청 및 5일이내 재심사 실시
적격낙찰자 선정
계약체결

5) 적격심사 배점기준 및 통과점수

⑴ 공 사

구 분	1000억원 이상	1000억원미만 500억원이상	500억원미만 100억원이상	100억원미만 50억원이상	50억원미만 20억원이상	20억원미만 10억원이상	10억원미만 3억이상 공사	3억미만공사 2억원이상	2억원 미만
계	100	100	100	100	100	100	100	100	-
시공경험	15	13	12	15	15	15	10	-	-
경영상태	10	11	13	15	15	15	10	10	9.8
접근성									0.2
신 인 도	±1.2	±1.2	±1.2	±1.2	-1	-1	-1	-1	-1
기술능력	15	16	15	-	-	-	-	-
하도급계획 적정성	12	12	12	10	-	-	-	-
자재 및 인력 조달가격 적성성	14	14	14	10	-	-	-	-
시공여유율	4	4	4	-	-	-	-	-
입찰가격	30	30	30	50	70	70	80	90
적격통과점수 (낙찰하한율)	85점 (72.995%)	아래참조	아래참조	95점 (85.495%)	95점 (86.745)	95점 (86.745)	95점 (87.745)	95점 (87.745)

※ 1,000억원미만 300억원이상 90점(77.995%), 300억원미만 100억원이상 95점(82.995%)

3억원미만 실적신인도(+2점)

⑵ 기술용역(행정자치부 예규 제137호)

심사항목	용 역 규 모 별
	10억원이상	10억원미만 5억원이상	5억원미만 3.2억원이상	3.2억원미만 2억원이상	2억원미만
계	100점	100점	100점	100점	100점
수행능력	70	50	30	30	10
입찰가격	30	50	70	70	90
※ 낙찰가능 입찰가격 하한선	예정가격의 77.995%이상	예정가격의 85.495%이상	예정가격의 86.745%이상	예정가격의 86.745%이상	예정가격의 87.745%이상
종합평점	90점이상	95점이상	95점이상	95점이상	95점이상

<기술용역이외의 용역>

○ 기술용역이외의 용역은 지방재정법시행령 제70조의 규정에서 준용하는 국가를 당사자로하는계약에관한법률시행령 제42조제2항의 규정에 의하여 직접심사기준을 정하여 행정자치부장관의 승인을 얻어 시행

* 근거 : 지방자치단체 적격심사기준(행정자치부 예규 제135호)제5조

⑶ 물품(행정자치부 예규 제138호)

심 사 항 목	물 품 규 모 별
	10억원이상	10억원미만～3.2억원이상
계	100점	100점
납품이행능력	70	50
입 찰 가 격	30	50
※ 낙찰가능 입찰가격 하한선	예정가격의 72.995%이상	예정가격의 80.495%이상
종 합 평 점	85점이상	85점이상

6) 건설공사 PQ대상공사 적격심사

(1) 건설공사 PQ대상공사 적격심사의 개념

○ 추정가격 100억원 이상 입찰참가자격사전심사(P.Q) 대상공사의 경우는 그동안 PQ심사 결과 시공경험․기술능력․경영상태 분야에서 각각 배점한도의 50%이상의 평점을 받고, 신인도 평가를 합하여 종합평점 60점 이상을 받은 자를 입찰참가 적격자로 선정하는데, 98년 8월 10일 이전에는 이 기준에 의한 적격자가 20인 이상인 경우 평점순위에 의거하여 20인 이상 30인 이내에서 선정하도록 규정해 왔음(「입찰참가자격사전심사요령」 제8조 ②항).

- PQ제도는 당해 공사를 수행할 수 있는 기술력있는 소수 업체만 입찰할 수 있도록 함으로써 입찰서 심의에 따른 행정부담을 경감시키고, 부적격업체의 입찰을 원천적으로 봉쇄함으로써 입찰에 따른 사회적 비용을 감소시킨다는 목적을 갖고 있기 때문에 PQ통과업체 수를 제한다는 것은 정당한 면도 있지만, 입찰담합의 원인이 된다는 판단에 따라 업체 수 제한을 폐지한 것으로 봄.

○ 그런데 ①PQ심사기준인 시공경험․기술능력․경영상태 및 신인도 평가가 공종별/공사 건별로 다르게 적용되는 것이 아니라 22개 공종 전체를 대상으로 획일적으로 적용되며, ②낙찰자 선정의 투명성과 공개성을 고려하여 양적인 기준으로 평가하기 때문에 입찰업체 스스로가 PQ점수를 사전에 알 수 있고, ③따라서 입찰가격만 협의가 이루어지면 낙찰자를 사전에 선정하는 것이 가능함.

- 건설공사는 일반 제조품과는 달리 ‘先 생산 後 판매’가 아니라 발주기관의 주문을 받아서 생산하는 방식으로 수행되고, 장소․시기․공법이 다를 경우 동일한 도로공사라도 제각각 다른 비반복성을 갖고 있기 때문에 도로․교량․댐 등 공사유형별로는 물론이고 교량의 상판․파일 등 생산요소별로도 평가기준이 달라야 함.

<PQ심사항목 및 배점기준의 구성>

심사분야	배점한도	세 부 항 목
- 시공경험	33	․최근 10년간 당해공사와 동일한 종류의 공사실적 ․최근 10년간 당해 공사와 유사한 종류의 공사실적 ․최근 5년간 공사실적
- 기술능력	34	․당해 공사와 시공에 필요한 기술자 보유현황 ․당해 공사와 시공에 필요한 설비 및 장비보유 현황 ․당해 공사에 필요한 특수공법 및 기술보유 상황 ․기타 당해 공사에 특히 필요한 사항
- 경영상태	33	․부채비율 ․유동비율 ․매출액 대비 기술개발투자비 ․직전년도 매출순이익율 ․직전년도 총자본 회전율
- 신인도	(±20)	․성실성 ․하도급관리 ․재해 및 제재처분 여부 ․입찰질서유지 ․부실벌점 ․ISO인증

- 22개 PQ공종만 하더라도 평가기준은 공종별/공사 건별로 달라야 하지만, 30억원 이상의 국가기관 공사와 지자체에서 발주하는 PQ공사는 모두 조달청에 위임발주하도록 하는 중앙집중 조달제도하에서는 공사의 기술적 특성이나 현지여건을 반영한 공사건별 PQ심사기준을 마련하기 어렵고, 정부투자기관의 경우도 국가계약법령을 준용하고 있기 때문에 같은 문제를 안고 있음.

- PQ심사항목 및 배점기준은 시공경험, 기술능력, 경영상태, 신인도로 크게 나누어 지는데, 그 세부항목은 공사실적, 기술자 보유 수, 설비 및 장비보유 현황과 같은 양적인 기준들이기 때문에 발주기관이 입찰심사를 하기 전에 입찰업체 스스로 자신이 받을 점수가 얼마인지를 개략적으로 짐작할 수 있음.

○ 이상과 같은 PQ심사기준의 문제만으로 담합이 발생한다기 보다는 PQ통과업체 중에서 낙찰자를 선정하는 적격심사 절차가 최저가 입찰자에게 유리하게 되어 있기 때문에 담합과 덤핑 현상이 동시에 발생하게 됨.

- 「적격심사기준」(회계예규 2200.04-149-3) 제7조 ①항에서는 “예정가격 이하로서 최저가로 입찰한 자 순으로 심사하여야 한다”고 규정하고 있고, 제8조 ①항에서는 이 경우 “종합평점이 75점 이상이면 낙찰자로 결정하여야 한다” 고 규정하고 있음.

- 따라서 만약 어떤 대형 건설업체가 PQ점수 및 당해공사 시공계획의 적정성 등의 평가요소에서 70점을 얻었다면, 동 업체가 점격심사에서 낙찰자로 결정되는 데는 입찰가격에서 5점만 얻으면 되고, 입찰가격에서 5점을 얻기 위해서는 앞에서 본 평점산식에서 입찰가격을 예정가격의 63%로 써 넣기만 하면 됨.

평점(점)= 30 - (88/100-입찰가격/예정가격)×100

30 - (88/100-63/100)×100  = 30 - 25= 5.

- 만약 어떤 업체의 PQ점수가 60점이라면, <표 II-4>의 공사유형별 평점기준에 따르면 이 업체의 당해공사 수행능력 점수는 21점이고, 당해공사 시공계획의 적정성 점수가 35점이라고 가정하면, 이 업체는 가격점수에서 19점을 받아야 적격심사 점수가 75점이 되기 때문에 입찰가격은 예정가격의 77%가 되어야 함.

PQ통과를 위한 최소한의 점수임.

60×35/100=21점.

대체로 당해공사 시공계획의 적정성 점수는 정해진 세부기준에 따라 관련서류를 제출하면 배점한도내에서 최고점을 받을 수 있음.

30 - (88/100-77/100)×100 = 30 - 11 =19점.

○ 즉, PQ점수가 낮은 업체는 불가피하게 입찰가격을 높이지 않을 수 없고, PQ점수가 좋은 업체는 입찰가격을 낮추어야 최저가 입찰자 순으로 심사하여 75점이상 획득한 업체를 낙찰자로 선정하는 현행 적격심사에서 낙찰자가 될 수 있음.

앞의 예에서 PQ점수가 60점인 경우 입찰가격은 예정가격의 77%임.

앞의 예에서 PQ점수가 만점이라면(즉, 당해공사 수행능력이 35점 만점이라면), 입찰가격은 예정가격의 63%여야 함.

○ 이같은 제도적 틀 속에서는, 시공실적이 많고 기술자나 설비 및 장비보유 수가 많은 극소수 대형 건설업체들의 경우 PQ심사에서 중견 및 중소 건설업체보다 당연히 높은 점수를 받을 수 있기 때문에, 담합이 이루어지지 않을 경우, 적격심사에서 75점을 받기 위하여 낮은 입찰가격을 제시하게 되고, 여타 업체들의 경우는 PQ점수나 당해 공사 시공계획의 적정성에서 대형 건설업체보다 높은 점수를 받기 어렵기 때문에 대형 건설업체들보다 낮은 입찰가격을 제시하기 어려움.

- 따라서 만약 담합이 전혀 이루어지지 않는다면 ①극소수 대형 건설업체 외에는 공사수주가 어렵게 되고, ②공사를 수주한 대형 건설업체들은 예정가격의 70%내외에 불과한 금액으로 저가수주를 하였기 때문에, 정부의 예정가격 산정이 정확하다고 전제한다면, 공사수주가 많아질수록 채산성이 악화될 것이라는 논리적인 결론이 가능함.

- 예정가격의 70%내외에서 수주하더라도 기술개발이나 공정관리 향상 등을 통하여 공사원가를 절감하는 길도 있지 않겠는가 하는 의문도 있을 수 있겠지만, 우리나라의 경우 표준품셈 및 내역입찰제도로 인하여 시공 이전에 시공자재와 공법이 결정되어 있기 때문에 시공과정에서의 공사비 절감도 사실상 어렵게 되어 있음.

2) PQ대상 이외 적격심사 공사의 경우

○ PQ제도가 적용되지 않는 100억원 이상의 적격심사 대상공사는 <표 II-4>에서 본 바와 같이 기술능력을 평가요소에서 제외하였다는 것 외에는 사실상 PQ대상 적격심사 공사와 차이가 없음.

- 실제 낙찰율을 분석해 보더라도 PQ공사와 차이를 발견할 수 없음.

○ PQ공사와는 달리 입찰참가 적격자 수를 제한하지 않기 때문에 경쟁입찰자가 대단히 많고, 따라서 입찰담합이 어려울 것이라고 생각할 수도 있겠지만, 기술능력 평가를 제외하고서는 PQ대상공사와 동일한 적격심사를 거치기 때문에 낙찰가능업체 수는 제한적일 수 밖에 없고, 따라서 입찰담합이 가능함.

3) 제한경쟁 및 지명경쟁 공사의 경우

○ 제한경쟁 입찰공사의 경우는 PQ대상공사외에 시공능력공시액이나 유자격자 명부에 의한 제한공사 및 같은 종류의 실적에 의한 제한공사가 담합가능성이 높다고 볼 수 있음.

- 그러나 앞에서 언급한 바와 같이 일반경쟁공사라도 100억원 이상의 공사는 적격심사를 거쳐서 낙찰자가 결정되고, 적격심사 대상공사는 PQ대상이건 아니건 간에 평균 낙찰률이나 낙찰률 분포의 차이가 거의 없다는 사실을 볼 때, 일반경쟁공사라고 해서 담합이 불가능하다고 볼 수는 없음.

- 특히 중요한 사항은, 시공능력공시액이나 유자격자 명부에 의한 제한공사 및 같은 종류의 실적에 의한 제한공사는 국제입찰의 경우 일반경쟁으로 분류된다는 사실임.

․국가계약법에서는 건설공사 계약방법을  일반경쟁, 제한경쟁, 지명경쟁, 수의계약으로 구분하고 있는데 반하여, 국제입찰에 적용되는 특례규정(제9조 ①항)에서는 일반경쟁, 지명경쟁, 수의계약 방식만 규정하고 있음.

․시공실적이나 시공능력공시금액 및 유자격자 명부에 의한 입찰참가자격의 제한은 지역제한과 달리 입찰참가자의 ‘자격과 능력’에 관한 평가제도로 볼 수 있으며, 국제관례상 일반경쟁으로 분류되고 있음.

○ 지명경쟁공사도 입찰업체의 수를 대폭 줄여 주기 때문에 담합가능성이 높아짐.

- 한국도로공사가 96년 12월에 실시한 서해안 고속도로 당진～서천간 3개 공구 공사 입찰은 96년에 우수시공업체로 선정된 6개 업체들을 지명, 입찰할 수 있도록 한 결과, 2개사씩 콘소시움을 형성하여 1개 공구씩 예정가의 95%이상에서 낙찰받았음.

<참고> 적격심사항목 및 배점한도

1. 일반공사(추정가격이 100억원 이상인 공사)

구 분	심 사 분 야	심 사 항 목	배점 한도	비 고
계			100
당해 공사 수행능력	․ 시공경험 ․ 기술능력 ․ 경영상태 ․ 신 인 도	* PQ심사 항목을 이용	70 (35)	․PQ대상공사는 PQ심사 점수를 그대로 적용 ․PQ대상외의 공사는 PQ심사 항목을 준용하여 평가(기술능력평가는 제외 가능)
	․ 현장관리 계획의 적정성	․ 현장관리조직 ․ 현장대리인의 자젹 ․ 품질관리자의 자격 ․ 안전관리자의 자격	(13)
	․ 공사관리 계획의 적정성	․ 공정관리계획 ․ 품질관리계획 ․ 하도급관리계획 ․ 안전관리계획 ․ 환경보전계획	(10)
	․ 자재 및 인력 조달 가격의 적정성	․ 재료비 및 노무비의 적정성 ․ 산출내역서 작성의 성실도	(12) ±2	※ 12점을 한도로 함.
입찰가격			30
기타 당해 공사수행 관련 결격 여부	하도급 금액의 적정여부	77%이상～80%미만 80%이상～83%미만 83%이상～87%미만	△3 △2 △1	․하도급 금액 비율은 총하도급할 부분의 입찰금액에 대한 하도급 금액의 비율로 산정함(백분율 계산후 소수점 첫째자리에서 반올림)
	․당해공사 수행 능력 결격 여부	․최근 1년이내에 시공도중 또는 완공후 계약목적물의 현저한 손괴를 가져왔거나 사상자를 발생시켜 사회적인 물의를 일으킨 경우(천재지변등 불가항력적인 사유제외) ․부도 또는 파산 우려가 있어 당해 계약이행이 어렵다고 판단되는 경우	△40 △40

2. 일반공사(추정가격이 100억원미만인 공사)

구 분	심 사 분 야	심 사 항 목	배점 한도	비 고
계			100
당해 공사 수행능력			50
	․ 시공경험 ․ 경영상태 ․ 신 인 도	* PQ심사 항목을 이용	(20)
	․ 현장관리 계획의 적정성	․ 현장관리조직 ․ 현장대리인의 자젹 ․ 품질관리자의 자격 ․ 안전관리자의 자격	(12)
	․ 공사관리 계획의 적정성	․ 공정관리계획 ․ 품질관리계획 ․ 하도급관리계획 ․ 안전관리계획 ․ 환경보전계획	(8)
	․ 자재 및 인력 조달 가격의 적정성	․ 재료비 및 노무비의 적정성 ․ 산출내역서 작성의 성실도	(10) ±2	※ 10점을 한도로 함.
입찰가격			50
기타 당해 공사수행 관련 결격 여부
	․당해공사 수행 능력 결격 여부	․최근 1년이내에 시공도중 또는 완공후 계약목적물의 현저한 손괴를 가져왔거나 사상자를 발생시켜 사회적인 물의를 일으킨 경우(천재지변등 불가항력적인 사유제외) ․부도 또는 파산 우려가 있어 당해 계약이행이 어렵다고 판단되는 경우	△40 △40

3. 일괄입찰 공사 등

구 분	심 사 분 야	심 사 항 목	배점 한도	비 고
계			100
당해 공사 수행능력			30
	․ 시공경험 ․ 기술능력 ․ 경영상태 ․ 신 인 도	* PQ심사 항목을 이용	(25)
	․ 현장관리 계획의 적정성	․ 현장관리조직 ․ 현장대리인의 자젹 ․ 품질관리자의 자격 ․ 안전관리자의 자격	(5)
설계평가			50
입찰가격			20
기타 당해 공사수행 관련 결격 여부
	․당해공사 수행 능력 결격 여부	․최근 1년이내에 시공도중 또는 완공후 계약목적물의 현저한 손괴를 가져왔거나 사상자를 발생시켜 사회적인 물의를 일으킨 경우(천재지변등 불가항력적인 사유제외) ․부도 또는 파산 우려가 있어 당해 계약이행이 어렵다고 판단되는 경우	△40 △40

3. 공사 및 계약의 부패특성 및 대책

1) 건설공사의 시행절차상의 부패 특성

(1) 단계별 부패원인

주요단계		세부업무내용		부패원인․사례
계획단계		∙사업구상 및 필요성 검토 ∙우선순위․대안․예산확보 검토 ∙사업계획 수립		∙각종 기준 불명확 및 자의적 운용
↓
설계단계		∙기본설계자 선정 및 기본설계 ∙세부측량 및 지반조사 ∙실시설계자 선정 및 실시설계		∙표준품셈의 비현실성에 따른 물량과다 설계 ∙특정업체 공법 봐주기 설계 ∙설계심사시 특정용역업체 선정
↓
입찰․계약 단계		∙시공자 및 감리자 선정 - 입찰공고, 현장설명 - 낙찰자결정, 계약체결		∙수의계약시 특정업체 선정 ∙감리자 선정시 감리원 경력 차별 ∙턴키심사시 특정업체 선정
↓
시공․감리 단계		∙시공 - 선금․기성금․준공금 지급 - 기성검사, 설계변경 - 공종별 하도급 시공 ∙감리 - 시공상태 점검, 공사관리 ∙시운전 및 성능시험 ∙준공검사		∙시공과정에서 발주자와 시공자간 관례적인 향응 및 금품제공 ∙발주자의 공사대금지급 고의지체 및 원수급자의 하도급대금 미지급 ∙설계변경시 물량과다계상 등 부당하거나 과도한 설계변경 ∙기술자 허위배치 및 자격대여 ∙일괄하도급 등 불법하도급 ∙각종 검사시 부실 묵인
↓
유지․관리 단계		∙시설물이관 및 유지관리 ∙사후평가 및 하자검사		∙각종 검사과정에서의 부실 묵인

(2) 계약주체별 위법사례 유형

○ 공통사항 : 발주기관 공무원의 뇌물수수 등 비리, 입찰참가업체들의 사전담합

○ 분야별 주요 감시항목

분야	건설(시공)	설계용역	감리용역
감시항목	-턴키․대안공사 입찰과정 - 공동수급협정 적정이행 - 하도급의 적정성 - 설계변경의 타당성 - 현장대리인의 자격․경력 -시공품질관리,안전관리, 계측관리등 기술업무 - 외주비 지급 - 담당공무원의 현장업무	- 공동수급협정 이행 - 입찰시 PQ평가(경력․실적․회사재정 견실도 평가 등)서류의 진위여부 - 책임기술사의 자격․능력 및 실제업무참여도 - 하도급의 타당성 - 설계심의과정 - 계약심사과정	- 입찰시 PQ평가(경력․실적․회사재정 견실도 평가 등)서류의 진위여부 - 현장감리원의 자격․경력 - 비상주감리원의 업무참여도 - 감리원의 교체 - 부당한 공사중지명령 - 하도급승인 - 설계 적정성 검토

2) 공사업무 단계별 부패유발 요인과 부패방지 시스템

○ 건설교통부 및 감사원의 감사자료, 국가청렴위원회 실태조사 자료 및 기존 문헌의 자료 등을 종합하여 분석한 결과 건설공사 업무 프로세스별 부패유형은 다음과 같음.

□ 공사업무 단계별 부패유발 요인과 부패방지 시스템

공사단계				부패유발요인						단계별 부패방지 시스템									종합점검
설계
				특정자재반영 부 실 설 계						설계자문위원회 운영								건설공사청렴이행시스템운영
발주 ․ 계약				.분리발주 .정보유출 .수의계약						통합발주 ․ 전자입찰
공사
				봐주기식 공사감독 기성,E/S,설계변경처리						.학교건설위원회 운영 .자체공사감리단운영 .현장협의회 운영 .책임감리제도 운영
준공				준공처리						청렴계약이행확인서 징구 사전준공검사단 운영

〈업무 주요단계별 수행주체 및 방식〉

<수의계약에 의한 업체 선정과정>

○ 1단계 계약체결 의뢰

- 수행주체 : 사업 주관부서

○ 2단계 계약업체 결정

- 수행주체 : 계약부서(사업주관부서와 협의)

- 방식 : 경쟁방법에 의한 업체선정이 아님

○ 3단계 계약금액 결정(업체의 견적에 의함)

- 수행주체 : 계약부서

- 방식 : 수의계약 대상업체의 견적에 의하여 계약금액 결정

○ 4단계 계약체결

- 수행주체 : 계약부서

- 방식 : 계약대상 업체와 계약체결(전자서명에 의한 전자계약)

○ 5단계 계약이행

- 수행주체 : 계약업체

- 방식 : 시방서(과업지시서)에 따라 계약 이행

○ 6단계 대금지급

- 수행주체 : 계약부서

- 방식 : 계약이행 완료후 대금지급(온라인 계좌 입금)

<경쟁계약에 의한 업체 선정과정>

○ 1단계 계약체결 의뢰

- 수행주체 : 사업 주관부서

○ 2단계 계약방법 결정

- 수행주체 : 계약부서(사업주관부서와 협의)

- 방식 : 국가계약법령 등에 의거 당해 사업특성에 적합한 계약방법 결정

○ 3단계 입찰공고

- 수행주체 : 계약부서

- 방식 : 전자조달시스템상에 공고

○ 4단계 입찰참가 및 개찰

- 수행주체 : 관련업체(입찰참가), 계약부서(개찰)

- 방식 : 전자조달시스템상에서 집행

○ 5단계 낙찰자결정 및 계약체결

- 수행주체 : 계약부서

- 방식 : 계약법령 등에 정한 기준에 의거 낙찰자 결정

○ 6단계 계약이행

- 수행주체 : 계약업체

- 방식 : 시방서(과업지시서)에 따라 계약 이행

○ 7단계 대금지급

- 수행주체 : 계약부서

- 방식 : 계약이행 완료후 대금지급(온라인 계좌 입금)

□ 단계별 부패유발 요인

[1단계 : 계약발주 요청]

○ 공사, 용역 설계 및 구매계획 수립시 특정규격 명시 등 수의계약 유도

- 공사설계 시 설계서에 특정업체가 보유한 기술이나 공법을 명시함으로써

해당업체와 수의계약을 유도하거나 소수의 업체만 참가하게 하는 등 설계

단계에서의 업체의 로비 등 부패유발

○ 소액 수의계약시 특정업체가 계약을 수주할 수 있도록 특정업체만 견적서를     제출토록 특혜부여 부패유발 가능성이 있음

[2단계 : 계약방법 결정]

○ 계약은 관련법령 및 계약규정에 의거 특별한 경우가 아닌 한 경쟁 입찰의 방     법에 의하여 계약자를 선정하여야 함에도 부당하게 자격을 제한하여 제한경쟁    입찰 시행

○ 수의계약의 경우 현행 제도상 수의계약 발주내역을 공개하지 않아 사전검토      및 계약단계에서 특정업체에게만 정보를 제공하여 유착 등의 고질적인 부패

가능성이 있으며, 계약금액 또한 높게 결정될 개연성이 농후함

[3단계 : 입찰 및 개찰]

○ 국가종합전자조달(G2B)시스템을 통한 예정가격 결정 등 입찰 및 개찰 절차를

전자입찰로 집행하고 있어 최근에는 부패유발요인이 없으나, 불가피하게 직접

입찰로 집행할 경우 예정가격 작성․관리 부실 및 업체 간 담합 빌미 제공

[4단계 : 낙찰자 결정]

○ 낙찰적격심사시 적격심사서류 제출 복잡

○ 낙찰적격심사서류를 방문 제출시 계약담당자에 금품ㆍ향응 제공 우려

[5단계 : 계약체결 및 통보]

○ 관행적으로 대면계약 체결 시 계약에 따른 사례와 향후 계약이행 과정에서의

편의제공 등을 빌미로 금품․향응수수 등의 부패가 발생될 우려가 높음

○ 수의계약의 경우 계속적인 유착관계 지속 등을 위해 계약체결 시 뿐만 아니라

평소에도 친분관계를 유지하기 위해 무조건적인 향응 등 제공

[6단계 : 계약이행 및 관리]

○ 계약이행 과정에서 고의로 선급금 및 기성대가를 지급함에 있어 업체 간에 지급

율이나 지급시기, 지급기한을 임의로 조정하여 지급함으로써 계약상대자로 하

여금 불이익 회피를 위해 금품 등 제공 소지가 다분히 있음

[7단계 : 이행완료 및 최종대가 지급]

○ 최종 검사 및 준공대가 조기 지급 등의 명목으로 금품이 오가는 등 부패발생     가능성

〈업무 주요단계별 부패유발요인 평가 및 대책〉

업무 주요단계	부패 유발요인	예 방 대 책
계약발주 요청	○ 설계 등 발주검토 단계에서 특정업체 와 유착 수의계약 유도 - 특정업체 보유 기술ㆍ공법 명시	○ 발주방법(일반경쟁입찰)을 개선 하여 입찰과정에서 발생할 수 있는 입찰참가 제한, 특혜 시비 등 입찰분쟁 소지를 완전 불식 하여 공정성과 투명성을 확보
계약방법 결정	○ 중소기업제품 단체수의계약시 물품배 정관여 특정업체 특혜제공 등 비리	○ 전문성 강화를 위한 계약분야 별 교육 강화 ○ 수의계약시 수의계약사유 및 입증 근거서류 비치 의무화 ○ 소액 수의계약 대상 제한 및 수의계약공개제도 시행
입 찰 공 고	○ 긴급입찰공고 남발로 공고기간 단축 등에 따른 입찰참가업체 제한	○ 전문성 제고 등을 통한 검토 기간 단축으로 긴급공고 최소화
입찰 및 개찰	○ 업체간 담합으로 인한 입찰질서 문란 및 낙찰가격 상승 우려	○ 직접입찰 제한 및 전자입찰 의무화 실시
낙찰자 결정	○ 과도한 낙찰적격심사서류 제출 요구 ○ 직접제출에 따른 금품ㆍ향응 수수	○ 낙찰적격심사서류 간소화 ○ 낙찰적격심사서류 온라인 제출 및 통보
계약체결 및 통보	○ 대면계약 체결로 인한 사례 및 향후 계약이행 과정상 편의제공 조건으로 인사 등 비리 상존	○ 무방문 무대면 전자계약제도 시행 ○ 뇌물제공업체에 대한 제재 강화
계약이행 및 관리	○ 감독자 편의 제공으로 향후 설계변경 등을 통한 계약금액 증액, 계약이행 부실 무마, 시험․검사 등 명목 부패 행위 빈발 ○ 선급금, 기성금 지급과 관련하여 업체간 차등 지급 및 지급지연 행위 발생	○ 설계변경 검토권자는 최초 설계 자, 시방서 작성자, 시공부서 책임 자 상호간 기술적인 연계성이 확보 되도록 설계변경관리지침의 개발 ○ 온라인 대금청구로 대금지급의 공정성 강화
이행완료 및 최종대가 지급	○ 허위 준공(완료) 및 납품서류 제출 묵인 등으로 지체상금 미 징수 ○ 최종검사 합격 및 대금 조기지급 명목 의 금품․향응 수수 ○ 하자보수 보증기간 및 보증금율 산정 부적정	○ 준공(완료) 및 납품서류 확인 철저(도서, 사진 등 첨부) ○ 전문성 제고 등 교육 강화

○ 단계별 부패유형 및 대책

구 분	문 제 점	대 책	비 고
설계용역 계획수립 단 계	- 설계사의 설계공고 정보수집을 위한 수시 접촉	- 인터넷 등으로 공개화 (투명성, 공정성 확보)	설계 및 계약부서
설계 및 시공입찰 단 계	- 입찰계획공고 전 정보파악 사전 접촉	- 인터넷 등으로 공개화 (투명성, 공정성 확보)	설계 및 계약부서
	- 설계사가 PQ관련 심사서류제출확보 및제출시 접촉 - PQ심사자료 확보를 위한 접촉	- PQ심사 등이 공정하고, 투명하게 될 수 있는 심사기준 정비 등 명료화	설계 및 계약부서
	- 입찰시 접촉	- 업체와의 접촉 최소화	"
	- T/K공사 계약에 따른 업체선정시 심의위원에게 청탁을 위한 접촉 시행(경쟁사)	- 경쟁업체 계도 - 경쟁사 임직원 출입통제	설계부서
설계 및 시 공 계약 시	- 계약체결을 위한 제출서류 복잡으로 계약상대자 접촉(특히 영세업자)	- 서류간소화 - 신속한 일처리	계약부서
설계시행 및 준공	- 용역수행 중 보고횟수 과다(주간, 월간, 중간, 최종 등)하여 용역사와 잦은 접촉 - 공종별 인터페이스를 위한 잦은 회의 개최	- 보고횟수 축소 시행 - 설계감리를 통한 용역사 방문 횟수 축소	설계부서
	- 기성, 준공검사시 설계업자에게 편의제공	- 검사결과 보고서 작성 의무화 - 실내검사 원칙	설계부서
	- 실시계획 승인시 심의위원을 대상으로 로비 강요(용역사에 위임)	- 발주처의 담당자가 심의위원에게 이해설득 의지 필요	설계, 시공부서
	- 특정업체 제품 설계반영	- 설계감리 제도 확대등으로 적용공법의 투명성, 공정성 확보	설계부서
	- 특정인에게 정거장 입지 조건 문의로비 유혹	- 노선선정에 따른 주민홍보 강화로 투명성확보	설계부서
	- T/K공사 실시설계 심의 검토자에게 금품 등 향응수수	- 관련자 교육강화 - 턴키관련 업무 분산 - 시공사임직원 출입통제	설계부서
	- 설계사에 업무편의 제공	- 설계감리 기준강화 - 설계자문회의 자문강화 등으로 근절	설계부서

구 분	문 제 점	대 책	비 고
시공시	- 관급자재(직감독 포함) 공급관련 부조리(동향, 친분, 전관예우 등 이용) - 관급자재 공급원 승인시 관련업체 접촉	- 구매계획 예시제 시행 (홈페이지, 나라장터 이용) - 관급자재 최소화	구매계약부서
	- 지원업무수행자 현장횟수 과다(점심, 식사 시간등) - 본사 현장점검 과다 및 1인 점검	- 방문기록부 비치(점검목적, 시간 등) - 점검실명제 도입 - 출장복명서 도입	시공부서
	- 현장점검 시 위반사항 처벌, 무마, 완화 및 지적건수 경감 - 현장방문횟수 과다	- 원칙에의거 점검 시행 - 감리단의 체계적인 점검 수행으로 지적건수 축소 - 현장점검횟수 대폭 축소	점검부서
	- 기성금 지급 시 암묵적인 향응요구 - 대금지급 시 고의적으로 지연 - 기성, 준공서류 고의 지연	- 처리기한 명시 및 담당자 실명제 실시 - 대금 청구시 지급일자 접수증 기재(예고제 실시 등)	시공 및 계약부서
	- 체육행사, 명절, 휴가, 회식비용 지원요구	- 관행타파를 위한 복무감찰활동 강화 및 의식교육	담당부서
	- 기존선 공사 관련 차단업무 협의 차 철도공사 수시 방문 협의	- 공개회의 등이 이루어 질 수 있도록 제도화	시공부서
	- 용지매수 투명성 확보 필요 (용지매도자와의 결탁)	- 보상담당자 복수제 및 실명제 도입	용지부서
	- 권위의식 잔존	- “갑”이라는 인식에서 탈피될 수 있도록 의식전환 - 계약상대자와 상호 협조	전 부서
	- 각종 검사 시 검사기준 불명확으로 자위적 해석 및 판단	- 검사기준 명료화(구체적) 정립	점검부서
	- 실정보고, 설계변경 등 소요일수 과다소요	- 민원처리 하듯이 처리기간 명시	시공부서
	- 감리단과 시공사간 유착(허위물량, 과다 단가 적용 등)	- 책임감리원 설계도서 검토 실명제	시공부서
	- 시공능력 평가 시 특정업체 편의 제공	- 대상업체 접촉 최소화 - 평가항목 명료화(구체적), 객관화 정립	점검부서
	- 안전사고 발생시 사고원인 축소	- 사고보고체계 명료화	설계부서
기타 사항	- 이해관계자 본사 및 지역본부 방문(면담)시 사전 소속장의 승인․허가	- 관리자의 청렴도 향상을 위한 솔선수범 시행 - 상급자의 부당한 행위에 대한 신고제 도입	관련부서
	- 국유재산 사용수익허가 시 특정인과의 유착 및 장기화	- 수의계약 배제(수의계약 시 사유 명확 등) - 공개경쟁 확대 시행 - 업무절차 간소화	관련부서

○ 단계별 부패유형 및 제도상의 문제

수행단계		발주자(구매자) 측의 부실 및 부패 유형	시공업체(공급자) 측의 부실 및 부패 유형	제도상의 문제
입찰/ 계약 단계	입찰준비 및 공고	․입찰참가자격 및 적격심사기준에 대한 정확한 이해 부족 ․입찰참가자격 및 적격심사 세부기준 조정으로 특정업체 특혜 ․부실설계결과 확인 없이 공사계약하여 부실공사 및 설계변경 초래 ․사업계획 및 추진능력 부족 ․정부정책방향(입찰참가자격심사기준 개정안 등)의 이해부족 ․입찰정보 사전유출(예가, 설계안 등) ․불필요한 긴급공고로 일반업체에게 입찰정보 차단 ․정확한 공기산정의 중요성 인식 부족 및 공기산정 능력부족 ․공사특성 이해 부족으로 입찰대상업체의 면허기준 공고 실수 ․권한남용으로 일반경쟁입찰대상을 제한경쟁이나 수의계약으로 발주	․입찰관련 정보획득을 위해 공무원 매수	․발주기관의 공사별 세부 입찰참가자격 및 적격심사기준 모호 ․정부정책(입찰참가자격심사기준 개정안)의 시행과정에서 부처간 협의 부족 ․수의계약 기준의 모호
	입찰	․특정업체의 견적만 받아서 수의계약 ․담합 등의 부당행위 묵인 ․부적격업체에 지명경쟁입찰 자격부여 ․허위시공실적증명서 묵인	․시공업체의 도면 확인 미흡 ․수의계약 확보과정에서 비리 조장 ․허위서류 제출
	낙찰자 결정	․발주자의 전문적 기술능력 부족으로 민자사업자 결정시 판단 부정확 ․민자사업 대상사업 지정 시 향응 수수 ․입찰내역서 검토 및 확인 미흡 ․예산절감에 대한 의지 미흡 ․전관예우 관례화(퇴직공무원 소속 업체) ․수의계약과정에 외압(정치인 등) 개입 ․특정업체를 겨냥한 입찰참가자격 및 적격심사기준에 대한 자의적 해석 ․적격심사기준에 대한 인지 부족 ․건설업체와 부당거래	․건설업체 영업부서 예산의 ⅔가 접대비 및 판공비 ․대상사업 지정시 향응 접대	․민자사업 지정 판단기준 미비 ․민자사업 우선협상대상자 선정 평가방법 불합리
	계약체결	․수주업무에 대한 편의제공 후 향응 및 금품수수	-	․민자사업 공사비 결정 기준 불합리

수행단계		발주자(구매자) 측의 부실 및 부패 유형	시공업체(공급자)측의 부실 및 부패 유형	제도상의 문제
공사 시공 단계	인허가	․인허가 서류 검토 미흡 (착공신고서 등) ․이유 없는 인허가 지연 ․인허가 절차에 대한 감독 미흡 ․인․허가시 편의제공 (토석채취 등) ․허가․협의관련 업무처리절차 인지 미흡	․자격증 대여 만연	․허가․협의관련 업무처리절차 복잡 및 협의사항 발생시 협의 대상자 모호
	시공계획검토	․(부실)설계도서 검토 미흡으로 부실공사 초래 ․시공계획 검토 미비 또는 검토능력 부족 ․착공심의계획시 편의제공 ․공사특성 및 현장상황 사전검토 미비 ․예산절감 노력 부족 ․발주자가 처리해야할 업무 지연(용지매입 등)	․(부실)설계도서 검토 미흡으로 부실공사 초래 ․시공계획 수립능력 부족
	하도급 계약관리	․불법하도급 묵인 ․하도급계약관리에 대한 무관심 ․하도급 심사 및 감독 소홀 ․시공참여자 제도에 대한 입법취지 인지 미흡	․하도급관련 제도 인지 부족 ․하도급관련 제도 준수의지 부족 ․시공참여자 제도에 대한 입법취지 인지 미흡	․시공참여자 제도 입법취지에 대한 교육․홍보 미흡
	시공 (감 독)	․시공상태 감독 소홀 ․부실공사 방조․묵인 ․시공관련 규정(시방서, 사용금지자재에 대한 방침 등)인지 미흡 ․건설기술자 배치 확인 및 서류검토 소홀 ․관계기관과의 협의 불충분 ․기록관리의 중요성에 대한 인식 부족 ․현장여건변동 등 발주자의 승인이나 방침이 필요한 사항에 대한 업무처리 지연 및 처리절차 미준수	․설계도서, 시공관련규정 인지 부족 ․부실공사 묵인을 위해 금품 제공 ․품질관리 미흡 ․품질관리 무관심 ․계측관리업무 태만 ․시공능력 부족 ․자격증 대여 만연	․설계 및 시공규정 미비 분야 존재(시방서 등) ․기록관리 의무에 대한 규정 미비
	계약변경(설계변경, 물가변동, 기타)	․설계변경도서(내역서, 견적서) 확인업무 태만 ․설계변경내용에 대한 기술적 전문성 부족 ․저가수주를 보전하기 위한 부당한 설계변경 및 편의제공 ․단가적용의 자의적 해석 ․설계변경 신속처리 급행료 수수 ․예산절감에 대한 의지 미흡 ․설계변경기준에 대한 이해 부족 ․발주자에게 불리한 설계변경요인 명시 불명확	․내역서에 실제 시공하지 않은 항목 포함으로 과다계상 ․과다계상된 견적대비표 제출 ․설계변경 신속처리 급행료 제공	․설계변경안 심사 기준 및 절차 모호
	시공중 평가	․부실벌점 부과 부당 면제 ․형식적인 시공실태 점검 ․불공평한 처분(같은 부실사항에 대해) ․시정사항 조치결과 확인 미흡	․부실벌점부과 회피를 위한 로비	․부실벌점 총괄기관(관련협회)의 부실벌점 관리소홀

수행단계		발주자(구매자) 측의 부실 및 부패 유형	시공업체(공급자) 측의 부실 및 부패 유형	제도상의 문제
공사 시공 단계	기성․ 준공 등 각종검사	․안전․중간․기성․준공검사업무 태만(설계도서와 준공현장 일치여부 조사 미비) ․소방 등 관계기관의 형식적인 준공검사 ․각종 검사시 편의제공에 대한 관행적 금품수수 ․기성․준공 등의 업무처리지연 ․자의적인 처리(시공자 입회의무규정 미준수)	․각종 검사시 관행적인 금품 제공	-
	공사비 계상/정산	․대가없는 공사시행 요구(부가, 추가공사) ․공사비계상에 대한 규정 인지 미흡 ․정산서류 검토 미흡 ․선금 반환 업무처리 소홀 ․안전관리비 사용내역 검토 미흡 ․대금의 부당한 지급 지연	․공사비 정산시 허위서류 작성 ․안전관리비의 타용도 사용	-
	민원처리	․사업추진 목적에 대한 이해 부족 및 사업추진 권한 부족으로 민원처리 방식 부적합(사업목적달성과 괴리된 민원해결방식) ․보상업무 처리 절차 인지 미흡		․민원처리 기준 미비 ․보상업무 처리 기간 및 절차 모호
준공후 단 계	시공후 평가	․공사실적 DB에 대한 중요성 인식 부족으로 관리 허술 ․우수시공업자 부당 지정 ․부실시공업자 부당 면제 ․우수업체 심사관련 공무원의 부실벌점의 중요성에 대한 인식 부족	․우수시공업자 선정 또는 부실시공업자 회피를 위한 로비	․공사관련 DB관리에 대한 제도적 규정 미비 ․우수업체 선발시 객관적인 공적 심사기준 부재

3) 분야별 중점관리대상 업무의 도출

◦ 부패의 발생빈도와 유형분석결과를 토대로 건설공사 과정에서 발생하는 부패유형 중 반복적, 다발적으로 발생하는 부패유형을 중점관리대상으로 도출하고, 이에 대한 청렴이행 대책 수립.

- 부패발생유형 분석을 통하여 중점관리대상 부패유형을 다음과 같이 총 7개 분야 30개 유형으로 분류.

<공사․계약분야의 중점관리대상>

분 야	부 패 유 형
입찰	1. 부적정한 수의계약 2. 특정업체의 낙찰을 겨냥한 입찰참가자격 과다 제한 3. 입찰정보 사전누출(예정가격, 설계안 등) 4. 부정당업자 입찰 참가 방치 및 묵인 5. 담합 등의 부당행위 편의제공 또는 묵인 6. 허위서류(시공실적증명서 등) 묵인 및 비공개 7. 예비가격 기초금액 작성원칙 무시 및 추첨예가를 제외한 기타 예가 비공개
하도급관리	1. 불법하도급 묵인 2. 하도급계약관리에 대한 감독 소홀
설계변경	1. 설계도서 사전검토 및 변경내용(내역서, 견적서) 확인업무 태만 - 부실설계, 수량 과다 계상, 단가 과다 계상, 특정 공법 지정 2. 설계변경내용에 대한 기술적 전문성 부족 3. 저가수주를 보전하기 위한 부당한 설계변경 및 편의제공 4. 협의단가 적용의 자의적 해석 5. 설계변경 신속처리 대가의 급행료 수수 6. 예산절감에 대한 의지 미흡 7. 발주자에게 불리한 설계변경요인 명시 불명확
검사	1. 안전․중간․기성․준공검사업무 태만 2. 소방 등 관계기관의 형식적인 준공검사 3. 각종 검사 시 편의제공에 대한 관행적인 금품수수 4. 기성․준공검사 등 처리지연
공사비지급	1. 대금의 부당한 지급 지연 2. 추가공사 요구 후 대가 미지급 3. 정산서류 검토 미흡으로 예산 낭비 4. 선급금 관련 업무처리 부적정
하자관리	1. 하자검사업무 부적정 2. 하자발생 사항 묵인 3. 하자발생에 대한 복구 성격의 별도공사 발주 처리
부정당업자제재	1. 부정당업자 제재 및 경감 업무의 부당한 처리 2. 부실벌점 부과 및 경감 업무의 부당한 처리 3. 부실시공(용역)업자 부당 면제 및 우수시공(용역)업자 부당 지정

4) 건설공사 청렴이행 평가표

성과평가분야	청렴이행계획	이행 여부	근거자료 List
검사	유사한 성격의 검사를 통합하여 검사의 횟수를 줄인다. - 계약이행과정에 시행되는 검사의 종류와 시기를 구체화하여 계약초기에 계획을 수립한다. - 검사일자, 검사내용, 검사기준 등을 계획하여 수급자에게 사전 통보하고, 검사는 객관적으로 작성․공개된 체크리스트에 따른다. 2. 과다 기성과 관련된 부패행위를 차단하기 위하여 기성량에 대해 교차 검토를 시행한다. 3. 검사자의 자의적 판단을 저감하기 위하여 검사자를 다수의 팀으로 구성한다. - 검사자의 전문성과 객관성을 강화하기 위하여 필요시 외부 전문가를 포함하여 검사팀을 구성한다. 4. 관행적 부조리 해소를 위해 검사 시행전 수급자와 검사자가 각각 청렴서약서를 작성토록 한다. 5. 건설현장에 행동강령 및 부패신고요령 등을 게시하고, 내부고발을 위한 홍보를 강화한다.	□ □ □ □ □	_______□ _______□ _______□ _______□ _______□
공사비지급	1. 검사일, 대금 지급요청일, 대금지급일 및 지급내용을 ‘공사비 관리기록부’를 작성․비치하고, 지연 사유 발생시 서면으로 통보한다. - 하도급대급 지급의 적정 집행 여부를 주기적으로 확인한다. 2. 대금지급후 대금지급현황과 행동강령 및 부패신고요령 등을 수록한 안내문을 발송한다.	□ □	_______□ _______□
하자관리	1. 공사가 준공되기 전 하자검사의 기준과 절차를 규정하여 하자관리기록부와 함께 유지관리부서에 인계한다. 2. 하자 발생시 원인분석과 보수비용은 시공사가 아닌 외부 전문기관에 의뢰하여 산정한다.	□ □	_______□ _______□
부정당업자제재	1. 발주청은 부정당업자 제재 사유발생시 관리대장에 등재하고 처분 종료시까지 지속적으로 관리한다. 2. 부정당업자 제재와 관련 발주청 소속 공무원의 자의적인 권한 남용과 제재 대상기업의 부당한 로비 등을 방지하기 위해 별도의 심사위원회(계약심의위원회 등)에서 심의하여 결정한다. - 심의위원회의 구성은 시민단체 등 중립적 인사를 포함하여 내․외부 전문가로 구성한다. - 심의위원회에서는 제재사유, 제재기간 및 경감사유 등을 심의한다. 3. 발주청은 소속직원이 건설공사와 관련하여 뇌물을 수수한 사실이 발생할 경우 즉시 부패방지위원회에 통보한다	□ □ □	_______□ _______□ _______□

성과평가분야	청렴이행계획	이행 여부	근거자료 List
입찰	1. 제한경쟁, 지명경쟁 및 수의계약을 할 경우 입찰방법 결정사유 및 참여업체 결정 사유와 근거서류를 구비하여 공개토록 한다. 2. 견적에 의하여 가격을 결정할 경우 인터넷에 발주계획을 공시하는 등의 방법으로 견적제출을 원하는 업체 모두에게 참여를 허용한다. 3. ‘천재·지변, 긴급복구가 필요한 수해 등 비상재해 기타 이에 준하는 경우로서 경쟁에 부칠 여유가 없을 경우’인 사유로 수의계약을 계획할 경우 공사기간․공사범위 등에 대하여 계약법령의 취지와 부합 여부를 검토하여 객관성을 확보한다. 4. ‘특정인의 기술·용역 또는 특정한 위치·구조·품질·성능·효율 등으로 인하여 경쟁을 할 수 없는 경우’인 사유로 수의계약을 계획할 경우 『경쟁촉진을 위한 “수의계약사유 평가기준”(조달청 고시)』등에 따라 객관적 평가를 의무화 한다.	□ □ □ □	________□ ________□ ________□ ________□
하도급관리	1. 도급계약조건에 공사의 주요부분을 규정하고, 수급인이 해당 부분을 하도급하고자 할 경우 발주청의 승인을 얻도록 명시한다. 2. 공사 현장 투입인력에 대한 현황을 수시 점검하고, 국민연금관리공단, 국민건강보험공단 등의 자료를 통해 검증, 관리한다. - 건설공사정보시스템(건설교통부)을 통하여 하도급내용, 공사관리대장 및 현장기술인 이중배치 여부 등을 관리한다. 3. 하도급계약 통보서에 대하여 ‘하도급 심사기준’에 따라 객관적 평가 및 조치를 시행한다. 4. 하도급대금 지급현황을 주기적으로 점검하여 공정한 하도급계약이 유지되도록 관리한다. 5. 건설현장에 행동강령 및 부패신고요령 등을 게시하고, 내부고발을 위한 홍보를 강화한다.	□ □ □ □ □	________□ ________□ ________□ ________□ ________□
설계변경	1. 설계변경 요인이 발생하면 시공자와 당초 설계자의 의견, 필요할 경우 제3의 설계자 의견을 종합하여 발생원인을 검토하고, 책임을 명확히 한다. 2. 신규공사로 별도 발주하여야 할 공사가 추가공사로 설계변경되지 않도록 객관적 기준에 따라 평가하여 결정한다. 3. 공법의 변경이 있는 경우 설계자문위원회 등의 심의를 거치거나 당초 설계자에게 공법변경에 대한 타당성과 책임 등을 검토하도록 한다. 4. 신규비목의 단가협의기준을 수립하여 계약이전에 계약특수조건 등에 명시하도록 한다. 5. 설계변경사유가 발생할 경우 계약상대자는 공사감독관과 계약담당공무원에게 각각 실정보고를 하도록 한다.	□ □ □ □ □	________□ ________□ ________□ ________□ ________□

제5절 청렴계약옴부즈만 양성 교육프로그램

1. 청렴계약옴부즈만 교육프로그램의 개요

청렴계약옴부즈만의 전문성 제고를 위하여 체계적인 교육프로그램을 설계하여 전문교육을 실시함으로써 정부와 지방자치단체의 조달구매․건설공사 등의 계약분야 투명성의 구현과 시민참여에 기초한 부패방지시스템 정착을 통해 깨끗한 계약문화를 창달하고자 함

❍ 개최일정 : ○○○○년 ○월중 2-5일 교육

❍ 개최장소 : 숙식과 교육시스템이 구축되어 있는 교육장

❍ 참석대상 : (예비)청렴계약옴부즈만 ○○명

❍ 교육목적

- 청렴계약옴부즈만의 청렴도 제고를 위한 전문 직무교육 실시로 청렴성․책임성 및 부패척결마인드를 겸비한 전문옴부즈만 양성

- 청렴계약옴부즈만의 청렴의식 향상 및 바람직한 윤리관 확립

❍ 주요내용

- 공직윤리 및 부패방지 교육

- 청렴계약제에 대한 이해(목적, 개념, 내용, 절차 등)

- 청렴계약제의 도입 및 운영방안

- 청렴계약제의 운영실태 및 개선방안

- 청렴계약옴부즈만의 역할과 기능

- 청렴계약옴부즈만의 역할수행을 위한 조사 및 감사기법

❍ 운영중점

- 학습의욕 고취와 효과제고를 위한 수요자 중심의 교과편성 운영

- 자기주도적 학습능력배양과 자율연찬 분위기 확산 정착

- 현장․체험․토론 등 참여학습을 통한 행정현장의 활용능력 배양

- 청렴계약제에 대한 이해 및 청렴게약옴부즈만의 기능과 역할에 대한 적확한 이해로 업무수행능력 향상

2. 청렴계약옴부즈만 양성 교육프로그램(안)

❏ 2일차(15시간) 교육 주요 진행사항

구 분	1일차	2일차
08:30 ~ 09:00	등 록	아 침 명 상 의 시 간
09:00 ~ 09:30	입교식 및 과정소개 민간협력팀	국가청렴정책의 방향과 부패방지전략 (9:00～10:20)
09:30 ~ 09:50	영상교육 청렴이 국가경쟁력
10:00 ~ 10:50	국가발전과 부패방지 국가청렴위 홍보협력단장 홍 현 선 (10:00～11:50)
		청렴계약옴부즈만의 역할과 직무수행 (10:30～11:50)
11:00 ~ 11:50
12:00 ~ 12:50	중 식
13:00 ~ 13:50	청렴계약제의 이해 (목적, 개념, 내용, 절차 등) (13:00～14:50)	청렴계약옴부즈만 업무수행을 위한 감사 및 조사기법 (13:00～14:20)
14:00 ~ 14:50
		청렴계약옴부즈만제도의 운영사례 및 제도개선사례 (14:30～15:50)
15:00 ~ 15:50	청렴계약옴부즈만의 설치 및 운영방안 (15:00～16:50)
16:00 ～ 16:50		설문조사 및 수료식 (16:00～16:50)

❏ 3일차(21시간) 교육 주요 진행사항

구 분	1일차	2일차	3일차
08:30 ~ 09:00	등 록	아 침 명 상 의 시 간
09:00 ~ 09:30	입교식 및 과정소개 민간협력팀	국가청렴정책의 방향과 부패방지전략 (9:00～10:20)	현장감시활동 방법과 제도개선 (9:00～10:20)
09:30 ~ 09:50	영상교육 청렴이 국가경쟁력
10:00 ~ 10:50	국가발전과 부패방지 국가청렴위 홍보협력단장 홍 현 선 (10:00～11:50)
		청렴계약옴부즈만의 역할과 직무수행 (10:30～11:50)	청렴계약제의 실효성 강화를 위한 토론회 (10:30～11:50)
11:00 ~ 11:50
12:00 ~ 12:50	중 식
13:00 ~ 13:50	청렴계약제의 이해 (목적, 개념, 내용, 절차 등) (13:00～14:50)	청렴계약옴부즈만 업무수행을 위한 감사 및 조사기법 (13:00～14:20)	청렴계약옴부즈만제도의 운영사례 및 제도개선사례 (13:00～14:20)
14:00 ~ 14:50
			청렴계약제 운영기관 우수사례 (14:30～15:50)
15:00 ~ 15:50	청렴계약옴부즈만의 설치 및 운영방안 (15:00～16:50)	부패방지관련법령 및 청렴계약옴부즈만 규칙의 이해 (15:00～16:50)
16:00 ～ 16:50			설문조사 및 수료식 (16:00～ )

❏ 4일차(28시간) 교육 주요 진행사항

구 분	1일차	2일차	3일차	4일차
08:30 ~ 09:00	등 록	아 침 명 상 의 시 간
09:00 ~ 09:30	입교식 및 과정소개 민간협력팀	국가청렴정책의 방향과 부패방지전략 (9:00～10:20)	부패방지 제도개선 (9:00～10:20)	현장감시활동 방법과 제도개선 (9:00～10:20)
09:30 ~ 09:50	영상교육 청렴이 국가경쟁력
10:00 ~ 10:50	국가발전과 부패방지 국가청렴위 홍보현력단장 홍 현 선 (10:00～11:50)
		청렴계약옴부즈만의 역할과 직무수행 (10:30～11:50)	국제사회 반부패 동향과 정책사례 (10:30～11:50)	청렴계약제의 실효성 강화를 위한 토론회 (10:30～11:50)
11:00 ~ 11:50
12:00 ~ 12:50	중 식
13:00 ~ 13:50	청렴계약제의 이해 (목적, 개념, 내용, 절차 등) (13:00～14:50)	청렴계약옴부즈만 업무수행을 위한 감사 및 조사기법 (13:00～14:20)	다산사상과 선비정신 (13:00～14:20)	청렴계약옴부즈만제도의 운영사례 및 제도개선사례 (13:00～14:20)
14:00 ~ 14:50
				청렴계약제 운영기관 우수사례 (14:30～15:50)
15:00 ~ 15:50	청렴계약옴부즈만의 설치 및 운영방안 (15:00～16:50)	부패방지관련법령 및 청렴계약옴부즈만 규칙의 이해 (15:00～16:50)	공직윤리와 행동강령 (15:00～16:50)
16:00 ～ 16:50				설문조사 및 수료식 (16:00～ )

❏ 5일차(35시간) 교육 주요 진행 사항

시 간	1일차	2일차	3일차	4일차	5일차
08:30 ~ 09:00	등 록	아 침 명 상 의 시 간
09:00 ~ 09:30	입교식 및 과정소개 민간협력팀	국가청렴정책의 방향과 부패방지전략 (9:00～10:20)	부패방지 제도개선 (9:00～10:20)	신고자 보호보상 (9:00～10:20)	현장감시활동 방법과 제도개선 (9:00～10:20)
09:30 ~ 09:50	영상교육 청렴이 국가경쟁력
10:00 ~ 10:50	국가발전과 부패방지 국가청렴위 홍보현력단장 홍 현 선 (10:00～11:50)
		청렴계약옴부즈만의 역할과 직무수행 (10:30～11:50)	국제사회 반부패 동향과 정책사례 (10:30～11:50)	조달구매과정의 부패조사기법 (10:30～11:50)	청렴계약제의 실효성 강화를 위한 토론회 (10:30～11:50)
11:00 ~ 11:50
12:00 ~ 12:50	중 식
13:00 ~ 13:50	청렴계약제의 이해 (목적, 개념, 내용, 절차 등) (13:00～14:50)	청렴계약옴부즈만 업무수행을 위한 감사 및 조사기법 (13:00～14:20)	다산사상과 선비정신 (13:00～14:20)	투명사회협약 (13:00～14:20)	청렴계약옴부즈만제도의 운영사례 및 제도개선사례 (13:00～14:20)
14:00 ~ 14:50
					청렴계약제 운영기관 우수사례 (14:30～15:50)
15:00 ~ 15:50	청렴계약옴부즈만의 설치 및 운영방안 (15:00～16:50)	부패방지관련법령 및 청렴계약옴부즈만 규칙의 이해 (15:00～16:50)	공직윤리와 행동강령 (15:00～16:50)	자체감사 역량강화와 청렴계약제 (15:00～16:50)
16:00 ～ 16:50					설문조사 및 수료식 (16:00～ )

Ⅴ

청렴감사관 양성

교육콘텐츠 개발

1. 청렴감사관의 이해

2. 청렴감사옴부즈만 제도의 운영실태

3. 청렴감사관 교육 주요내용

5. 청렴감사관 양성 교육프로그램

제5장 청렴감사관 양성 교육콘텐츠 개발

제5장 청렴감사관 양성 교육콘텐츠 개발

제1절 청렴감사관의 이해

한국투명성기구, 「시민옴부즈만 네트워크 워크숍 교재」, 시민옴부즈만 참여기반조성사업 워크숍 교재, 2005.를 참고하여 작성.

1. 청렴감사관의 의의

1) 청렴감사옴부즈만의 개념정의 및 필요성

(1) 옴부즈만(Ombudsman)의 용어 정의

○ 스웨덴 : “권한을 부여받은 자(authorized agent)

스웨덴의 옴부즈만 원형은 이미 1713년 카알12세(Karl Ⅻ)가 1700～1721년까지 계속된 북방전쟁중에 Poltava전투에서 러시아군에게 패배하여 터어키로 도주하여 그곳에서 본인을 대신하여 본국을 원격통치하기 위해 공무원을 감독하고 통솔할 ｢국왕의 대리인으로서 最高옴부즈만｣을 임명한 것에서 찾을 수 있으며, 카알12세가 사망한 이후 18세기초 계몽주의 사상의 영향으로 국민대표기관인 등족의회의 권한이 강해져 실질적으로 국정을 다스리게 되자 1719년 대법관(Justitie Kansler)으로 명칭이 바뀌며 등족의회에서 임명하게 되었다. 그러나 다시 1771년 쿠데타로 절대왕정을 강화시킨 구스타프3세(Gustaf Ⅲ)가 대법관을 임명하게 되어 대법관이 국왕의 屬官으로 환원된 것을 계기로, 등족의회는 의회 입장에서 행정을 통제할 별도의 대법관을 임명할 것을 요구하던 중 1809년 무혈혁명으로 구스타프3세의 절대왕정이 붕괴되자 의회의 뜻을 관철하여 독립된 2개의 공무원감독기관인 대법관(J.K.)과 옴부즈만(J.O.)의 설치를 헌법에 명문화시키게 됨에 따라 의회의 대리인이 역할을 하게 되었고, 이후 1915년에는 별도의 군사옴부즈만을 설치하였으나, 1968년에 옴부즈만과 통합하여 3인의 옴부즈만을 거쳐 1975년에 현재와  같은 4인의 옴부즈만으로 구성되게 되었다. 신은식.(1992).｢Ombudsman제도에 관한 연구:도입가능성을 중심으로｣,박사학위논문,인하대학교대학원.:6-11.

따라서 스웨덴에서의 경우 옴부즈만은 국왕의 대리인에서 의회의 대리인의 성격을 거쳐 국민의 대리인으로 변천되었다고 볼 수 있다.

○ 오스트리아 :  "국민의 변호인 (people's attorney, volksanwaltschaft)" 또는

"수호자(defender)".

○ 프랑스 : "중재자" (Médiateur).

○ 영국 : “행정담당의회 커미셔너”(Parliamentary Commissioner for Administration).

○ 옴부즈만의 정의 :

i) 의회나 정부에 의해서 임명되며,

ii) 임명하는 기관으로부터 직무상 독립되어 국(시)정을 통제하며,

iii) 국(시)민의 권리보호와 권리구제를 위하여 조사권과 시정 권고권을 가지는

iv) 의회 또는 정부의 대리인

(2) 청렴감사옴부즈만(Ombudsman)의 필요성

○ 행정의 투명성과 효율성은 정부 또는 지방자치단체에 대한 주민들의 신뢰 여부의 판단에 가장 핵심적인 기준이 된다. 우리나라 각급 행정기관이나 지방자치단체들에도 이미 정보공개청구나 주민감사청구 등을 통한 주민의 행정에 대한 모니터링이 제도화되어 있다. 주민들의 감시와 참여를 통해 투명성과 효율성을 높여 나가며 신뢰성을 확보하고자 하는 목적이 이러한 제도들의 바탕에 깔린 생각이라 할 것이다.

○ 시민옴부즈만(부천시 등), 구민감사관(동대문구 등), 시민감사관(서울특별시 등) 등 명칭은 약간 다를지라도 시민의 직접적인 행정참여 제도들을 도입하는 목적도 이와 크게 다르지 않다고 생각한다. 나아가 시민사회에서 주민소송제나 주민소환제 등과 같은 보다 강력한 주민통제 장치들의 도입을 요구하고 있는 것도 마찬가지로 자치행정의 ‘책무성’(accountability)을 증진시켜내는 효과를 거두고자 하려는 것이다.

○ 다른 한편, 여러 정부기관들이나 지방자치단체 등이 시민옴부즈만 제도를 도입했지만 크게 성공을 거두지 못하고 있는 것은 무슨 까닭인가? 바로 옴부즈만 제도를 행정편의적 발상으로 도입하여 운영하거나 또 조급하게 ‘겉치레’의 시민참여 수단으로 이용하려 한데서 찾아야 할 것이다.

○ 따라서 시민옴부즈만 활동의 목적은 행정집행자인 자치단체의 입장에서의 효율성, 즉 ‘효율적인 민원처리’라기보다는 주민의 입장에서의 ‘자치행정의 투명성과 공정성에 대한 객관적인 모니터링’이 되어야 할 것이다.

○ 즉 시민옴부즈만 활동은 주민들의 민원을 뒤처리하는 행정의 ‘사후 서비스’(after-service)에만 머무르는 것이 아니라 그러한 민원들이나 투명성과 공정성은 증진시키며, 부패와 비리 등은 미리 막아내는 ‘사전 서비스’(before-service)의 효과에 더욱 중점을 두어야 한다.

○ 결국 이러한 활동이 공직사회, 특히 자치행정에서의 책임성 증진과, 주민들의 행정에 대한 신뢰성 확보로 이어져 서로 상승효과를 이끌어내게 하려는 것이어야 한다.

○ 청렴감사옴부즈만은 국가기관과 지방자치단체, 공기업, 각급 의회 등 공공분야의 투명성을 증진하고 또 책임성을 제고하기 위하여 자발적이고 독립적이며 비정파적인 시민이 직접 해당 기관의 청렴감사관으로 참여하여 정보공개청구, 주민감사청구, 주민소송 등 행정에 대한 감시와 문제 제기 및 정책대안 제시 등의 활동을 함께 전개해 나가는 것을 말한다.

2) 옴부즈만(Ombudsman)제도의 특징

○ 옴부즈만제도의 공통적인 특성은 다음과 같다.

○ 옴부즈만은 의회 또는 수상, 대통령, 국왕 등 최고책임자에 의하여 임명되어 높은 권위를 가지며, 임기가 길고 임기보장이 엄격히 적용된다.

○ 옴부즈만은 행정부․입법부로부터의 엄격한 독립성과 정치적 중립성을 가진다.

○ 옴부즈만은 법률․행정에 관하여 전문지식이 뛰어난 인격자 중에서 선출된다.

○ 옴부즈만에게 고발할 수 있는 행위는 명백한 불법해우이로부터 재량권을 일탈한 부당행위, 비능률, 부정행위, 태만, 신청에 대한 불응답, 답변의 지연, 결정의 편파성 등 사소한 문제까지 취급한다.

○ 옴부즈만은 법원이나 처분행정관서와는 달리 행정작용을 직접 취소하거나 변경할 수 있는 권한을 가지고 있지 아니하며, 법원이나 행정작용에 대한 직접적인 감사권은 없다. 따라서 옴부즈만은 하자 있는 행정작용에 대한 취소 및 변경을 관계기관에 요청 또는 권고할 수 있을 뿐이고, 통치권자에 대한 보고와 언론에 대한 공표권을 이용하여 집행력을 확보한다.

○ 업무처리과정에서 절차가 간소하고 개방적이므로 행정작용에 관한 민원을 행정소송에 비해 투명하고 신속하게 처리할 수 있으며, 일반 국민이 접근하기 쉽다.

○ 행정작용에 대한 민원을 소송절차를 거치지 아니하고 처리하기 때문에 대개의 경우 무료로 경비부담이 없다.

○ 옴부즈만은 연간활동을 중심으로 연차보고서를 작성하여 공개한다. 보고서에는 위법․부당한 행정처분의 사례와 시정권고내용, 건의사항, 불수용 사례 등이 상세하게 기록되어 공개되므로 행정에 적지않은 영향을 미치게 된다.

○ 옴부즈만의 고충처리는 행정작용에 대한 개인의 고충처리업무를 위주로 한다.

3) 옴부즈만제도의 발달과 한국의 제도

○ 옴부즈만제도는 로마시대의 ‘호민관(護民官, Ombudsman)’에서 유래.

○ 현대적 의미의 옴부즈만은 최초로 1809년 스웨덴 헌법 제96조에 의해 의회가 행정부와 사법부의 직무수행에 있어서 법령준수 여부를 감독하기 위해, 의회의 대리인으로 1명을 옴부즈만으로 임명.

○ 그 후 1919년에 핀란드, 1955년에 덴마크가 각각 헌법의 옴부즈만에 관한 기본규정에 근거하여 옴부즈만법을 제정하게 되었고, 제2차 세계대전 후 선진민주국가 뿐만 아니라 아프리카, 중남미 등을 포함해서 범세계적으로 급속히 확산.

○ 우리나라에도 한국형 옴부즈만제도인 ｢국민고충처리위원회」가 1994년 발족.

○ 참여정부 출범과 함께 고충위의 독립성과 전문성 제고, 시민옴부즈만제도의 설치 및 협력관계 등을 주요골자로 하는「국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률 」이 2005년 9월 입법화 되어, 그 안에 ‘시민고충처리위원회’를 두도록 함.

4) 옴부즈만제도의 기능

(1)  행정통제의 기능

○ 행정기관을 감독하기 위한 고충민원업무에 있어서 일반적인 조사권과 시정요구권을 부여받음.

○ 옴부즈만이 시정권고한 내용에 대한 조치 결과 통보 요구권,  일반국민과 언론에 대한 공표권, 의회․수상․대통령 등 정치․행정적 최고책임자에 대한 보고권 등으로 사실상의 집행력을 보장받고 있음.

○ 옴부즈만의 관할범위는 보통 행정부이지만, 스웨덴과 핀란드에서는 사법부도 관장하고 있으며 국가에 따라 통제 권한이 제한 받는 경우도 있음.

○ 그 밖에 국가에 따라서는  직권 조사권(ex-officio investigations)․형사소추권․ 징계 요구권 등을 갖고 있으며, 특히 스웨덴의 경우에는 법원의 심리나 행정관청의 심의에 옵저버로 출석할 수 있으며, 공무원의 직무위반 관련 사건에 대해서는 특별 검사적 지위를 갖음.

당사자의 신청이 없이 옴부즈만이 스스로의 판단에 의하여 조사를 개시할 수 있는 직권 조사권을 가지고 있는 국가는 스웨덴, 노르웨이, 덴마크, 오스트리아, 캐나다 일부 주, 뉴질랜드, 이태리, 독일 등이다.  총무처. (1993). ｢민원행정개선종합대책｣. : 26. 미발간자료.

(2) 갈등해결을 위한 중재기능

○ 국민과 행정기관 사이에서 수많은 갈등이 법원 업무의 증가로 이어져 이미 업무에 과부하가 걸려 있는 상태이고, 과도한 소송비용과 법률절차의 장기화, 그리고 엄격한 판결에 의해 승자와 패자로 구분되어 평화적인 만족감을 주지 못하는 현실은 시민의 불만을 야기하고 사법부에 대한 신뢰를 상실하는 주된 요인이 되고 있음.

○ 따라서 법정에서 기대할 수 없는 권리보호와 정의의 길로 인도될 수 있는 새로운 방안으로 프랑스에서는 옴부즈만이 ‘중재자(Médiateur)’의 역할을 하도록 하고 있는 바, 이는 대립하고 있는 당사자들이 새롭고 긍정적인 관계를 재창조할 수 있도록 도와주면서 통합시키는 기능을 하게 됨.

(3) 행정정보의 공개기능

○ 옴부즈만은 접수된 고충민원을 처리과정에서 행정기관에 관계 자료를  요구할 수 있으며, 특별한 제한규정이 없는 그 자료를 신청인에게 열람 복사하여 줄 수 있음.

○ 옴부즈만은 의회와 언론이 요구할시 관계 자료를 공개할 수 있으며,  호주와 뉴질랜드에서는 정보공개에 대한 가부결정을 옴부즈만이 하고 있음.

(4) 행정개혁 및 신축성 부여기능

○ 옴부즈만은 고충민원을 조사·처리하는 과정에서 법령 및 제도나 정책 등의 개선이 필요하다고 인정된 경우 합리적인 개선을 권고하거나 국가나 지방자치단체의 정책을 변경할 것을 요구하는 조치를 취할 의무가 있음.

○ 이러한 기능은 특별한 권력에 의존하지 않고 권고를 통해 “부드러운 법률(soft law)의 적용”을 통해 행정의 변화를 도모할 수 있는데, 행정이 보다 서비스 지향적인이 되도록 행정기관에게 동기를 부여하고 지지할 뿐만 아니라, 행정과 시민간의 대화통로가 형성됨을 의미함.

(5) 민주적·정치적 대변기능(행정의 순응성 확보)

○ 옴부즈만은 행정의 오류를 행정과 국민에게 나타내 주어야 할 뿐만 아니라, 시민에게 올바른 행정행위를 확인시키고 설명해야만 하는 등 정부의 대변자 역할도 수행함.

○ 시민들의 법에 대한 일방적인 복종심이 감소하고 있는 상황에서, 옴부즈만은 시민과 행정 사이의 괴리를 감소시킬 수 있으며, 정부에 대한 시민의 신뢰를 높일 수 있음.

5) 옴부즈만제도의 유형

○ 옴부즈만의 유형은 너무도 다양하여 수 십 가지의 형태와 기능이 ‘옴부즈만’이라는 같은 이름으로 사용되고 있어 혼란스럽기까지 하다.  학자에 따라서 ① 스웨덴형, 영국형, 미국형, ② 행정형, 고전형, ③ 공적옴부즈만과 사적옴부즈만 ④의회형, 행정형, 특별옴부즈만 등으로 분류한다.

(1) 의회와 행정부의 관계를 중심으로 한 유형분류

○ 세계 각국에서 도입하고 있는 옴부즈만제도는 <표1>에서 보는 바와 같이 국가마다 조금씩 다른 유형을 채택하고 있음.

<표 1> 외국 옴부즈만제도와의 비교

	스웨덴 의회형	영 국 의회형	오스트리아 의회형	프랑스 절충형	미국州 (행정부형20, 의회형4)	한 국 행정부형
임명권자	의회 선출	수상추천 국왕 임명	교섭단체별 1인씩 지명	대통령	의회, 주지사	대통령
관할대상	국가행정기관, 자치단체, 법원, 군대.	중앙행정기관기타공공기관	연방행정기관, 9개주중 7개주는 관할, 2개주는 독자 옴부즈만 설치	중앙기관, 지방자치단체 및 공공기관	주 정부의 모든행정기관	국가,지방자치단체,행정권한위임·위탁받은 기관,공공법인
신청주의	○	하원의원 경유	○	국회의원경유	○	○
직권조사권	○	×	○	×	○	×
소 추 권	○	×	○	○	×	×
징계요구권	○	×	○	○	-	×
시정권고권	○	○	○	○	○	○
제도개선제요구	○	○	○	○	○	○
조치결과요구권	○	○	○	○	○	○
기 타	정기적인 감사권한 및 직무위반사건에 대한 “특별검사” 지위보유함	국회의원을 통해 신청, 개별법에 의한 약50개 행정심판소 관할사안은신청불가능, ※지방옴부즈만제 별도	환경, 의료 특수옴부즈만 별도	당해 행정기관에 대한 불복절차를 거친 후 신청 ‘조정관’은 정부주요회의에 참석. 소속 독립	대체로 주지사의 직속 보조기관형태로 발전됨	독립된 합의제 위원회형태로 운영됨

① 순수의회형

○ 스웨덴을 비롯한 북구계 국가들에 의해 채택되고 있는 전통적 유형으로서, 옴부즈만은 의회에서 선출되고 그에 소속되어 있으나, 직무상 고도의 정치적 독립성을 보유.

○ 일반 국민으로부터 민원을 받아 행정사무의 개선, 공무원의 징계 등의 권고를 행하고 의회에 연차보고서를 제출하게 되어 있으나 의회의 간섭을 받지는 않음.

② 수정의회형

○ 영연방제국이 채택하고 있는 수정의회형 옴부즈만은 국회의원의 보조적 성격을 띠고 있어서, 국회의원을 통하여 민원을 접수받고, 조사결과도 의원에게 통고.함

프랑스의 경우는 대통령이 임명하지만 국회의원을 통해 민원을 접수하는 방식을 취하고 있다. 이러한 조치는 개별적으로 접수를 하게 되면 민원이 폭주할 것을 염려해서라고 한다.

○ 연례적으로 보고서를 의회에 제출하고, 의회에서 책임을 지도록 하고 있음.

③ 행정부형

○ 개발도상국가 및 미국의 일부 주에서 채택되고 있는 행정부형은 의회옴부즈만이 실패한 반작용으로 설치된 유형으로, 옴부즈만은 행정수반에 의해 임명되므로 독립성이나 권한은 크게 약화되어 있고, 연차보고서는 행정수반을 거쳐 의회에 송부됨.

○ 이는 국민의 고충을 듣고 당해 행정기관을 조사하여 시정권고 및 알선․설득하는 행정구제에 중점을 두고 있어, 국민의 고충을 검토·분석하는 원인규명과정을 통하여 행정운영개선에 능동적으로 기여하는 행정절차의 일환으로 이해할 수 있음.

④ 절충형

○ 프랑스를 비롯하여 기니아 등에서 채택되고 있으며, 보고서를 의회와 대통령에게 제출하는 것이 특징이다. 옴부즈만의 독립성과 권한․지위는 의회형 옴부즈만보다는 약하지만 행정부형 옴부즈만보다 강한 유형.

⑤ 감사원형

○ 이스라엘에서 채택되고 있는 독특한 유형으로 감사관으로 하여금 국가기관에 대한 회계감사 이외에, 업무집행의 능률성․합리성․도덕성까지 감사할 권한을 부여하여 감사기능과 민원조사기능(불만처리)을 통합 수행케 하는 제도임.

○ 이 제도의 취지는 효율적인 감사수행을 위한 기초자료를 민원인이 제출한 민원신청서에서 얻는다는 취지이며, 우리의 경우에도 감사원이 비슷한 기능을 수행하고 있음.

○ 이 같이 다양한 유형의 옴부즈만제도 중에서 나타나는 특징은 일반적으로 옴부즈만이 결정한 시정권고는 강제력이 없기 때문에 실효성 있는 집행력을 확보하기 위해서는 의원내각제 하에서는 의회형을 채택하고, 대통령중심제 하에서는 행정부형 또는 절충형이 채택되는 논거가 되고 있음.

○ 우리나라와 같이 대통령중심제의 권력구조하에서 행정부형과 의회형은 나름대로의 장․단점을 가지는 바, 실효성있는 권리구제에 비중을 둘 경우에는 권력구조상 행정부형 또는 절충형이 적합하고 행정통제 기능에 비중을 둘 경우에는 의회형이나 감사원형이 보다 적합하다고 할 수 있음.

(2) 업무의 전문성을 기준으로 한 유형 분류

○ 업무의 전문성을 기준으로 옴부즈만의 유형을 분류하면 크게 ① 일반옴부즈만, ② 특수(전문)옴부즈만, ③ 기관옴부즈만의 세 가지 형태로 구분 할 수 있음.

○ 일반옴부즈만은 종합적 기능을 담당하고, 전문옴부즈만은 특수 분야의 문제를 담당하는데, 이를 특정기관에서 설치하면 기관옴부즈만의 성격을 겸함.

○ 전문옴부즈만은 소비자, 언론, 장애인, 기회균등, 성차별, 인종차별, 아동보호, 군사, 경찰 등 각 분야별로 특화된 옴부즈만으로, 우리의 ‘국가청렴위원회’와 ‘국가인권위원회’가 이에 해당함.

○ 우리의 시민옴부즈만은 그 명칭을 ‘시민고충처리위원회’로 함으로써, 전문옴부즈만으로 그 역할을 한정하고 있는 것이 문제임.

(3) 옴부즈만의 역할과 기능을 중심으로 한 분류

○ 옴부즈만의 역할과 기능을 중심으로 세 가지 유형으로 구분하여 살펴보고, 이와 비교하여 현재 시행되고 있는 시민감사관(옴부즈만) 제도의 바람직한 발전방향을 찾아보고자 한다.

① 고전적 옴부즈만

○ 세계옴부즈만협회(International Ombudsman Institute)의 정의에 따르면, 고전적 의미의 옴부즈만의 역할은 “권리의 침해, 권력의 남용, 과실, 태만, 불공정한 결정, 그리고 악정으로부터 국민을 보호하여, 공공행정을 개선하고 정부의 행실을 보다 공개적으로 만들고 또한 정부와 공직자들이 국민들에 대해 더욱 책임성있게 만들고자 하는 것이다”. 이러한 유형은 헌법이나 기타 법률적 지위를 통해 옴부즈만의 신분이 보장되며 절차 또한 의회의 선출 혹은 의회의 자문에 의하거나 이를 거쳐 국가원수 또는 정부에 의해 임명을 받게 된다.

1) “The role of the ombudsman is to protect the people against violation of rights, abuse of powers, error, negligence, unfair decisions and maladministration in order to improve public administration and make the government's actions more open and the government and its servants more accountable to members of the public." International Ombudsman Institute의 홈페이지 참고: http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi/eng/about_ioi.html.

○ 우리나라의 경우 국민고충처리위원회가 영어로는 ‘The Ombudsman of Korea’이라는 명칭을 사용하고 있다. 하지만 옴부즈만 제도는 나라마다 다양한 형태로 도입 운영되고 있다. 예를 들어 우리나라 고충처리위와 함께 아시아옴부즈만협회(AOA)에 참여하고 있는 필리핀의 옴부즈만(http://www.ombudsman.gov.ph/)은 실은 우리나라의 국가청렴위원회보다도 훨씬 강력한 부패통제기구로서, 산하에 특별검찰과 특별법원을 보유하고 있는 조직이다. 또 세계옴부즈만협회도 단순한 민원이나 고충처리 업무보다는 훨씬 광범위하게 부패, 인권, 공개행정, 합책임성 등을 다루는 것을 목적에서 밝히고 있다. 그렇다면 이러한 가장 보편적이며 일반적인 형태의 ‘고전적 옴부즈만’(classical ombudsman)의 과제는 고충처리의 업무뿐만 아니라 국가인권위원회, 부패방지위원회 등의 업무를 포괄적으로 담당하는 것이라 할 수 있다.

② 기관 옴부즈만

○ 두 번째 유형으로 미국 등에서 기업, 공공기관, 대학 등 다양한 기관들에서 활동하는 기관 옴부즈만(organizational ombudsman)을 들 수 있다. 이들은 국가 차원의 공식적인 법적 지위를 부여받고 활동하는 것이 아니다. 그 대신에 이들은 기관장의 임명을 받아 유급으로 기관 내에서 활동하며, 과제는 국가 차원의 옴부즈만의 역할에 상응한다. 미국의 경우 옴부즈만연합회(TOA, The Ombudsman Association) 등이 조직되어 있어 정기적인 훈련과 상호 정보교류 활동 등을 전개하고 있다. 이들은 활동의 세 가지 원칙으로 기밀보호(confidentiality), 독립성(independence), 중립성(neutrality)을 제시한다. 그렇지만 이런 형태의 기관 옴부즈만 제도는 아직까지 우리나라에 본격적으로 소개되지 않았다.

③ 일본의 시민옴부즈만

○ 행정에서 자율성의 가장 큰 걸림돌은 행정 주체의 '책임성'(accountability)이다. 행정기관의 의사결정과 집행이 공익적 기능을 등한시하거나 이를 배반할 때, 또한 의회가 담당해야 할 ‘견제와 균형’ 역할이 제대로 작동하지 않을 때 대안적으로 중요한 것이 시민단체와 언론 등의 역할이다. 특히 지방자치단체의 집행부와 지방의회가 거의 단일한 정당의 공천을 받아 당선되어 구성되는 경우가 비일비재한 우리나라 현실에서는 이런 외부적 견제 장치의 중요성이 더욱 크다고 하겠다.

○ 이런 관점에서 일본의 순수 민간단체들이 ‘시민옴부즈만’이라는 이름으로 벌써 10년 여 동안 전국 각지의 지방자치 각 분야의 투명성을 위해 노력해오고 있는 점은 우리에게 좋은 시사점을 던져준다.

○ 이들은 ‘전국시민옴부즈만연락회의’(全國市民オンブズマン連絡會議)라는 네트워크를 구성하여 연대활동을 전개해오고 있는데, 이는 1994년 센다이의 제1회 대회에서 발족했다. 정보 공개 활동이나 주민소송을 제기한 시민 단체들이 정보 교환의 장을 마련한다는 것이 처음 이를 결성한 취지였다. 더불어 제1회에 참가했던 단체수는 13 단체, 참가자는　130 명이었으며, 지금은 46 도도부현에 79 단체가 가맹하고 있다.

○ 이들은 첫 사업으로 1995년 4월 ‘관관 접대’ 문제를 제기한 이후, 정보공개제도를 도구로 사용하여 세금의 낭비를 감시하는 활동을 시작하였다. 또한 매년 테마를 결정해 계속 활동하고 있다. 지금까지의 연간 활동 주제 일람을 살펴보면 다음과 같다:

- 1995년　｢관관 접대｣, ｢상하수도 담합｣

- 1996년　｢가라(가공) 출장」

- 1997년　｢담합｣ ｢의원 해외 시찰｣

｢제1회 정보 공개도 랭킹｣ (이후 정례화, 2003년은 제7차 조사)

- 1998년　｢의회 투명도 랭킹｣(2년 연속 조사)

- 1999년　｢토지개발공사 문제｣

- 2000년　｢정보공개법 대책｣ ｢포괄 외부감사의 성적표｣(이후 정례화)

- 2001년　｢불필요한 공공사업｣

- 2002년　｢지방의원, 정파의 정무 조사비 조사｣

○ 크게 나누어 일본 시민옴부즈만의 활동은 다음 세 가지 영역에 관련되어 있다: 첫째로, 세금의 낭비와 위법 지출의 문제제기. 둘째로, 정보의 공개와 참여. 셋째로, 행정 감시의 인프라 정비의 활동. 그리고 앞으로 정보공개, 세금의 낭비 억제, 그리고 의회와 감사위원회의 활성화 등을 단기적 목표로 삼고 활동하고 있다.

④ 시민감사관

○ 노무현 대통령은 당선자 시절부터 부패방지를 위해서는 ‘시민옴부즈만’(citizen ombudsman)제도가 활성화되어야 한다고 강조해왔다. 시민감사관, 기관 내 옴부즈만 등 유사한 이름으로 여러 제도들이 있지만 노 대통령이 그 가운데 어떤 모델 또는 아이디어를 염두에 둔 것인지는 분명치 않다. 다만 일부 정부기관들과 지방자치단체 등에서 현재 시행되고 있는 시민옴부즈만 제도가 있다. 이들은 어떤 성격을 띠고 있는가?

○ 우선, 서울특별시의 시민감사관 제도나 부천시의 시민옴부즈만의 형태는 위상은 고전적 옴부즈만을 지방화한 모습과 유사하지만, 활동 과제는 훨씬 협소한 왜곡된 형태라고 할 수 있다.

○ 서울특별시의 시민감사관은 “서울특별시 시민감사관 운영 및 주민감사청구에 관한 조례”(2000.05.20 조례 제3740호 제정, 2002.07.15 조례 제4018호 개정)에 따라 행정기관의 위법, 부당한 행정처분 등으로 침해된 시민의 권익을 구현하고, 시정을 감시하는 제도로 지방자치법에 근거한 기초자치단체(들)에 대한 주민감사청구와 시의 권한사항에 대한 시민의 감사청구 및 고충민원에 대한 감사(조사)의 청구를 다루도록 규정하고 있다. 따라서 고전적 옴부즈만 과제와는 거리가 멀다고 볼 수 있다.

2) 동 조례 중 관련 내용은 다음과 같다:

제7조(직무 및 권한)

① 시민감사관의 직무 및 권한은 다음 각호와 같다.

1. 법 제13조의4의 규정에 의하여 시장에게 청구하는 주민감사청구사항에 대한 감사

2. 20세 이상의 시민 200인 이상의 연서 또는 주요 사회단체․직능단체가 시민감사관에게 신청하는 감사청구사항에 대한 감사

3. 시장 및 서울특별시의회(이하 "시의회"라 한다)가 시민감사관에게 의뢰하는 사안에 대한 감사 또는 조사

4. 시의 실․국장, 자치구청장이 요청한 사안에 대한 감사 또는 조사

5. 시민감사관의 발의에 의한 특정한 사안의 감사 또는 조사

6. 시민 200인 이상의 연서로 시민감사관에게 요청한 고충민원의 조사․처리

7. 제3호 내지 제6호의 사항에 대한 처리과정에서 민원인과 당해 민원의 원인을 제공한 관계행정기관의 의견조정이 필요하다고 판단되는 경우 이에 대한 중재

8. 제2호 내지 제6호의 사항에 대한 감사․조사 결과 위법․부당한 처분 등에 대한 시정조치 및 이와 관련된 공무원 등에 대한 징계의 권고

9. 제2호 내지 제6호의 사항에 대한 감사․조사과정에서 도출된 관련 행정제도 및 운영의 개선이 필요하다고 판단되는 경우 이에 대한 권고 또는 의견표명

10. 제2호 내지 제6호 감사․조사를 위하여 필요한 자료 또는 관계자 협조 요구 및 제7호 내지 제8호의 권고사항에 대한 조치결과 회보요구

11. 제2호 내지 제9호의 사항에 관한 내용의 공표. 다만, 다른 법령의 규정에 의하여 공표가 제한되거나 개인의 사생활의 비밀이 침해될 우려가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.

② 제1항의 규정에 불구하고 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 시민감사관의 직무 및 권한으로 하지 아니한다.

1. 시의회에 관한 사항

2. 행정심판, 재판 등 다른 법률에 의한 구제 절차가 진행중인 사항

3. 감사원․지방자치단체 또는 기타 행정기관에서 감사가 진행중인 사항

4. 검찰․경찰 또는 기타 수사기관에서 수사 또는 조사가 진행중인 사항

5. 법령의 규정에 의하여 화해․알선․조정 또는 중재 등 당사자간의 이해조정을 목적으로 행하는 절차가 진행중인 사항

6. 제10조제1항제4호의 규정에 의하여 서울특별시감사청구심의회(이하 "심의회"라 한다)가 시민감사관이 감사하는 것이 적절하지 않다고 판단한 사항

제8조(관할)

① 시민감사관이 제7조의 직무 및 권한을 수행할 수 있는 대상기관은 다음 각호의 1과 같다. 다만, 동조제1항제1호의 규정에 의한 주민감사청구사항에 대한 감사의 경우에는 법․시행령이 정하는 바에 따른다.

1. 시 및 그 소속행정기관

2. 서울특별시 자치구(시의 위임사무에 한한다)

3. 시가 설립하거나 출자한 지방공기업.

○ 이에 비해 부천시의 경우에는, 시민옴부즈만은 소속행정기관이 책임을 다하고 있는가를 조사하여 시정을 권고하고 제도개선을 위한 의견을 표명함으로써 시민의 권리와 이익을 보호하는 것을 목적으로 규정하고, “시민이 시와 소속기관, 시로부터 권한을 위임받은 법인․단체․기관이 행한 행위로 고충을 제출한 사항에 대한 조사 및 처리”와 “스스로의 발의에 의한 사안의 채택조사 및 집단민원 중재, 조정”, “시정을 감시하고 비위의 시정 등의 조치를 강구하도록 권고”, “제도의 개선을 요구하기 위한 의견표명”, “권고, 의견표명 등의 내용공표”등의 직무를 담당하도록 규정하고 있다.

부천시시민옴부즈만운영에관한조례

제정 1997.1.17(부천시조례 제1483호), 개정 1997.4.21(부천시조례 제1486호), 1997.4.1(부천시조례 제1565호), 1998.10.10(부천시조례 제1603호), 1999.7.29(부천시조례 제1673호), 2001.7.27(부천시조례 제1843호).

제1조(목적) 시민에 의한 행정감시 제도인 옴부즈만 제도를 도입하여 시민행정관인 시민옴부즈만(이하 "시민옴부즈만"이라 한다)이 부천시(이하 "시"라 한다.) 소속행정기관이 책임을 다하고 있는가를 조사하여 시정을 권고하고 제도개선을 위한 의견을 표명함으로써 시민의 권리와 이익을 보호하는 것을 목적으로 한다.

제2조(시민옴부즈만의 직무) 시민옴부즈만은 다음 각호의 직무를 행한다.

1. 시민이 시와 소속기관, 시로부터 권한을 위임받은 법인․단체․기관이 행한 행위로 고충을 제출한 사항에 대한 조사 및 처리

2. 스스로의 발의에 의한 사안의 채택조사 및 집단민원 중재.조정

3. 시정을 감시하고 비위의 시정 등의 조치(이하 "시정 등의 조치"라 한다.)를 강구하도록 권고

4. 제도의 개선을 요구하기 위한 의견표명

5. 권고, 의견표명 등의 내용공표

○ 그러나 이러한 적극적인 과제 설정에도 불구하고 실제 부천시 시민옴부즈만의 운영현황에서는 고충처리적 성격의 업무 이외에 옴부즈만이 스스로 제기한 사안의 발의와 채택조사 등의 활동이나 적극적으로 시정을 감시하고 비위의 시정 등의 조치를 강구하도록 권고한 사례, 또한 제도의 개선을 요구하기 위한 의견표명 등의 활동성과를 찾아볼 수 없다.

○ 따라서 시민옴부즈만 제도에 관한 서울특별시와 부천시의 조례 규정상의 차이에도 불구하고 실질적인 과제 설정과 운영 현실에서는 전혀 다름이 없다고 할 수 있다. 더구나 일부 지자체의 경우는 서울시의 시민감사관 제도의 외형만을 베끼고 내용은 거의 무용지물인 형태로 만들어 놓고, 이를 도입했다고 선전효과만을 노리고 있는 것으로 보인다.

○ 결국 현재의 지방자치 시민옴부즈만의 과제는 실제로는 중앙정부 차원의 국민고충처리위원회 성격의 수동적인 업무처리 체계로부터 크게 벗어나지 못하고 있으며,  부패방지위원회나 국가인권위원회 등의 적극적인 감시와 문제 발굴, 시정권고, 제도개선 제안 등의 활동은 전무하다시피 한 것이다.

○ 이는 옴부즈만의 형태 또는 활동 과제에 대한 소극적이고 제한적인 인식으로부터 비롯된다고 할 수 있다. 달리 말한다면, 시민옴부즈만의 활동을 행정집행자인 자치단체의 입장에서의 효율성, 즉 ‘효율적인 민원처리’의 수단으로 설정함으로써 주민의 입장에서의 ‘자치행정의 투명성과 공정성에 대한 객관적인 모니터링’의 과제를 포기해버린 점에서 찾아야 할 것이다.

○ 따라서 지방자치 시민옴부즈만 제도의 활성화를 통해 공직사회의 합책임성 증진과, 주민들의 행정에 대한 신뢰성 확보를 이끌어내기 위해서는 일본의 전국시민옴부즈만연락회의의 모델의 장점 등을 채용하며, 더불어 현재의 행정 체계상 부족한 점들이나 불합리한 점들을 적극적으로 고려할 필요가 있다.

○ 시민옴부즈만 제도의 활성화를 위해 가장 먼저 해야 할 과제는 시민옴부즈만의 활동과제를 재설정하는 일이 되어야 한다. 즉 효율적인 고충민원의 처리라고 하는 소극적이고 제한적인 과제 인식을 벗어나 발의조사, 시정권고나 개선을 위한 의견 표명 등 적극적이며 능동적인 활동을 시민옴부즈만의 과제로 다시 설정해야 할 것이다.

○ 또한 범위에 있어서도 단순히 민원인들이 제기한 분야나 사안을 뒤쫓아가는 것보다는 먼저 나서서 부패와 비리의 극복 방안을 제시하며, 부패방지법에 따른 공직자의 부패행위 신고의무 이행을 지원하는 일, 그리고 어떤 주민도 행정의 사각지대에서 소외되는 일이 없도록 적극적으로 인권을 뒷받침하도록 권고하는 일 등이 시민옴부즈만의 활동 과제 속에 중심적으로 자리잡아야 한다.

2. 우리나라 청렴감사옴부즈만 관련 법제도

1) 시민고충처리위원회 설치․운영

국가청렴위원회, 『청렴도시 실천협약 이행 매뉴얼』, 서울: 국가청렴위원회 내부자료, 2006. 참조.

(1) 개요

○ 위법․부당한 행정처분 등으로부터 시민의 권익을 보호하고, 시민의 입장에서 시정의 감시기능을 강화하기 위한 시민고충처리위원회 제도를 도입한다.

○ 법률 제7650호로 2005. 7. 29 제정된 국민고충처리위원회 설치 및 운영에 관한법률의 시민고충처리위원회의 설치․운영에 대하여 개요를 보면 다음과 같다.

□ 목 적

○ 위법․부당한 행정처분 등으로부터 시민의 권익을 보호하기 위하여 외부민간인 등으로 시민고충처리위원회를 구성하여 고충민원의 조사처리, 시정권고, 제도개선 권고 등 시민의 입장에서 행정에 대한 통제와 감시

□ 근거 :「국민고충처리위원회의설치및운영에관한법률」(‘05.7.27제정)

○ 지자체에 시민고충처리위원회를 설치할 수 있도록 규정

□ 구 성

○ 위원 : 7인~10인 이내

- 전문가, 시민단체 등 외부민간인으로 구성

- 단체장이 지방의회와 민관협의회의 동의를 얻어 위촉

○ 위원장 : 위원중에서 호선

□ 기 능

○ 권익구제 기능

○ 갈등해소 기능

○ 불합리한 제도의 개선 기능

○ 민원안내 기능

□ 주요직무 및 권한

○ 지방자치단체 및 그 소속기관에 관한 고충민원의 조사, 처리

○ 고충민원과 관련된 시정권고 및 제도개선 권고

○ 고충민원의 결과 및 행정제도 개선 관련 실태조사, 평가 등

(2) 참고 1 : 국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률

제1장 총  칙

제1조(목적) 이 법은 국민고충처리위원회와 시민고충처리위원회를 설치하여 고충민원의 처리와 이에 관련된 불합리한 행정제도를 개선하도록 함으로써 국민의 기본적 권익을 보호하고 행정의 적정성 확보에 이바지함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “국민고충처리위원회”라 함은 행정기관등에 대한 고충민원(苦衷民願)의 처리와 이에 관련된 제도개선을 위하여 제6조의 규정에 따라 설치되는 기관을 말한다.

2. “시민고충처리위원회”라 함은 지방자치단체 및 그 소속기관(법령에 따라 지방자치단체나 그 소속기관의 권한을 위임 또는 위탁받은 법인․단체 또는 그 기관이나 개인을 포함한다. 이하 같다)에 대한 고충민원의 처리와 이에 관련된 제도개선을 위하여 제21조의 규정에 따라 설치되는 기관을 말한다.

3. “행정기관등”이라 함은 중앙행정기관, 지방자치단체, 「정부투자기관관리 기본법」에 따른 정부투자기관 및 법령에 따라 행정기관의 권한을 가지고 있거나 그 권한을 위임․위탁받은 법인․단체 또는 그 기관이나 개인을 말한다.

4. “고충민원(苦衷民願)”이라 함은 행정기관 등의 위법․부당하거나 소극적인 처분(사실행위 및 부작위를 포함한다) 및 불합리한 행정제도로 인하여 국민의 권리를 침해하거나 국민에게 불편 또는 부담을 주는 사항에 관한 민원을 말한다.

5. “신청인”이라 함은 국민고충처리위원회 또는 시민고충처리위원회에 대하여 고충민원을 신청한 개인․법인 또는 단체를 말한다.

6. “시민사회단체”라 함은 「비영리민간단체 지원법」 제4조의 규정에 따라 주무장관 또는 시․도지사에게 등록을 한 비영리민간단체를 말한다.

제3조(독립성) 국민고충처리위원회와 시민고충처리위원회는 그 권한에 속하는 업무를 독립하여 수행한다.

제4조(고충처리위원회 상호간의 관계) ①국민고충처리위원회 또는 각 시민고충처리위원회는 상호 독립하여 업무를 수행하고, 상호 협의 또는 지원을 요청받은 경우 정당한 사유가 없는 한 이에 협조하여야 한다.

②국민고충처리위원회는 시민고충처리위원회의 활동을 적극 지원하여야 한다.

제5조(권익구제기관등에의 협조 요청) 국민고충처리위원회 또는 시민고충처리위원회는 업무의 수행에 필요하다고 인정하는 경우에는 법률에 따라 국민의 권익을 구제하거나 사회정의와 공익증진을 위한 법령․제도의 개선을 목적으로 하는 국가인권위원회, 부패방지위원회 등 행정기관 또는 법인․단체에 협조를 요청할 수 있다.

제2장 국민고충처리위원회

제6조(국민고충처리위원회의 설치) ①행정기관 등에 관한 고충민원의 처리와 행정제도의 개선 등을 위하여 대통령 소속하에 국민고충처리위원회를 둔다.

②국민고충처리위원회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.

1. 고충민원의 조사와 처리

2. 고충민원과 관련된 시정권고 또는 의견표명

3. 고충민원의 처리과정에서 관련 행정제도 및 그 제도의 운영에 개선이 필요하다고 판단되는 경우 이에 대한 권고 또는 의견표명

4. 국민고충처리위원회가 처리한 고충민원의 결과 및 행정제도의 개선에 관한 실태조사와 평가

5. 민원사항에 관한 안내 및 상담

6. 온라인 국민참여포털의 통합 운영

7. 시민고충처리위원회의 활동과 관련한 협력․지원 및 교육

8. 국민고충처리위원회의 활동과 관련한 교육 및 홍보

9. 국민고충처리위원회의 활동과 관련된 국제기구 또는 외국의 권익구제기관등과의 교류 및 협력

10. 국민고충처리위원회의 활동과 관련된 개인․법인 또는 단체와의 협력 및 지원

11. 그 밖에 다른 법령에 따라 국민고충처리위원회의 소관으로 규정된 사항

제7조(국민고충처리위원회의 구성 등) ①국민고충처리위원회는 위원장 1인을 포함한 10인 이내의 위원(3인의 상임위원을 포함한다)으로 구성 한다.

②국민고충처리위원회의 위원장(이하 “위원장”이라 한다)과 국민고충처리위원회의 위원(이하 “위원”이라 한다)은 고충민원에 관한 업무를 공정하고 독립적으로 수행할 수 있다고 인정되는 자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 대통령이 임명 또는 위촉한다.

1. 대학이나 공인된 연구기관에서 부교수 이상 또는 이에 상당하는 직에 8년 이상 있거나 있었던 자

2. 판사․검사 또는 변호사의 직에 10년 이상 있거나 있었던 자

3. 3급 이상 공무원의 직에 5년 이상 있거나 있었던 자

4. 건축사․세무사․공인회계사․기술사․변리사의 자격을 소지하고 해당 직종에서 10년 이상 있거나 있었던 자

5. 제22조제1항에 따라 시민고충처리위원회 위원으로 위촉되어 그 직에 4년 이상 있었던 자

6. 그 밖에 사회적 신망이 높고 행정에 관한 식견과 경험이 있는 자로서 시민사회단체로부터 추천을 받은 자

③위원장과 사무처장을 겸직하는 상임위원은 정무직 공무원으로 보하고, 그 외의 상임위원은 1급상당 별정직 국가공무원으로 보한다.

제8조(위원장의 직무) ①위원장은 국민고충처리위원회를 대표하며 국민고충처리위원회의 업무를 총괄한다.

②위원장이 부득이한 사유로 그 직무를 수행할 수 없는 경우에는 사무처장을 겸직하는 상임위원, 위원장이 미리 지명한 위원의 순으로 그 직무를 대행한다.

제9조(위원의 임기) ①위원(위원장을 포함한다. 이하 이 조 내지 제15조에서 같다)의 임기는 3년으로 하되, 1차에 한하여 연임할 수 있다.

②결원이 된 위원의 후임으로 임명 또는 위촉된 위원의 임기는 새로이 개시된다.

제10조(위원의 신분보장) 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 그 의사에 반하여 면직 또는 해촉되지 아니한다.

1. 금고 이상의 형의 선고를 받은 경우

2. 장기간의 신체적․정신적 장애로 인하여 직무를 수행할 수 없게 된 경우

3. 제12조의 규정에 따른 겸직금지의무에 위반한 경우

제11조(위원의 결격사유) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 위원이 될 수 없다.

1. 「국가공무원법」 제33조 각 호의 어느 하나에 해당하는 자

2. 「공직선거 및 선거부정 방지법」에 따라 실시하는 선거에 후보자로 등록한 자

②위원이 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 경우에는 당연히 퇴직 또는 해촉된다.

제12조(위원의 겸직금지 등) 위원은 재직 중 다음 각 호의 직을 겸할 수 없다.

1. 국회의원 또는 지방의회의원

2. 정당의 당원

3. 행정기관등과 대통령령이 정하는 특별한 이해관계가 있는 개인이나법인 또는 단체의 임․직원

제13조(전원위원회) ①위원 전원으로 구성되는 전원위원회는 다음 각 호의 사항을 심의․의결한다.

1. 국민고충처리위원회의 운영에 관한 사항

2. 제35조의 규정에 따른 시정을 권고하는 사항 중 다수인의 이해와 관련된 사안 등 대통령령이 정하는 사항

3. 제36조의 규정에 따른 제도개선을 권고하는 사항

4. 제40조의 규정에 따른 감사의뢰의 결정에 관한 사항

5. 국민고충처리위원회의 종전 의결례를 변경할 필요가 있는 사항

6. 소위원회가 전원위원회에서 직접 처리하도록 의결한 사항

7. 그 밖에 전원위원회에서 처리하는 것이 필요하다고 위원장이 인정하는 사항

②국민고충처리위원회의 전원위원회는 위원장이 주재하며 회의는 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. 다만, 제1항제5호의 사항은 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

제14조(소위원회) ①국민고충처리위원회는 제13조제1항 각 호의 어느 하나에 해당되지 아니하는 사항을 심의․의결하게 하기 위하여 3인의 위원으로 구성하는 위원회(이하 “소위원회”라 한다)를 둘 수 있다.

②소위원회의 회의는 구성위원 전원의 출석과 출석위원 전원의 찬성으로 의결한다.

③그 밖에 소위원회의 업무 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제15조(위원의 제척․기피․회피) ①위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 당해 고충민원의 심의․의결에서 제척된다.

1. 위원 또는 그 배우자나 배우자였던 자가 당해 고충민원에 관하여 당사자이거나 공동권리자 또는 공동의무자인 경우

2. 위원이 당해 고충민원의 신청인과 친족 관계에 있거나 있었던 경우

3. 위원이 당해 고충민원에 관하여 증언이나 감정을 한 경우

4. 위원이 당해 고충민원에 관하여 신청인의 대리인으로 관여하거나 관여하였던 경우

②고충민원의 신청인과 상대방인 행정기관등은 위원에게 심의․의결의 공정을 기대하기 어려운 특별한 사정이 있는 경우에는 기피신청을 할 수 있다.

③위원 본인이 제1항 또는 제2항의 사유에 해당하는 경우에는 스스로 그 고충민원의 심의․의결을 회피할 수 있다.

제16조(자문기구) ①국민고충처리위원회는 그 업무수행에 필요한 사항의 자문을 위하여 자문기구를 둘 수 있다.

②제1항의 규정에 따른 자문기구의 조직과 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제17조(사무처) ①국민고충처리위원회의 사무를 처리하게 하기 위하여 사무처를 둔다.

②사무처에는 사무처장 1인과 그 밖의 필요한 직원을 둔다.

③사무처장은 국민고충처리위원회의 상임위원 중 1인이 겸직하며, 위원장의 지휘를 받아 사무처의 사무를 처리하고 소속직원을 지휘․감독한다.

④이 법에 규정된 사항 외에 국민고충처리위원회의 조직 및 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제18조(전문위원) ①위원장은 국민고충처리위원회의 업무에 관한 전문적인 조사 및 연구를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 전문위원을 둘 수 있다.

②제1항의 규정에 따른 전문위원은 위원장이 임명 또는 위촉한다.

제19조(공무원 등의 파견) ①국민고충처리위원회는 그 업무수행을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 국가기관․지방자치단체․「정부투자기관관리 기본법」에 따른 정부투자기관 또는 관련 법인이나 단체에 대하여 그 소속 공무원 또는 직원의 파견을 요청할 수 있다.

②제1항의 규정에 따라 국민고충처리위원회에 공무원이나 직원을 파견한 국가기관․지방자치단체․「정부투자기관관리 기본법」에 따른 정부투자기관 또는 관련 법인이나 단체의 장은 국민고충처리위원회에 파견된 자에 대하여 인사․처우 등에 있어서 우대조치를 강구하여야 한다.

제20조(운영상황의 보고 및 공표 등) ①국민고충처리위원회는 매년 국민고충처리위원회의 운영상황을 대통령과 국회에 보고하고 이를 공표하여야 한다.

②국민고충처리위원회는 제1항의 규정에 따른 보고 외에 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령과 국회에 특별보고를 할 수 있다.

제3장 시민고충처리위원회

제21조(시민고충처리위원회의 설치)①지방자치단체 및 그 소속기관에 관한 고충민원의 처리와 행정제도의 개선 등을 위하여 각 지방자치단체에 시민고충처리위원회를 둘 수 있다.

②시민고충처리위원회는 다음 각 호의 업무를 수행한다.

1. 지방자치단체 및 그 소속기관에 관한 고충민원의 조사와 처리

2. 고충민원과 관련된 시정권고 또는 의견표명

3. 고충민원의 처리과정에서 관련 행정제도 및 그 제도의 운영에 개선이 필요하다고 판단되는 경우 이에 대한 권고 또는 의견표명

4. 시민고충처리위원회가 처리한 고충민원의 결과 및 행정제도의 개선에 관한 실태조사와 평가

5. 민원사항에 관한 안내, 상담 및 민원처리 지원

6. 시민고충처리위원회의 활동과 관련한 교육 및 홍보

7. 시민고충처리위원회의 활동과 관련된 국제기구 또는 외국의 권익구제기관등과의 교류 및 협력

8. 시민고충처리위원회의 활동과 관련된 개인․법인 또는 단체와의 협력 및 지원

9. 그 밖에 다른 법령에 따라 시민고충처리위원회에 위탁된 사항

제22조(시민고충처리위원회 위원의 자격요건 등) ①시민고충처리위원회 위원은 고충민원 처리업무를 공정하고 독립적으로 수행할 수 있다고 인정되는 자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자 중에서 지방자치단체의 장이 지방의회의 동의를 거쳐 위촉한다.

1. 대학이나 공인된 연구기관에서 부교수 이상 또는 이에 상당하는 직에 있거나 있었던 자

2. 판사․검사 또는 변호사의 직에 있거나 있었던 자

3. 4급 이상 공무원의 직에 있거나 있었던 자

4. 건축사․세무사․공인회계사․기술사․변리사의 자격을 소지하고 해당 직종에서 5년 이상 있거나 있었던 자

5. 사회적 신망이 높고 행정에 관한 식견과 경험이 있는 자로서 시민사회단체로부터 추천을 받은 자

②시민고충처리위원회 위원의 임기는 4년으로 하되, 연임할 수 없다.

③지방자치단체의 장은 시민고충처리위원회 위원의 임기가 만료되거나 임기 중 결원된 경우에는 임기만료 또는 결원된 날부터 30일 이내에 후임자를 위촉하여야 한다.

④결원된 시민고충처리위원회 위원의 후임으로 위촉된 시민고충처리위원회 위원의 임기는 새로이 개시된다.

제23조(활동비 지원) 시민고충처리위원회가 설치된 지방자치단체의 장은 시민고충처리위원회가 제21조제2항의 업무를 처리하는데 필요한 경비를 지원하여야 한다.

제24조(국민고충처리위원회에 관한 규정의 준용) 제10조 내지 제12조․제15조․제19조 및 제48조의 규정은 시민고충처리위원회에 관하여 이를 준용한다.

제25조(사무기구) ①지방자치단체의 장은 시민고충처리위원회의 사무를 지원하기 위하여 사무기구를 둔다.

②사무기구에는 사무기구의 장과 그 밖의 필요한 직원을 둔다.

제26조(운영상황의 보고 및 공표 등) ①시민고충처리위원회는 매년 그  시민고충처리위원회의 운영상황을 지방자치단체의 장과 지방의회에 보고하고 이를 공표하여야 한다.

②시민고충처리위원회는 제1항의 규정에 따른 보고 외에 필요하다고 인정하는 경우에는 지방자치단체의 장과 지방의회에 특별보고를 할 수 있다.

제27조(시민고충처리위원회의 조직 및 운영에 관한 사항) 이 법에 규정된 사항 외에 시민고충처리위원회의 조직 및 운영에 관하여 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

제4장 고충민원의 처리

제28조(고충민원의 신청 및 접수) ①누구든지(국내에 거주하는 외국인을 포함한다) 국민고충처리위원회 또는 시민고충처리위원회(이하 “고충처리위원회”라 한다)에게 고충민원을 신청할 수 있다. 이 경우 하나의 고충처리위원회에 대하여 고충민원을 제기한 신청인은 다른 고충처리위원회에 대하여도 고충민원을 신청할 수 있다.

②고충처리위원회에 고충민원을 신청하고자 하는 자는 다음 각 호의 사항을 기재하여 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)로 이를 신청하여야 한다. 다만, 문서에 의할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 구술로 신청할 수 있다.

1. 신청인의 이름과 주소(법인 또는 단체의 경우에는 그 명칭 및 주된 사무소의 소재지와 대표자의 이름)

2. 신청의 취지․이유와 고충민원신청의 원인이 된 사실내용

3. 그 밖에 관계 행정기관의 명칭 등 대통령령이 정하는 사항

③신청인은 법정대리인 외에 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 대리인으로 선임할 수 있다. 이 경우 대리인의 자격은 서면으로 소명하여야 한다.

1. 신청인의 배우자, 직계 존․비속 또는 형제자매

2. 신청인인 법인의 임원 또는 직원

3. 변호사

4. 다른 법률의 규정에 따라 고충민원신청의 대리를 할 수 있는 자

5. 제1호 내지 제4호 외의 자로서 고충처리위원회의 허가를 받은 자

④고충처리위원회는 고충민원의 신청이 있는 경우에는 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 접수된 고충민원서류를 부당하게 되돌려 보내서는 아니 된다. 다만, 고충처리위원회가 고충민원서류를 보류․거부 또는 반려하는 경우에는 지체 없이 그 사유를 신청인에게 통보하여야 한다.

제29조(고충민원의 이첩 등) ①고충처리위원회는 접수된 고충민원 중 관계 행정기관등에서 처리하는 것이 타당하다고 인정되는 사항은 이를 관계 행정기관등에게 이첩할 수 있다. 이 경우 이첩받은 관계 행정기관등의 장은 고충처리위원회의 요청이 있는 때에는 그 처리결과를 고충처리위원회에게 통보하여야 한다.

②고충처리위원회는 관계 행정기관등의 장이 고충처리위원회에서 처리하는 것이 타당하다고 인정하여 고충처리위원회에게 이첩한 고충민원을 처리할 수 있다. 이 경우 이첩받은 고충민원은 이첩된 때에 고충처리위원회에게 접수된 것으로 본다.

③고충처리위원회는 제1항의 규정에 따라 고충민원을 이첩한 경우에는 지체 없이 그 사유를 명시하여 신청인에게 통보하여야 한다. 이 경우 고충처리위원회는 필요하다고 인정하는 때에는 신청인에게 권리의 구제에 필요한 절차와 조치에 관하여 안내할 수 있다.

④신청인이 제28조제1항의 규정에 따라 국민고충처리위원회와 시민고충처리위원회에 대하여 동일한 고충민원을 신청한 경우 각 고충처리위원회는 지체 없이 그 사실을 상호 통보하여야 한다. 이 경우 각 고충처리위원회는 상호 협력하여 고충민원을 처리하여야 한다.

제30조(고충민원의 조사) ①고충처리위원회는 고충민원을 접수한 경우에는 지체 없이 그 내용에 관하여 필요한 조사를 하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 조사를 하지 아니할 수 있다.

1. 제32조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항

2. 고충민원의 내용이 거짓이거나 정당한 사유가 없다고 인정되는 사항

3. 그 밖에 고충민원에 해당하지 아니하는 경우 등 고충처리위원회가  조사하는 것이 적절하지 아니하다고 인정하는 사항

②고충처리위원회는 조사를 개시한 후에도 제1항 각 호에 해당하는 사유 등 조사를 계속할 필요가 없다고 인정하는 경우에는 이를 중지 또는 중단할 수 있다.

③고충처리위원회는 접수된 민원에 관하여 조사를 하지 아니하거나 조사를 중지 또는 중단한 경우에는 지체 없이 그 사유를 신청인에게 통보하여야 한다.

제31조(조사의 방법) ①고충처리위원회는 제30조의 규정에 따라 조사를 함에 있어서 필요하다고 인정하는 경우에는 다음 각 호의 조치를 할 수 있다.

1. 관계 행정기관등에 대한 설명요구 또는 관련 자료․서류 등의 제출요구

2. 관계 행정기관등의 직원․신청인․이해관계인이나 참고인의 출석 및 의견진술 등의 요구

3. 조사사항과 관계있다고 인정되는 장소․시설 등에 대한 실지조사

4. 감정의 의뢰

②고충처리위원회의 직원이 제1항의 규정에 따라 실지조사를 하거나 진술을 듣는 경우에는 그 권한을 표시하는 증표를 지니고 이를 관계인에게 내보여야 한다.

③관계 행정기관등의 장은 제1항의 규정에 따른 고충처리위원회의 요구나 조사에 성실하게 응하고 이에 협조하여야 한다.

제32조(고충민원의 각하 등) ①고충처리위원회는 접수된 고충민원이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 고충민원을 각하하거나 관계기관에 이송할 수 있다.

1. 고도의 정치적 판단을 요하거나 국가기밀 또는 공무상 비밀에 관한 사항

2. 국회․법원․헌법재판소․선거관리위원회․감사원․지방의회에 관한 사항

3. 수사 및 형집행에 관한 사항으로서 그 관장기관에서 처리하는 것이 적당하다고 판단되는 사항 또는 감사원의 감사가 착수된 사항

4. 행정심판, 행정소송, 헌법재판소의 심판이나 감사원의 심사청구 그 밖에 다른 법률에 따른 불복구제절차가 진행 중인 사항

5. 법령의 규정에 따라 화해․알선․조정․중재 등 당사자간의 이해조정을 목적으로 행하는 절차가 진행 중인 사항

6. 판결․결정․재결․화해․조정․중재 등에 따라 확정된 권리관계에 관한 사항 또는 감사원이 처분을 요구한 사항

7. 사인간의 권리관계 또는 개인의 사생활에 관한 사항

8. 행정기관등의 직원에 관한 인사행정상의 행위에 관한 사항

②고충처리위원회는 제1항의 규정에 따라 고충민원을 각하 또는 이송한 경우에는 지체 없이 그 사유를 명시하여 신청인에게 통보하여야 한다. 이 경우 필요하다고 인정하는 때에는 신청인에게 권리의 구제에 필요한 절차와 조치에 관하여 안내할 수 있다.

③관계 행정기관등의 장은 고충처리위원회의 조사가 착수된 고충민원이 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항임을 알게 된 경우에는 지체 없이 그 사실을 고충처리위원회에게 통보하여야 한다.

제33조(합의의 권고) 고충처리위원회는 조사 중이거나 조사가 끝난 고충민원에 대한 공정한 해결을 위하여 필요한 조치를 당사자에게 제시하고 합의를 권고할 수 있다.

제34조(조정) ①고충처리위원회는 다수인이 관련되거나 사회적 파급효과가 크다고 인정되는 고충민원의 신속하고 공정한 해결을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 조정(調停)을 할 수 있다.

②조정은 당사자가 합의한 사항을 조정서에 기재한 후 당사자가 기명날인하고 고충처리위원회가 이를 확인함으로써 성립한다.

③제2항의 규정에 따른 조정은 민법상의 화해와 같은 효력이 있다.

제35조(시정의 권고 및 의견의 표명) ①고충처리위원회는 고충민원에 대한 조사결과 처분 등이 위법․부당하다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 관계 행정기관등의 장에게 적절한 시정을 권고할 수 있다.

②고충처리위원회는 고충민원에 대한 조사결과 신청인의 주장이 상당한 이유가 있다고 인정되는 사안에 대하여는 관계 행정기관등의 장에게 의견을 표명할 수 있다.

제36조(제도개선의 권고 및 의견의 표명) 고충처리위원회는 고충민원을 조사․처리하는 과정에서 법령 그 밖의 제도나 정책 등의 개선이 필요하다고 인정되는 경우에는 관계 행정기관등의 장에게 이에 대한 합리적인 개선을 권고하거나 의견을 표명할 수 있다.

제37조(의견제출 기회의 부여) ①고충처리위원회는 제35조 또는 제36조의 규정에 따라 관계 행정기관등의 장에게 시정 또는 제도개선의 권고를 하기 전에 그 행정기관등과 신청인 또는 이해관계인에게 미리 의견을 제출할 기회를 주어야 한다.

②관계 행정기관등의 직원․신청인 또는 이해관계인은 고충처리위원회가 개최하는 회의에 출석하여 의견을 진술하거나 필요한 자료를 제출할 수 있다.

제38조(결정의 통지) 고충처리위원회는 고충민원의 결정내용을 지체 없이 신청인 및 관계 행정기관등의 장에게 통지하여야 한다.

제39조(처리결과의 통보 등) ①제35조 또는 제36조의 규정에 따른 권고 또는 의견을 받은 관계 행정기관등의 장은 이를 존중하여야 하며, 그 권고 또는 의견을 받은 날부터 30일 이내에 그 처리결과를 고충처리위원회에게 통보하여야 한다.

②제1항의 규정에 따른 권고를 받은 관계 행정기관등의 장이 그 권고내용을 이행하지 아니하는 경우에는 그 이유를 고충처리위원회에게 문서로 통보하여야 한다.

③고충처리위원회는 제1항 또는 제2항의 규정에 따른 통보를 받은 경우에는 신청인에게 그 내용을 지체 없이 통보하여야 한다.

제40조(감사의 의뢰) 고충민원의 조사․처리과정에서 관계 행정기관등의 직원이 고의 또는 중대한 과실로 위법․부당하게 업무를 처리한 사실을 발견한 경우 국민고충처리위원회는 감사원에, 시민고충처리위원회는 당해 지방자치단체에 감사를 의뢰할 수 있다.

제41조(권고 등 이행실태의 확인․점검) 고충처리위원회는 제35조 및 제36조의 규정에 따른 권고 또는 의견의 이행실태를 확인․점검할 수 있다.

제42조(공표) 고충처리위원회는 다음 각 호의 사항을 공표할 수 있다. 다만, 다른 법률의 규정에 따라 공표가 제한되거나 개인의 사생활의 비밀이 침해될 우려가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 제35조 및 제36조의 규정에 따른 권고 또는 의견표명의 내용

2. 제39조제1항의 규정에 따른 처리결과

3. 제39조제2항의 규정에 따른 권고내용의 불이행사유

제5장 보  칙

제43조(제도개선에 대한 제안 등) ①국민고충처리위원회는 고충민원의 처리과정에서 불합리한 제도를 발견하거나 그 밖에 개선이 필요하다고 인정되는 사항이 있는 경우에는 대통령 또는 국회에 그에 대한 의견을 제출할 수 있다.

②고충처리위원회는 고충민원의 처리과정에서 관련 법률 또는 조례가 현저히 불합리하다고 인정하는 경우에는 그 법률 또는 조례의 개정 또는 폐지 등에 관한 의견을 국회 또는 지방의회에 제출할 수 있다.

제44조(고충민원사무의 정보보호) 고충처리위원회와 관계 행정기관등은 고충민원과 관련된 정보의 유출로 인하여 신청인과 이해관계인의 이익이 침해되지 아니하도록 노력하여야 한다.

제45조(고충민원 신청사항의 게시 등) ①고충처리위원회와 관계 행정기관등의 장은 고충민원의 신청에 필요한 사항을 게시하거나 편람을 비치하는 등 가능한 모든 편의를 제공하여야 한다.

②고충처리위원회는 고충민원업무를 처리함에 있어서 자체적으로 할 수 있는 자료의 확인 또는 관계 행정기관등과의 협조 등에 관하여 필요한 절차를 담당직원이 직접 행하도록 하는 등 신청인의 편의를 위하여 노력하여야 한다.

제46조(관계 행정기관등과의 협조) ①고충처리위원회는 그 업무를 수행하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우 관계 행정기관등에게 협조를 요청할 수 있다.

②고충처리위원회의 협조를 요청받은 관계 행정기관등은 정당한 사유가 없는 한 이에 성실히 응하여야 한다.

제47조(교육과 홍보 등) ①고충처리위원회는 모든 사람이 자신의 권리를 인지하고 권리의 침해가 발생한 경우 이를 구제받을 수 있도록 하기 위하여 필요한 교육과 홍보를 할 수 있다.

②고충처리위원회는 학교에서 고충민원의 처리와 권리구제에 관한 내용이 교육될 수 있도록 지원하기 위하여 교육인적자원부장관과 협의할 수 있다.

③고충처리위원회는 공무원의 교육훈련과정에 고충민원제도에 관한 내용이 포함될 수 있도록 관계 행정기관등의 장과 협의할 수 있다.

제48조(벌칙 적용에 있어서의 공무원 의제) 국민고충처리위원회의 공무원이 아닌 위원 및 직원은 형법 그 밖의 법률에 의한 벌칙의 적용에 있어서는 이를 공무원으로 본다.

제49조(과태료) ①정당한 사유 없이 제31조의 규정에 따른 업무수행을 방해․거부 또는 기피하거나 고의로 지연시킨 자는 500만원 이하의 과태료에 처할 수 있다.

②제1항의 규정에 따른 과태료는 대통령령이 정하는 바에 따라 국민고충처리위원회가 부과․징수한다.

③제2항의 규정에 따른 과태료 처분에 불복하는 자는 그 처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 국민고충처리위원회에게 이의를 제기할 수 있다.

④제2항의 규정에 따른 과태료 처분을 받은 자가 제3항의 규정에 따라 이의를 제기한 경우에는 국민고충처리위원회는 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하고, 그 통보를 받은 관할 법원은 「비송사건절차법」에 따른 과태료의 재판을 한다.

⑤제3항의 규정에 따른 기간 이내에 이의를 제기하지 아니하고 과태료를 납부하지 아니한 경우에는 국세 체납처분의 예에 따라 이를 징수한다.

부      칙

제1조(시행일) 이 법은 공포 후 3월이 경과한 날부터 시행한다.

제2조(고충민원 등에 관한 경과조치) ①이 법 시행 당시 국민고충처리위원회는 이 법에 따른 국민고충처리위원회로 본다.

②이 법 시행 당시 국민고충처리위원회에 접수되거나 처리 중인 고충민원은 이 법에 따라 국민고충처리위원회에 접수되거나 처리 중인 고충민원으로 본다.

제3조(위원 등에 대한 경과조치) ①이 법 시행 당시 국민고충처리위원회의 위원장과 사무처장을 겸직하는 상임위원을 제외한 위원은 이 법에 따라 임명 또는 위촉된 것으로 본다. 이 경우 위원의 임기는 잔여기간으로 한다.

②이 법 시행 당시 국민고충처리위원회에 파견된 공무원 또는 직원은 이 법에 따라 국민고충처리위원회에 파견된 공무원 또는 직원으로 본다.

제4조(다른 법률의 개정) 민원사무처리에관한법률 일부를 다음과 같이 개정한다.

제3장(제14조 내지 제36조) 및 제41조를 각각 삭제한다.

(3) 참고 2 : ○○도․시(시․군․구) 시민고충처리위원회 조직 및 운영에 관한 조례

국가청렴위원회, 『청렴도시 실천협약 이행 매뉴얼』, 서울: 국가청렴위원회 내부자료, 2006. 참조.

○○도․시(시․군․구)조례 제  호

제1장 총  칙

제1조(목적) 이 조례는 ｢국민고충처리위원회의 설치 및 운영에 관한 법률｣(이하 ‘법’이라 한다) 제21조 및 제27조의 규정에 따라 ○○도․시(시․군․구) 시민고충처리위원회(이하 ‘위원회’라 한다)의 조직 및 운영에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조(관할) 위원회의 관할은 ○○도․시(시․군․구) 및 그 소속기관(법령에 의하여 ○○도․시(시․군․구)나 그 소속 기관의 권한을 위힘 또는 위탁받은 법인․단체 또는 그 그기관이나 개인을 포함한다. 이하 같다)에 대한 고충민원의 처리와 이에 관련된 행정제도의 개선으로 한다.

제3조(위원회의 의무) ①위원회는 시민의 권리이익의 옹호자로서 공평하고 적절하게 그 직무를 수행하여야 한다.

②위원회는 국민고충처리위원회 또는 다른 시민고충처리위원회와의 업무협조와 교류활동에 적극적으로 임하여야 한다.

제4조(○○도․시(시․군․구)의 의무) ①시장․도지사(시장․군수․구청장)와 의회는 위원회의 독립성을 존중하여야 한다.

②시장․도지사(시장․군수․구청장)은 위원회의 직무수행과 관련하여 적극적인 협조를 하여야 하며, 법 제23조의 규정에 따라 그 직무수행에 필요한 경비를 지원하여야 한다.

제2장 위원회의 조직 등

제5조(구성) 위원회는 위원장을 포함하여 ○인(광역자치단체 10인, 기초자치단체 7인)이내의 위원으로 구성한다.

제6조(위원장) ①위원장은 위원중에서 호선한다.

②위원장은 위원회를 대표하며, 위원회의 업무를 총괄한다.

③위원장이 부득이한 사유로 그 직무를 수행할 수 없는 경우에는 위원장이 미리 지명한 위원의 순으로 그 직무를 대행한다.

③위원장은 위원회의 회의를 소집하고 그 의장이 된다.

제7조(활동비의 지급 등) ①위원장과 위원에 대하여 활동비를 지급하고, 회의에 출석하였거나 안건을 심의한 위원에 대하여는 수당, 여비 등 필요한 경비를 지급한다.

②제1항의 규정에 따른 활동비와 수당 등의 지급과 위원의 복무에 관한 구체적인 사항을 별도의 조례로 정한다.

제8조(회의) ①위원회의 회의는 월 ○회(2～3회) 개최하며, 필요한 경우에는 위원장이 임시회의를 소집할 수 있다.

②위원회 회의는 위원장을 포함한 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

제9조(사무기구) ①위원회에 관한 사무를 처리하기 위하여 사무기구(광역자치단체는 과단위, 기초자치단체의 경우에는 계단위)를 두되, ○○도․시(시․군․구)의 실․국 및 과․담당관과 독립하여 직무를 수행한다.

②사무기구의 장과 직원은 위원장의 지휘를 받아 위원회의 활동 및 그에 관한 업무를 보좌한다.

③사무기구에는 위원회의 직무수행을 위한 조사 및 업무보조를 위하여 전문조사원을 둘 수 있다.

④제1항 내지 제3항의 규정에 의한 사무기구 및 전문조사원에 관한 사항은 규칙(지방자치단체의 행정기구 설치 규칙 등)으로 정한다.

제10조(자문기구) ①위원회는 직무수행에 필요한 전문적․기술적 사항의 자문을 위하여 자문기구를 구성하여 운영할 수 있다.

②자문기구의 위원은 위원장이 위촉한다.

③자문기구의 회의는 위원장이 소집하며, 위원장이 회의의 의장이 된다.

제11조(해촉) 지방자치단체장은 위원이 법 제10조 내지 제12조의 규정에 해당하게 된 때에는 지체없이 해촉하여야 한다.

제3장 보  칙

제12조(운영상황의 공표 등) ①법 제26조의 규정에 따른 위원회의 운영상황에는 다음 사항이 포함되어야 한다.

1. 고충민원의 접수상황 및 그 처리결과

2. 위원회의 권고 또는 의견표명

3. 위원회의 권고 또는 의견에 대한 관계행정기관등의 주요 불수용 사항

4. 기타 위원장이 필요하다고 인정한 사항

②위원회가 법 제42조에 따라 권고 및 의견표명 등을 공표함에 있어서는 개인정보 등의 보호를 위하여 최대한의 배려를 하여야 한다.

제13조(관련기관 협의회) 위원장은 법 제32조제1항의 규정에 따른 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우 관련기관 협의회를 개최할 수 있다.

제14조(인사상 우대 등) ①○○도․시(시․군․구)는 위원회의 사무기구에  근무한 공무원에 대하여는 경력평정시 우대할 수 있다.

②위원회의 사무기구에 근무하는 직원의 근무기간은 2년을 원칙으로 한다. 다만, 필요하다고 인정하는 경우에는 근무기간을 연장할 수 있다.

제15조(민원상담전문인의 위촉) ①위원장은 민원업무에 관한 시민의 상담에 응하게 하기 위하여 변호사․세무사․행정사 등 전문가를 민원상담전문인으로 위촉할 수 있다.

제17조(규칙) 이 조례의 시행에 관하여 필요한 사항은 규칙으로 정한다.

2) 감사위원회 제도 도입

국가청렴위원회, 『지방자치단체 투명성 제고를 위한 제도개선 시범사업』, 서울: 국가청렴위원회 연구용역보고서, 2005.와 국가청렴위원회, 『청렴도시 실천협약 이행 매뉴얼』, 서울: 국가청렴위원회 내부자료, 2006.을 참고하여 작성.

(1) 제도의 개요 및 부패방지와의 연관성

○ 감사부서의 독립성, 전문성 강화를 통한 지방자치단체의 투명성제고를 위해 감사위원회(합의제 감사기구) 제도를 도입한다.

○ 지방자치단체의 감사는 감사원, 행자부(주무부처) 및 자체 감사부서에 의해서 수행되고 있으나, 중복․과다 감사가 많고 자체감사의 독립성․전문성이 미흡

- 주민감사청구제도가 운용되고 있으나, 감사요건이 까다롭고, 감사의 신뢰성 문제로 실적이 매우 저조한 실정임

○ 자체감사부서는 소속기관장의 지시와 통제를 받기 때문에 적극적인 감시통제기능 수행 곤란

○ 감사직렬의 구분없이 순환보직에 따라 2년 이상 근무시 타부서로 전보되는 것이 일반적이므로 동료공무원에 대한 소신있는 감사활동 곤란

○ 따라서 감사위원회 제도는 현행 자체감사부서가 갖고 있는 조직상의 한계를 벗어나기 위해 마련된 것으로 외부인사가 포함된 감사위원회를 구성해 부패방지 시책에 대한 심의와 평가 등 독립성과 기능을 강화시킨 제도임

○ 이와 관련하여 현재 정부관련 기관에서 중복․과다 감사 해소, 감사부서의 독립성․전문성 제고를 목적으로 「공공감사에 관한 법률」을 제정 추진 중이며 주요 내용은 다음과 같음

- 감사기구장을 개방형 직위로 운영

- 감사기구장은 지방의회의 동의를 얻어 단체장이 임용

- 감사부서장의 직무상 독립성 강화 등

○ 따라서 동 법안이 제정과 상관없이 자체감사부서의 전문성과 독립성 강화방안과 함께 시민감시기능, 제도개선 제안 등 관련기능이 효과적으로 발휘될 수 있는 부패통제시스템 구축의 일환으로 자치단체의 자체감사부서의 감사기능을 보완하고, 주민감사청구, 제도개선 청구 등 부패를 통제할 수 있는 종합적 심의․자문 기능 부여 필요

- 향후 동 법안이 제정되면 시범기관의 감사위원회 추진 결과 획득한 제도운영상의 경험과 교훈을 적극 활용하여 조기에 제도정착을 유도할 수 있을 것임

□ 목 적

○ 지방자치단체의 감사기구를 외부인사가 포함된 감사위원회(합의제감사기구)로 구성하여, 현행 한계점을 보완하면서 부패방지시책, 주민감사 청구사항, 제도개선 청구사항 등 관련기능을 종합적으로 수행함으로서 독립성과 전문성 강화

□ 설치근거 : 자치단체 조례

□ 구 성

○ 위원(9인) : 자치단체장이 지방의회 또는 민관협의회의 동의를 얻어 위촉

- 분야별 전문가(7인) : 법조계(2인), 학계(2인), 시민단체(3인)

- 도(시, 군) 소속공무원 : 2인

○ 위원장 : 민간위원 중에서 호선

○ 간사(1인) : 감사관

□ 직무 및 권한

○ 직 무

- 부패방지를 위한 주요감사업무에 관한 사항

- 부패방지 시책에 대한 심의 및 평가

- 부패방지 제도개선에 관한 사항 심의

- 지방의회 및 주민감사 청구사항에 대한 감사

- 소속 직원의 부패행위 처리결과 심의

○ 권 한

- 감사를 위하여 필요한 경우, 감사대상기관 또는 그 기관에 속한 자에 대하여 출석 또는 답변 요구, 관련자료 제출요구, 전산정보시스템에 입력된 자료 조사 등

□ 감사위원에 대한 관리

○ 담당기구 : 청렴도시만들기 민관협의회

○ 내 용 :   - 위원 활동대상 선정

- 활동 보고 청취 및 관리감독

- 위원의 해촉

(2) 감사위원회제도의 부패방지를 위한 기대효과

○ 감사기구장의 독립성 및 전문성이 개선되더라도 공무원 신분을 보유하고, 일반직 감사실무자가 감사업무를 수행하게 되어 부패통제에 내재적 한계가 있는 바, 효과적인 부패통제를 위해서는 자치단체에서 자율적으로 감사․징계, 제도개선, 교육홍보 등 관련 기능을 종합적으로 검토할 수 있는 기구가 필요

○ 따라서 자체감사기능의 내재적 한계점을 보완하면서 부패방지시책, 주민감사청구, 제도개선 등 관련기능을 종합적으로 감시․지원할 수 있는 민간위주의 감사위원회 구성 운영

- 이때 부패통제 과정에서 담당 공무원뿐만 아니라 관련 경제계 및 전문가, 시민 대표들의 참여에 의한 문제해결이 바람직

- 위원회 구성시 지역 주민의 참여를 활성화하고, 외부의 전문지식 또는 행정수요자의 의견이 반영될 수 있도록 위원의 50% 이상을 외부 민간인사로 구성하여 자체감사 부서의 기능을 심의 및 자문

○ 자치단체 지역내 전문가, 시민단체, 전․현직 공무원 등 외부인사가 포함된 감사위원회 구성․운영(자문위원회)

○ 위원의 과반수 이상을 의회의 동의를 거쳐 외부인사로 충원하고, 위원장은 외부인사 중에서 호선

(3) 참고 1: 감사위원회설치및운영에관한조례안(예시)

국가청렴위원회, 『청렴도시 실천협약 이행 매뉴얼』, 서울: 국가청렴위원회 내부자료, 2006. 참조.

제1조(목적) 이 조례는 00도(시, 군, 구)의 체계적, 효율적인 감사활동을 위한 000도(시, 군) 감사위원회의 설치와 운영 등에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조(설치) 000도(시, 군, 구)의 자체감사기능을 보완하고 부패방지시책, 주민감사청구사항, 제도개선청구사항 등 관련기능을 종합적으로 수행하기 위하여 단체장 직접 소속하에 감사위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다.

제3조(기능) 위원회는 다음 각호의 기능을 한다.

1. 부패방지를 위한 주요감사업무에 관한 사항

2. 부패방지시책에 대한 심의 및 평가

3. 부패방지 제도개선에 관한 사항 심의

4. 지방의회 및 주민 감사청구사항에 대한 감사

5. 소속 직원의 부패행위 처리결과 심의

제4조(구성) ① 위원회는 9인의 위원으로 구성하되, 위원은 다음 각호의 규정에 의하여 000도지사(시장, 군수)가 지방의회의 동의를 얻어 위촉한다.

1. 법조계, 학계, 시민단체 등 사회 각 분야별 전문가 : 7인

2. 도(시,군) 소속공무원 : 2인

② 위원장은 외부민간위원 중에서 호선한다.

제5조(직무상독립과 신분보장) ① 위원회는 그 권한에 속하는 업무를 독립적으로 수행한다

② 위원의 임기는 3년으로 하되, 1회에 한하여 연임할 수 있다.

③ 위원은 그 의사에 반하여 해촉되지 아니한다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 도지사(시장, 군수)가 해촉할 수 있다.

1. 업무를 태만히 하거나 업무수행 능력이 부족하다고 인정되는 경우

2. 신체 또는 정신상의 이상으로 업무수행이 곤란하다고 인정되는 경우

3. 직무수행과 관련하여 금품이나 향응을 수수한 경우

4. 사회적, 도덕적으로 물의를 일으켜 업무수행이 곤란하다고 인정되는 경우

④ 000도(시,군)소속공무원 중에서 위촉된 위원의 임기는 제1항 또는 2항의 규정에도 불구하고 위촉 당시의 직위에 재직 중인 기간으로 한다.

제6조(위원장의 직무 등) ①위원장은 위원회를 대표하며, 위원회의 직무를 총괄한다. ②위원장이 부득이한 사유로 직무를 수행할 수 없을 때에는 위원 중에서 호선하여 그 직무를 대행한다.

제7조(회의) ①위원장은 회의를 소집하고 그 의장이 된다. ②위원회의 회의는 재적위원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

제8조(자료제출 요구등) ①위원장은 감사를 위하여 필요한 때에는 감사대상기관 또는 그 기관에 속한 자에 대하여 출석 또는 답변의 요구, 관련자료의 제출요구, 전산정보시스템에 입력된 자료의 조사 등의 조치를 할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의한 조치를 요구받거나 제2항의 규정에 의한 요청을 받은 기관이나 그 기관에 속한 자는 정당한 사유가 없는 한 그 조치 또는 요청에 응하여야 한다

제9조(간사 등) ①위원회의 사무를 처리하기 위하여 간사 1인을 두되 간사는 감사관이 된다. ②간사는 위원장의 명을 받아 위원회의 사무를 처리한다

제10조(비밀엄수) 위원은 직무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 아니된다

제11조(예산지원) 감사위원회 활동과 회의에 참석한 외부전문가에 대한 수당, 여비 등과 위원회 운영에 필요한 운영비 등을 예산의 범위 안에서 지급할 수 있다.

제12조(보고와 감사결과 처리) ①위원장은 매년 6월말과 12월말까지의 운영실적을 각각 1월 이내에 도지사(시장, 군수, 구청장)에게 보고하여야 한다

② 위원장은 특별한 사정이 없는 한 지방의회 및 주민감사청구사항에 대한 감사를 실시했을 경우, 감사가 종료된 후 60일 이내에 당해 도지사(시장, 군수, 구청장)에게 감사결과를 보고 또는 통보하여야 한다.

제13조(운영세칙) 이 조례에서 정한 사항 이외에 위원회의 운영 등에 관하여 필요한 사항은 위원회에서 따로 정할 수 있다.

부 칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

(4) 참고 2: 공공기관의 감사에 관한 법률안

법률 제        호

제1장  총  칙

제1조(목적) 이 법은 공공기관의 체계적․효율적인 감사활동을 위하여 감사기구의 구성, 중복감사의 방지 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “감사”라 함은 감사기구의 장 또는 감사인이 감사대상 기관 및 그 기관에 속한 자의 제반업무와 활동 등을 조사․점검․확인․분석․검증하고 제17조의 규정에 의하여 그 결과를 처리하는 행위를 말한다.

2. “내부감사”라 함은 감사기구의 장이 소속되어 있는 기관(그 소속기관을 포함한다) 및 그 기관에 속한 자를 대상으로 실시하는 감사를 말한다.

3. “외부감사”라 함은 내부감사대상이 아닌 기관 및 그 기관에 속한 자를 대상으로 실시하는 감사를 말한다.

4. “공공기관”이라 함은 다음의 기관을 말한다.

가. 중앙행정기관

나. 지방자치단체

다. ｢방송법｣ 제20조의 규정에 의한 방송위원회

라. ｢정부투자기관 관리기본법｣ 제2조의 규정에 의한 정부투자기관

마. ｢정부산하기관 관리기본법｣ 제2조의 규정에 의한 정부산하기관

바. ｢지방공기업법｣ 제49조의 규정에 의한 지방공사, 동법 제76조의 규정에 의한 지방공단 및 동법 제77조의3의 규정에 의한 출자법인

사. ｢공기업의 경영구조개선 및 민영화에 관한 법률｣ 제2조의 규정에 의한 대상기업

아. 특별법에 의하여 설치된 특수법인

5. “중앙행정기관”이라 함은 ｢정부조직법｣에 의하여 설치된 부․처․청과 다음의 기관을 말한다.

가. 감사원

나. 국가인권위원회, 중앙인사위원회, 국가청렴위원회, 공정거래위원회, 금융감독위원회, 국민고충처리위원회, 청소년위원회, 비상기획위원회

다. 그 밖에 대통령령이 정하는 기관

6. “감사기구”라 함은 공공기관에 설치되어 감사업무를 전담하여 수행하는 기관 또는 부서를 말한다.

7. “감사기구의 장”이라 함은 감사기구의 업무를 통할하고 소속직원을 지휘․감독하는 자를 말한다. 이 경우 제4조제1항 단서의 규정에 의한 합의제감사기구의 위원장은 이를 감사기구의 장으로 본다.

8. “감사활동”이라 함은 감사계획의 수립, 감사의 실시, 감사결과의 처리 및 보고 등 감사업무와 관련된 일련의 활동을 말한다.

9. “감사인”이라 함은 감사기구에 소속되어 감사활동을 수행하는 자를 말한다. 이 경우 제22조의 규정에 의한 외부전문가 등은 해당 감사활동에 있어서 이를 감사인으로 본다.

제3조(적용범위) 이 법은 공공기관에 대하여 적용한다. 다만, 제11조제5호의 규정에 의한 기강감사와 대통령 또는 국무총리의 지시에 의하여 특별히 실시하는 감사에 대하여는 제13조․제20조․제23조 및 제26조 내지 제31조의 규정을 적용하지 아니한다.

제2장  감사기구

제4조(감사기구의 설치 등) ①중앙행정기관 및 지방자치단체에는 관계 법령 또는 자치법규가 정하는 바에 따라 감사기구를 둔다. 이 경우, 지방자치단체는 그 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 감사기구를 합의제감사기구(이하 “합의제감사기구”라 한다)로 할 수 있다.

②중앙행정기관 및 지방자치단체의 감사기구의 장은 다른 법률의 규정에 불구하고 개방형 직위로 한다. 이 경우 감사기구의 장의 임용에 관하여는 ｢국가공무원법｣ 제28조의4제2항․제4항 및 ｢지방공무원법｣ 제29조의4제2항․제4항․제5항의 규정을 준용하되, ｢지방공무원법｣ 제29조의4중 “시․도지사”는 “시․도지사 또는 시장․군수․자치구의 구청장”으로 본다.

③중앙행정기관 및 지방자치단체의 경우 감사업무의 독립성과 전문성을 확보하기 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 감사기구의 장으로 임용할 수 없다.

1. 감사․조사, 예산․회계, 기획․평가, 인사․복무, 수사, 소관법령에 의한 정책․사업 등 국가기관 또는 지방자치단체의 주요업무와 관련된 공공 및 민간분야의 연구실적 또는 근무경력이 없는 자

2. 감사기구의 장을 임용하고자 하는 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 주요업무와 밀접한 관계가 있는 법인(영리를 목적으로 하는 법인에 한한다)의 임원으로 근무하다가 퇴직한 후 2년이 경과하지 아니한 자

3. 감사기구의 장의 임용을 위한 개방형 직위 모집공고일 현재 정당의 당원이거나 탈당한 지 2년이 경과하지 아니한 자

④제17조의 규정에 의한 감사결과의 처리, 제27조의 규정에 의한 연간감사계획의 수립 등 감사활동의 주요사항에 관한 자문에 응하게 하기 위하여 중앙행정기관과 지방자치단체에 감사자문위원회를 둘 수 있다. 다만, 제1항 단서의 규정에 의하여 합의제감사기구를 두는 지방자치단체의 경우에는 감사자문위원회를 두지 아니한다.

⑤제4항의 규정에 의한 감사자문위원회는 소속공무원과 감사에 관한 학식과 경험이 풍부한 전문가 등으로 구성하며, 그 구성 및 운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령이 정하는 기준의 범위안에서 소속기관의 장이 정한다.

제5조(감사기구의 장의 임무) 감사기구의 장은 감사업무를 전담하여 수행한다. 다만, 관계 법령․자치법규․정관 등이 정하는 바에 따라 감사관련 업무를 추가로 부여받은 때에는 이를 감사기구의 장의 임무로 본다.

제6조(감사기구의 장의 지위) ①중앙행정기관 및 지방자치단체의 감사기구의 장은 그 감사기구가 소속된 기관의 장에 직접 소속한다. 다만, 다른 법률에 감사기구의 장의 지위에 관하여 특별한 규정이 있는 중앙행정기관 및 지방자치단체의 경우에는 그 규정에 따른다.

②공공기관의 장은 감사업무의 독립성을 보장하여야 한다.

제7조(감사기구의 장의 임면) ①중앙행정기관의 감사기구의 장은 중앙인사위원회의 심사를 거쳐 임용한다. 다만, 다른 법률에 직원의 임면에 관하여 특별한 규정이 있는 중앙행정기관의 경우에는 그 법률의 규정에 따른다.

②제1항의 규정에 의한 중앙행정기관의 감사기구의 장의 임용에 관하여는 ｢국가공무원법｣ 제7조제4항 및 제5항의 규정을 준용한다.

③지방자치단체의 감사기구의 장은 그 지방의회(지방교육행정기관인 경우에는 교육위원회를 말한다. 이하 같다)의 동의를 얻어 그 지방자치단체의 장(지방교육행정기관인 경우에는 교육감을 말한다. 이하 같다)이 임용한다.

④제1항 내지 제3항의 규정은 감사기구의 장의 의사에 반하여 채용계약을 해지하거나 임용기간 내에 전보 등의 인사조치를 하고자 하는 경우에 관하여 이를 준용한다.

⑤제3항의 규정에 의한 지방의회의 동의에 관하여 필요한 사항은 그 지방자치단체의 조례로 정한다.

제8조(감사기구의 장의 직급) 중앙행정기관 및 지방자치단체의 감사기구의 장의 직급은 그 감사기구의 업무량과 중요도, 감사대상 기관 또는 부서의 장의 직급 등을 고려하여 감사기구의 지위와 업무수행의 독립성이 보장되도록 관계 법령 또는 자치법규에 따라 적정하게 부여하여야 한다.

제9조(감사기구의 장의 임용기간) 중앙행정기관 및 지방자치단체의 감사기구의 장의 임용기간은 3년으로 하되, 총 임용기간이 5년을 넘지 아니하는 범위안에서 이를 연장할 수 있다. 다만, 대통령령이 정하는 기관의 경우에는 감사기구의 장의 임용기간을 3년의 범위안에서 소속기관의 장이 달리 정할 수 있다.

제10조(감사인의 임용 등) ①중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장이 감사인을 임용하는 때에는 해당 감사기구의 장의 의견을 들어야 한다.

②중앙행정기관 및 지방자치단체의 감사인은 감사업무에 전문성을 갖춘 자를 임용하여야 한다. 이 경우 감사인이 갖추어야 하는 최소한의 자격요건은 대통령령으로 정한다.

③공공기관의 감사인에 대하여는 관계 법령․자치법규 및 정관 등이 정하는 바에 따라 근무성적평정 및 임용 등에서 우대할 수 있다.

제3장  감사활동

제11조(감사의 종류) 공공기관의 감사는 다음과 같이 구분한다. 다만, 감사기구의 업무특성에 따라 달리 구분할 수 있다.

1. 종합감사 : 감사대상을 특정하지 아니하고 업무 전반에 대하여 대통령령이 정하는 주기마다 정기적으로 실시하는 감사

2. 특정감사 : 특정한 업무․사업․자금 등에 대하여 부정기적으로 실시하는 감사

3. 재무감사 : 예산의 활용․관리실태 및 회계처리의 적정성 여부에 대한 검토와 확인을 위주로 실시하는 감사

4. 성과감사 : 특정한 정책․사업․조직․기능 등에 대하여 경제성․능률성․효과성에 대한 분석과 평가를 위주로 실시하는 감사

5. 기강감사 : 감사대상 기관에 속한 자의 복무상 의무위반, 비위 등 위법․부당한 행위에 대하여 처벌 및 예방을 목적으로 실시하는 감사

제12조(감사계획의 수립 등) ①감사기구의 장은 감사를 체계적․효과적으로 수행하기 위하여 감사를 실시하기 전에 다음의 사항이 포함된 감사계획을 수립하여야 한다.

1. 감사의 목적

2. 감사의 종류와 감사대상 기관 또는 부서

3. 감사의 범위와 중점감사사항

4. 감사기간과 인원

5. 그 밖에 감사에 필요한 사항

②감사기구의 장은 필요하다고 인정하는 때에는 감사실시중이라도 감사계획을 변경할 수 있다.

제13조(감사의 사전예고) ①감사기구의 장은 감사예정일 30일 이전에 제12조제1항의 규정에 의한 감사계획의 주요내용을 감사대상 기관 또는 부서의 장에게 통보하여야 한다. 다만, 신속히 감사를 실시하여야 할 급박한 사정이 있거나 감사의 실효성을 거두기 위하여 부득이한 때에는 그러하지 아니하다.

②감사기구의 장은 감사계획을 변경한 때에는 그 내용을 감사대상 기관 또는 부서의 장에게 지체없이 통보하여야 한다.

제14조(자료제출 요구 등) ①감사기구의 장은 감사를 위하여 필요한 때에는 감사대상 기관 또는 그 기관에 속한 자에 대하여 출석 또는 답변의 요구, 관련 자료의 제출요구, 물품 등에 대한 봉인, 전산정보시스템에 입력된 자료의 조사 등의 조치를 할 수 있다.

②감사기구의 장은 감사를 위하여 필요한 때에는 감사대상 기관 및 그 기관에 속한 자 외에 그 감사와 관련된 기관이나 그 기관에 속한 자에 대하여 출석 또는 답변과 관련 자료의 제출을 요청할 수 있다.

③제1항의 규정에 의한 조치 및 제2항의 규정에 의한 요청은 감사에 필요한 최소한도에 그쳐야 한다.

④제1항의 규정에 의한 조치를 요구받거나 제2항의 규정에 의한 요청을 받은 기관이나 그 기관에 속한 자는 정당한 사유가 없는 한 그 조치 또는 요청에 응하여야 한다.

제15조(현지감사) 감사기구의 장은 감사인을 감사대상 기관 또는 부서에 파견하여 감사할 수 있다.

제16조(일상감사) ①감사기구의 장은 그 감사기구가 소속된 기관의 주요업무가 집행되기 전에 미리 그 업무의 적법성․타당성 등을 검토․평가하는 일상감사를 실시할 수 있다.

②감사기구의 장은 제1항의 규정에 의한 일상감사에 의하여 확인된 사항에 관하여는 내부감사를 실시하지 아니할 수 있다.

③제1항의 규정에 의한 일상감사의 대상․기준 및 절차 등에 관하여 필요한 사항은 그 감사기구가 소속된 기관의 장이 정한다.

제17조(감사결과의 처리) ①감사기구의 장은 특별한 사정이 없는 한 감사가 종료된 후 60일 이내에 그 감사기구가 소속된 기관의 장에게 감사결과를 보고 또는 통보하여야 한다.

②제1항의 규정에 의한 감사결과에는 변상명령, 징계 또는 문책, 시정, 주의, 경고, 개선, 권고, 고발 등의 조치사항이 포함되어야 한다.

③감사기구가 소속된 기관의 장은 제1항의 규정에 의하여 보고 또는 통보받은 감사결과에 따른 조치사항이 다른 기관의 장의 권한에 속하는 경우에는 그 권한이 있는 기관의 장에게 필요한 조치를 요구 또는 권고하거나 관련 사실을 통보하여야 한다.

④제3항의 규정에 의한 조치요구를 받은 기관의 장은 조치사항을 이행한 후 그 결과를 그 감사를 실시한 감사기구가 소속된 기관의 장에게 통보하여야 한다.

제18조(징계․문책사유의 시효정지 등) ①감사기구의 장이 조사중인 특정사건에 대하여는 제2항의 규정에 의한 조사개시의 통보를 받은 날부터 징계 또는 문책절차를 진행하지 못한다.

②감사기구의 장은 특정사건의 조사를 개시한 때와 이를 종료한 때에는 10일 이내에 감사대상 기관 또는 부서의 장에게 그 사실을 통보하여야 한다.

③제1항 및 제2항의 규정에 의하여 징계 또는 문책절차를 진행하지 못하여 징계 또는 문책사유의 시효기간이 만료되거나 그 잔여기간이 1월에 미달하게 되는 때에는 그 시효기간은 제2항의 규정에 의한 조사종료의 통보를 받은 날 또는 제17조의 규정에 의하여 징계 또는 문책의 요구 등을 받은 날(제19조제1항의 규정에 의하여 이의신청을 하는 때에는 그 결과를 통보받은 날)부터 1월이 경과한 날에 만료되는 것으로 본다.

제19조(이의신청) ①제17조제3항의 규정에 의하여 조치요구를 받은 기관의 장은 그 내용에 이의가 있는 때에는 조치요구를 받은 날부터 1월 이내에 조치요구를 한 기관의 장에게 이의신청을 할 수 있다. 다만, 변상명령에 대한 불복에 관하여는 ｢회계관계직원 등의 책임에 관한 법률｣ 제6조제3항 내지 제5항의 규정에 따른다.

②제1항의 규정에 의한 이의신청을 하는 때에는 신청이유와 내용을 명시하고 필요한 증거자료가 있는 때에는 이를 첨부하여야 한다.

③제1항의 규정에 의한 이의신청을 받은 기관의 장은 즉시 감사기구의 장에게 검토하게 한 후 이의신청이 이유없다고 인정되는 때에는 이를 기각하고, 이유있다고 인정되는 때에는 그 조치요구를 취소하거나 변경하여야 한다.

④제1항의 규정에 의한 이의신청을 받은 기관의 장은 특별한 사정이 없는 한 이의신청을 접수한 날부터 2월 이내에 이를 처리하여야 한다.

제20조(감사결과의 공개) 감사결과는 ｢공공기관의 정보공개에 관한 법률｣이 정하는 바에 따라 이를 공개한다.

제21조(공공기관의 장의 감사요구) 공공기관의 장은 소속 감사기구의 장에게 특정사항에 대한 감사 또는 조사 등을 요구할 수 있다. 이 경우 감사 또는 조사 등의 구체적인 방법․범위 등에 관하여 필요한 사항은 감사기구의 장이 정한다.

제22조(외부전문가 등의 감사참여) 감사기구의 장은 예산․회계․보건․환경․건설 등 전문지식이나 실무경험이 요구되는 분야의 업무를 감사하는 때에는 감사인 외의 소속직원이나 회계법인․연구기관 등 외부전문기관 또는 전문가를 감사에 참여시켜 관련 사항을 조사․확인․분석하게 할 수 있다.

제23조(감사기준의 준수) 이 법에서 정한 사항 외에 공공기관의 감사활동에서 일반적으로 준수되어야 할 감사기준은 감사원규칙으로 정한다. 다만, 공공기관의 자율성 등과 관련하여 필요한 경우 대통령령으로 그 적용범위를 따로 정할 수 있다.

제24조(감사활동에 대한 예산편성 등) ①중앙행정기관과 지방자치단체의 감사활동에 관한 예산의 편성에 대하여는 감사기구의 독립성이 최대한 존중되어야 한다.

②감사인에게는 예산의 범위 안에서 감사활동비를 지급할 수 있다.

제25조(비밀유지 의무) 감사기구의 장 및 감사인은 재직중은 물론 퇴직 후에도 직무상 알게 된 비밀을 누설하여서는 아니된다.

제4장  감사활동 등의 조정

제26조(중복 외부감사의 금지) 감사원 또는 감사기구의 장은 이미 외부감사를 실시한 사항 등에 관하여는 새로운 사실이 발견되거나 중요한 사항이 누락된 경우 등 대통령령이 정하는 특별한 사정이 없는 경우에는 감사원 또는 감사기구에 의한 감사대상에서 제외하고 종전의 감사결과를 활용하여야 한다. 다만, 내부감사를 한 사항의 경우에는 그러하지 아니하다.

제27조(연간감사계획의 수립 및 중복감사의 조정) ①공공기관의 장은 소속 감사기구의 장이 수립한 다음 연도의 연간감사계획을 매년 11월 30일까지 감사원에 제출하여야 한다.

②공공기관의 장은 제1항의 규정에 의한 연간감사계획이 변경된 때에는 지체없이 변경된 내용을 감사원에 통보하여야 한다.

③감사원은 중복감사를 방지하고 감사의 효율성을 높이기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 감사기구의 장과 협의하여 제1항의 규정에 의하여 제출받은 연간감사계획을 조정할 수 있다. 이 경우 조정한 사항은 지체없이 그 감사기구의 장이 소속된 기관의 장에게 통보하여야 한다.

제28조(감사활동조정협의회) ①중복감사의 방지 등 감사활동의 조정에 관한 사항을 협의하기 위하여 감사원에 감사활동조정협의회(이하 “협의회”라 한다)를 둔다.

②협의회는 다음의 사항을 협의한다.

1. 감사활동의 기본방향 및 감사운영 방법

2. 과다 및 중복감사에 따른 부작용 방지대책

3. 감사활동에 필요한 인력, 자료 및 정보의 교환 등에 관한 사항

4. 감사활동에 필요한 감사기준의 마련에 관한 사항

5. 그 밖에 협의회의 운영 등을 위하여 필요한 사항

③협의회는 의장 1인을 포함한 20명 이내의 위원으로 구성한다.

④협의회의 의장은 감사원 사무총장이 된다.

⑤협의회의 위원은 다음 각 호의 자중에서 감사원장이 임명 또는 위촉한다.

1. 감사원 직원 5인

2. 감사기구의 장(제5호의 규정에 의한 감사기구의 장을 제외한다) 5인

3. 국가청렴위원회가 추천하는 자 1인

4. 국무조정실장이 추천하는 자 1인

5. 정부투자기관 또는 정부산하기관의 감사기구의 장중 기획예산처장관이 추천하는 자 2인

6. ｢지방자치법｣ 제154조의2제1항의 규정에 의하여 설립된 지방자치단체협의체가 추천하는 자 4인

7. 시민단체가 추천하는 자 2인

제29조(감사정보시스템의 운영) ①감사원은 감사의 중복을 방지하고 감사원과 감사기구가 서로 감사활동정보 및 감사자료를 원활하게 공유할 수 있도록 하기 위하여 감사정보시스템을 구축․운영할 수 있다.

②감사원 및 감사기구의 장은 감사활동정보 및 감사자료를 제1항의 규정에 의한 감사정보시스템에 상시적으로 입력․관리하여 이를 활용하도록 노력하여야 한다.

제30조(정부합동감사의 운영) ①중앙행정기관(부․처․청에 한한다. 이하 이 조에서 같다)이 관계 법령의 규정에 따라 지방자치단체에 대하여 종합감사를 실시하고자 하는 때에는 지방자치단체의 수감부담을 줄이고 감사의 효율성을 높이기 위하여 중앙행정기관이 합동으로 감사를 실시하여야 한다.

②제1항의 규정에 의한 정부합동감사의 실시 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제31조(감사유사활동에 대한 조정) ①중앙행정기관과 특별시․광역시 또는 도의 공무원이 관계 법령 또는 자치법규에 의하여 지방자치단체(특별시․광역시 또는 도의 공무원의 경우에는 시․군 또는 구를 말한다) 또는 그 장의 업무처리에 관하여 지도․감독․점검․확인 등(이하 이 조에서 “감사유사활동”이라 한다)을 하고자 하는 때에는 원칙적으로 그 지방자치단체를 방문하지 아니하고 서면(전자문서를 포함한다)으로 하여야 한다.

②제1항의 규정에 불구하고 공무원이 지방자치단체를 방문하지 아니하면 감사유사활동의 목적을 달성할 수 없다고 판단되는 때에는 그 공무원이 소속된 기관의 감사기구의 장과 방문 목적․기관․일정․인원 등에 관하여 미리 협의한 후 필요한 최소한의 범위안에서 그 지방자치단체를 방문할 수 있다. 다만, 재해․재난 등 긴급한 사태의 처리 및 민원조사를 위한 방문의 경우에는 사후통보로 갈음할 수 있다.

③중앙행정기관(법률의 규정에 따라 직무상 독립성이 보장된 중앙행정기관을 제외한다)의 장은 소속 감사기구의 장이 제2항의 규정에 의한 협의요청을 받은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 행정자치부장관(방문기관이 지방교육행정기관인 경우에는 교육인적자원부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)과 방문 목적․기관․일정․인원 등에 관하여 협의하여야 하며, 소속 감사기구의 장은 이 협의가 있은 후 제4항의 규정에 의한 의견을 제시하여야 한다.

④행정자치부장관 및 감사기구의 장은 방문기관․일정․인원 등에 관하여 의견을 제시할 수 있으며, 감사유사활동에 관하여 협의를 요청한 공무원은 대통령령이 정하는 사유가 있는 경우를 제외하고는 감사기구의 장의 의견에 따라야 한다.

제5장  지방자치단체에 대한 특례

제32조(합의제감사기구의 구성 등) ①제4조제1항 단서의 규정에 의한 합의제감사기구는 위원장인 상임위원 1인과 비상임위원으로 구성한다.

②합의제감사기구의 구성․운영 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령이 정하는 기준의 범위안에서 소속 지방자치단체의 조례로 정한다.

제33조(합의제감사기구의 의결 등) ①합의제감사기구는 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

②다음의 사항에 대하여는 합의제감사기구의 의결을 거쳐야 한다.

1. 소속 지방자치단체의 감사관련 규정의 제정 및 개폐에 관한 사항

2. 소속 지방자치단체의 감사관련 제도의 개선에 관한 사항

3. 제12조의 규정에 의한 감사계획의 수립에 관한 사항

4. 제17조의 규정에 의한 감사결과의 처리에 관한 사항

5. 제19조의 규정에 의한 이의신청에 관한 사항

6. 제20조의 규정에 의한 감사결과의 공개에 관한 사항

7. 제21조의 규정에 의하여 지방자치단체의 장이 요구한 감사에 관한 사항

8. 제27조의 규정에 의한 연간감사계획의 수립에 관한 사항

9. 제34조의 규정에 의하여 지방의회가 요구한 감사에 관한 사항

10. 다른 법령이나 소속 지방자치단체의 조례가 합의제감사기구의 의결을 받도록 규정하는 사항

11. 그 밖에 위원장이 필요하다고 인정하는 사항

제34조(지방의회의 감사요구) 지방의회는 그 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 의결로써 그 지방자치단체의 장으로 하여금 제21조의 규정에 의하여 소속 감사기구의 장에게 특정사항에 대한 감사 또는 조사 등을 요구하도록 청구할 수 있다.

제35조(지방의회에 대한 감사결과의 보고) 지방자치단체의 장은 매년 실시한 주요 감사결과를 그 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 매년 1회 이상 지방의회에 제출하여야 한다.

제6장  벌  칙

제36조(벌칙) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처한다.

1. 감사기구의 감사를 받는 자로서 정당한 사유없이 감사를 거부하거나 자료의 제출요구에 불응한 자

2. 정당한 사유없이 감사기구의 감사활동을 방해한 자

②제25조의 규정에 의한 비밀유지 의무를 위반한 자는 2년 이하의 징역 또는 5년 이하의 자격정지에 처한다.

부      칙

①(시행일) 이 법은 공포 후 6월이 경과한 날부터 시행한다.

②(감사결과의 처리 등에 관한 규정의 적용례) 제17조․제18조․제19조 및 제31조의 규정은 이 법 시행 후 최초로 실시하는 감사․조사 또는 감사유사활동부터 적용한다.

③(기존 감사기구 등에 관한 경과조치) 이 법 시행 당시 중앙행정기관 또는 지방자치단체의 감사기구 또는 감사기구의 장은 이 법에 의한 감사기구 또는 감사기구의 장으로 본다. 다만, 중앙행정기관의 장 및 지방자치단체의 장은 이 법 공포 후 1년 이내에 이 법에 적합하게 감사기구를 설치하고 감사기구의 장을 임용 또는 임용제청하여야 하며, 이 법에 따라 최초로 임용되는 감사기구의 장은 ｢정부조직법｣ 제2조제8항의 규정에 의한 계약직공무원의 비율에 산입하지 아니한다.

④(기존 감사기구의 장에 관한 경과조치) 부칙 제3항 단서의 규정에 불구하고 이 법 시행 당시 중앙행정기관 또는 지방자치단체 감사기구의 장이 개방형 직위인 때에는 그 임기는 종전의 규정에 의한다.

제2절 시민옴부즈만 제도의 운영실태

1. 행정기관의 시민참여 옴부즈만 운영 실태

한국투명성기구는 2004년 10월중 정부 부처 및 지방자치단체, 교육청 등의 기관을 대상으로 위원회 운영과 관련한 정보공개를 청구하여 이에 응한 기관들의 응답 내용을 정리하였다. 이를 근거로 우리나라의 공공기관에서의 시민참여 옴부즈만 제도의 운영 사례들을 검토해 보고 이를 통해 시민참여 제도의 문제점과 개선방안을 파악해 보고자 하였다.

무엇보다도 시민참여의 수단으로서의 옴부즈만의 활동 유형은 너무도 다양한 것으로 나타났다. 옴부즈만, 시민감시단, 시민감사관, 구민감사관, 국민감사단 등의 서로 다른 이름과 내용의 체계에도 불구하고 서로 비슷한 이름으로 혼용되고 있는 것이 현실이다. 또 각 기관마다 전혀 다른 형태의 시민참여 위원회를 운영하고 있고 그 운영실태 또한 천차만별이다. 민간참여 위원회가 창설 이래 단 한 건도 업무를 처리한 실적이 없는 경우도 적지 않았다.

1) 중앙 및 지방행정기관의 명칭 유형별 옴부즈만 제도 구분

우선 중앙과 지방 행정기관이 운영하고 있는 옴부즈만 형태를 명칭에 따라 구분해보면 다음과 같다.

(1) 중앙행정기관의 옴부즈만 제도 명칭 유형별 사용현황

○ 감사형

시민환경감사관, 청문감사관제, 감사시민고지․감사청구제도, 감사청구심의회

○ 민원조정형

민원조정위원회, 민원조정심의위원회

○ 옴부즈만형

보건복지옴부즈만, 관세청옴부즈만, 징병검사명예옴부즈만, 검찰시민옴부즈만

○ 자문형

벤처기업 법률자문단

○ 명예형

명예연안관리인

○ 모니터 또는 모니터링형

철도고객모니터, 항만건설공사모니터, 어항건설공사모니터, 항만공사모니터링제도, 병무행정주요정책모니터링, 정책모니터링단

○ 부서형

납세자보호과, 민원보호담당관, 지역담당관지정제도

○ 위원회형

클린조달위원회, 병무행정발전시민참여위원회, 생계곤란심의위원회,운전면허행정처분심의위원회, 산업재산권고충민원처리위원회, 특허청자체평가위원회

○ 사후관리형

병무민원 Happy Call제도

○ 불복절차형

수사이의처리제, 집회․시위이의신청재결심사위원회, 교통사고이의조사

○ 도우미형

특허넷서포터즈

(2) 지방행정기관의 옴부즈만 제도 명칭 유형별 사용현황

○ 감사형

시민감사관, 주민감사청구심의회, 감사청구심의회, 주민감사청구제, 대형공사주민감사관제도, 구민감사관(제), 군민감사관, 주민감사청구제,  관급공사구민감시관제도, 대형공사군민감시관제

○ 감시형

대형공사시민감시관제도, 대형공사군민감시관제도. 대형공사군민참관인

○ 민원조정형

민원조정위원회,민원심의위원회, 민원조정시민판관제

○ 옴부즈만형

청렴계약옴부즈만, 시민옴부즈만, 주민옴부즈맨, 주민옴부즈만, 민원청취옴부즈맨, 사이버옴부즈만, 정책자문옴부즈맨, 기업애로해소옴부즈만, 옴부즈만자문위원

○ 지킴이형

애향파수관

○ 상담형

고충민원상담실

○ 감독형

주민감독관제, 시민공사감독관제, 각종공사명예감독관제

○ 배심형

민원배심원제, 민원공개법정배심원

○ 담당관형

시민고충처리관

○ 통신형

e-시정통신원제, 시정통신원

○ 명예형

명예감사관(제도), 명예시민감사관, 명예감시관, 시민명예감사관, 도민명예감사관제, 명예주민감사관, 명예식품위생감시원, 명예․구민감사관제도, 군민명예감사관, 명예시민감사관제, 명예환경감시원, 군민명예감시관, 명예감찰관

○ 모니터 또는 모니터링형

민원모니터제도, 민원모니터(제), 교통모니터,  구정여론모니터, 구정모니터, 민원모니터연합회, 전자민원모니터, 민원모니터요원제도, 물가모니터

○ 후견인형

민원후견인제

○ 위원회형

고충민원처리위원회, 구민고충조사위원회, 청렴계약위원회, 정책자문위원회, 클린행정위원회, 시민고충처리위원회, 청주시민고충처리심의위원회, 민원법정위원회, 투명성위원회

2) 공공기관의 옴부즈만 관련 외부인원 위촉경로별 구분

다음으로 공공기관의 옴부즈만 관련 조직들에서 외부참여 인원의 비율과 외부참여 인사를 위촉경로별로 살펴보면 다음과 같다.

(1) 정부부처

먼저 정부부처의 경우 외부인사 참여기구 위원들 가운데 외부인원들을 기관 내부에서 추천한 경우가 97%였으며, 시민단체에 의뢰하여 추천을 받은 경우는 1%에 불과하였다. 그중 조달청의 경우가 54명의 외부인원 가운데 15명을 시민단체로부터 추천을 받아 가장 모범적이라 할 수 있으며, 그 밖에는 식품의약품안전청의 2명을 제외하고는 시민단체 추천을 받은 경우는 전무한 형편이었다. 따라서 실제로 정부부처들의 경우 직접 시민단체로부터 추천을 받아 위촉하는 경우는 거의 없었다고 할 수 있다.

<표 5-1> 정부부처 외부인사 참여기구 구성 현황

	기관내추천	전문가단체	시민단체	공개모집	기 타	외부인원합계
정부부처	1,796	40	17	-	5	1,858
구성비	97%	2%	1%	0%	0%	100%

(2) 광역자치단체

다음으로 광역자치단체의 경우는 시민단체의 추천이 대전광역시 7명, 전라북도 2명으로 총 9명 뿐이었고, 외부인사 총인원 211명의 약 4%에 머물렀다.

<표 5-2> 광역단체 외부인사 참여기구 구성 현황

	기관내추천	전문가단체	시민단체	공개모집	기 타	외부인원합계
광역단체	171	19	9	-	12	211
구성비	81%	9%	4%	0%	6%	100%

(3) 기초자치단체

기초자치단체의 경우에도 외부인사 총인원 1,249명 가운데 시민단체 추천인사는 46명으로 광역과 마찬가지로 약 4%에 머물렀다. 강원도 강릉시가 5명, 경기도에서 남양주시 1명, 안산시 6명, 경상남도에서 마산시 3명, 진주시 5명, 창원시 5명, 경상북도에서 구미시 3명, 문경시 4명, 서울특별시에서 관악구 1명, 금천구 1명, 전라남도에서 나주시 2명, 담양시 4명, 순천시 1명, 충청남도에서 논산시 1명, 충청북도에서 단양군 3명, 진천군 1명 등이었다.

<표 5-3> 기초단체 외부인사 참여기구 구성 현황

	기관내추천	전문가단체	시민단체	공개모집	기 타	외부인원합계
기초단체	967	121	46	1	114	1,249
구성비	77%	10%	4%	0%	9%	100%

(4) 교육청

교육청에서는 외부인사 총 161명 가운데 서울교육청 3명, 부산교육청 2명, 대구교육청 1명, 대전교육청 1명 등 모두 7명이 시민단체 추천을 받아 위촉되어 약 4% 정도를 차지하였다.

<표 5-4> 교육청 외부인사 참여기구 구성 현황

	기관내추천	전문가단체	시민단체	공개모집	기 타	외부인원합계
교육청	113	16	7	-	25	161
구성비	70%	10%	4%	0%	16%	100%

2. 지방자치단체 옴부즈만 운영 실태

2004년 현재 우리나라 각 지방자치단체들 가운데 시민참여 옴부즈만 운영 실태를 살펴보면 광역 16개 전 지자체에서 29개 종류를, 기초 85개 자치단체에서 117개 종류를 운영하고 있는 것으로 나타났다. 이들이 지난 2003년 한 해 동안 처리한 건수는 총 89,925건이었으며, 그 가운데 광역자치단체가 74,935건, 기초가 14,990건이었다.

국민고충처리위원회가 2004년 7월 현재 조사한 자료임.

광역자치단체의 중 업무처리 실적이 가장 높은 것은 서울특별시의 청렴계약옴부즈만으로 총 50,393건을 처리하여 모든 지방자치단체의 옴부즈만 처리 총 건수의 56.6%를 담당하였다. 그리고 충청북도 주민감사청구심의회(2000년 구성) 전라북도 신명이모니터(2002년 구성) 등 처리건수가 전무한 경우를 포함하여 총 10개 민간참여 위원회가 처리건수 10건 미만으로 전체 위원회 숫자의 총 삼분의 일을 넘는 34.5%에 달했다.

□ 총괄:

운영기관별 : 101개 기관(광역16+기초85)

옴부즈만종류별 : (광역29+기초117),

처리건수 : 총 89,925건

□ 광역자치단체 운영 실태(16개 시․도에 29개 옴부즈만 운영)

시도	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	합계
옴부즈만수	2	2	2	1	2	1	3	1	1	2	2	1	3	3	2	1	29

□ 기초자치단체 운영 실태(85개 시․군․구에 117개 옴부즈만 운영)

시도	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	합계
자치단체	10	10	4	2	3	2	3	15	1	3	4	6	2	3	16	1	85
옴부즈만수	11	19	4	3	3	2	7	21	1	4	4	6	2	4	25	1	117

○ 이와 같은 제도가 많은 자치단체에서 도입되었다고 하더라도 실제 지역주민의 이용실적이 미미한 실정임.

○ 약 31개 기관의 처리실적이 0건으로 조사되었고, 몇 개를 제외하고는 처리 실적이 저조한 상황으로 옴부즈만 도입취지대로 운영이 활성화되지 못하고 있는 상황임.

□  대표적인 지방옴부즈만제도 운용 현황

구 분	서울시 강동구	서울시 양천구	경기도 안양시	충 북 청주시	경기도 부천시	전 북 정읍시
명 칭	구민고충 조사위원회	구민고충 민원처리 위원회	안양시 시민고충 처리위원회	청주시민 고충심위의	부천시 시민옴부즈만	시민고충 처리관
설치근거 (공포일)	조례 (96. 1. 3)	조례 (96. 1.10)	조례 (96. 1.23)	조례 (96.8.1)	조례 (97.4.30)	조례 (03.4.30)
구 성	5인 합의제	6인 합의제	14인 합의제	5인 독임제	2인 독임제	1인 독임제
실 적	17건	6건	115건	2건	78건	81건
보 수	-	-	-	-	4급10호봉	4급1호봉-
임 기	2년 연임가능	2년 연임가능	2년 연임가능	2년 연임가능	2년 연임가능	3년 연임가능
지원부서	감사실 민원관리계 겸임(4명)	감사실 민원관리계 겸임(4명)	시민과 생활민원계겸임(4명)	자치행정과 민원처리계 겸임(4명)	부시장 직속 옴부즈만실 (3명)	기획감사실
근무형태	비전임 (사안처리시 출석)	비전임 (사안처리시 출석)	비전임 (사안처리시 출석)	비전임 (사안처리시 출석)	격일제 (주3일근무)	상근전임
특이사항		*구청장 직소 민원 체제운 영으로 운영 중지	*위원장이 시 의원 *총무국장 위 원 위촉	*강제력 없어 민원인 신청 기피 *민원실 활성 화로 운영성 과 미흡	*자문위원 30 명 *의회동의 받 아 시장 위촉 *직권조사권 인정	*시장추천에 의해 의회동 의 얻어 위 촉 *자문위원9인 구성

□ 광역자치단체 운영 개관

16개 시․도에 29개 옴부즈만

처리건수: 74,935건

<표 5-5> 광역자치단체 옴부즈만 조직수

시도	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	합계
옴부즈만	2	2	2	1	2	1	3	1	1	2	2	1	3	3	2	1	29

□ 광역자치단체 옴부즈만 운영내용

<표 5-6> 광역자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행	실적
서울특별시	시민감사관	조례	3인(비전임 계약직공무원)	1996	84
	청렴계약옴부즈만	규칙	3인(비전임 민간인)	2000	50,393
부산광역시	시민감사관	자체계획	135인(무보수, 전임 민간인)	2003	257
	주민감사청구심의회	조례	11인(비전임 민간인 10, 공무원 1)	2000	8
대구광역시	감사청구심의회	조례	9인(무보수, 비전임 민간인 7, 공무원 2)	2001	4
	명예감사관	지침	82인(무보수, 비전임 민간인)	2003	72
인천광역시	시민감사관	훈령	86인(비전임 민간인)	2003	6
광주광역시	시민감시관	방침	15인(무보수, 비전임 민간인)	2003	12
	주민감사청구심의회	조례	11인(무보수, 비전임 민간인 9, 공무원 2)	2000	2
대전광역시	시민옴부즈만	훈령	50인(비전임 민간인)	1996	791
울산광역시	대형공사시민감시관제	훈령	17인(무보수, 비전임 민간인)	1997	621
	e-시정통신원제	자체계획	100인(무보수, 민간인)	2003	627
	명예시민감사관	지침	15인(무보수, 비전임 민간인)	2003	35
경기도	명예감사관제도	자체계획	93인(비전임 민간인)	2003	120
강원도	애향파수관	자체계획	230인(무보수, 비전임 민간인)	2000	105
충청북도	주민감사청구심의회	조례	9인(비전임 민간인 7, 공무원 2)	2000	0
	명예감사관	지침	50인(무보수, 비전임 민간인)	1999	11
충청남도	명예감사관	조례	43인(무보수, 비전임 민간인)	1997	40
	주민감사청구심의회	조례	9인(무보수, 비전임 민간인 6, 공무원 3)	2000	1
전라북도	신명이모니터	자체계획	59인(무보수, 민간인)	2002	0
전라남도	민원모니터제도	자체계획	43인(무보수, 비전임 민간인)	2003	200
	주민감사청구심의회	조례	11인(무보수, 비전임 민간인 8, 공무원 3)	2002	1
	도민명예감사관제	자체계획	47인(무보수, 비전임 민간인)	2003	11
경상북도	주민감사청구심의회	조례	9인(무보수, 민간인 6, 공무원 3)	2000	3
	공사명예감독관제	자체계획	11인(무보수 민간인)	2002	11
	명예식품감시원	법령	116인(비전임 민간인)	1995	20,672
경상남도	대형공사주민감시관제	훈령	5인 이내(비전임 민간인)	1994	529
	주민감사청구심의회	조례	9인(비전임 민간인 7, 공무원 2)	2000	5
제주도	주민옴부즈만	훈령	58인(무보수, 비전임 민간인)	1999	314
계	29개 옴부즈만				74,935

기초자치단체의 경우도 총 117개 옴부즈만 가운데 46.2%에 해당하는 54개에서 처리건수가 10건 미만인 것으로 나타났다.

□ 기초자치단체 운영 개관

85개 시군구에 117개 옴부즈만

처리건수: 14,990건

<표 5-7> 시도별 기초자치단체 옴부즈만 조직수

시도	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	합계
기관	10	10	4	2	3	2	3	15	1	3	4	6	2	3	16	1	85
수	11	19	4	3	3	2	7	21	1	4	4	6	2	4	25	1	117

[ 서울특별시 시․군․구 ] (10개 기관, 11개 옴부즈만, 1,106건)

<표 5-8> 서울지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행	실적
중구	주민옴부즈맨	훈령	30인(무보수, 비전임 민간인)	2001	25
광진구	민원청취옴부즈만	지침	76인(무보수, 비전임 민간인)	1995	890
강북구	사이버옴부즈만	지침	5인(무보수, 비전임 민간인)	2003	31
노원구	민원조정위원회	조례	14인(무보수, 비전임 민간인 13, 공무원 1인)	1989	2
은평구	민원심의위원회	조례	16인(무보수, 비전임 민간인 14, 공무원 2인)	1998	0
서대문구	민원심의위원회	조례	15인(무보수, 비전임 민간인 13, 공무원 2인)	1989	0
양천구	고충민원처리위원회	조례	7인(무보수, 비전임 민간인)	1996	6
영등포구	민원심의위원회	조례	15인(민간인, 비전임 민간인 13, 공무원 2)	1989	6
	구민감사관	규칙	22인(무보수, 비전임 민간인)	2003	128
동작구	민원조정위원회	조례	30인(무보수, 민간인 28, 공무원 2)	1990	1
강동구	구민고충조사위원회	조례	5인(비전임 민간인)	1996	17
계	11개				1,106

[ 인천광역시 시․군․구 ] (2개 기관, 3개 옴부즈만, 45건)

<표 5-9> 인천지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행년도	실적
남동구	정책자문옴부즈맨	조례	4인(무보수, 비전임 민간인)	2000	32
	정책자문위원회	조례	9인(무보수, 비전임 민간인)	2003	13
서구	명예감시관	내부결재	15인(무보수, 비전임 민간인)	2004. 6.	0
계	3개				45

[ 부산광역시 시․군․구 ] (10개 기관, 19개 옴부즈만, 595건)

<표 5-10> 부산지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행년도	실적
서구	명예주민감사관	지침	19인(무보수, 비전임 민간인)	2003	7
	명예식품위생감시원	법률	6인(비전임 민간인)	1996	7
동구	구민감사관제	자체계획	17인(무보수, 비전임 민간인)	2003	6
동래구	민원모니터제도	자체계획	40인(무보수, 비전임 민간인)	1999	310
	구민감사관제	지침	20인(무보수, 비전임 민간인)	2003	18
남구	명예감사관	자체계획	7인(무보수, 비전임 민간인)	2003	0
	민원모니터	자체계획	24인(무보수, 비전임 민간인)	2004	1
북구	교통모니터	자체계획	13인(무보수, 비전임 민간인)	2004	45
	구민감사관제	자체계획	12인(무보수, 비전임 민간인)	2003	4
	민원후견인제	법률	66인(비전임 공무원)	1999	16
	민원모니터제	자체계획	4인(비전임 민간인)	1998	4
	구정여론모니터제	자체계획	24인(민간인)	1998	30
중구	구정모니터	자체계획	32인(무보수, 비전임 민간인)	1999	105
	명예감사관	자체계획	27인(무보수, 비전임 민간인)	1999	9
사하구	명예감사관	지침	16인(무보수, 비전임 민간인)	2003	0
금정구	구민감사관	지침	18인(무보수, 비전임 민간인)	2004	10
연제구	구민감사관제	지침	13인(무보수, 비전임 민간인)	2003	23
기장군	군민감사관	자체계획	5인(무보수, 비전임 민간인)	2003	54
	민원모니터연합회	회칙	20인(무보수 민간인)	1997	126
계	19개				595

[ 대구광역시 시․군․구 ] (4개 기관, 4개 옴부즈만, 407건)

<표 5-11> 대구지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행년도	실적
서구	민원모니터	시책	36인(무보수, 비전임 민간인)	1998	26
남구	주민감독관제	조례	2～5인(무보수, 비전임 민간인)	1997	135
수성구	민원배심제	예규	75인(비전임 민간인 74, 공무원 1)	2000	170
달서구	청렴계약운영위원회	조례	9인(무보수, 비전임 민간인 8, 공무원 1)	2000	76
계	4개				407

[ 광주광역시 시․군․구 ] (3개 기관, 3개 옴부즈만, 22건)

<표 5-12> 광주지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행년도	실적
동구	클린행정위원회	조례	9인(무보수, 비전임 민간인)	2002	10
남구	주민감사청구	조례	주민 200명이상 연서	2000	0
북구	민원모니터	자체계획	132인(무보수, 비전임 민간인 130, 공무원 2)	1996	12
계	3개				22

[ 대전광역시 시․군․구 ] (2개 기관, 2개 옴부즈만, 0건)

<표 5-13> 대전지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행년도	실적
서구	주민옴부즈맨	규칙	22인(무보수, 비전임 민간인)	2004. 7.	0
유성구	주민옴부즈만	훈령	14인(비전임 민간인)	2003.	0
계	2개				0

[ 울산광역시 시․군․구 ] (3개 기관, 7개 옴부즈만, 125건)

<표 5-14> 울산지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행년도	실적
중구	대형공사구민감사관제도	훈령	별도로 구성하지 않고 수시위촉	1997	35
	주민감사청구	조례	20세 이상 주민 200명 이상	2000	0
	명예․구민감사관제도	지침	14인(무보수, 비전임 민간인)	2003	7
남구	대형공사구민감사관제도	훈령	5인(무보수, 비전임 민간인)	1997	20
	명예구민감사관제도	훈령	14인(무보수, 비전임 민간인)	2003	8
동구	명예시민감사관제도	지침	10인(무보수, 비전임 민간인)	2003	11
	관급공사구민감시관제도	조례	공사별 3～4명(무보수 민간인)	2000	44
계	7개				125

[ 강원도 시․군․구 ] (1개 기관, 1개 옴부즈만, 45건)

<표 5-15> 강원지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행년도	실적
강릉시	민원조정위원회	훈령	12(무보수, 비전임 민간인 2, 공무원 10)	1999	45
계	1개				45

[ 경기도 시․군․구 ] (15개 기관, 21개 옴부즈만, 776건)

<표 5-16> 경기지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행년도	실적
성남시	시민옴부즈만	조례	2인(무보수, 비전임 민간인) * 실적미비로 2004. 6. 폐지	2001	4
부천시	시민옴부즈만	조례	4인(비전임 민간인 1, 공무원 3)	1997	78
안양시	시민고충처리위원회	조례	14인(무보수, 비전임 민간인13, 공무원운 1)	1996	115
안산시	시민공사감독관제	조례	27인(비전임 민간인)	2000	186
	기업애로해소옴부즈만	지침	9인(무보수, 비전임 민간인)	2000	0
의정부시	기업애로해소옴부즈만	지침	14인(무보수, 비전임 민간인 13, 공무원1)	2004	0
평택시	명예감사관제도	자체계획	3인(무보수 민간인)	2004. 1.	0
	기업애로해소옴부즈만	조례	1인(무보수, 비전임 민간인)	2004. 7.	0
시흥시	시민감사관	훈령	14인(무보수, 비전임 민간인)	2004. 3.	1
군포시	기업애로해소옴부즈만	훈령	10인(무보수, 민간인)	2004. 3.	0
이천시	시민명예감사관제	훈령	15인(무보수, 비전임 민간인	2004	1
	기업애로해소옴부즈만/옴부즈만 자문위원	훈령	7인(무보수, 비전임 민간인)	2004. 6.	0
구리시	기업애로해소옴부즈만	지침	10인(비전임 민간인)	2004. 6.	0
하남시	시민명예감사관	훈령	10인(무보수, 비전임 민간인)	2004	10
의왕시	기업애로해소옴부즈만	지침	1인(무보수, 비전임 민간인)	2004	0
동두천시	시민감사관제	자체계획	3인(비전임 민간인)	2003	11
가평군	군민명예감사관	훈령	6인(무보수, 비전임 민간인)	2004	9
연천군	명예감사관	지침	10인(무보수, 비전임 민간인)	2003	4
	민원모니터	조례	30인(무보수, 비전임 민간인)	1998	95
	명예환경감시원	지침	111인(무보수, 비전임 민간인)	1993	60
	공사명예감독관	지침	96인(무보수, 비전임 민간인)	2003	202
계	21개				776

[ 충청북도 시․군․구 ] (3개 기관, 4개 옴부즈만], 120건)

<표 5-17> 충북지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행년도	실적
청주시	청주시민고충처리심의위원회	조례	5인(무보수, 전임2, 비전임3 민간인 )	1996	2
충주시	민원모니터제	내부결재	25인(무보수, 전임20, 비전임5 민간인)	1996	114
	주민감사청구제	조례	200명 이상 연서로 감사청구	2000	0
단양군	민원모니터제	내부결재	40인(무보수, 비전임 민간인)	2004. 2.	4
계	4개				120

[ 충청남도 시․군․구 ] (4개 기관, 4개 옴부즈만, 141건)

<표 5-18> 충남지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행년도	실적
보령시	시정통신원	내부결재	16인(무보수, 비전임 민간인)	1997	74
계룡시	전자민원모니터	내부결재	8인(무보수 민간인)	2004. 3.	0
부여군	민원배심원제	조례	9인(민간인 8, 공무원 1)	2001	0
예산군	민원모니터	내부결재	25인(무보수 민간인)	2001	67
계	4개				141

[ 전라북도 시․군․구 ] (6개 기관, 6개 옴부즈만, 5,420건)

<표 5-19> 전북지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행년도	실적
정읍시	시민고충처리관	조례	3인(전임: 민간인 1, 공무원 2)	2003	61
김제시	고충민원상담실	지침	4인(전임 공무원)	1998	3,972
완주군	군민명예감시관	규칙	15인(무보수, 비전임 민간인)	2004. 5.	0
임실군	명예감찰관	훈령	15인(무보수, 비전임 민간인)	2004. 7.	0
고창군	민원모니터요원제도	민원행정쇄신과제	85인(무보수, 비전임 민간인)	2003	1,274
부안군	민원모니터	자체계획	81인(무보수, 비전임 민간인)	2002	113
계	6개				5,420

[ 전라남도 시․군․구 ] (2개 기관, 2개 옴부즈만, 9건)

<표 5-20> 전남지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행년도	실적
목포시	민원법정위원회	조례	8(무보수, 비전임 민간인)	1993	6
무안군	민원조정위원회	규칙	14인(공무원)	1993	3
계	2개				9

[ 경상북도 시․군․구 ] (3개 기관, 4개 옴부즈만, 478건)

<표 5-21> 경북지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행년도	실적
김천시	주민감사청구	조례	감사청구 실적 없음	2000	0
상주시	명예식품위생감시원	훈령	5인(비전임:민간인 4, 전임:공무원 1)	1998	477
	명예감사관	훈령	27인(무보수, 비전임 민간인)	2003	1
영덕군	주민감사청구	조례	20세 이상 주민 200명 이상 청구	2000	0
계	4개				478

[ 경상남도 시․군․구 ] (16개 기관 25개 옴부즈만, 5,701건)

<표 5-22> 경남지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행년도	실적
마산시	대형공사시민감시관제	훈령	122인(무보수, 비전임 민간인)	1995	78
	민원조정시민판관제	지침	23인(무보수 민간인 23)	2001	4
진주시	각종공사시민명예감독관제도	조례	2,368인(무보수, 비전임 민간인)	1996	2,368
	민원조정위원회	조례	9인(공무원)	1995	82
통영시	시민고충처리위원회	조례	13인(무보수, 비전임 민간인)	2001	182
	대형공사시민감시관제도	훈령	26인(무보수, 비전임 민간인)	1995	0
	명예감사관제도	훈령	38인(무보수, 비전임 민간인)	1999	0
사천시	대형공사시민감시관제도	규칙	5인(비전임 민간인)	1995	357
김해시	대형공사시민감시관제	훈령	39인(무보수, 비전임 민간인)	1995	113
밀양시	대형공사시민감시관제도	훈령	88인(무보수, 비전임 민간인)	1995	25
양산시	대형공사시민감시관제	훈령	대형공사장 착공전 5명 이내	1994	615
의령군	주민감사청구제	조례	150인(무보수, 비전임 민간인)	2002	0
	대형공사시민감시관제도	훈령	5인(무보수, 비전임 민간인)	1994	115
함안군	대형공사군민감시관제도	훈령	5인(무보수, 비전임 민간인)	1994	0
창녕군	대형공사군민감시관제	훈령	183인(민간인)	1994	124
고성군	대형공사군민감시관제도	훈령	5인(민간인)	1994	128
남해군	대형공사군민참관인	훈령	3인(비전임:무보수 민간인 2, 전임:공무원 1)	1994	493
	민원모니터	내부결재	100인(무보수, 비전임 민간인)	1997	205
	민원공개법정배심원	훈령	20인(비전임:무보수 민간인 18, 전임:공무원 2)	1996	6
	물가모니터	내부결재	3인(비전임:민간인 2, 전임:공무원 1)	1992	52
하동군	대형공사주민감시관	훈령	3인(비전임 민간인)	1994	17
산청군	대형공사군민감시관제	훈령	공사장별 5명 이내(비전임 민간인)	1994	30
	민원모니터제	내부결재	52인(무보수, 비전임 민간인)	2003	175
거창군	대형공사군민감시관제	훈령	482인(민간인)	1994	482
합천군	대형공사군민감시관	훈령	3인(비전임 민간인)	1994	50
계	25개				5,701

[ 제주도 시․군․구 ] (1개 기관, 1개 옴부즈만, 0건)

<표 5-23> 제주지역 기초자치단체 옴부즈만 운영현황

구 분	명 칭	근거	구 성	시행년도	실적
북제주군	명예감사관	훈령	20명 내외(무보수 민간인)	2004. 4.	0
계	1개				0

제3절 청렴감사관 교육 주요내용

1. 공공감사의 의의

1) 공공감사의 개념

○ 감사라 함은 일반적으로 감독하고 검사하는 것으로 감독은 소속기관이나 직원이 소관직무를 법규에 따라 합목적으로 수행하고 있는지에 대하여 감시하고 지시․명령 또는 제재를 하는 것을 의미하며, 검사는 회계검사 또는 회계감사를 의미

○ 회계감사라 함은 감사인이 독립적으로 조직의 재정활동 및 그 수입과 지출에 관한 사실을 확인․검증하고, 그 결과에 대한 의견을 표시하기 위하여 장부, 기타의 기록을 체계적으로 검사하는 행위

○ 공공감사(public audit)란 민간부문의 기업회계감사에 대칭적으로 사용되는 개념

- 회계검사를 주로 하는 민간부문과 달리 공공부문에서 감사의 개념은 법령이나 계약 등에 의하여 임명된 감사인이 어떤 조직체의 운영 활동이나 회계 등 부여된 감사범위 안에서 합법성, 합목적성 등 설정된 판단기준에 따라 독립적으로 제반 정보․자료․기록 등을 수집․평가․확인․분석하고, 그 증거에 의하여 입증된 조사결과를 보고․처리하는 일련의 과정을 말함.

○ 정부부문(중앙정부 및 지방자치단체)․준정부 부문(정부출자기관 및 출연기관)․공적단체(공단, 협회, 조합, 연구단체) 등 공공부문이 주어진 기능가 역할을 제대로 수행하고 있는지를 독립적인 제3자가 확인․평가․검증하는 활동

○ 감사는 현대행정에서 중요하고 필수적인 정부 활동

2) 공공감사의 목적

○ 공공감사의 목적은 시대와 여건에 따라 변화하여 왔는데 봉건시대에는 왕권확립, 1960년 이전에는 회계사무의 적법성 확인, 그 이후에는 공공자원의 획득 및 사용상의 경제성․능률성․효과성 평가, 정책․사업의 성과평가 기능 수행

○ 공공책임성 확보: 국민으로부터 공공자원의 사용을 위임받았으므로 국민에 대한 책임 확보 의무

- 적용범위: 회계책임성(financial accountability)

관리책임성(management accountability)

사업수행에 대한 책임성(program accountability)

정책에 대한 책임성(policy accountability)

- 감사준거: 규칙기준(rule-based compliance) 책임성 → 성과(performance) 책임성 → 역량확충(capacity building) 책임성의 3단계로 분류

감사초기단계에서는 규칙기준 책임성을 추구하고 최종단계에서는 역량확충책임성 확보에 역점

○ 공공자원의 합리적인 이용 기여

- 최소의 공공자원으로 최대의 성과 거양(경제성․능률성․효과성 극대화)

○ 정책결정 능력 향상

- 정부정책의 형성-집행-평가-환류의 과정을 통해 정책형성-집행과정상의 문제점에 대한 대안 제시로 향후 정책결정에 필요한 정보제공

○ 공직기강의 확립

- 내부통제제도 점검 및 취약분야에 대한 부정․비리 방지 활동

3) 공공감사의 기능

(1) 일반적인 감사의 기능

○ 정보이용자는 회계정보를 전달받을 때 정보의 내용이 자신의 욕구와 부합하는지를 판단하고 정보의 질을 평가하게 되는데 이 과정에서 감사는 정보의 평가를 도와주는 역할을 수행하게 되며 이를 입증기능(attest function)이라고 한다.

- 정보의 주전달과정: 정보제공자와 정보이용자의 관계이며 경제활동과 사건에 관한 정보를 일정형식의 보고서 형태로 보고 → 합목적적인 정보 제공 의무

- 정보의 부전달과정: 감사인과 정보이용자의 관계이며 정보제공자에게 전달된 정보와 정보이용자가 설정한 평가기준과의 일치정도에 대한 의견 제시 등 정보의 질을 평가하도록 지원 → 보조적 기능(입증기능)

○ 행정감사란, 행정활동이 적법하게 또는 타당하게 이루어지는가를 살피는 과정을 의미하며, 위법․부당성이 발견되면 그것을 시정하는 것이 주된 기능

○ 이러한 행정감사의 목적은 행정의 적법성․타당성을 확보하고 행정질서를 유지하며, 행정조직의 자기반성을 촉구하고 행정개선에 기여하도록 함에 있다.

(2) 공공감사의 기능

○ 사후확인․적출기능: 공공자원의 집행에 대한 정보의 문제점을 사후 확인하여 불법부당 행위 적출

○ 사전통제․예방기능: 내부통제 시스템 점검, 사전 점검․확인으로 불법행위․오류 또는 낭비 예방

○ 비판적․평가기능 : 성과감사와 관련하여 정책․사업에 대한 성과평가 및 문제점에 대한 개선대안 제시

○ 사후교정․환류기능: 불법행위, 불합리한 제도 등의 문제점에 대한 시정, 개선 등을 통한 사후 교정 및 정책결정자료 제공

4) 감사의 역할

(1) 정책결정 능력의 향상

○ 감사 과정에서 문제점이나 법규위반 사항을 발견하였을 때에는 시정을 요구하고, 개선방향을 제시하여 정책결정이나 기존 정책의 시정․개선에 필요한 중요한 정보 및 자료를 제공함으로써 조직의 합리적 의사결정 능력을 향상시키는 데 기여하게 된다.

(2) 공공 책임성의 확보

○ 정부 및 지방자치단체, 정부투자기관 등은 국민이 납부한 조세를 재원으로 운영되고, 여러 가지 사업과 활동을 하고 있으므로 국민에게 책임을 져야 한다.

(3) 공직기강의 확립

○ 감사는 공무원의 직무상 위법 부당한 사항이나 비효율적인 사항을 조사하여 시정시키고, 또한 사전에 예방 지도하여 불합리한 사항의 발생을 미연에 방지하기도 한다.

5) 감사의 유형 분류 및 감사결과의 처리

감사는 기준에 따라서 여러 가지로 분류할 수 있으나, 여기서는 감사인의 소속주체, 감사방법, 등을 기준으로 하여 분류해 보기로 한다.

(1)  감사 주체에 따른 분류

① 내부감사-자체감사로써 감사 주체가 피감사기관 내에 속한 사람

② 외부감사-독립감사로써 감사 주체가 피감사기관 외부에 존재하는 독립적 3자

(2) 감사 방법에 따른 분류

① 서면감사

② 실지감사

(가) 종합감사-피감사기관의 업무 전반에 실시하는 감사

(나) 부분감사-피감사기관의 업무중 일부 분야를 선정하여 실시하는 감사

(다) 계통감사-특정업무 처리계통에 따른 종․횡적으로 관련된 부서 감사

(라) 특정사항 감사- 외자구매 또는 실험․실습기자재등 특정 업무에 대하여 업무처리의 적부를 확인 규명

<감사결과의 처리>

처분요구 종류	내 용
변상책임 판정 (감사원법 제31조)	-「회계관계직원 등의 책임에 관한 법률」이 정하는 바에 따라 변상책임의 유무를 심리․판정
징계․문책 요구 (제32조)	-국가공무원법 및 기타 법령 등에 규정된 징계 또는 문책사유에 해당하는 자에 대하여 그 소속장관 또는 임용권자 등에게 징계 또는 문책 요구
시정․주의 요구 (제33조)	-감사결과 위법 또는 부당하다고 인정되는 사실이 있을 때 소속장관․감독기관의 장 또는 당해 기관의 장에게 시정․주의 등을 요구
개선 요구 (제34조)	-감사결과 법령상․제도상 또는 행정상의 모순이 있거나 기타 개선할 사항이 있다고 인정할 때에는 법령 등의 제정․개정 또는 폐지를 위한 조치나 제도․행정상의 개선을 요구
권고 및 통보 (제34조의2)	-감사결과 감사원법에 의한 징계, 시정 및 개선 등을 요구하는 것이 부적절하거나 관계기관의 장의 자율적인 처리가 필요한 사항 등에 대하여 소속장관․감독기관의 장 또는 당해 기관의 장에게 권고 또는 통보
고 발 등 (제35조)	-감사결과 범죄혐의가 있다고 인정할 때에는 이를 수사기관에 고발 -감사를 통하여 범죄혐의사항에 대한 증거확보가 곤란하거나 증거인멸 또는 도피의 우려가 있을 때에는 수사기관에 수사자료를 통보하거나 수사의뢰

6) 직 무 감 찰

⑴ 직무감찰의 개념

○ 우리 헌법 제97조는 □...회계감사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하기 위하여 대통령 소속하에 감사원을 둔다□고 하였고 감사원법 제20조에는□...행정기관 및 공무원의 직무를 감찰하여 행정운영의 개선향상을 기한다□고 규정하고 있다.

○ 따라서 직무감찰이란 공직기강 확립활동, 공직사회 정화활동 또는 공직사회 부정부패 추방활동으로서 □행정기관의 사무와 공직자의 직무상 비위․부조리에 대한 감찰을 통하여 위법․부당행위를 감사활동□이라고 정의할 수 있다.

○ 이와 같은 개념은 □감사□라는 행정현상에서 □회계검사□를 제한 개념이지만 내용적으로는 □행정사무에 대한 감사□와 □순수한 의미의 직무감찰 즉, 비위공직자의 색출과 엄단□이라는 뜻이 포함되어 있다.

⑵ 직무감찰의 중요성

○ 회계검사는 국가, 지방자체단체, 정부투자기관 및 공적기관의 모든 재정활동의 합법성 내지 합규성과 회계기록의 적정성 및 정확성을 검증하는 공행정 활동이다.

○ 그러나 행정기관은 회계업무 뿐아니라, 기획, 예산편성, 조직, 인사, 민원 인허가, 검사․시험, 확인증명, 규제단속, 보건, 환경, 복지, 부처간협조, 국방, 외교, 공보등 국가기능의 수행 및 체제유지를 위한 다양한 활동을 수행하고 있어 이와 같은 업무를 담당하고 있는 행정기관 및 공무원의 직무의 적정한 수행을 감시 감독하고 일탈행위에 대한 엄정한 규찰활동이 필요하며, 사정의 일차적 목적은 공권력의 수호와 확보로써 궁극적으로 직무감찰의 목적은 국가의 기반을 튼튼하게 하기 위한 엄정한 공직기강의 확립이라 할 것이다.  국가의 기강이 서 있는 위에야 미래예측이나 경제발전, 국가발전을 위한 비젼제시도 가능하며 국민복지향상도 가능한 것이다.

⑶ 직무감찰 수행기관

○ 직무감찰을 수행하는 기관으로는 외부 감찰기구로 감사원과 검찰청이 있으며 내부감찰기구로서 대통령비서실, 국무총리행정조정실, 각급 기관의 자체감사실 등을 들 수 있다.

○ 자체감사기구

- 행정에 대한 직무감찰 측면에서의 통제는 늘어나는 행정수요로 인한 감사수요와 확대로 단일의 최고 감사기구 즉 감사원 단독으로서는 감찰기능을 효율적으로 수행할 수 없으므로 각 부처별, 각 지방자치단체별로 자체감사실을 두어 그들의 사무를 감찰하는 것이 자체감사제도이다.

- 우리나라는 1974년 3월 행정감사규정을 마련함으로써 자체감사를 제도화 하였다.

- 자체감사기구는 그 기관과 하급기관의 사업운용실태를 파악하고 정부정책의 적정운영 여부와 공무원의 기동 등을 검토․조사한 후 그 결과를 관리층에 보고하여 필요한 조치를 권고하는 것을 그 임무로 하고 있다.

⑷ 직무감찰과 회계검사와의 관계

○ 회계검사는 일반적으로는 국가의 예산을 사용하는 모든 기관을 대상으로 하기 때문에 입법부, 사법부, 행정부의 모든 기관뿐만 아니라 정부로부터 예산상 지원을 받는 각종 공공단체, 기업체도 대상이 된다.

○ 그러나 직무감찰은 행정부의 내부적 통제수단으로 사용되는 경우가 많으므로 행정 각부 각 기관을 대상으로 하고 입법부와 사법부는 자체적인 내부통제제도에 의존하는 것이 일반적이다.

⑸ 직무감찰과 행정사무감사와의 관계

○ 행정사무감사와 비위공직자 색출활동 공히 부조리․비위가 많이 발생하는 인허가 등 취약업무에서 출발하며 두가지 개념 모두 넓은 의미의 직무 감찰활동에 포함된다는 점에서 근원을 같이 한다.

○ 그러나 행정사무감사는 인허가 등 어떤 행정처분이나 행정행위의 위법․부당성을 밝혀 그 행정처분의 취소, 원상회복 등 시정이나 개선향상을 기하는 것으로서 위법․부당상태를 제거하거나, 비위의 정도가 큰 경우 당해 공직자를 공직사회에서 배제하는 소극적 보정활동에 그친다.

○ 그러나, 직무감찰활동은 이에서 한걸음 더 나아가 위법부당한 인허가를 해준 행정주체와 인허가를 받은 행정객체와의 사이에 그와 같이 위법 부당한 행정상태를 발생시키기 위하여 금품수수, 금품제공의 약속 등 고의성 있는 불법행위가 개제되었는지 여부를 밝혀 그와 같은 법죄행위가 다시는 공직사회에서 발생활 수 없도록 일벌백계 내지 사회적으로 격리시킴으로서 그 근원을 다스리려는 목적을 둔 적극적 보정활동이라고 할 수 있다.

2. 감사운용 방법

1) 감사운용 방법

○ 감사는 감사목표를 달성하기에 가장 능률적이고 효과적인 방법이 동원되어야 한다. 감사의 방법에 대해 감사원법은 서면감사와 실지감사로 구분하고 있고, 실지감사는 일반감사와 특별감사로 구분하고 있다.(감사사무처리규정 제2조)

○ 그러나 그동안 감사기능의 변천과 함께 감사의 방법도 많이 발전되어 왔다. 당초의 합법성 검토여부에 치중하던 감사방법에서 행정의 적정성과 효율성 확보 및 국민의 편익증진을 목적으로 하는 감사수요에 맞추어 각종의 새로운 감사방법이 연구․개발되고 있는 것이다.

(1) 예방지도적 감사

○ 예방지도감사란 부정과 오류 등의 발생을 사전에 예방함으로써 업무의 능률성을 제고시키기 위한 제반 감사활동을 말하는 바 이러한 예방지도적 감사활동으로는

○ 예방교육의 실시

- 예방교육용 교재 등을 제작하여 회계업무 미숙기관 또는 취약업무 집행자를 소집하여 교육을 시키거나 감사판례집, 감사사례집, 결산검사보고서, 감사연보, 감사회보 등 예방교육자료를 배포하는 등으로 각종 비위나 업무집행의 오류를 사전에 예방하고

○ 사전지도, 점검의 실시

- 매년 되풀이 되는 잘못에 대해 잘못이 발생하기 전에 지도와 점검을 하여 시행착오와 오류를 사전에 예방시키며

○ 사전예고제의 실시

- 예방지도와 사전감사로서의 양면적 효과를 거두기 위하여 감사 지적사항 중 같은 업무나 유사한 업무를 수행하는 다른 기관에서도 발생될 개연성이 있는 사례를 모아 해당 대상기관에 통보하여 같은 잘못과 시행착오가 발생되지 않도록 하는 감사방법 등을 말한다.

(2) 역점 감사기법의 활용

○ 계속적인 관찰, 자료수집 또는 단계적인 방법으로 감사요원 3인 내지 4인이 한 팀이 되어 수개월 내지 1년에 걸친 장기적이고 다각적인 검토 및 분석을 통하여 개선하고자 하는 과제를 선정하여 역점을 두고 수행하는 감사방법을 말한다.

○ 즉, 주요특정사항에 대해 연구전담자를 지정하여 계획수립에서부토 집행에 이르기까지 업무추진실태를 종합적으로 분석하고 문제점에 대해 근본적인 개선방안을 마련하는 것이다.

(3) 총괄감사기법

○ 다수기관에 관련된 공통업무에 대해 주관부서에서 통일된 감사지침을 수립하여 감사를 실시하게하고 감사결과 개별적인 위법․부당사항은 감사실시부서에서 처리하게 되며, 공통된 문제점은 주관부서에서 수합한 후 종합적으로 분석하여 근원적인 개선방안을 제시하는 감사방법을 말한다.

(4) 전문감사기법의 활용

○ 다수기관 공통업무로서 전문적 지식이나 기술이 필요한 분야에 대하여 전문감사반을 편성하고 감사기법의 개발, 감사활동의 지원을 통하여 감사를 실시하는 방법을 말한다.

(5) 비교감사의 방법

○ 기관간․지역간의 균형된 행정발전을 꾀할 수 있도록 하기 위하여 유사한 기능을 가진 기관, 유사한 업무를 상호비교하여 분석하는 감사기법으로서 잘된 사례의 전파확산과 잘못된 사례에 대한 반성을 촉구하게 하는 등 자율적인 행정개선을 목적으로 하는 감사방법을 말한다.

(6) 설문조사의 활용

○ 감사를 실시함에 있어 정책결정 및 집행상의 타당성 내지는 효율성을 측정하기 위한 방법으로 설문조사를 실시하여 감사에 활용하는 감사기법을 말한다.

(7) 교체감사의 방법

○ 같은 종류의 업무를 수행하는 기관으로부터 감사인력을 지원받아 서로 바꾸어 감사함으로써 감사성과를 높이도록 함과 아울러 각 기관간의 좋은 점과 나쁜 점을 비교하여 개선토록 하는 감사기법을 말한다.

(8) 공개감사의 방법

○ 공개감사란 감사사항을 감사실시 전에 감사관련기관이나 이해관계집단 등에게 미리 공지하고 감사요망사항을 청취하여 시민의 바라는 바를 모아 그 내용을 감사에 반영한 후 감사결과를 의견제시자에게 통지하는 감사방법을 말한다.

(9) 기동점검활동

○ 감사에 기동성이 요구되는 특수취약분야에 점검활동을 실시함으로써 감사에 기동성과 적시성, 상황대응성 등을 높이는 감사기술을 말한다.

3. 감사기법

1) 감사기법의 의의

○ 감사기법(audit technique)이란 감사인이 감사대상업무의 적정성, 감사주제(사항)에 대한 감사중점 또는 초점(point)의 선정, 문제점 발견, 발견된 문제점의 실태와 원인규명, 개선대안 모색 등 감사과정에서 전개되는 확인․검증․분석․조사․평가 등에서 사용하는 방법과 기술을 의미

○ 이는 감사증거를 확보하는 수단 또는 방법이라고도 할 수 있으며 감사대상에 대하여 다양한 감사기법을 적용하여 감사의견 형성에 필요한 증거를 확보하는 체계적 과정을 감사절차라고 함.

○ 감사기법의 역할은 감사대상 업무의 적정성, 확인과 오류, 부정의 비효율성 등의 문제점 발견에 있음.

- 적정성 확인은 회계감사․양곡재고 조사․○○○실태조사와 같이 위법․부당사항 등 문제점 유무에 불구하고 특정업무의 관리 및 운영실태를 점검하여 점검자체로 감사의 목표를 달성하는 경우가 대부분이며 문제점 발견은 특정주제에 대한 위법․부당사항 등에 대한 실태와 원인 분석을 중심으로 수행됨.

- 적정성 확인과 문제점 발견은 두 단계로 구분할 수 있으며 이는 감사인의 감사전략에 해당하는 감사초점과 감사착안 사항을 마련하는 단계와 이에 적합한 확인․조사 등의 기법을 사용하는 감사절차 수행단계임.

- 감사 착안사항은 일률적인 체계나 방법을 제시하기 곤란하고 감사인이 사용하는 감사기법도 감사대상, 감사목적 등에 따라 다양하나 정형화된 유형이 있음.

2) 감사기법의 분류(Classification of Audit Techniques)

○ 감사기법은 감사주제와 내용에 따라 여러 가지로 구분할 수 있으나 어떤 경우에도 공통적으로 적용되는 일반기법과 감사주제에 따라 달라지는 특수기법이 있다.

○ 일반기법

- 통상 공공부문의 감사에서 모든 감사주제에 대하여 공통적으로 적용되는 감사과정상의 기법으로 감사인의 전략에 해당하는 감사착안사항과 통상 공공부문에서 감사인이 사용하는 조사기법으로

- 대사기법(Contrast Technique)·법령관계 대사·사실관계대사 : 계산·검증(Recomputation), 서류·증빙·자료 수집대조(Matching, Cross check), 관찰·검사·실험(Observation, Testing, Experiment), 문의·확인(Inquiry, Confirmation)

- 비교기법(Comparison Technique): 개관(Scanning)

- 분석기법(Analysis Technique) : 사업분석, 비용분석, 업무분석, 조직분석

○ 감사주제에 따라

- 결산감사, 지출증빙 회계감사, 세입징수 회계감사, 공기업회계감사

- 계약감사, 물자감사, 국(공)유 재산 감사, 공사감사, 세입감사, 직무감사기법.

○ 감사의 종류, 이용방법 등에 따라

- 성과감사기법, 전산감사기법 등으로 구분할 수 있다.

○ 민간부문의 공인회계사가 재무제표감사에서 사용하는 감사기법으로는  실물확인(Physical Inspection), 입회확인(Observation), 조회확인(Confirmation), 열람(Reading), 증빙대조(Vouching), 전기대조(Posting Review), 비교(Comparison), 조정(Reconciliation), 질문(Inquiry), 계산검증(Mathematical Verification, Recomputation), 개관(Scanning) 등이 있다.

3) 감사기법의 종류 및 적용

○ 공공부분의 감사에 사용되는 기법은 다음과 같이 크게 분류할 수 있다.

- 대사기법(Contrast Technique)

- 비교기법(Comparison Technique)

- 분석기법(Analysis Technique)

(1) 대사기법(對査技法)

○ 대사기법은 감사대상 사상(事象)과 감사판단사상을 대비하여 검토․판단하는 조사방법으로 감사대상사상은 감사대상이 되는 활동․행위․사실․상태의 사상이며 감사판단사상은 감사대상사상의 옳고 그름과 진실여부 등을 판별하기 위하여 감사인이 수집한 증거․자료․법령해석 등이고 실무에서는 'Cross Check' 또는 'Matching'이라는 용어로도 사용된다.  대사는 비교와 혼동되어 사용하기도 하지만 대사는 특정 감사대상사상의 위법․부당사항을 밝히는 것이고 비교는 유사한 내용을 상호 대비하는 것으로 별도의 판단이 붙게 된다.

○ 대사기법에는 사실관계 대사와 법령관계 대사가 있는 데 사실관계 대사기법은 사실의 진위 또는 正否에 초점을 맞추는 것으로 그 판단사상의 수집은 계산․검산(Recomputation), 자료․증빙의 수집대조․관찰․검사․실험, 문의(Inquiry)․확인(Confirmation)의 방법으로 구분된다.

(2) 비교기법(Comparison Technique)

○ 비교기법은 감사대상 기관의 사업, 행위, 처리결과 등 감사대상 사상에 관련된 내용과 동종이거나 또는 유사한 2개 이상의 내용을 모아 이를 일정 조건 하에 비교하여 차이점을 밝혀 내고 그 차이점에서 감사판단 사상을 끌어내어 문제점을 발견하는 방법이다. 비교는 감사가 아니라도 일반적으로 어떤 의사결정이나 관리의 용구로서 사용된다.

○ 비교기법은 비교대상, 비교객체 및 비교기준의 명확화가 필수적 요건인데 비교대상은 감사대상이 되는 제반활동, 상태, 사실을 말하고 제도, 운영, 방법과 나아가 법령도 비교대상에 포함된다. 비교객체는 이 비교대상을 가지고 있는 주체로서 같은 기관 내, 동종기관, 유사기관, 외국의 같은 기관을 의미한다.  비교기준은 비교의 내용에 일정한 조건을 주는 것으로 일정한 시간, 공간, 표준, 목표, 무게, 면적으로 비교단위를 의미한다.

○ Hatry는 비교 측정의 대상으로 다음과 같은 사항을 제시하고 있다.

① 시간비교

② 지역간 비교

③ 표준적 처리절차와 실제 수행과의 비교

④ 각 사업년도의 목표와 실제 업적과의 비교

○ 비교기법은 동종 유사기관을 대상으로 하는 수평적 계통감사(Across the Board Audit)에 보편적으로 사용한다.  즉, 같은 부류의 지방자치단체 등 유사기관 간 방법, 기술에 해당하는 부분을 모아 비교함으로써 더 좋은 방법 등을 발견할 수 있으며 주로 특정 공사의 시공, 물품의 제조에 있어 공법이나 전산관리기법을 비교하여 경제성이나 능률성의 판단 자료로도 사용한다.  또한 성과감사의 일반적인 접근방법으로 감사인은 특정한 현상, 실태에 대한 문제점을 지적하고 문제점에 대한 대안을 마련하는 방법으로 접근하게 되는 바 이러한 실태, 현상 등 문제점이나 대안은 비교로서 마련 가능하다.

○ 1990년대에 민간부문에서 경영개선의 방법으로 ｢Bench Marking｣ 기법이 소개되었는데 이는 제품의 각 부문별 특성, 생산과정과, 방법, 판매, 사후 서비스 등 비교 가능한 모든 기업의 활동내용을 비교대상으로 삼고 동종의 다른 기업, 외국기업을 비교객체로 선정하여 환경, 여건 등 일정한 조건을 주어 상호 비교함으로써 그 중 우월한 점만을 채택하여 경영개선을 하는 방법으로 실제 감사기법에서의 비교기법과 매우 유사하다.

(3) 분석기법(Analysis Technique)

○ 분석기법은 감사인이 분석적 증거를 얻는 일련의 조사방법을 말한다.  분석적 증거(Analytical Evidence)란 어떤 산재되어 있는 현상이나 사실을 동질성의 정보로 분리하거나 통합․계산․비교하여 그 속에 있는 현상을 알기 쉽게 표시하는 증거이며 개개 사실과 그 분석과정의 명시가 필요하고 감사인이 주로 작성하는데 특징이 있다.

○ 감사에서의 분석은 일반적으로 과학에서 체계적 접근으로 사용되는 의미와 다르게 사용한다.  감사에서의 분석은 어떤 집합되어 있는 사상을 특정 기준 또는 특성에 의하여 분류 정리하여 그 속에 내재되어 있는 감사판단사상을 이끌어 내기 위하여 문제점이 있는 현상이나 특성을 알기 쉽도록 나타내는 것으로  분석의 기준은 시간, 주체, 지역, 방법, 비용 등 감사인이 문제가 있다고 여겨지는 기준과 특성에 의하여 결정한다.

○ 일반적인 분석은 법칙이나 현상을 알기 위하는데 주목적이 있으나 감사에서의 분석은 감사대상이 감사판단기준에 어긋난다는, 즉 감사대상의 비경제, 비능률, 비효과, 불합리에 초점을 맞추어 수행되는 점이 다르다.

○ 분석기법은 특정 제도, 정책, 사업, 활동이 목표․목적과 부합하지 아니하거나 장애요인, 비경제 또는 비능률 등 문제가 있다는 것을 개개의 사실, 현상, 실태에 대한 그림 또는 서술의 방법으로 분석적 증거를 획득하여 감사결과를 도출하는 방법으로 분석적 증거의 대표적인 형태인 분석표는 증거의 일종이므로 객관화가 우선되어야 한다. 비교기법과 병행하여 사용하는 경우가 많으나 반드시 그러한 것은 아니다.

○ 분석기법은 법규위반 또는 타당성 결여 등 위법․부당사항의 지적에도 사용되나 효율성(경제성, 능률성, 효과성)의 측면을 지적할 때 주로 사용되며 감사의 시각(View)에서도 일정시점의 단편적인 사실보다 종합적, 거시적, 복합적, 장기적, 동태적인 시각이 주로 사용된다. 감사대상에 있어서도 개개의 행위, 활동 또는 현상보다 조직, 처리, 운영 체제가 주 감사대상이 된다.

○ 분석기법은 감사의 접근처리체제에서 문제점 발견 단계 뿐만 아니라 대안의 모색과정에서도 사용된다. 비용편익분석(CBA ; Cost Benefit Analysis), 비용효과분석(CEA ; Cost Effectiveness Analysis), 경영관리기법이나 의사결정기법을 그대로 사용하거나 원용하여 사용한다.

○ 공공부문 감사에서의 사업분석은 당해 사업의 인적ㆍ물적ㆍ재무적 자원의 주요 내용을 이루는 건설비나 사업 존속 기간 동안의 운영 경비, 사회적 비용 등 투입과 재무적 자원의 수입 또는 사회적 편익 등 산출을 당초 계획과 운영, 추진실태를 비교하여 해당 사업의 타당성 여부를 판단하는 것으로 주로 비용편익분석에 의하여 접근하는 것이 일반적이다.  분석대상사업은 신규사업도 될 수 있으나 시행 중에 있는 사업의 일부만을 대상으로 각 분야별 관리나 운영상 문제점 분석도 가능하다.

○ 공공부문 사업이 실패하는 원인을 보면 다음과 같다.

- 계획수립자의 빈약한 통계자료, 제한된 자료․정보, 불충분한 사전검토

- 정책결정자가 재임기간에 무엇인가 남기려는 화급한 결정 및 변화

시도로 계속 사업의 영속성 결여

- 의사결정시 사업의 효율성 미고려

- 낮은 관리기술과 전문지식, 관리자 등의 동기 부족 및 나태, 계획에 대한 이해부족, 환경변화에 대한 유연성 결여

- 조직․기구 확대주의, 조직상호간․기관간 협조결여, 기관 및 지역의 이기주의 및 할거주의

- 현실환경과 유리된 법규정 및 제도, 행정기관 편의주의

4) 예산․사업 분석기법

(1) 개요

□ 예산․사업 분석기법의 범위

○ 국가 및 지방자치단체의 회계검사는 다음 3 가지 내용을 포함한다.

- 결산확인 : 재무제표감사(Financial statement audit)

- 예산의 편성 및 집행(Budget formulation and execution audit)

- 재무와 관련된 감사(Financial related audit)

○ 결산확인은 대륙식 국가에서, 재무제표 감사는 영미식 국가에서 사용하고 있는 데 재무제표 또는 결산서가 진실되고 법규나 회계기준 등에 부합되게(True and compliance) 작성되었음을 확인하는 것이다.

○ 우리나라의 결산확인은 집행주체(재정경제부)가 제출한 결산서 및 국고금출납기관(한국은행 및 지방자치단체 금고)이 제출한 출납계산서가 감사원이 확인한 증빙서류(계산증명)와 부합되고, 횡령 등 회계상의 부정 등이 없이 진실함을 확인하는 것이다.  따라서 결산확인을 위하여는 내부통제를 평가하고 지출이나 수입에서 횡령 등 회계부정이 없음을 검사하여야 한다.  따라서 감사자는 지출증빙회계검사기법을 소화하고 이에 대한 감사를 하여야 한다.

○ 예산편성 및 집행에 대한 감사는 예산의 집행과 관련되므로 어느 의미로는 결산확인 뿐만 아니라 성과감사 범위도 포함하지만, 성과감사는 전반적인 문제를 다루는 데 비하여 예산․자원의 배분(Budget or resource allocation)과 효율적인 자원의 이용에 관련된 정보 제공에 초점을 맞추어 실시하는 감사이다. 기존에 이를 재무와 관련된 감사로 볼 수 있으나 감사목적과 감사정보의 주 이용고객 면에서 차이가 난다.

○ 본 감사결과 정보이용의 주 고객(Client)은 사업이나 예산의 집행부서도 있지만 그 보다도 예산편성관계자(예산요구 업무종사자 및 예산관장기구) 및 국회․의회의 예산심의 관계자 등이다.  따라서 감사결과 보고서는 이들에게 예산편성 및 심사 등에서 더 효율적인 자원배분을 하는 데 필요한 정보를 제공하는 데 중점을 두어야 한다.

○ 재무와 관련된 감사는 예산의 집행이나 자산관리 등에서 발생한 이해관계인과의 거래나 권리내용에 대한 적정여부 등이 감사대상이 되며 계약관리나 보조금 교부․정산 등이 여기에 해당한다. 고가구입, 과다지급, 부당시공, 부족징수 등 통상 회계감사의 문제점은 여기에 포함된다.

□ 분석기법의 내용

○ 본 분석기법은 예산의 편성 및 집행결과와 사업이나 활동에 대한 계획․예산운용실태 등을 분석하여

- 필요적 경비예산을 과다 편성하여 소모성경비에, 자본예산을 운영예산에, 사업비를 행정경비 등으로 편법으로 집행하여 예산을 낭비하는 것을 방지하고

- 실제 필요한 경비를 제대로 반영하지 않거나 실제소요보다 과다한 기준으로 편성하는 등 비효율적인 예산배분 기준으로 발생하는 부실한 공공 서비스의 제공 또는 자원낭비 등을 시정하고

- 사업이나 활동의 기본계획 및 예산소요액, 실제 추진계획과 추진내용 등을 점검하여 특정 사업 예산의 증액, 감액 등 자원배분에 관한 자료 및 정보제공을 목적으로

- 예산․사업분석 접근체제(Framework)에 의한 체계적인 점검 및 분석과 그 결과의 정리 방법 등을 내용으로 하고 있음.

(2) 예산 및 사업분석에 이용되는 분석기법 등

○ 예산 및  사업분석을 하는 데는 어느 정도 분석에 대한 지식을 가지고 있는 것이 필요하다. 비용편익분석, 비용효과분석, 사회적 할인율의 개념 및 추세분석의 내용을 보면 다음과 같다.

① 비용편익분석 (CBA ; Cost Benefit Analysis)

○ 비용편익분석은 한 대안의 수행에 따라 발생되는 제 투입 비용이나 또는 그 대안으로부터 발생되는 손실 등 모든 비용․손실과 그 대안에서 얻을 수 있는 모든 편익을 비교하여 사업 또는 투자 등 그 대안이 타당성이 있는지 여부 및 대안간의 비교를 가능하게 하는 정보를 얻기 위해 실시하는 체계적인 분석기법이다.

○ 비용편익분석은 주로 어떤 특정된 사업 또는 계획․활동이 타당성이 있는지 분별하며, 주어진 목적이나 임무에 적당한 여러 대안들의 우선 순위를 정하고, 이러한 목적달성을 위한 활동의 최적 코스를 확인하는데 있다.  비용편익 분석의 기본적 기법은 민간부문의 투자평가 또는 분석(Investment Appraisal or Analysis)과 맥을 같이 한다.

○ 공공부문의 비용편익분석의 접근방법은 다음 과정으로 이루어져야 한다.

- 조직 또는 정책의 목표 확인

- 위 목표달성에 필요한 각종 대안의 검토 및 사업 등 수행과정에서 발생되는 세부대안의 검토

- 검토 확정한 대안이 조직 또는 정책의 목표에 부합되는지 여부

- 비용 및 편익의 비교평가; 비용의 경우 당초 투자한 사업비 및 사업존속기간 동안의 운영비나 기타 손실 등을 포함하여 비용을 계산하고 사업존속기간 동안의 편익을 사회적 할인율 또는 투자사업분석의 기준할인율을 적용하여 현재가치로 할인하여 비용과 편익을 비교 평가함

- 의사결정 등으로 이루어진다.

② 비용효과분석(CEA ; Cost Effectiveness Analysis)

○ 비용효과 분석은 주로 그 효과가 비슷하거나 편익 또는 산출물의 계량화가 어려운 경쟁적 대안간의 비교평가를 위하여 이용된다. 대안들의 편익이나 산출물은 조직이나 정책 등의 목표를 달성할 수 있다는 확신을 주어야 한다.

○ 관리자에게 이 기법은 비용편익 분석보다 더 실용적인 면이 있다. 즉 이 기법은 상대적으로 규모가 적은 사업 또는 활동의 의사결정에 사용된다. 비용효과분석은 그 사업 또는 활동에 대하여 계량화할 수 있는 비용과 그 효과를 비교하는 것으로 주로 경쟁적인 대안간의 선택에 사용된다.

○ 이 분석은 비용과 편익 중 계량화할 수 있는 것은 주의 깊게 그 크기와 시기를 확정하고, 사업의 수행과정에서 또는 현재와 미래의 예측 등의 측면에서 비용효과 분석과 별로 다른 점이 없지만 비계량적인 효과는 검토하고 기술(記述)은 하지만 비교평가는 하지 아니한다. 즉, 측정가능 부분만 계량화하고 측정이 어려운 부분은 그 상태대로 의사결정에서 고려하는 것이다.

○ 이 기법은 통상 다음과 같은 절차로 접근된다.

① 모든 자본비용의 금액과 발생시기 확인 : 이 과정은 건물․시설․장비 토지의 비용을 포함하게 되며, 사업에 소요되는 자원 중 기회비용이 있을 때에는 이를 반드시 평가하여야 한다.

② 사업의 존속기간 중 운영경비의 추산

③ 사업의 존속기간 중 측정가능한 산출물의 추산

④ 현존하는 활동의 비용과 수입의 효과추산. 예를 들면, 새 수영장의 건설은 기존수영장의 이용자를 변동시키며 새로운 수요를 발생시키기도 한다.

⑤ 비용과 측정 가능한 산출물을 비교가능 하도록 현재가치로 할인

⑥ 사업수행 결과 발생되는 계량화가 되지 아니하는 비용 및 편익을 가능한 한 실질적인 방법으로 기술하여 의사결정에 반영토록 한다.

③ 사회적 할인율(Social Discount Rate)

○ 사회적 할인율은 공공부문의 비용편익분석에서 사용되는 할인율을 말한다. 대부분 국가의 중앙 예산관장기구(우리나라 기획예산처나 행정자치부) 등에서 사업분석을 목적으로 사업분석의 기준할인율(Test Discount Rate)을 제시하고 있다. 할인율은 사업의 성질과 기관의 성격에 따라 달라질 수 있다.

○ 민간기업의 경우 공장이나 프랜트를 설치할 때 차입금으로 설치한 경우에 이자상당액을 원가로 처리하고 만약 자체자금으로 설치하는 경우에도 그 자금을 다른 곳에 투자했을 때 얻을 수 있는 이익을 생각하게 된다. 이와 같이 사업이나 시설에 자금을 투입하여 사후 사업을 하여 자금을 회수하는 금액을 상호 비교, 회수기간까지 적용하는 이율을 내부수익률이라 한다.

○ 공공부문에서 고층의 주차장시설을 하여 민간에게 임대하는 경우에는 임대할 때부터 임대료 수입이 발생된다. 그런데 이러한 시설을 모두 완성하고 그대로 사장시켜 두면 그 만큼 임대료 수입이 발생하지 않고 그 손해는 주민이 보게된다. 마찬가지로 3년 내에 완공하여야 할 것을 7년 만에 완공하면 그 사이 투자한 인적․물적 자원을 활용하지 못하게 된다. 즉, 그 만큼 주민들이 피해를 보게 된다.

○ 사회적 할인율의 이론적 접근방법은 다음 두 가지로 요약된다. 그 하나는 사회적 시간선호율(Social Time Preference Rate ; STPR)이며, 다른 하나는 사회적 기회비용률(Social Opportunity Cost Rate ; SOCR)이다.

○ 전자는 미래의 편익보다 현재의 편익이 가치가 더 있다는 데 두고 있다. 미래의 편익은 불확실하고 또한 후세는 더 부유하다는 믿음이 근저에 있다. 사회적 기회비용률의 배경은 자원은 제한되어 있기 때문에 특정사업에 소요되는 자원은 다른 분야에 사용하지 못하는 데에서 그 율이 결정되어야 한다는 것이다.  특히 민간부문보다 공공부문은 그 율이 높아야 한다는 것이다.

④ 추세분석(Trend Analysis)

○ 추세분석(Trend Analysis)은 예산편성 및 사업분석 기법에서는 매우 중요한 기법이다. 특히 예산․사업분석 감사는 과거의 부당사항을 지적하는 것보다 향후 예산편성시 삭감 또는 증액에 관한 정보를 제공하는 것이므로 미래의 예산수요를 예측하여 예산규모를 측정 제시하여 주는 것이 중요하다.

○ 추세분석은 과거의 어떤 추세를 가지고 변화하여 왔는가를 관찰하여 외삽법에 의하여 미래를 예측하려는 방법이다(An Examination of the historical behavior of a variable with the stated purpose of using this information to extrapolate the variable into the future). 공공부문에서의 감사나 예산에서도 추세분석은 여러모로 사용된다.

○ 예를 들면 지방세의 세수추계에서 추세분석의 변수가 비교적 안정적일 때 그 효용성이 있다. 추세분석의 PCM(Percentage Change Method)은 다음과 같이 제시할 수 있다.

[eqn: { S}_{t } = {S }_{t-1 }(1+g)]

[eqn: St] : [eqn: t] 기간의 00세 징수액, [eqn: { S}_{t-1 }] :  [eqn: ( t - 1)] 기간의 00세 징수액

[eqn: g] 는 예상되는 성장률

○ 이와 같은 추세분석은 지난 3, 4년 간 발생된 실적을 감안하지 않고 예산상의 소요를 기준으로 증액 편성한 경우에 실적을 감안 다음해 예산에서 삭감할 예산금액을 산출할 때 매우 유용하다.

5) 시스템감사로의 감사패러다임 전환

(1) 시스템감사 도입의 필요성

○ 국내외적 환경변화는 새로운 감사 패러다임을 필요로 하고 있으며, 미시적이고 단편적인 감사운영으로는 공공부문의 성과와 책임성을 확보할 수 없어 시스템 감사로 전환이 요구되고 있는 상황

○ 새로운 감사 패러다임 요구

- 그간의 피상적․단편적인 지적과 담당공무원에 대한 책임 추궁에 치중하는 감사방식으로는 법령․제도상의 모순이나 비현실성을 혁신해야 하는 시대적 소명을 달성하기 곤란

- 객관적․독립적 시각에서 인적․제도적․환경적 요인을 체계적으로 파악하여 국정운영의 문제점을 시스템적으로 개선해 나가는 것으로 감사의 역할 재정립

- 참여정부 출범 이후, 새로운 사회통합시스템 구축을 위한 강도 높은 혁신작업과 불합리한 규제 철폐 등 성공적 개혁을 지원하기 위해서도 시스템 감사 도입이 필요

(2) 시스템감사의 개념

○ 시스템감사는 변화와 개혁의 시대를 맞아 감사원이 추구하는 새로운 감사정책, 전략 및 마인드를 총체적으로 집약한 감사운영의 기조로서, 감사대상이 되는 정부의 주요정책․사업․제도․업무시스템 등을 상시모니터링을 통해 체계적으로 진단․분석하여 종합적이고 근원적인 개선책을 제시하는 감사를 의미하며, 감사의 접근방법과 감사대상이라는 두 가지 범주를 모두 포함하고 있는 개념

○ 이는 세계화․개방화․디지털화 등의 사회환경 변화에 적응하기 위한 감사원의 새로운 감사운영 패러다임

- 감사전략 측면에서 시스템 감사는 문제해결과 개혁을 촉진하는 감사로서 감사정책․전략․접근방법․마인드에 관한 기본방향을 제시함.

- 감사접근방법 측면에서 시스템감사는 감사관의 직관에 의존하여 불특정 다수 공직자나 업무를 감사하던 종전의 투망식 방법을 지양하고 과학적이고 체계적인 접근을 통해 핵심문제점을 진단하는 방법 사용

- 감사에 착수하기 전에 미리 충분한 자료조사와 통계분석을 통하여 핵심사안을 정확히 파악함으로써 감사의 초점을 명확히 한 후에야 비로소 감사 착수

- 감사대상 측면에서 시스템감사는 드러나 개별 문제점 지적에 그치지 않고 문제가 발생한 시스템(정책․사업․제도․업무 등) 전반을 분석하고 원인을 규명하여 근원적인 처방 제시

(3) 시스템감사의 운영원리

○ 시스템감사는 감사대상 선정, 감사판단기준, 지향점(감사접근방법) 측면에서 각각 전략적 감사, 성과중심 감사, 전향적 감사, 분석적 감사의 4대 감사운영 원리를 통하여 구체적으로 구현

○ 전략적 감사: 감사대상 선정 측면에서 ‘선택과 집중’의 원리에 따라 연관파급효과가 큰 핵심․취약분야에 집중하는 감사

○ 성과중심 감사: 감사판단기준 측면에서 경제성․능률성․효과성(3E) 관점에서 성과를 평가하고 개선대안을 제시하는 데 중점을 두는 감사, 종전의 규제․단속 및 예산집행의 합법성 위주 감사에서 공공자원의 효율적 사용을 중시하는 성과평가 중심의 감사

○ 전향적 감사: 감사지향점 측면에서 진취적․창의적 공직문화 조성을 지향하는 감사

○ 분석적 감사: 감사접근방법 측면에서 종합적․체계적인 분석을 통하여 문제진단과 개선대안 제시를 지향하는 감사

(4) 시스템감사의 특징

○ 부분적․단편적 문제적발, 사후교정 방식인 전통적 감사의 한계를 극복하고, 문제해결 사전예방적․종합적 개선대안 제시를 중시

○ 피감사자와의 관계에 있어서도 지원 및 협력적 관계 지향

(5) 시스템감사의 유의사항

○ 최고관리층의 적극적인 뒷받침

○ 장기간 시간 소요에 대한 감사관리자의 이해

○ 모든 감사의 시스템감사의 관점 수행 어려움

○ 감사대상기관의 감사결과에 대한 자발적 수용/개선

○ 문제 도출·자료 분석의 계량적·질적 방법 조화

○ 권고·통보사항의 실효성 확보 방안 연구

○ 후속평가

(6) 시스템감사의 효율화 방안

○ 감사준비 및 실시단계에 외부전문가 적극 참여

- 감사대상 분야에 정통한 시스템전문가의 도움 필요

- 실태 파악, 원인진단, 개선 대안의 도출 실효성 확보를 위한 전문적 지식 필요

○ 주요 정책사업에 대한 모니터링 정착 고도화

- 모니터링 결과 나타난 문제의 중요성과 시급성 감안 우선순위

- 지속적인 모니터링을 통한 사업의 성공요인 분석, 효과 전파

○ 권고·통보사항 이행확보방안 강구

- 집행의무 미부여로 장기간 집행 안될 소지

- 일정기간 모니터링을 통한 실적관리, 데이터베이스 구축 운영

○ 시스템 감사결과의 예산반영과의 연계 강화

- 총액배분예산제도(top-down)하 각 기관의 책임성 확보 수단

○ 교육훈련을 통한 감사요원의 전문성 제고

- 감사대상 분야의 전문지식, 문제를 시스템적 관점에서 파악할 수 있는 능력 여부로 평가

- 시스템감사에 대한 교육은 사례제시를 통해 논리와 내용 이해

○ 감사 사전준비 철저로 감사성과 거양

- 어떠한 시스템 논리로 접근할 것이며, 감사시스템의 편성 방식 선택

제4절 청렴감사관 양성 교육프로그램

1) 사업목적과 목표

한국투명성기구, 「시민옴부즈만 네트워크 워크숍 교재」, 시민옴부즈만 참여기반조성사업 워크숍 교재, 2005.를 참고.

(1) 목표

참여와 투명성을 핵심으로 하는 좋은 거버넌스(good governance)가 국정운영의 새로운 패러다임으로 자리 잡아 감에 따라 좋은 거버넌스의 한 축인 시민사회의 참여를 적극적으로 준비하고, 이를 통해 전국적으로 바람직한 시민참여 행정이 뿌리내릴 수 있는 토대를 구축.

(2) 과제

- 시민옴부즈만의 체계적 양성을 위한 교육 프로그램의 마련.

- 지역의 NGO 활동가 및 현재 시민옴부즈만으로 활동하고 있는 사람을 주 대상으로 한 체계적이고 전문적인 교육 프로그램 운영과, 이를 통한 시민옴부즈만의 양성.

- 현재 운영 중인 시민옴부즈만의 현황 및 운영실태 파악과, 이를 통한 개선 방안 마련.

- 교육을 수료한 시민옴부즈만 간의 전국적 네트워크 구축과 시민옴부즈만 운동 활성화.

- 이를 통해 시민옴부즈만에 대한 국민들의 인식을 높이고 참여의지를 고양.

2) 사업방법론

(1) 교육 대상

- 각 지역에서 시민옴부즈만을 준비하고 있는 NGO 단체 관계자.

- 현재 지방자치단체 및 지방의회의 각종 위원회에 참여하고 있는 민간위원.

- 지역 언론 관계자.

- 지역 소재 대학의 교수.

- 기타 시민옴부즈만에 관심이 있는 지역 주민 등.

(2) 교육 대상의 조직방법

- 자치단체 단위에서 반부패운동을 전개하고 있는 지역 소재 NGO들의 네트워크인 부패방지시민센터(2005년 7월 현재 전국 22개)와 컨소시엄을 형성하고,

- ‘청렴감사관(시민옴부즈만) 아카데미’의 필요성에 대한 지역별 토론회 개최 등을 통하여 인식을 공유하고,

- 이들이 ‘청렴감사옴부즈만 아카데미’의 중심 참여자이자 교육대상을 조직하는 주체가 되도록 한다.

(3) 교육 프로그램의 준비과정

- 옴부즈만 분야 학계 전문가, 교육 프로그램 진행 전문가, 관련 NGO, 한국투명성기구 업무 담당자 등이 함께 프로그램을 준비.

- 교육 프로그램의 기본 방침, 운영 방법, 강좌 및 워크숍의 내용, 이를 담당할 사람이나 기관, 교재 구성에 이르기까지 전반적인 내용을 전문 분야별로 준비

- 자료수집, 상호 의견교환, 내용 검토와 토론 등을 위한 자체 워크숍 실시

- 전반적인 준비가 된 이후 최종 리허설(실제 교육 대상자 가운데 일부를 참가시켜 모의 교육 프로그램 운영)을 통한 프로그램의 수정 및 확정.

(4) 교육 프로그램 기획의 기본 방침

- 강의 일변도를 탈피하고 강의와 참여 프로그램을 조화시켜, 교육의 전 과정에 모든 교육생이 주인으로 참여하도록 프로그램을 구성한다.

- 교육을 수료한 사람들이 지역에서 직접 실천하는데 구체적인 도움을 주도록 프로그램을 구성한다.

- 전체 프로그램을 기-승-전-결의 틀을 갖춘 ‘하나’의 흐름으로, ‘하나’의 과정으로 구성한다.

- 프로그램의 사전 준비에 최선을 다하되, 직접적인 운용과 평가를 통해 프로그램이 끊임없이 변화 발전해 나갈 수 있도록 열린 자세를 갖는다.

(5) 교육 프로그램의 내용(강좌)

- 강좌 1 : 시민옴부즈만의 개념과 역사(학계 전문가)

아카데미 전체 과정의 이론적 배경에 해당하는 부분으로서 학계의 전문가가 순서를 맡는다. 옴부즈만의 개념과 변화/각국의 적용 사례/옴부즈만의 현대적 의의와 역할/한국에서 옴부즈만의 역사와 현황/바람직한 옴부즈만의 역할/옴부즈만 활성화를 위한 과제 등의 내용을 다룬다.

- 강좌 2 : 시민옴부즈만 실무와 적용(고충처리위원회 전문가)

옴부즈만 실무 관련 부분으로서, 한국의 대표적인 국가옴부즈만인 국민고충처리위원회의 전문가가 순서를 맡는다. ‘민원고충’을 중심으로 옴부즈만 실무 처리 과정을 다루며, 교육생들과 함께 실제 과제를 수행하는 방식의 실습 과정을 포함한다.

- 강좌 3 : 시민옴부즈만 사례와 적용(옴부즈만 활동가)

시민옴부즈만 사례 및 실무 관련 부분으로서, 시민옴부즈만 가운데 모범적인 활동을 전개하고 있는 옴부즈만 활동가가 순서를 맡는다. 기초 혹은 광역 자치단체에서 옴부즈만 활동을 전개하는 가운데 있었던 다양하고 전문적인 성공과 실패 사례를 제시하고, 교육생들과 함께 실제 과제를 수행하는 방식의 실습 과정을 포함한다.

- 강좌 4 : 지역에서의 옴부즈만 활동과 반부패 네트워크(총괄 운영자)

전체 프로그램의 결론에 해당하는 부분으로서, 아카데미의 총괄 운영을 맡는 한국투명성기구의 책임자가 순서를 담당한다. 지역에서 구체적으로 시민옴부즈만으로서 활동을 전개하기 위해서 필요한 부분을 함께 정리하고, 나아가 한 개인의 전문성과 역량의 한계를 넘어서서 전국적 차원에서 시민옴부즈만 활동의 성과를 높이기 위해서 어떠한 형태의 네트워크가 필요한가에 대하여 함께 정리한다.

(6) 교육 프로그램의 내용(워크숍)

- 워크숍 1 : Ice Breaking(마음과 마음 사이)

아카데미 전 과정의 첫 프로그램으로서, 개강식과 오리엔테이션 직후에 배치한다. 앞으로 전 프로그램을 같이 해나갈 교육생들의 첫 만남 시간으로서, 무언의 대화로 마음과 마음 사이의 간격을 좁혀 상대방을 이해하고 배려하게 하는 아이스 브레이킹 과정이다.

- 워크숍 2 : 화합 한마당

교육생 간의 일체감 형성과 사명감 및 목표의식을 고취하기 위한 의식, 공연, 행사 등 다양한 프로그램으로 구성된다. 아 과정을 통하여 참가자들은 상호 유대를 높이고, 향후 강한 네트워크를 구성할 수 있는 토대를 다진다.

(7) 교육 프로그램

시간	1일차	2일차
08:00~09:00		아침 식사
09:00~10:00		강좌 Ⅲ
10:00~11:00
		강좌 Ⅳ
11:00~12:00
12:00~13:00		수료식
13:00~14:00	접수/등록	점심 식사 및 귀 가
14:00~15:00	개강식/오리엔테이션
15:00~16:00	Workshop Ⅰ
16:00~17:00
	강좌 Ⅰ
17:00~18:00
18:00~19:00	저녁 식사
19:00~20:00	강좌 Ⅱ
20:00~21:00
	Workshop Ⅱ
21:00~22:00
22:00~	취침

❏ 5일차(35시간) 교육 주요 진행 사항

시 간	1일차	2일차	3일차	4일차	5일차
08:00 ~ 09:00	등 록	아침 명상의 시간 & 식사
09:00 ~ 09:30	입교식 및 과정소개	청렴정책의 방향과 부패방지전략 (9:00～10:20)	부패방지 제도개선 (9:00～10:20)	청렴감사관 발전방안 (9:00～10:20)	그룹발표 및 평가 -청렴감사관 활동계획 발표와 토론, 평가 (9:00～11:50)
09:30 ~ 09:50	홍보영상교육
10:00 ~ 10:50	국가발전과 부패방지 (10:00～11:50)
		청렴감사옴부즈만의 역할과 직무수행 (10:30～11:50)	국제사회 반부패 동향과 정책사례 (10:30～11:50)	청렴감사관 활동사례 I (10:30～11:50)
11:00 ~ 11:50
12:00 ~ 12:50	중 식
13:00 ~ 13:50	청렴감사옴부즈만의 이해 (13:00～14:50)	청렴감사옴부즈만 업무수행을 위한 감사 및 조사기법 (13:00～14:20)	청렴감사관제도의 운영실태 (13:00～14:20)	청렴감사관활동사례II (13:00～14:20)	설문조사 및 수료식
14:00 ~ 14:50
15:00 ~ 15:50	청렴감사옴부즈만의 설치 및 운영방안 (15:00～16:50)	감사기법 (15:00～16:50)	청렴감사관 현장활동 방법 (15:00～16:50)	효과적 현장활동방법에 대한 토론 (15:00～16:50)
16:00 ～ 16:50

3) 참가 대상

- 각 지역에서 시민옴부즈만을 준비하고 있는 NGO 단체 관계자.

- 현재 지방자치단체 및 지방의회의 각종 위원회에 참여하고 있는 민간위원.

- 지역 언론 관계자.

- 지역 소재 대학의 교수.

- 기타 시민옴부즈만에 관심이 있는 지역 주민 등.

4) 기대효과

(1) 시민 참여의 모범 창출

참여와 투명의 거버넌스를 지향하는 세계적 추세에 맞추어 이의 한 축인 시민사회의 참여를 시민옴부즈만의 형태로 이루어내어, 시민사회 참여의 한 형태를 창출.

(2) 시민사회의 합(合)책임성 제고

시민사회의 전문성을 높여, 참여에 수반하여 참여와 똑같은 정도의 무게로 제기되는 합(合)책임성의 과제에 적극 부응하는 모범적인 사업의 사례를 생산하며,

(3) 사업성과의 축적과 지속가능성 확보

이벤트 성격의 일회적 사업 형식을 지양하고, 사업의 성과가 사람과 조직을 통해 담보․축적될 수 있도록 하여, 사업의 지속가능성을 확보하고 바람직한 사업의 전형을 만들어 내고,

(4) 맑고 정의로운 사회 건설에 기여

이러한 모든 과정을 통하여 참여와 투명성을 지향하는 굿-거버넌스의 일익을 담당함으로써, 결과적으로 사회 전반의 부정부패를 없애고 맑고 정의로운 사회건설에 기여함

Ⅵ

부패신고상담가 양성

교육콘텐츠 개발

1. 부패신고심사의 이해

2. 부패신고상담가 양성 교육프로그램

제6장 부패신고상담가 양성 교육콘텐츠 개발

제6장 부패신고상담가 양성 교육콘텐츠 개발

국가청렴위원회, 『2006 신고심사 메뉴얼』, 서울, 2006.을 참조하여 작성.

제1절 부패신고심사의 이해

1. 개관

1) 부패행위 개념

개 념

가. 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위

나. 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득․관리․처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위

다. 가․나에 규정한 행위나 그 은폐를 강요, 권고, 제의, 유인하는 행위

공직자

국가공무원법, 지방공무원법에 의한 공무원과 그 밖의 다른 법률에 의하여 그 자격․임용․교육․훈련․복무․보수․신분보장 등에 있어서 공무원으로 인정된 자

✱ 건설기술관리법 제45조에 의한 ‘감리원’은 공무원으로 의제

법 제2조제1호 “라”목의 규정에 의한 공직유관단체의 장 및 그 직원

✱ 법 제2조제1호 “라”목 ⇨ 공직자윤리법 제3조제1항제10호

공공기관

정부조직법에 의한 각급 행정기관과 지방자치법에 의한 지방자치단체의 집행기관 및 지방의회

지방교육자치에 관한 법률에 의한 교육감, 교육청 및 교육위원회

국회법에 의한 국회, 법원조직법에 의한 각급 법원, 헌법재판소법에 의한 헌법재판소, 선거관리위원회법에 의한 각급 선거관리위원회, 감사원법에 의한 감사원

공직자윤리법 제3조제1항제10호의 규정에 의한 공직유관단체

※ 공직자윤리법 제3조 제1항 제10호

다음 각목의 1에 해당하는 기관‧단체중 대통령령이 정하는 기관‧단체(이하 “공직유관단체”라 한다)의 임원

가. 정부투자기관, 한국은행 및 정부의 출연‧보조를 받는 기관‧단체 기타 정부업무를 위탁받아 수행하는 기관‧단체

나. 지방공기업법에 의한 지방공사‧지방공단 및 지방자치단체의 출연‧보조를 받는 기관‧단체

다. 임원의 선임에 있어서 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장의 승인 등을 요하거나 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 임원을 선임하는 기관․단체

2) 신고사항처리유형

고 발

부패혐의가 있는 고위공직자에 대해 형사처벌을 위한 수사 및 공소제기의 필요성이 있는 경우 위원회의 의결로써 취할 수 있는 조치

고발 대상 고위공직자
①차관급 이상의 공직자 ②특별시장, 광역시장 및 도지사 ③경무관급 이상의 경찰공무원 ④법관 및 검사 ⑤장관급(將官級) 장교 ⑥국회의원

✱ 고위공직자 적용범위

1. 부패행위를 한 현직 고위공직자

2. 부패행위 당시 고위공직자(前職이라도 적용됨)

이 첩

수사기관(검찰청, 경찰청), 감사원, 해당 공공기관의 감독기관에 신고사항의 수사 및 감사 등을 의뢰하기 위하여 신고서 및 관련 자료를 해당 기관에 송부하는 것

이첩받은 기관은 부패방지법에 의거 조사의무, 신고자 보호의무, 결과통지 의무 등을 부여받게 됨

✱ 이첩기관 선정 기준

1. 수사기관：범죄의 혐의가 있거나 수사의 필요성이 있다고 인정되는 경우

2. 감 사 원：감사원법에 의한 감사가 필요하다고 인정되는 경우

3. 해당 공공기관의 감독기관(감독기관이 없는 경우에는 당해 공공기관) : 감사원 또는 수사기관에 이첩하는 것이 적절하지 아니한 경우

불이첩

위원회에 상정된 신고사항이 부패행위에 해당되지 않거나, 수사 및 감사 등이 필요 없다고 의결된 것

참고자료 통보

불이첩하여야 할 신고사항이지만 그 내용이 관련 기관에서 소관 업무와 관련하여 참고할 필요가 있다고 판단될 경우, 관련 자료를 해당 기관에 송부하는 것

- 이 경우에는 해당 기관에서 단순히 소관 업무의 참고자료로 활용하게 됨

공공기관 송부

신고내용이 일반 행정민원사항 또는 개인간 분쟁 등으로 부패행위에 해당되지 않아 우리 위원회에서 처리할 사항이 아니라고 판단되는 경우에 동 접수사항을 해당 공공기관에서 자체 처리하도록 송부하는 것

- 해당 공공기관은 처리결과를 신고자에게 통지하여야 함

종 결

신고내용이 부패방지법 시행령 제23조에 해당되어 추가적인 심사 및 조사가 불필요한 사항

※ 용어의 정리

① ｢법｣：부패방지법(법률 제7612호, ’05. 7. 21. 개정)

② ｢영｣：부패방지법 시행령(대통령령 제19238호, ’05. 12. 30. 개정)

◦ ｢처리지침｣：신고사무처리지침(’06. 2. 6. 개정)

◦ ｢운영세칙｣：국가청렴위원회 운영세칙(’06. 3. 6. 개정)

3) 심사관 기능

심사의 의의

신고사항에 대하여 신고자 등을 상대로 확인․판단하는 행위

- 신고자의 인적사항, 신고의 경위 및 취지 등 신고내용의 특정에 필요한 사항과 신고내용이 법 제21조제2항 각호의 1에 해당하는지 여부에 관한 사항 등을 확인

- 조사기관에서 조사가 필요한지 여부를 판단하는 업무

심사관 기능

부정부패신고센터 또는 신고안내를 통하여 접수한 신고사항에 대하여 진위여부․사실관계 확인을 위한 자료수집, 법령 검토 및 분석

위원회에 안건을 상정한 후 조사기관에 이첩하거나, 고위공직자의 경우에는 고발하는 등에 따른 제반 업무와 이에 따른 후속 조치

일반신고사항의 처리(종결 및 공공기관 송부)에 따른 제반업무 및 신고안내 활동을 통한 부패신고 활성화 업무수행

※ 심사관의 기능：국가청렴위원회 직제 대통령령 제19340호 제11조 제8항
․신고의 경위 및 취지의 확인 ․신고내용의 특정에 필요한 증빙자료의 보완 및 조사 ․신고사항의 진위확인에 필요한 진술청취 ․신고자의 신분보장 및 신변보호조치 필요여부 확인 ․신고심사 결과의 위원회 회부안건 작성	․신고사항의 조사기관 이첩 ․조사결과의 접수․분석 및 재조사 요구 ․조사결과에 따른 제도개선사항의 발굴 ․신고자에 대한 결과통지 및 이의신청에 관한 사항 ․위 각호와 관련된 진정․탄원 등 민원처리

2. 신고사항 확인 및 심사

1) 개요

개 념

신고내용의 진위여부를 확인하기 위하여 신고자, 참고인, 이해관계인, 공공기관, 관계 공직자 등을 대상으로 사실확인을 하는 행위를 의미

신고자·이해관계인 등 사실확인 범위

신고자의 경우

- 인적사항 및 신고의 경위․취지

- 신고내용의 진위여부 확인을 위한 자료의 제출 및 출석요구

이해관계인 등의 경우

- 종전에는 부패방지법의 인지조사 기능을 부인함에 따라 이해관계인 등에 대한 사실확인을 하지 않는 것이 일반적이었음

- 그러나, 부패방지법 제21조(기능수행관련 조치권한)와 제29조(기능수행관련 절차)를 상호보완 관계로 파악할 필요가 있으므로 일정한 범위내에서의 확인은 가능

- 이해관계인이 공직자․공공기관의 경우는 원칙적으로 사실확인이 가능하며, 사인인 경우에는 법정신에 따라 최소한에 그칠 필요가 있음

2) 신고자

신고내용 확인

신고자를 상대로 영 제20조 규정에 의한 사항을 확인

- 신고사항 확인을 위해 신고자의 출석을 요구하는 경우에는 심사관의 결재를 받아 문서로 요구하며, 기일이 촉박하거나 부득이한 경우에는 전화‧모사전송‧기타의 방법으로 출석을 요구할 수 있음

- 신고사항을 확인하기 위하여 신고자․이해관계인 및 참고인 등이 위원회에 출석할 경우 예산이 허용하는 범위 안에서 여비를 지급함

- 신고자가 출석할 수 없는 등 특별한 사정이 있는 경우 신고자에게 직접 출장 방문하여 진술을 청취하는 등의 방법으로 확인 가능

- 이해관계인 및 참고인 등이 신고사항과 관련된 진술을 희망하나 특별한 사정으로 출석할 수 없는 경우에도 직접 출장 방문하여 진술을 청취할 수 있음

신고내용의 진실여부 확인을 위해서는 사전에 아래 사항을 고려하여 신고사항확인서 및 확인조서 작성시  활용

- 신고내용을 위법 사실별로 정리

∙ 가능한 이해하기 쉽게 시간 흐름의 순서대로 정리하되 신고내용의 특성에 맞게 사안별이나 중요도 순으로 정리하여야 함

- 혐의대상자가 신고내용과 같이 부패행위를 하였는지 확인

∙ 증거자료가 제출되었는지, 추가 확보가 가능한 증거자료가 있는지

∙ 증인이 있는지, 추가 확보가 가능한 증인이 있는지

□ 주의：신고내용 외의 부패행위도 확인

- 혐의대상자의 행위가 부패행위에 해당하는지 확인

∙ 혐의대상자의 부패행위에 대한 근거법규 확인

∙ 혐의대상자의 부패행위에 대한 처벌근거 확인

심사담당자는 우선 유선으로 신고자에게 신고내용을 재확인하고, 신고서에 나타나지 않은 신고의도(예시: 보상금, 개인적 원한 등)를 파악하여 참고

최초 수립한 심사계획서와 신고자로부터 우선 파악한 내용 등을 참고하여 정확한 심사방향 설정

- 심사의 중점은 정확한 신고자의 인적사항 확보, 신고내용이 부패행위에 해당하는지 여부 판단, 신고내용을 입증할 수 있는 증거자료 등의 확보와 참고인 및 이해관계인의 진술에 있음을 염두에 두고 심사방향 설정

확인서 작성

가. 기본원칙

“제목”, “확인의 내용”,  “사실의 확인임을 표시하는 내용”,  “확인일자”,  “확인자 및 입회자의 서명날인” 등을 포함

“특정사실” 만을 확인케 하면 족하고 원인, 동기 등을 기재하도록 강요하는 일이 없도록 할 것

관계서류의 사본만 있으면 충분할 경우 또는 설명하지 아니하여도 당연히 인정되는 사실에 대하여는 확인서를 받을 필요가 없음

현장상황 등이 조사현장을 떠나거나 시간이 경과하면 다시 확인할 수 없거나 변경될 가능성이 있는 사항은 현장에서 즉시 확인서를 받을 것

서면 만으로 현장 등 상태를 표현하기 곤란한 경우에는 표본품을 징구하거나 도표, 사진, 녹음 등을 함께 징구

확인서를 징구하는 때에는 가능한 해당사실을 객관적으로 입증할 수 있는 증거를 따로 보강

사실관계 등의 확인은 반드시 확인서를 사용하고 경위서, 사유서 등의 명칭으로 된 서류는 작성하지 않도록 할 것

나. 작성요령

확인사항(영 제20조)

- 성명․주민등록번호․주소․직업․근무처 및 연락처 등 신고자의 인적사항

- 신고 경위․취지 및 이유

- 신고내용이 부패행위에 해당하는지 여부

- 신고자와 부패행위의 혐의대상자와의 관계

- 신고내용을 입증할 수 있는 참고인 또는 증거자료 등의 확보 여부

- 위원회에 신고하기 전에 수사기관 등 다른 기관에 동일한 내용으로 신고․고소․고발 또는 진정 등을 하였는지의 여부

- 신고자가 위원회의 처리 및 조사기관의 감사․수사 또는 조사과정 등에 있어서 그 신분을 밝히거나 암시하는 것(이하 “신분공개”라 함)에 동의하는지의 여부

심사담당자는 신고자로부터 증거서류나 참고서류를 제출받은 경우 이를 신고사항 확인서에 기재하고, 신고서에 첨부되지 아니한 증거서류나 관련 자료는 신고사항 확인서 뒤에 첨부함

신고사항 확인서는 신고내용에 대하여 신고자의 구체적인 진술을 충분히 청취한 후 6하원칙에 따라 작성

별지서식 제13호：신고사항 확인서

- 심사담당자는 확인서 작성후 신고자와 심사담당자가 연명으로 서명 또는 날인하되, 신고자가 조사기관의 신분공개에 동의하지 아니한 경우에는 신고자의 인적사항을 기재하지 아니함

✱ 심사담당자가 신분공개 동의여부를 다시 확인하여 변경사항이 있으면 신고자로 하여금 신분공개동의여부변경확인서를 작성하게 하고, 신고자의 서명 또는 날인을 받은 후 신고센터장에게 그 결과를 통보해야 함

별지서식 제12호：신분공개동의여부변경확인서

- 필요한 경우 확인조서를 작성하여 신고자와 심사담당자가 서명 또는 날인한 후 확인서 뒤에 첨부함

심사담당자는 신고사항 확인시 신고된 부패행위 내용을 신고자 이외의 자가 알고 있는지 여부를 확인

- 법 제26조에 의한 공직자의 부패행위 신고의무를 위반한 사실이 있는지 여부 등을 확인하여 그 사실을 신고사항 확인서에 기재함

확인조서 작성방법

가. 사전준비 사항

신고내용을 완전히 파악

규명하여야 할 사항을 미리 결정

증거자료를 준비

논리전개를 구상

질문순서를 정할 것

예상되는 답변에 대한 대응 방안을 검토

나. 조사관의 기본자세

단정한 복장과 용모를 갖출 것

진실하고 성의있는 태도로 임할 것

온화하고 침착해야 하며, 자신있는 태도를 견지

선입견을 배제

명예심과 자존심을 존중

끈기있는 조사자세를 유지

다. 기본원칙

인적사항

- 진술자의 성명, 주민등록번호, 주소, 직업 및 직장(직위), 전화번호 등을 기재

- 공공기관이나 법인인 경우에는 공식 명칭 또는 등기부상 명칭을 적고, 괄호하고 대표자 이름을 기재

✱ 예시：성명：○○청(기관장：○○○)

확인조서 문답란：6하원칙에 의해 기재

별지서식 제14호：확인조서

- 진술자 신분에 관한 사항과 진술자가 진술할 내용에 대한 개요(부패행위 요지)

- 임의로 문답한다는 내용 기재

✱ 예시

∙ 이때 위 진술 취지를 더욱 명료하게 하기 위하여 다음과 같이 문답하다.

∙ 이때 주민등록증을 임의로 제시하여 확인하다.

주요 질문유형

- 부패행위를 신고하게 된 취지 또는 동기에 대한 질문

- 부패혐의를 알게 된 배경

- 부패혐의에 대한 구체적 내용을 6하원칙에 의해 질문

- 신고자와 혐의대상자와의 관계

- 부패혐의에 대한 증거자료나 증인에 대한 질문

- 신고된 부패행위 내용을 다른 공직자가 알고 있는지 여부에 대한 질문

- 같은 내용을 다른 기관에 신고, 고소, 고발한 사실이 있는지 여부에 대한 질문

- (신고자일 경우) 신분공개에 대한 동의 여부 질문

- 진술자가 서명을 할 수 없거나 날인을 거부하는 경우에는 그 취지를 기재

라. 유의사항

호칭은 존대말을 쓰며 문자는 한글(성명 기타 특수한 경우에는 한자를 병기)을 사용하되 쉬운 말을 사용하여 자연스럽고 간명하게 기재

문답서 작성시 상대방에게 진술을 거부할 수도 있음을 사전 고지할 것

“답변 잘하면 선처한다”거나, “별 문제가 없으니 문답에 잘 응하여 달라”고 요구하는 등 책임없는 언행으로 상대방으로 하여금 변명의 기회를 사실상 포기하게 하거나 조사자의 의도대로 문답서를 작성함으로써 사후 불만을 야기하는 일이 없어야 함

문답의 순서는 가급적 사건의 진행과 병행하되 기억을 환기하기 쉬운 것부터 질문

질문은 짧게 하되 답변은 길게

진술의 취지를 그대로 기재하여야 하며 피조사자에게 유리한 내용은 물론 변명도 기재(더 하실 말씀이나 제출할 증거는 없습니까?)

법률적 용어는 피하고 진술자가 사용하는 용어를 그대로 기재하되 외래어, 학술용어, 약어, 방언 등에는 반드시 괄호안에 간단한 설명을 하여 그 뜻을 보다 명백히 할 것

수법이 같은 다수사실에 대하여 문답할 때에는 한 두 가지의 대표적 사실에 대하여만 기재하고 나머지 사실은 일람표를 작성

금액이나 수량 등을 확인할 필요가 있는 경우에는 사전에 충분히 검토하여야 하며 개략적인 수치로 문답을 하거나 사후에 추가하는 일이 없도록 할 것

진술인의 내심의 뜻을 추측하여 기재하는 일이 없도록 할 것

부인하는 경우에는 부인→반박자료 제시→모순노출의 조사과정이 명백히 나타나도록 기재

확인조서 작성중에 진술인이 제출하는 증거에는 문답서상에 “이때 제출한 증거는 원본과 상위 없음을 확인하고 본 문답서 말미에 첨부한다”라고 기재하고 말미에 첨부

확인조서 작성후에는 서명, 날인 전에 반드시 진술인으로 하여금 열람하도록 하고, 오기내용 및 증감여부를 확인하여야 하며 그러한 취지가 문답서에 실질적으로 나타나도록 기재(이상의 진술은 사실인가요?)

관계책임자가 다수인 경우에는 간혹 주책임자에 대한 문답서만을 충실히 작성하고 다른 사람에 대하여는 간단히 하는 경향이 있으나 모든 관계자 별로 충분한 내용의 문답서를 작성

작성 중 또는 작성 후에 정정할 부분이 있을 때에는 두선을 긋고 정정하되 정정부분을 알아 볼 수 있도록 가볍게 날인

확인조서 작성시 상대방의 직급에 상응하는 대상기관의 감사업무 담당직원(담당직원이 없을 경우, 진술인의 상급자)을 입회시키고 답변이 끝난 후, 입회인의 날인을 받을 것(다만, 상대방이 기관장 등 신분의 특수성으로 인하여 답변서의 작성을 은밀히 하기를 원할 때에는 입회인을 두지 않아도 무방함)

확인조서 각 면간에는 조사관과 진술인이 같이 간인을 하고 진술인의 서명, 날인은 반드시 본인 스스로 하도록 할 것

확인조서는 일과시간 중에 작성함을 원칙으로 하되 진술인의 사정을 고려

신고자 등에 대한 여비 지급방법

지급근거：법 제21조제1항제2호 및 영 제17조

지급대상：신고자, 참고인 등 위원회에서 필요하여 출석을 요구한 자
(공무원은 제외)

지 급 액：“신고인 등 여비지급계획(2003. 9. 8.)”에 의거 지급

✱ 공무원여비규정의 출장거리 왕복 120㎞를 기준으로 차등 지급

지급방법

- ｢신고자 등 여비지급 대장｣에 기재하고 계좌이체(무통장 입금)

3) 이해관계인 등

신고사실 확인

가. 근 거

부패방지법 제21조에서는 동법 제11조제6호(부패행위에 대한 신고의 접수 등)의 기능 수행을 위해 다음 사항 규정

- 공공기관에 대한 설명 또는 자료․서류 등의 제출요구 및 실태조사

- 이해관계인․참고인 또는 관계 공직자의 출석 및 의견진술 요구 권한을 행사

종전에는 동법 제29조(신고의 처리)에 대한 해석을 소극적으로 하여 이해관계인 등에 대한 사실확인을 배제하여 왔음

- 그러나, 이해관계인 등에 대해 사실 확인을 금지하는 명문의 규정이 없으며, 동법 제21조를 적극적으로 해석할 경우 이해관계인 등에 대한 사실 확인의 법적근거 인정

나. 사실확인 범위

부패방지법의 전반적인 체계 및 맥락을 고려할 때, 이해관계인 등을 대상으로 하는 일반적인 사실확인 권한은 신고자에 대한 사실확인 권한과 다소 운영상 차이가 있음

이해관계인 또는 부패혐의자를 대상으로 사실확인 권한을 인정할 경우에 선별적으로 행사할 필요가 있음

- 필요시 법 제21조제1항제2호의 ‘이해관계인’ 또는 ‘관계 공직자’ 자격으로 출석 및 의견진술 요구가 가능

- 다만, 형사처벌을 위해 수사 및 공소제기의 필요성이 있는 신고사항의 경우에는 증거인멸, 도주우려 등을 감안, 이해관계인 또는 부패혐의자에 대하여는 사실확인 권한의 행사를 심사관에게 보고 후 실시

대상별 조사방법

가. 이해관계인 등이 공직자인 경우

공직자는 직접 면담하거나 전화로 사실 확인 실시

해당 공직자에게 사실확인 취지를 간략하게 설명(신고내용에 대하여 자세하게 설명할 경우 조사관의 의도를 미리 알고 이를 방어할 수 있음)하고 필요한 사항에 대한 질문을 하고 답변을 뒷받침 할 수 있는 근거자료를 징구하되 조사를 받는다는 인식을 주지 않도록 유의

해당 공직자로부터 확인서 등을 징구할 경우 가급적 이를 강요하지 말고 자진 협조를 요청하여 불필요한 마찰 방지

사실확인시 질문할 사항과 순서에 대하여 사전에 정리해 두었다가 순서대로 질문하여 면담시간, 횟수를 최소화하고 면담시 처리결과에 대한 암시를 주는 언행 금지

참고인, 이해관계인 면담 등 외곽조사를 위주로 하되 해당 공직자 확인이 불가피한 경우, 부패 여부를 확인할 수 있는 자료를 충분히 확보한 후 해당 공직자에게 사실 확인

확인서 등 필요한 증거서류는 위원회에서 처리 가능한 범위내에서 최소한으로 징구

- 조사기관에서도 조사과정에서 추가로 자료를 요구할 것이므로 피신고기관으로부터 과다한 자료 요구 및 이중조사라는 불만야기 우려

신고내용은 신고자의 입장에서 쓴 것이므로 반대편인 해당 공직자의 입장에서의 설명을 듣고 객관적인 입장에서 판단하고 해당 공직자로 하여금 최대한 이야기를 많이 하도록 유도

나. 이해관계인 등이 공공기관인 경우

신고내용의 확인을 위한 자료제출 요구가 가능하고 법 제21조제1항제2호의 규정에 따라 이해관계인․참고인 또는 관계 공직자를 대상으로 출석 및 의견진술 요구가 가능하므로 사실상 조사의 제한은 없음

사실확인시 사전에 감사관련 부서에 협조요청 공문을 보내는 경우, 업무를 추진하는 것이 용이한 면이 있으나 때로는 너무 민감하게 반응하여 대응할 수 있는 시간을 주어 역효과가 날 수 있으므로 상황에 따라 적정하게 판단할 필요가 있음

사실 확인을 위한 기관방문은 사전에 준비를 철저히 하여 가급적 1회 방문으로 짧은 시간내에 처리할 수 있도록 하여 피신고기관의 업무부담을 최소화 하여야 함

표 등 자료를 요구할 때에는 처음에 구상을 잘하여 여러 번 수정하는 일이 없도록 하고 사전에 협의를 하여 작성가능 여부, 소요시간 등을 확인하여 불필요한 부담을 주어 거부감을 갖지 않도록 할 필요가 있음

사실 확인시 관계 공직자가 변명을 할 경우 변명에 대한 근거자료 등을 제시하도록 정중하게 요구하여 이 자료를 제3의기관 또는 관계 전문가에게 확인하여 객관적인 입장에서 판단

다. 이해관계인 등이 민간인인 경우

이해관계인이 민간인인 경우 부패방지법 제2조제3호 “나”목인 경우에만 해당되고 “가”목에는 해당되지 아니하므로 사실 확인은 공직자의 경우에 비해 신중하게 접근할 필요가 있음

직접 접촉시 사전에 취지를 설명하여 협조를 구하고 가급적 전화통화를 통해 파악

민간인은 신고사실을 인지할 경우, 공직자에 비해 증거인멸, 도주의 가능성이 높고 신고사항 처리과정에서 조사관의 부분적인 잘못에 대하여도 명예훼손, 인권침해 등 문제를 제기할 수 있음에 유의

4) 신고안내

신고안내의 의의

가. 개 념

신고안내라 함은 수사기관의 인지수사와 유사한 의미를 가지고 있음

- 부정부패신고센터에서 상담접수 후 조사관들에게 신고사항이 배정되는 수동적 신고처리 절차와 반대되는 개념

인지 조사권이 부여되지 않은 현행 부패방지법 체계에서는 부패혐의자에 대한 직접조사가 어려우므로, 신고안내는 신고접수와 인지조사의 중간 형태라고 할 수 있음

- 따라서 신고안내는 적극적․능동적 신고처리의 일환으로서 담당조사관의 업무열의․경험 및 판단력 등에 크게 좌우됨

나. 신고안내 절차

신고안내는 조사관들의 업무협조자 또는 인적네트워크를 통해 최초 시작됨

- 정보에 대한 조사관의 인체 5관․6감이 작용하여 인지가 될 경우 신고안내 행위가 개시

조사관이 인지정보가 부패행위의 단서가 된다고 판단되면, 절차 진행

- ｢부정부패신고센터｣에 조사관이 정보제공자에게 부패의혹 사항을 ｢신고사항｣으로 접수토록 안내- ｢부정부패신고센터｣직원은 동 건 안내 조사관의 이름을 기록

- ｢부정부패신고센터｣는 신고자에게 접수증을 교부하는 등 신고접수절차에 따라 접수

다. 신고안내를 위한 정보수집

수사기관의 범죄 정보활동과 유사한 개념으로 조사관들의 신고안내를 위하여 정보수집 활동이 필요함

- 신문․방송․인터넷 등의 미디어 및 익명신고․진정․소문 등의 내용들을 예의주시 하여 부패혐의가 있다고 인정될 경우 진상파악에 착수

- 업무협조자 및 연락책 등을 통해 은밀하게 파악해야 함

✱ 6하원칙 및 8하원칙(6하원칙+누구와 함께, 누구에 대하여)에 의해 파악

수집된 정보는 부패행위의 구성요소에 맞게 작성하고 정보제공자에게는 위원회 신고를 권유

- 방문․우편․팩스 및 인터넷 신고

신고안내 기법

가. 조사관의 자세

冷眼觀人 冷耳聽語 冷情當感 冷心思理(채근담)

냉철한 눈으로 사람을 보고 냉철한 귀로 말을 들으며, 냉철한 느낌을 받으며 냉철한 마음으로 이치를 생각

- 이러한 비유가 바로 조사관들이 가져야 하는 자세를 의미

시시각각으로 변하는 상황에서 이성적으로 객관적으로 사물을 보고, 신중하고 심사숙고하게 판단한다면 증명력이 있는 신고안내를 할 수 있으며, 성급하고 조급한 판단은 오류를 범할 우려가 많음

- 하루 아침에 많이 보다는 조금만이라도 꾸준하게 조사관들이 마음을 닦는 기법을 갖추도록 노력 필요

조금만이라도 정의롭게, 지혜롭게, 성실하게, 창의적으로, 용기있게, 이해하며, 사랑하며 조금만이라도 생각할 줄 안다면 심신이 바로 선 外柔內剛형의 조사관이 될 수 있음

不狂不級 不樂不成

조사관들은 조사업무와 관련하여 신고자와 관련된 신고안내, 사실 확인 접수처리, 사후 분석 평가, 피신고자의 대응에 이르기까지 업무에 “미칠” 정도가 되어야 함

- 조사업무를 마치 내 일을 하듯이 즐기지 않으면 이룰 수 없는 것이 조사관의 신고안내 처리 업무 자세임

聰明不如鈍筆

“총명한 머리보다는 몽땅 연필이 더 낫다”

- 이 말은 메모의 중요성을 강조하고 있음

- 항상 소형 수첩, 포스트 잍, 비망록 기록을 생활화하고, 컴퓨터에는 반드시 일정표를 작성하여 인지한 내용을 기록하는 습관을 가지도록 하는 것이 조사관의 기본 자세

나. 인적 네트워크 및 대중매체 활용 기법

인적 네트워크 구성

- 조사관 개개인이 조직 속에 근무한 경험에 의해 과거, 현재, 미래에 연결된 인적자원들이 제공한 정보자료를 활용

대중매체를 통한 정보검색․입수

- 방송, 신문, 인터넷, 자료의 독자투고란, 여론광장, 자유게시판 등을 수시로 검색․열람

- 부패행위 관련자료를 수집한 후 관련자, 참고인, 신고자 등을 발굴하여 부패방지법상 “부패행위”에 해당되는 부분을 반드시 포함해서 신고하도록 안내

법적 마인드(legal mind) 함양

- 조사관들은 법률 기본 소양 및 조사기법 함양에 관심을 가져 법률 마인드를 생활화 할 필요가 있음

- 신문기사에 나오는 사건사고의 적용법조항 분석, 법령집 및 녹음기 휴대

- 법제처, 법원, 검찰청, 국회 홈페이지 수시 검색

- 인터넷 법률 강좌 수강, 수사연구지, 법률신문 정기구독 등

다. 신고안내 기초확인 사항

조사관은 부패행위를 인지했을 경우 신고내용의 경중을 막론하고 신고자의 입장에서 처리될 수 있도록 신고안내

통상 구두 혹은 유선으로 확인하고 신고자로부터 최소한 다음과 같은 사항을 개략적으로 확인하고 요약보고서, 부패방지활동보고서를 작성

- 신고자 및 피신고자 인적사항

- 일시 및 장소, 대상 , 신고경위, 참고인, 목격자, 관련자

- 신고개요, 부패행위 해당여부, 법령위반내용, 적용 법조항

- 신분공개여부, 증거서류 보유 여부, 증명능력 여부 판단

- 신고안내를 한 후 접수가 되면 조사계획서를 작성

라. 신고자 방문 안내 및 출장 사실 확인 사항

신고자는 법적인 마인드가 없는 사람들이 대부분이므로 조사관이 필요로 하는 사항을 생각대로 진술하여 주지 않는 것이 상례

그러므로 단시간에 필요한 사항을 누락 없이 청취 기록하려면 어느 정도 기술이 필요

신고자로부터 직접 확인이 안된 사항은 기록하여 두었다가 다음 조사를 통하여 반드시 사실 확인을 하여야 함

5) 부패유형별 심사방법

개 요

부패행위에 대한 심사는 부패행위의 유형에 따라 중점조사내용, 주의사항 및 심사기법을 달리해야 할 필요가 있음

현행 부패방지법상 부패행위 유형은 크게 두 가지로 구별되며, 공직자의 금품수수와 공공기관에 재산상 손해를 입히는 두 가지 경우임

금품수수(뇌물공여)

가. 일반사항

금품수수(향응접대를 포함)는 공무원이 계약, 인․허가, 공사발주 등의 행위를 통해 피신고자에게 유․무형의 경제적, 경제외적 이익을 불법(부당하게)으로 공여함으로써 그 반대급부로 취득하는 경우가 대부분임

- 이 경우, 뇌물 액수, 수뢰자의 공직사회에서의 위치, 당해 분야에서의 발생 개연성을 고려

뇌물공여(수수)자가 공무원이냐 민간인 또는 공직유관단체의 직원이냐에 따라 심사기법을 달리 하여야 함

- 특히 공무원이 피신고자가 될 경우 피신고자로서의 신분이 외부에 알려지게 되면 개인적 명예 실추 및 소속기관에서 암묵적인 인사상 불이익을 받기 쉬우므로 각별한 주의 요망

- 금품수수에 대한 형법상의 조항이 여러 가지가 있으므로 죄목 적용을 위해 관련 조항 사전 검토 필요

나. 신고자 보호

금품수수의 경우 금품제공자, 수수자 모두 형사처벌 대상

- 신고자가 금품제공자인 경우 신고자 보호문제 대두

특히, 신고자가 금품제공자인 경우에는 자신에 대한 형사처벌을 우려하여 신고취하 가능성이 있음

- 신고자를 안심시키는 것이 우선적으로 필요하며, 특히 이첩시 조사기관에서 비밀유지가 될 수 있도록 사후관리를 철저히 해야 함

- 신고자에 대한 보호장치를 강구하지 않은 채로 이첩시, 신고자에 대한 형사입건 가능성이 매우 높음

신고자가 직접 금품을 제공치 아니하고 제3자의 금품제공․수수를 목격했을 경우

- 증거․입증자료가 부족시 신고자가 명예훼손․무고죄로 역고소 당할 우려

다. 증거확보·주장방법

공직자․민간인에 관계없이 뇌물공여(수수)의 혐의는 해당되는 피신고자에게 치명적 타격을 줄 수 있으므로 증거확보에 최선을 기울여야 함

신고자로부터의 확인서 징구 보다는 반드시 확인조서를 받도록 할 것

- 신고이유, 신고자 신분, 금품 수수자와 신고자와의 관계, 금품제공내역, 금품제공 일시․장소 등 구체적 정황에 대한 상세한 진술 입수

진술내용을 입증할 수 있는 증거자료를 제시해야만 위원들로부터 신고내용의 사실성에 대한 동의획득 가능성이 높음

라. 이해관계인 신분에 따른 사실확인

공직자

- 공직자가 뇌물공여 또는 수수자의 의혹이 제기될 경우 조사시 각별한 주의 필요

- 공직자의 명예 등에 치명적 손상이 예상되므로, 신고자의 주장을 입증할 수 있는 확실한 물증이 있을 경우에 한해 이첩 추진

- 공공기관 송부시에도 당해 공직자에 대한 피해가 예상되므로 단순의혹 제기에 그치는 신고내용인 경우, 종결처리가 바람직함

민간인

- 공직자가 피신고자(뇌물수수)이고, 금품제공자가 민간인인 경우에도 동일하게 신중한 접근이 필요

- 구체적 증거가 확보될 경우에 한해 위원회 상정추진이 필요

공공기관 재산상 피해

가. 일반원칙

신고사항 심사의 경우, 이첩조사의 필요성 여부를 판단하는 것이므로 굳이 최종 결론을 낼 필요는 없음

- 신고내용의 일부만이라도 확인되면 나머지 부분은 조사기관으로 넘기면 될 것이며, 피신고기관에서 미리 조치를 하지 않도록 할 필요가 있음

피신고자가 공공기관․민간인에 관계없이 신고사실이 어느 정도 입증만 되면 이첩추진

- 처분조치까지 해야 하는 감사와는 업무 성격이 다름

- 신고사실에 대한 입증이 확실한 경우에 한해 피신고기관(공공기관)의 확인 등을 요청할 수 있으나, 입증이 어려운 상태에서는 피신고기관의 증거인멸 우려가 있으므로 신고사항 확인은 신중해야 함

나. 이해관계인 등이 공공기관인 경우

원칙적으로 공공기관의 혐의내용에 대해 사실확인을 실시

- 신고자 주장을 뒷받침 할 수 있는 각종 관계 서류 입수

- 공문시행 등을 통해 협조가 가능

다. 이해관계인 등이 민간인인 경우

이해관계인 등이 민간인(또는 민간단체)인 경우 조사관의 사실확인결과에 따라 추후 부당금액 추징, 고발, 계약해지, 손해배상청구 등의 불이익 처분을 받을 수 있으므로 심사과정에서 비협조적인 태도를 취하거나 증거 인멸을 할 가능성이 매우 높음

그러므로 이해관계인 등이 민간인인 경우, 가급적 공공기관 또는 참고인을 통해 증거자료 확보

- 반드시 이해관계인 등이 접촉해야 할 경우, 필요 최소한도에 그치도록 하되 상대방이 조사관의 의도를 전혀 알 수 없도록 해야 하고 사실확인결과에 따라 예상되는 조치사항을 미리 암시하는 언행을 하지 않도록 함

3. 조사기법

1) 의의 및 일반원칙

의 의

조사는 사람이 사람을 다루는 기술

부패의 발생은 사람의 성향과 환경에 깊은 관계가 있으므로 조사자가 혐의대상자의 인간성 파악 필요

조사관은 심리학, 인간학적 경험이 필요

조사대상자의 지식정도, 연령, 성, 종교, 정치성, 사회적 위치, 교육정도에 따라 조사방법 결정

일반원칙

가. 일반사항

조사자세

항상 온화하고 품위 있는 태도를 유지하고 신고자의 호칭은 가급적 직함을 부르고(○○과장, ○○부장) “귀하”, “당신” 등 거부감을 줄 수 있는 호칭은 피할 것

항시 복장 및 용모를 단정하게 하고 피조사자(신고자, 이해관계인․참고인 또는 관계 공직자)에게 친절하고 공정한 자세와 겸손한 언행으로 존대말을 사용하고 상대방에게 위압감이나 불쾌감을 주지 않아야 할 뿐 아니라 고압적이고 군림하는 자세를 취하지 않을 것

선입견을 가지거나 자의적인 판단을 하지 말고 동료와 항시 상의하여 관계기관의 의견수렴 및 전문가의 자문을 구하여 객관적이고 합리적인 조사결과를 도출

조사결과 조치사항 등을 미리 예측하여 말하거나 이를 신고자에게 암시하는 일이 없도록 할 것

청탁, 압력 등 유혹을 버리고, 공명정대하게 조사에 임할 것

언제나 조사대상에 대한 관심, 문제의식을 가져야 할 것

※ 문제의식을 가지는 방법

① 문제는 어느 곳에도 있다고 확신할 것

② 항상 의문을 가질 것

③ 사물에는 반드시 표리가 있다. 상대방 설명의 반대 경우를 상정해 볼 것

④ 선입감에 빠지지 말 것

⑤ 호기심을 가질 것

⑥ 6하 원칙에 따라서 생각할 것

① What(무엇)- 무엇을 조사할 것인가

- 무엇을 최초로 할 것인가

- 무엇이 이 조사를 하는데 가장 좋은 방법인가

- 무엇을 보고할 것인가

- 조사목적은 무엇인가

- 다음으로 무엇을 해야만 하는가

② When(언제)- 언제부터 조사할 것인가

- 언제까지 보고서를 완성하지 않으면 안 되는가

- 언제 조사하면 좋은가

③ Who(누구)- 누가 이 업무에 관계하고 있는가

- 누구를 만나는가

- 누구와 상담 하는가

- 누구로부터 사정을 듣는가

④ Where(어디)- 어디에서 자료나 정보를 수집하는가

- 어디로 조사하러 가는가

- 어디를 보다 상세하게 조사하는가

⑤ Why(왜)- 왜 이 조사를 하는가

- 왜 이 방법으로 조사하는가

- 왜 이 순서로 조사하는가

⑥ How(어떻게)- 어떻게 이 일을 완수하는가

- 얼마나 걸리는가

- 어떤 수법을 강구하는 것이 적절한가

중점 강조사항

조사의 목적과 취지를 이해시키고 상대방을 조사에 적극 협조토록 유도

가능한 모든 조사방법을 강구하고 자신 있는 태도와 인내심을 가지고 조사에 임할 것

사소한 단서에도 깊은 주의와 의욕을 가질 것

문제점이 있다고 생각되는 사안은 조사 중에도 수시로 질문서 문안을 구상

자신의 당초 판단이 잘못되었음이 객관적으로 확인된 경우에는 미련없이 버릴 것

설교하는 자세는 금물, 피조사자가 횡설수설 변명을 하는 경우에도 끈기있게 들어 봄. 그 과정에서 새로운 아이디어가 떠오를 수 있음

여러 사람을 동시에 상대하지 말 것. 잘못하면 주도권을 놓치기 쉬움

자료등을 요구한 경우에는 메모하였다가 반드시 확인함으로써 요구한 자료를 받지 못하는 일이 없도록 할 것

피조사자인 상대방에게 충분한 변명의 기회를 줄 것

나. 대화방법

대화하는 법

상대방의 관심, 지식 등을 파악하여 그것에 적응하는 노력을 할 것

상대방의 의견과 입장을 이해할 것

대화하는 태도(성실, 예의바름)에 주의할 것

때와 장소에 주의를 기울일 것

이해하기 쉬운 말을 사용할 것

뜻이 통한 상대방에 관심을 보여줄 것

대화 순서를 좋게 하여 요점을 확실하게 이해시킬 것

명확하게 발음하고 적당한 속도로 대화할 것

듣는 법

대화 도중에 주관적으로 판단하거나 비판, 평가하는 것을 피하고 상대에게 충분히 설명할 기회를 줄 것

대화 전체의 의미를 파악하려고 할 것

성실한 태도로서 냉정한 마음가짐으로 들을 것

의문되는 점이 있으면 질문하여 명확하게 하기도 하고 다짐해 보기도 할 것

상대방이 지루하게 길게 이야기 하는 때는 적당하게 단락을 짓도록 할 것

대화수단

이미 안면이 있고 조사내용이 간단한 경우에는 전화를 활용

기타의 경우에는 직접 면담하는 것이 장점이 많기 때문에 가능한 한 몸소 방문

직접 만나서 들으면 상세하게 설명을 듣고 또한 이야기가 발전하여 예기치 않은 문제의 단서를 발견하는 경우도 적지 않음

필요하다면 몇 번이라도 몸소 방문하여 친밀한 관계를 유지함으로써 본심을 들을 수 있는 기회를 포착할 것

메모방법

자기가 이용하기 쉬운 자기방식의 메모를 만들 것

메모는 원칙적으로 요점만을 파악하는 것으로 할 것

조사준비가 부족할 때 또는 문제의식이 불명확할 때에는 쓸데없는 것까지 메모하게 됨. 쓸데없이 많이 메모하면 지리멸렬하게 되기 쉬워 나중에 문서화 할 때에도 거추장스럽게 될 우려가 있으므로 6하 원칙을 주체로 하여 간결하게 메모

메모 도중에 중요하다고 생각되는 사항에 관해서는 적당히 要, ※ 등의 기호를 붙일 것

메모의 첫머리에는 일자, (조사)대상기관명, 상대방 담당자명, 전화번호 등을 기입하여 둘 것

메모는 충분한 여백을 두어 사후에 보완할 수 있게 할 것

조사 종료 후 가능한 빠른 시간내에 정리할 것

다. 서면·서류조사

조사사항과 관련된 모든 서면․서류를 대상으로 할 것

조사사항과 관련된 법정서류, 장표류를 확인

① 법령 등에 의해 작성할 의무가 있는 것

② 감독기관 또는 상급기관에 제출하도록 요구되고 있는 것

③ 공표(公表)에 사용되는 것

④ 기타 임의로 작성하고 있는 것

제출된 서류에 관하여는 원칙적으로 원자료와 대조

동일대상, 사항에 대한 자료가 둘 이상 존재하는 때는 양자를 대조함. 대조한 자료 상호간의 중복, 불일치 등을 찾아냄으로써 당해 행정사무의 정확성, 관계행정기관의 제휴상황의 검토 등으로 행정운영상 문제점을 발견하는 수가 있음

라. 현지·현장조사

조사목적에 맞게 시기, 시간을 정할 것

직접 조사객체를 확인하고 현장 주변 주민으로부터 청취조사를 행할 것

단지 막연히 현지를 돌아보는 것 만으로서는 안되며, 사전에 당해지역 시설지도, 설계도 등을 준비하는  것이 필요

마. 면접·질문조사

목적의식을 가질 것

업무내용을 충분히 이해하여 조사에 필요한 사항을 언급하도록 유도

좋은 첫인상을 줄 것

선입관을 배제하고 객관적으로 듣을 것

상대방이 이야기하고 싶은 것, 관심을 갖고 있는 것을 빨리 정확하게 파악

조사대상 업무내용을 이해함과 동시에 문제의 핵심을 놓치지 않을 것

상대방으로 하여금 충분히 이야기하게 할 것

적당한 수긍으로 의사소통을 원활하게 하면서 적절한 질문으로 답변을 유도

상대방의 잘못을 정면에서 지적하지 않을 것

개인의 프라이버시 등을 이유로 자료제출 등을 지연하는 경우의 대응방법

① 상대방 담당자가 제출을 망설이고 있는 것과 동일한 취지의 자료가 기왕의 조사결과보고서에 사용된 선례를 찾아 제시할 것

② 조사목적에 사용하는 것임을 설득하고 개인명을 필요로 하지 않는 경우는 개인명의 기호화한 서류의 제출을 구하거나 실지 조사에서는 개인명을 메모하지 않을 것

③ 담당자가 수긍하지 않는 경우에는 절충하여 상대방의 직위를 높힐 것(예를 들면 계장에서 과장, 과장에서 국장)

④ 현장에서 해결이 어려운 경우는 복귀하여 지시를 받을 것

바. 민간단체 등에 대한 조사

조사대상 민간단체가 행정기관의 지도․감독하에 있는 경우, 조사목적에 반하지 않는 한 당해 행정기관(관계 상급단체가 있는 경우는 당해 단체를 포함)을 통하여 조사일정 등을 연락

조사대상 행정기관으로부터 조사일정 등에 관하여 양해하였다는 연락을 받았을 때에는 다시 조사대상 민간단체 등에 대하여 전화 등으로 조사대상이 된 취지, 내용, 시간 등을 연락하여 조사에 협력을 요청

조사대상 행정기관 지도․감독하에 있지 않는 민간단체의 경우 책임자를 면접하여 조사취지, 목적, 내용 등을 충분히 설명하고 필요에 따라서는 협조의뢰문서를 보내는 등의 배려 필요

조사일정, 시간은 상대방의 사정을 충분히 들어서 결정하며, 식사시간 대를 피하도록 배려하는 것도 필요

관계자료 중 준비하여 제출받은 경우는 기존자료를 활용하며 새로이 자료를 작성시키는 것은 가급적 피할 것

행정기관의 지도․감독하에 있는 단체, 허가시설소유자 등과 관련된 현장조사에는 원칙적으로 당해 행정기관 담당자의 동행을 요구할 것. 또한, 행정기관 담당자가 동행하는 경우 조사대상자가 염려하여 본 마음을 이야기하지 아니하는 불이익도 생각할 수 있음. 이러한 경우에는 당해 행정에 대한 의견, 불만 등에 관하여 그 현장에서 청취하는 것을 피하고 후일 전화 등으로 확인하는 것도 한 방법

약속한 시간은 반드시 지켜야 함. 또한, 사정에 따라 시간에 늦을 것이 예상되는 경우에는 미리 연락하여 양해를 구할 것

조사에 앞서서 책임자에게 조사 취지, 내용 등을 설명하고 협력을 요청

조사에 있어서는 평이한 용어로 질문하고 정확한 답변을 얻도록 함. 또한, 상대방에게 불쾌감을 줄 수 있는 태도를 취하지 않도록 유의

조사가 끝난 때는 조사협력에 대한 감사를 표시함과 동시에 정리 검토한 후, 필요하다면 다시 조회 등을 하는 경우가 있다는 뜻을 밝혀 둘 것

2) 조사시 유의사항

일반적 유의사항

가. 용어를 조심할 것

신분에 적당한 언어사용

부드럽고 세련된 말 사용

✱ 사실을 말해보시오(범행자백 하시오×)

가벼운 느낌의 표현방법

✱ 어떻게 하다가 이런 잘못을 저질렀느냐(왜 받았느냐×)

부적당한 말을 삼가할 것

✱ 가족의 육체적, 정신적 결함, 약점

인격을 무시하는 말 사용금지

✱ 자식, 새끼 등

모욕적, 조소적인 말, 기망적인 말을 금할 것

나. 기억을 환기하기 쉬운 순서로 질문

다. 요점 질문

라. 진술의 진의 확인

마. 피조사자의 유리한 사항도 정취(임의성 확보)

바. 진술을 도중에서 좌절시키지 말 것

조사내용 보안유지

가. 중요내용은 핸드폰으로 통화

조사실에 설치된 전화기를 통하여 통화할 때 말소리가 갑자기 작아지거나, 웅웅거리는 잡음이 들리는 수가 있는 데, 이러한 상태는 전화기의 기계적인 고장일 수도 있지만, 전화감청을 하는 경우에 일어날 수 있음

조사하고 있는 중요내용을 외부와 통화시에는 조사실에 설치된 전화를 이용하지 말고, 핸드폰으로 통화하여야 할 것임

나. 중요내용에 관한 일일회의는 외부 개최

조사 반원들간의 일일회의(매일 조사시작전, 조사마감전 조사사항을 토의)시에도 도청장치를 유념하여 핵심 조사내용 및 조사할 사항 등을 장황하게 구체적으로 토의하는 것은 지양

다. 노트북을 활용

일일보고내용이나 중간보고내용을 조사대상기업에서 설치해 준 컴퓨터로 작업하는 것은 금물

조사실에 설치된 컴퓨터로는 간단한 요구양식만을 작성

각 과에 비치된 노트북컴퓨터를 소지하여 주요 조사내용은 이를 통하여 작업하여야 조사내용 비밀보장이 가능

피조사자 영향차단

가. 조사장에서 공식적으로 점심 또는 저녁을 하자고 할 때

“지금이 어느 때인데 점심을 같이 하자고 하느냐”, “윗 사람(조사반장)과 상의할 수 있는데 윗사람에게 그런 말을 했다가는 본인이 꾸중을 들을 것이다”는 등 강한 어투로 거절의사를 명백하게 표시

나. 거절하기 어려운 사람이 제의해 올 때

우리 사회는 학연, 지연, 혈연에 따라 유기적으로 맺어진 연고사회라 할 수 있으며, 조사자가 접대제의를 거절하기가 어려운 경우도 있을 수밖에 없음

“저를 아끼신다면 공무원으로서 본분을 지켜 제대로 성장할 수 있도록 도와주십시오”, “조사기간중에는 저의 양심상 절대로 사소한 접대도 받을 수 없습니다”는 등으로 상대방에게 거절의사를 완곡하게 표현하면서도 설득력있게 양해를 구함

다. 본인도 모르는 사이에 접대받는 자리에 가버렸을 경우

친한 친구가 만나자고 하거나, 위원회 직원이 만나자고 하여 저녁 약속한 식당에 가 보았더니 조사대상기관의 임직원이 동석해 있을 경우가 있을 것임

이럴 때는 중간 소개한 사람에게 분명히 불쾌하다는 감정표시를 하고, 그러한 감정표시가 조사대상기관의 임직원에게도 간접 전달되도록 한 다음 최대한 간단히 식사만 하고 헤어짐

상대방이 조사내용과 관련된 사항을 직접적(사실 간접적으로 묻는 경우가 많음)으로 물어올 경우 신변잡담, 건강문제, 취미활동 등을 주제로 대화의 방향을 바꿈

현지출장 조사시 주의사항

조사 출장중 사사로운 일을 도모하거나 출장지 이외의 지역을 여행하는 것을 삼가

적출된 사건과 관련하여 대상기관 직원이나 이해관계인이 청탁을 하였을 때에는 이를 조사반장 또는 심사관에게 즉시 보고

대상기관 직원의 안내를 받아 관광 등 위락행위를 하거나 불건전한 오락행위를 하는 일이 없도록 할 것

신분과 지위에 적합한 곳을 숙소로 이용하고 대상기관의 직원이나 이해관계인의 숙소 출입이 없도록 할 것

사적업무 또는 조사활동에 부수되는 비용은 반드시 정산

피조사기관의 일상 업무에 지장을 주지 않도록 출․퇴근 및 중식 시간을 조정하는 등 조사 부담을 최소화

현지 확인 출장시에는 대상기관 기타 이해관계인과의 식사를 같이 할 수밖에 없는 상황 등을 피하여(09:00이후에 들어가서 11:30에 용무를 이유로 나왔다가 13:00이후에 들어가서 퇴근시간 30분 전에 나오는 등) 업무를 수행

복귀 후 보고요령

조사반장은 귀청 후 3일 이내에 신고사항에 대한 “조사결과보고서”를 작성하여 심사관에게 보고

사실조사를 제대로 하지 않고 우선 보고하는 일이 없도록 할 것

불필요하게 분건하여 보고하는 일이 없도록 할 것

사실을 과장하여 보고한 후 합리화하려고 무리하는 일이 없도록 할 것

3) 증거수집

조사증거는 이첩수준(기소․징계․환수 등) 및 사안의 중요도에 따른 자료 확보를 원칙으로 하며, 조사대상자의 심적 부담과 물자 및 행정력의 낭비가 없도록 최소한의 범위내에서 수집

이첩수준별 증거수집

가. 판정사항

고의 또는 중대한 과실의 유무

법령 기타 관계규정 및 예산에 정하여진 바를 위반하여 집행된 사실

국가 또는 단체에 손해를 끼쳤는지 여부

직무근거와 업무분담규정

변상금액 산출근거

나. 징계 및 문책

직무근거와 업무분장규정

업무처리에 관한 근거규정

징계대상행위(명령위반사실, 직무상 의무에 위반하거나 직무를 태만히 한 사실 등)

다. 개선, 권고 및 통보

현행 업무처리상황 및 관계규정

부당하게 처리되고 있거나 불합리한 관계법령 및 제도

개선의 방향 및 그 정당성에 관한 근거

라. 일반증거 수집요령

조사결과 처리를 요하는 사항에 대하여는 그 입증을 위하여 필요한 관계서류 및 장부의 등본 또는 사본을 증거서류로 확보

증거의 대상이 물건이거나 상태인 경우에는 현물채집 또는 사진촬영 등의 방법에 의하여 증거로 확보

증거서류로써 등본 또는 사본을 요하는 원본의 분량이 많아, 필요한 부분을 발췌하거나 일정한 서식으로 정리․이기하는 경우에는 그 출처를 명시하고 작성자의 소속 및 직․성명을 기입, 날인

증거별 작성·수집요령

가. 관계서류 사본 작성

사건의 전모를 밝히고 “사실”을 입증할 수 있는 범위내에서 필요 최소한으로 확보

해당서류 취급공무원 등으로 하여금 원본과 상위 없음을 확인하게 함

관계서류 사본의 결재난에 있는 “인” 또는 “서명”에는 그 결재자의 성명을 부기

처리안 내용에 인용하는 년․월․일, 주소․성명, 숫자 등에 관한 증거 서류는 반드시 징구

부분사본의 경우에는 출처를 반드시 기재

중요한 부분의 수량, 금액은 산출근거를 명시

유형이나 행위방법이 같은 지적사항이 많은 경우에는 명세서를 작성하고 대표적인 사항의 사본만을 작성

✱ 다툼이 있어 불복이 예상되는 경우에는 이에 대비하여 관련증거서류 사본 작성

확인서, 조사표, 명세표 등에 의하여 입증이 가능한 사항은 별도 증거서류 사본 등을 생략

✱ 확인내용 등의 진위여부를 판단키 위하여 필요한 때에는 관계증거서류 사본 작성

서류만으로 현장 등 상태를 표현하기 곤란한 경우에는 표본, 도표, 사진, 녹음 등을 확보

관계조문의 근거조문은 관계사규, 내규, 지시, 통첩의 관련조문만을 작성하고 법령집에 수록되어 있는 관계법령 등을 작성대상에서 제외

나. 각종 명세표(집계표) 작성

기준시점 또는 기간 단위 등을 명확하게 표시

처리안 등 필요한 사항에 관하여 작성

표 작성을 의뢰하기 전에 담당자와 표 작성의 목적을 설명하고 제출기한 등에 관하여 충분히 조정

의뢰하는 표 작성은 최소한으로 할 것

담당자가 그대로 수치를 기입하는 것이 가능한 형태로 작성

기재요령을 명기하여 착오가 없도록 할 것

충분한 시간적 여유를 가지고 의뢰

다수의 증거서류와 대조하여 내용을 발췌 작성할 경우에는 원래 증거서류의 출처를 명시하고, 작성자 및 검토자가 기명날인

다. 표본품

표본품으로 징구할 수 있는 물품에는 구매물품, 통관물품, 제조물품, 기타 현금, 수표 등이 있으나 현금, 수표의 경우에는 가능하면 자세한 내용의 “확인서”로 대체

라. 사 진

공사현장과 쓰레기 야적방치현장 등 사진징구가 필요하거나 시간의 경과에 따른 증거인멸이 우려되는 사실에 대해서는 사진징구의 방법으로 증거를 확보하되, 촬영자 및 확인자를 명시하고, 그 직․성명 등을 기명 날인

사진증거는 가능한 목적, 일시, 위치 등을 표시하고 간단한 상황설명 등을 기재

4. 신고서 작성요령

1) 주요신고 요약보고서

목 적

위원회 상정(이첩)이 예상되는 신고 접수건을 요약․보고

- 검토 초기단계인 신고사항 중에 부패혐의가 인정되어 향후 위원회 상정이 예상되는 내용을 선정

- 위원회 상정까지는 상당한 시일이 소요되므로 사전 보고적 성격을 지니며, 향후 심사 방향을 결정

공공기관 송부건 중 주요내용을 요약․정리

- 대부분의 신고건은 공공기관 송부 또는 종결처리되며, 이첩건은 5% 내외

- 공공기관 송부건 중에서도 주요 사안들을 요약․정리 후 보고함으로써, 위원회 간부들의 정보공유 및 신고자료 축적 효과 기대

작성기준

가. 공공기관 송부

공직자 관련 신고건

- 4급이상 공무원, 경찰서장, 대령 이상 장교, 판․검사, 국립대 총․학장 및 지자체 단체장 등

사회적 이슈와 관련된 신고건

- 주요 언론보도 관련건

- 고위공직자, 대기업 총수 등 사회 주요인사 관련 사항

나. 이첩예정 신고건

부패행위에 해당되고 뇌물수뢰액 및 공공기관 재산피해 규모가 상당한 정도에 이른 내용

피신고자가 고위공직자 또는 고위급 인사

기타 이첩예정 신고사항

작성방법

가. 작성시점·분량

1개월 단위로 공공기관 송부건을 분류․수집하여 작성

- 조사관은 일상적 사건 처리시 주요신고에 해당하는 공공기관 송부 또는 종결건은 별도 보관 필요

작성분량

- 신고내용：조치계획(결과)을 중심으로 1건당 1/2p 정도 분량이 적합

✱ 작성 목적이 신고내용의 사실여부 확인에 있는 것이 아니라 ｢ㅇㅇㅇ관련 신고｣가 위원회에 제기되었음을 보고하는 것이므로 심사의견서 등과 같은 상세보고는 불필요함(일종의 동향․정보 보고서)

보고주기

- 2개월 또는 분기에 1회 보고

✱ 시급을 요하는 사회적 이슈가 있는 사안은 즉시 보고

나. 보고서 예시

표 지

제목에 ○○월을 삽입하여 월별 보고임을 상기시킴

- 보고주기가 2개월 경우：｢○월～○월｣ 주요신고 처리 관련보고

- 보고주기가 분기：｢1/4분기｣ 주요신고 처리 관련보고

표지예시

	○月 主要申告 處理 關聯報告
200○. ○○. ○○(○) 審 査 官

본 문

신고내용․확인결과를 요약하여 간단히 처리

조치계획(이첩 예정 또는 공공기관 송부 등) 부분은 ※표시 후 작은 글씨로 처리

특이신고(사회적 이슈가 될 수 있는 내용)의 경우에는 다소 상세하게 설명해도 좋음

- 신고내용, 확인내용 및 조치계획 순으로 작성

본문예시

1. 이첩 예정 주요신고

□ 지방세(취득․등록세) 면탈 비리 의혹

○ 차량 구입시 창업 중소기업(화물운송업)으로 취득․등록세를 감면받고 지입 및 임대사업으로 편법 운영하여 지방세 포탈

○ 확인 및 조치계획

- ○○시(○○구청), ○○시(○○구청) 확인 결과, 불법감면 취․등록세가 각각 1억~2억여 원에 달하고 있음

※ 물류회사가 많은 ○○․○○․○○․○○지역 등을 중심으로 실태조사 후, 불법사실이 드러나면 ○○○으로 이첩 준비

□ ○○○기금 간부 금품수수 의혹

○ 피신고자가 대출금 만기기간 연장 등을 이유로 100만 원 상당 금품수수

- 확인결과, 피신고자는 대출업무에 종사하며, 유사한 방법으로 상습적으로 금품․향응 수수

※ ○○○감사실로부터 피신고자 혐의사실 인정서 확보, ○○○으로 이첩 준비

본문예시

2. 고위공직자 관련 일반신고건

□ ○○구청장 비리의혹

○ 관내에 대형유통업체인 ｢○○○｣설립허가와 관련 의혹이 제기되었으나, 확인결과 증거가 없음

※ 동 건은 ○○시에 이미 접수되어 있으므로 ○○시로 공공기관 송부하여 병합처리 예정

□ ○○도 교육감의 직무유기 의혹

○ 신고자는 사립학교 설립자로서 후임 이사(조카)가 각종 비리를 자행함에도 감독청인 교육감이 묵인․직무유기

- 동 건은 ○○지검에서 무혐의 처분된 사실이 있으나 추가자료를 첨부하여 신고하였음

※ ○○○로 공공기관 송부 예정

본문예시

3. 기타 특이신고

□ ○○기업의 불법적 회계조작 신고

< 신고내용 >

○ ○○기업(대주주 ○○○)에서 기업내 회사 건물의 유지관리용역과 공사를 독점하여 부당하게 이익을 취하는 불법행위를 하고 있고, 사저에 계열회사 직원이 파견되어 근무하고 있음

○ 이와 같은 불법행위에 대하여 ○○○이 ○○○위원회 ○○○에 압력을 행사하여 조사가 되지 않고 있음

※ 신고자：○○기업 ○○○본부 ○○○

< 확인내용 >

○ 신고자 신원확인

- ○○○는 현 ○○○본부의 사장으로 신고사실 없음

- ○○○본부(○○담당상무)측에서는 신고내용이 사실무근임을 주장

○ ○○○에 대한 외부기관의 조사여부

- 과거 ○○○ 사장의 변칙상속 문제로 ○○○에서 조사한 적이 있고 ○○○에서는 현재까지 수사중에 있음

- ○○○위원회에서는 지주회사 행위제한 위반으로 시정조치

○ 외부조사에 대한 ○○○의 압력여부

- 사기업체 행위는 ○○○의 감사대상이 아니고 신고내용과 관련하여 관련기관에 ○○○의 압력 여부는 확인할 수 없음

< 조치계획 >

○ 신고자의 인적사항이 허위이며, 신고내용도 민간업체의 불공정거래에 관한 것임

○ 부패행위로 볼 수 없으므로 종결처리코자 함

2) 조사결과 요약보고서

목 적

이첩 조사결과를 요약․보고하는 것임

- 수사기관(검찰청, 경찰청) 및 기타 이첩기관 별로 이첩 후 60일 이내 조사결과를 위원회로 통보하게 되어 있음

이첩 조사결과는 혐의적발, 무혐의 등으로 대별

- 상세한 이첩결과는 조사관이 별도 파일로 보관해야 하며, 내부보고시 요약보고(첨부양식) 형태로 보고하는 것이 바람직함

보고시점은 연간 2회 정도로 묶어서 하되, 긴급한 사안은 즉시 보고하여야 함

- 신고자의 이의신청이 있을 경우 또는 재조사 필요시는 즉시 보고

작성방법

가. 이첩결과 현황

1p 분량으로 ｢’○○년도 이첩조사결과 보고｣작성

- 1년 또는 1/2년 동안의 조사기관별 처리결과를 일목요연하게 비교․분석

- 향후 대응방안 등을 작성

예 시

’○○年度 移牒 調査結果 報告

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

(’○○. ○○. ○○, 심사관)

□ ’○○년도 이첩신고건 처리 현황 (’○○. ○○.~○○. ○○. 현재)

○ 조사결과 통보 ○○건 중 ○○건 혐의적발(○○%)

＊’○○년도 혐의적발율：○○%

(단위：건, %)

이첩기관	조사결과 통 보	조사처리결과		조 사 진행중
		혐의적발(%)	무혐의(%)
계	○○	○○(○○)	○○(○○)	○○
○○○	○○	○○(○○)	○○(○○)	○○
○○○	○○	○○(○○)	○○(○○)	○○
○○○	○○	○○(○○)	○○(○○)	○○
○○○	○○	○○(○○)	○○(○○)	○○

□ 檢討意見

○ ’○○년 대비 혐의적발율이 감소 ：작년 ○○% → 금년 ○○%

- ○○○(○○% → ○○%), ○○○(○○% → ○○%)

- ○○○은 변동없음

＊ ○○○은 ’05년 기관송부 2건에 대해서도 혐의 인정

○ 혐의적발율 제고를 위해 이첩기관 선정에 신중

- 기소 가능성이 아주 높은 경우만 예외적으로 ○○○ 이첩

- 범죄혐의 의혹이 있는 이첩 건은 원칙적으로 ○○○ 이첩 추진

나. 조사결과 요약보고서 작성

이첩 조사결과와 공공기관 송부로 대별하되, 조사기관 별로 구분

작성시 목차 구분(예시)

1. 이첩 조사결과

가. ○○청

□ 제목(사건명：○○ 금품수수 비리)

〔신고내용〕

○

〔조사결과〕

○

*조사결과 접수일：200○.○○.○○

〔조치사항〕

○

2. 공공기관 송부 조사결과

□ 제목(사건명：○○군무원 향응접대 의혹)

〔신고내용〕

○

〔조사결과〕

○

*조사결과 접수일：200○.○○.○○

〔조치사항〕

○

표지예시

申告 調査結果 要約 報告 (移牒·公共機關 送付)

200○. ○○. ○○(○)

審 査 官

본문예시

1. 移牒 調査結果

가. 검찰청

□ ○○공무원 금품수수 비리

〔신고내용〕

○ 입찰업무 방해혐의로 구속된 사건과 관련하여 수사 및 편의제공 명목 등으로 1억 1,200만 원 수수

＊피신고자 : ○○○(○○기관, ○급)

〔조사결과〕

○ 신고자의 시누이가 금품을 받은 사실이 있으나 변호사 비용, 영치금 등으로 사용했고, 피신고자는 이 사건과 관련한 금품수수 사실이 없어 혐의 없음으로 내사종결

＊결과 접수일(이첩일)：’○○.○○.○○(’○○.○○.○○.)

〔조치사항〕

○ 검찰청의 조사결과 수용

□ ○○○공무원 부패행위

〔신고내용〕

○ 공사감리 담당자로 지위를 이용, 자신의 실용신안 제품을 채택토록 압력을 행사하여 재산상 이득을 취함

＊피신고자：○○○(○○기관, 건축○급)

〔조사결과〕

○ 설계 수주경위, 공법 채택경위를  확인한 바, 직권 남용과 관련하여 압력을 행사했다고 인정할 만한 증거가 없어 내사 종결

＊결과 접수일(이첩일)：’○○.○○.○○(’○○.○○.○○.)

〔조치사항〕

○ 검찰청의 조사결과 수용

나. 경찰청

□ 병원 행정처분 관련 뇌물수수

〔신고내용〕

○ 피신고자는 병원 개설허가 및 단속업무 담당으로, 직무와 관련하여 100만 원의 금품 수수

＊피신고자 : ○○○(○○시 보건소, ○급)

〔조사결과〕

○ 현금 100만 원을 수수한 혐의 사실이 인정되어 ○○지검으로 기소(불구속)의견 송치함

＊결과 접수일(이첩일)：’○○.○○.○○.(’○○.○○.○○.)

〔조치사항〕

○ ○○○으로 기소의견 송치한 경찰청의 조사결과 수용

다. ○○공사

□ ○○○ 중계 관련 금품수수 의혹

〔신고내용〕

○ ○○○ 중계방송 관련, ○○○으로부터 회식비 명목으로 5,800만 원 수수

＊피신고자 : ○○○

〔조사결과〕

○ 관련자들이 금품수수 사실 부인하고, 계좌 추적이 불가능하여 인사조치 등 징계가 불가능

＊결과 접수일(이첩일)：’○○.○○.○○.(’○○.○○.○○.)

〔조치사항〕

○ ○○공사의 조사결과를 수용

＊신고자 이의신청 포기 확인

2. 公共機關 送付 調査結果

□ ○○○ 군무원 향응접대 의혹(국방부 합동조사단)

〔신고내용〕

○ 피신고자가 정보통신업체(○○○) 관계자로부터 식사, 골프 등 향응을 접대 받은 의혹

＊피신고자：○○○(○○부 ○○본부, ○급)

〔조사결과 및 조치사항〕

○ 렌트카, 골프 비용 등 약 44만 원 상당 수수사실 확인

※ 비위내용을 ○○○ 본부장에게 통보하고, 신고자에게도 회신

＊조사결과 접수일：’○○. ○○. ○○.

□ ○○ 수사관의 예산 유용등 의혹 (국방부 합동조사단)

〔신고내용〕

○ 부대 운용 명목으로 수사비 700만 원 유용

- 신병교육대 입소한 공익요원 면회를 미끼로 50만 원 뇌물수수 및 일식집, 단란주점 등지에서 향응접대

＊피신고자 : 육군 ○○사단 수사계장(준위)

〔조사결과〕

○ 피신고자 원사 ○○○ 등 4명 및 회계서류를 확인한 바, 개인이 유용한 사실은 없고,

○ 면회 등 대가로 수사관 식사비 20만 원과 술 접대를 받은 사실을 시인함

〔조치사항〕

○ 피신고자가 보직 해임되어 보직 조정 예정이므로 처리결과 수용

제2절 부패신고상담가 양성 교육프로그램

❏ 4일차(28시간) 교육 주요 진행사항

시 간	1일차	2일차	3일차	4일차
08:00 ~ 09:00	등 록	아침 명상의 시간 & 식사
09:00 ~ 09:30	입교식 및 과정소개	청렴정책의 방향과 부패방지전략 (9:00～10:20)	부패방지 제도개선 (9:00～10:20)	심사보고서작성방법 (9:00～10:20)
09:30 ~ 09:50	홍보영상교육
10:00 ~ 10:50	국가발전과 부패방지 (10:00～11:50)
		부패신고상담가의 역할 (10:30～11:50)	국제사회 반부패 동향과 정책사례 (10:30～11:50)	효과적 상담에 대한 발표 및 평가 -부패신고상담가 활동계획 발표와 토론, 평가 (10:30～11:50)
11:00 ~ 11:50
12:00 ~ 12:50	중 식
13:00 ~ 13:50	부패방지 관련 법령이해 (13:00～14:50)	부패행위 신고사항 처리유형 (13:00～14:20)	부패행위 조사기법 감사기법 (13:00～14:20)	설문조사 및 수료식
14:00 ~ 14:50
15:00 ~ 15:50	부패방지법상 부패행위 신고의 이해 (15:00～16:50)	부패행위 신고사항 확인․심사방법 (15:00～16:50)	부패신고상담 방법 (15:00～16:50)
16:00 ～ 16:50

부록

평가과제별 자료제출 양식

1. 청렴시민교육 강사 양성 교육프로그램

1) 청소년 대상 교육프로그램

2) 청소년 대상 교육프로그램

3) 성인 대상 교육프로그램

2. 건설공사 청렴이행계획 수립․평가 운영지침

1. 건설공사 청렴이행 메뉴얼

2. 건설공사 청렴이행 계획서

3. 건설공사 청렴이행 평가표

부록: 청렴시민교육강사 양성 교육프로그램

부패방지 민간전문가 교육콘텐츠 개발

<부록 1> 청렴시민교육 강사 양성 교육프로그램

1. 초등학생 대상 교육프로그램

이병진, 『학교에서의 반부패교육 프로그램 개발』, 교육인적자원부 연구용역보고서, 2001. 12.를 인용.

○ 적용대상: 초등학생

○ 시간: 통합교과 수업 또는 창의적 재량활동(총 10시간)

○ 생활영역: 학교생활에서의 부패 행동

○ 학습목표

① 학교에서의 부패(시험 중 부정행위) 현황, 그 문제점과 원인, 해결방안을 알 수 있다.

② 학교에서의 부패(시험 중 부정행위)가 심각하다는 것을 느낄 수 있다.

③ 학교에서 부패행위(시험 중 부정행위)를 하지 않겠다는 실천의지를 강화할 수 있다.

5) 차시별 활동

학습절차	주제, 제재, 학습내용 선정	차시	1-2차시
학습제재	학교생활에서의 부패문제 ;시험중 부정행위, 과제물 베껴내기, 봉사활동 내용을 거짓으로 꾸며내기, 반장선거에서의 부정행위, 등등
학습내용	부패 행위들의 문제점과 영향 부패의 원인 부패의 해결방안
교수 학습 활동	① 교사는 전체학생들은 상대로 ‘부패’ 개념의 의미를 예를 들어 설명한다. ② 학교생활에서 부패행위에 해당되는 사례에는 어떤 것이 있는지 학생들이 생각해보도록 한다. ③ 그러한 부패행위로 인해 생기는 문제점, 그것들의 원인, 해결방안을 중심으로 탐구를 하도록 한다. ④ 5명 내외로 조를 나누고, 조별로 활동을 하도록 한다.(조의 구성원 수는 융통성을 둔다.) ⑤ 각 조는 소주제(시험중 부정행위, 과제물 베껴내기, 봉사활동 내용을 거짓으로 꾸며내기, 등등) 중에서 하나를 선택하여 탐구활동을 하도록 한다.

학습절차	주제망 작성	차시	3-4차시
학습제재	소주제 또는 학습내용을 학생들과 함께 선정했다면, 그것들을 포섭 관계, 인과 관계에 따라 체계적으로 정리해 본다.
학습내용	① 학급 구성원들이 전체적으로 또는 소집단별로 브레인스토밍을 통해 소주제 및 학습내용과 상호 관련되는 개념이나 내용들을 제시한다. ② 관련성이 없는 것은 구성원들의 동의하에 삭제한다. ③ 중복된 내용은 삭제하거나 조정한다. ④ 개념의 위계에 따라 다음과 같이 체계적으로 정리한다.
교수-학습활동

부패현상

학교생활에서의 부패 현상

시민생활에서의 부패 현상

기업활동에서의 부패 현상

공직생활에서의 부패 현상

학교생활에서의 부패 현상

→ 시험 중 부정행위

→직접 부정행위를 하기

→친구의 부정행위를 봐주기

→선생님이 학급 성적을 올리기 위해

학생들의 부정행위를 봐주기

→ 과제물 베끼기

→친구의 글을 베껴내기

→자기의 글을 베껴내도록 허락하기

→ 남에게 돈을 주고 과제 수행을 대행시키기

→ 남의 작품을 자기 작품인양 꾸미기(표절)

→ 대리 출석하거나 부탁하기

→ 봉사활동 내용을 거짓으로 꾸미기

→ 입학 추천서를 허위로 작성하기

→ 청소 안하고 도망가기

→ 새치기

→ 기타

부패의 영향(문제점)

→ 부도덕한 인간이 된다

→ 타인의 신뢰를 받지 못한다

→장기적으로 자신에게 불리하다

→ 불공정하게 된다

→ 불평, 불만이 생긴다

→ 사회가 발전할 수 없다

→ 나를 포함해 각자가 발전할 수 없다

→ 다른 사람의 권리를 침해한다

→ 기타

학교생활에서의 부패행위 중 시험 중 부정행위의 영향(문제점)을 가지고 생각한다면, 위의 일반적인 문제 이외에 다음과 같은 문제점을 추가적으로 제시할 수 있을 것이다.(이 경우에는 소집단별 활동을 통해 제시한다.)

→ 정직하지 못한 사람이 된다.

→ 자신의 실력을 제대로 알 수 없다

→ 시험의 결과로 실력의 우열을 가릴 수 없다

→ 공부를 하려고 하지 않을 것이다.

부패원인

→ 개인적인 측면

→양심의 부재

→가정, 학교에서의 인성교육의 부재

→ 사회구조적인 측면

→학교 교육에서의 지나친 경쟁 유발

학교생활에서의 특정 부패행위로 예를 들어 시험중 부정행위의 원인을 생각한다면, 위의 일반적인 원인 이외에 다음과 같은 원인을 추가적으로 제시할 수 있다.(이 경우에는 소집단별 활동을 통해 제시한다.)

→ 시험감독이 허술하기 때문에

→ 학교(학급)의 성적을 올리려고 교사가 봐주기 때문에

→ 수행평가보다는 객관식 시험 출제를 하기 때문에

→ 기타

부패의 해결방안

→ 가정에서의 인성교육 실시

→ 부모가 자녀에게 모범 보이기

→ 학교에서의 인성교육(반부패 교육)의 강화

→ 정직한 학생 표창하기

→ 도덕과를 비롯한 각 교과에서의 인성교육

→ 국가, 사회적인 차원에서의 노력

→ 엄정한 법집행

→ 기타

학교생활에서의 특정 부패행위로 예를 들어 시험중 부정행위의 해결방안을 생각한다면, 위의 일반적인 해결방안 이외에 다음과 같은 해결방안을 추가적으로 제시할 수 있다. (이 경우에는 소집단별 활동을 통해 제시한다.)

→ 시험 감독의 철저

→ 인근학교 교사가 시험감독하기

→ 학부모가 시험감독하기

→ 몰래 카메라로 감시하기

→ 토론, 논술, 실험 등 수행평가 중심으로 평가하기

→ 기타

학습절차	주제학습 실행 및 보고서 작성	차시	5-8차시
학습내용	학교생활에서의 부패문제에 관해 몇 개의 소주제를 선택하여 탐구하기로 결정했다면, 소주제를 선정한 각 조는 모둠별로 주제학습을 본격적으로 실행한다.
교수학습 활동	① 설문지를 작성하여 현황파악을 한다. 예를 들면 시험을 볼 때 부정행위가 어느 정도 이루어지고 있는지, 어느 과목 시험에서 주로 부정행위를 하는지, 왜 부정행위를 하는지, 부정행위를 하고 어떤 생각이 드는지, 등등을 조사할 수 있다. ② 설문의 결과가 나오면 그것을 분석하여 정리한다. ③ 설문의 결과를 바탕으로 왜 부정행위를 하는지, 부정행위로 인해 생기는 문제점은 무엇인지, 부정행위를 해결하기 위해 어떻게 해야 할 것인지 등, 앞 단계에서 설정한 학습내용과 관련하여 조의 의견을 모으기 위해 토론을 전개한다. ④ 설문의 결과와 토론의 결과를 종합 정리하여 보고서를 작성한다. ⑤ 설문지 작성과 투여는 정규 수업시간 안에서나 밖에서 실행한다. ⑥ 설문지 작성과 투여 및 결과 분석, 연구 보고서 작성은 조원들이 공동으로 하지만 누가 주된 역할을 맡아서 할 것인지, 그리고 토론진행, 보고서 발표를 누가 할 것인지 등을 결정한다.

학습절차	발표 및 평가	차시	9-10차시
학습내용	조별로 각 조의 대표가 발표하도록 한다. 교사는 학생들의 발표가 끝나면 전체 주제 즉 학교생활에서의 부패문제에 관한 연구 결과를 종합해주고, 어느 조가 어떤 점에서 잘 했는지 평가를 해 준다.
교수학습 활동	① 각 조의 대표가 순서대로 15분 내외 동안 발표한다. ② 각 조의 대표가 발표한 후에 학생들이 질문을 하거나 필요하다면 더 논의한다. ③ 교사는 각 조가 발표한 내용을 종합 정리하고 논평한다. ④ 잘 한 조에 대해서 교사는 칭찬을 해 준다.

2. 청소년 대상 교육프로그램

인천시교육청, 『맞춤형 청렴교육 프로그램』, 2006.를 인용.

1

내가 가치 있다고 생각하는 다섯 가지

활동 영역	가치관 확립	집단구성	소집단	소요시간	40분	대상	초․중
활동 목표	* 자신이 소중하다고 여기는 것을 깊이 생각하고 드러냄으로써 올바른 삶 의 의미를 따져본다. * 개인적인 가치관을 서로 나누고 상대방을 보다 폭 넓게 이해한다.
준비물	활동자료, 필기도구
과 정	활 동 내 용
도 입	* 이 세상에서 우리에게 가장 소중한 것은 각자 자신이 스스로 만들어서 자기 마음속에 간직한다. * 사랑, 건강, 믿음, 기쁨, 우정, 능력, 지혜로움 등 살아가면서 나름대로 마음에 중요하게 여기며 간직하는 것들이 많은데 이러한 것들은 계획과 실천을 결정하고 삶 자체를 의미 있게 해준다.
전 개	* 활동자료를 나누어준다. * 자기가 중요하다고 여기는 가치관을 생각하게 한 다음 각 신체별로 구분하여 적어본다. * 돌아가면서 각자가 기록한 내용을 자유롭게 발표하도록 한다. * 추구하는 가치관과 실제 생활을 비교하여 느낌을 나누도록 한다. * 전체 발표 후 느낌도 나눈다.
정 리	* 여러 가치가 다 의미 있고 각자 자신이 선호하는 가치를 알 수 있다. * 자신의 가치관을 탐색하고 확립하기 위하여 노력할 점들을 생각하게 한다. * 추구하는 가치관과 노력해 보는 자세와 실제행동이 일치하면 만족한 삶을 살 수 있음을 안다. * 자신의 미래상과 관련지어 구체적인 진로계획을 세울 수 있다.
유의 사항	* 진지하게 임하도록 한다.

2

나의 가치 별칭짓기!

활동 영역	자기개방, 타인이해	집단구성	소집단	소요시간	30분	대상	초,중,고
활동 목표	* 서로 다른 가치를 경험하며 긍정적 이해를 돕는다. * 함께 사는 사회 속에서 바람직한 자세를 인식한다.
준비물	명함종이, 비닐명함, 크레파스나 싸인펜
과 정	활 동 내 용
도 입	*우리는 살아가면서 매일 사고하고 느끼고 행동하는 것을 스스로 결정하는 데 나름대로 마음에 중요하게 여기며 간직하는 가치에 의해 선택된다고 볼 수 있다. *가치관은 그 사람의 환경이나 경험, 인식 등에 의해 달라질 수 있고 마음 과 생각은 물론, 삶의 방향을 결정지어주기도 한다. 다른 사람과 어울려 생활하면서 중요하다고 여기는 가치는 어떤 것이 있는지 생각해 본다.
전 개	* 명함종이와 명찰을 나누어 주고 크레파스를 배부한다. * 평소에 생활하면서 내가 가장 중요하게 여기거나 추구하는 것을 가치 단 어로 표현하여 별칭을 지어본다. * 잠시 생각한 후 좋아하는 색깔로 선택한 별칭을 크고 진하게 써서 잘 보 이도록 가슴에 달도록 한다. * 별칭을 짓게 된 동기와 의미를 나름대로 소개한다. * 별칭 소개 후 마음에 남는 이야기나 느낌을 자유롭게 나눈다. (예) 용기란, 친구와 다툰 후 먼저 사과하는 것 . 친절이란, 버스에서 내리는 어르신을 부축해 드리는 따듯한 마음.
정 리	* 사람마다 다양한 경험으로 추구하는 가치가 다름을 안다. * 우리 모두에게 평소에 무심히 지나쳤던 소중한 단어들이다. * 별칭의 의미를 이해함으로써 서로 호감이 가고 친밀감이 증대된다. * 각기 다른 의견이나 가치를 존중할 때 원만하고 건강한 사회가 이루어짐 을 인식한다.
유의 사항	* 자연스럽게 분위기를 조성한다. * 별칭의 의미에 선입견을 갖지 않도록 한다.

3

맑은 마음! 밝은 세상!

활동 영역	공동체 의식 함량 사회성 증진	집단구성	대집단	소요시간	60분	대상	초,중,고
활동 목표	* 사회 속에서 개인행동의 중요성을 인식한다. * 소속감과 참여 의욕을 북돋아 준다. * 긍정적이고 적극적인 사고를 갖게 한다.
준비물	모조지전지 (조별 1장), 크레파스, 싸인펜, 가위, 풀, 색종이 등
과 정	활 동 내 용
도 입	21세기는 윤리라운드 시대라고 한다. 우리 사회는 온갖 부정과 부패로 인해서 많은 비용을 치루고 선진 사회로 발전하는데 방해를 받았다. 우리는 부패한 과거와 결별하고 희망찬 미래를 기약하기 위하여 적극 실천할 수 있는 행동 방향을 모색해보려고 한다.
전 개	* 부정부패가 없는 밝은 세상을 이루기 위한 방향을 생각해보게 한다. * 대표를 뽑고 집단원에게 색종이를 4~5장씩 나누어 준다. * 개인의 생각을 쓰게 한다. * 생각을 모은 후 분류한다. * 소그룹을 다시 두 팀으로 나눈다. * 한 팀은 모조지전지 위에 집단원의 생각을 그림으로 그리고 꾸민다. * 다른 한 팀은 분류한 내용을 토대로 팀가와 구호를 만든다. * 완성된 작품을 한 곳에 모으고 전시한다. * 대표가 작품을 설명한 후 그룹 전원 모두가 팀가를 부르고 구호를 외친다. * 공동 작품을 감상한다. * 작업 과정에서의 느낌과 작품을 감상하고 나서의 느낌을 나눈다.
정 리	* 협동의 힘이 대단함을 알고 참여하는 즐거움을 경험한다. * 역할분담으로 시간절약과 개인의 창의력 및 잠재력이 다양함을 체험한다. * 모든 사람은 깨끗하고 공정한 세상을 꿈꾸고 있음을 안다. * 밝은 세상은 한 사람 한 사람의 맑고 투명한 마음으로부터 시작됨을 안다. * 더 좋은 세상은 적극적 실천과 능동적 참여가 필수임을 안다.
유의 사항	* 모든 사람이 적극 참여하게 한다. * 팀가는 부르기 쉬운 동요나 가요를 이용하면 좋다. * 다른 사람의 의견에 평가나 비판을 하지 않는다. * 주위에 있는 그 밖의 재료를 사용해도 좋다.

4

봉사하는 나의 손!

활동 영역	자아발견, 자기성장	집단구성	소집단	소요시간	40분	대상	초,중,고
활동 목표	* 남으로부터 도움을 받았을 때의 느낌을 이야기 할 수 있다. * 어려운 처지에 있는 사람에게 도움을 주었을 때의 느낌을 알 수 있다. * 봉사의 가치를 발견하고 봉사하고자 하는 마음으로 계발한다.
준비물	백지, 크레파스, 필기도구
과 정	활 동 내 용
도 입	남을 도울 수 있다는 것은 마음에 여유가 있고 생에 의미를 부여하고 사는 것이다. 나의 힘이 보잘 것 없지만 매우 소중한 것이며 나아가 실천할 때 그 보람을 느낄 수 있다. 가정과 이웃을 위해 내가 할 수 있는 일이 무엇인지를 생각해본다.
전 개	* 백지를 나누어 주고 크레파스로 양손을 펴서 본떠 그리게 한다. * 먼저 자신이 남으로부터 도움을 받았을 때의 일과 느낌을 구체적으로 세 가지 적어본다. * 남에게 도움을 준 일과 그때의 느낌도 세 가지 적어본다. * 어려운 이웃을 만났을 때 내가 할 수 있었던 일은 무엇인가? * 어려운 일을 당한 사람의 입장은 어떠했나? * 봉사하고자 하는 생각을 갖게 된 동기는 무엇인가? * 펴서 보여 지는 자신의 양 손을 보며 남을 위해 할 수 있는 일은 어떤 것이 있는지 왼손에는 학교에서 할 수 있는 일, 오른손에는 사회를 위해 할 수 있는 일을 5가지 찾아 적어보도록 한다.
정 리	* 우리 주위에는 어려운 처지에 있는 사람들이 많음을 안다. * 봉사의 영역은 무한하며 어떤 일이든지 가치 있는 일임을 알게 한다. * 자기수용의 성장과정으로 이끌어 낼 계기가 되었다. * 작은 힘이지만 매우 소중한 것이며 남을 위해 할 수 있는 용기가 나 자 신의 장점이 되기도 한다. * 봉사하는 나의 손이 모여 밝고 건강한 사회가 이루어짐을 깨닫게 한다.
유의 사항	* 사소한 일도 생각하도록 하고 구체적으로 소개하도록 한다. * 진지한 마음과 자세로 임한다.

5

서로 만나서!

활동 영역	자기개방, 관계증진	집단구성	소집단	소요시간	30분	대상	초,중,고
활동 목표	* 자신의 마음을 터놓음으로써 자기 개방을 한다. * 대화의 중요성을 경험하고 타인의 감정을 이해하는 태도를 갖게 된다. * 효과적인 인간관계 형성
준비물	활동자료, 명상의 글 (나는 누구인가), 필기도구
과 정	활 동 내 용
도 입	* 명상의 글을 낭독한 후, 지금까지 살아오는 동안 힘겨웠던 일은 없었는지 그 일은 어떤 일이었는지 그리고 자랑스럽게 해낸 일은 어떤 일이 있었 는지 또 지금까지 마음에 남아있는 일은 어떤 것이 있으며 나의 저력은 무엇인지를 잠시 돌아본다.
전 개	* 활동자료를 나누어 주고 진솔하게 기록하게 한다. * 자연스럽게 순서 없이 힘겨웠던 일을 먼저하고 자랑스럽게 해낸 일을 발 표한다. * 어려웠던 일이나 극복했던 일을 발표할 때는 격려의 박수를 보내주도록 한다. * 발표를 듣고 느낀 점을 서로 나눈다. * 공감되는 느낌도 주고받는다.
정 리	* 자신과 타인을 이해하는 계기가 된다. * 힘겨웠던 일을 해낸 것이 오히려 자랑스런 일임을 알게 되어 자신감과 새로운 용기를 갖는다. * 속에 담아두었던 일은 남김없이 정화시키고 자랑스러운 일은 드러내어서 기쁨을 나눌 수 있는 좋은 일이 된다. * 삶에 어떤 의미가 있는가를 생각해 보게 한다. * 서로 격려되고 친밀해지는 경험을 갖게 된다.
유의 사항	* 적극적인 참여가 되도록 한다.

6

의미있는 별칭 짓기

활동 영역	자기개방 사회성계발	집단구성	소집단	소요시간	30분	대상	초,중,고
활동 목표	* 자연스럽게 자신을 소개한다. * 긍정적인 자아상을 갖는다. * 사회 속에서 자신의 존재를 재인식한다.
준비물	명함종이, 비닐명찰, 크레파스, 싸인펜
과 정	활 동 내 용
도 입	인간은 모여서 사회를 이루고 그 사회 속에서 태어나 일생을 마칠 때까지 관계를 맺고 살아간다. 작게는 가정에서 크게는 세계라는 사회 속에서 나는 어떤 모습으로 어떤 역할을 하며 어떤 의미로 살아갈 것인가를 조용히 눈 을 감고 생각해본다.
전 개	* 명함 종이, 비닐 명찰을 나누어 주고 크레파스를 가운데 놓는다. * 자신을 잘 나타낼 수 있는 긍정적인 단어로 별칭을 짓는다. * 각자 좋아하는 색깔의 크레파스를 선택하고 다른 사람이 잘 보이도록 진하고 크게 써서 가슴에 단다. * 어떤 의미를 갖는 별칭인지를 이유와 동기와 함께 소개한다. * 희망자부터 자유롭게 느낌을 나눈다.
정 리	* 인간은 각자 다른 모습으로 살아감을 안다. * 모두가 귀중한 존재로 사회의 구성원임을 인식한다. * 사회의 구성원으로서 가치 있는 삶을 추구하고 있음을 안다. * 한 사람 한 사람의 의미 있는 삶이 사회를 변화시키는 밑거름이 된다.
유의 사항	* 별칭은 스스로 짓도록 한다. * 긴장을 풀고 자연스러운 분위기가 되도록 한다. * 별칭에 대해 평가하지 않는다. * 진지하게 운영하고 정성스럽게 답한다.

활동 영역	가치관 확립, 도덕성 강화	집단구성	소집단	소요시간	30분	대상	초,중,고
활동 목표	* 사회적 가치관을 명료화한다. * 타인에게 자신의 의견을 전달하는 경험을 해본다. * 자신과 타인에 대한 이해의 폭을 넓힌다.
준비물	제목카드, 필기도구, 상자, 연단
과 정	활 동 내 용
도 입	우리는 사회생활을 하면서 여러 가지 유형의 부정부패와 접하게 된다. 나와 내 주변 사람들이 좀 더 살기 좋은 세상을 만들기 위해서 어떤 노력이 필요 한지 개선해야할 점은 무엇인지를 자유롭게 발표해본다.
전 개	* 한 명씩 연사로 나가 상자 속에 연설 제목 카드를 눈을 감고 고른다. * 자신이 선택한 연제에 대해 떠오르는 생각이나 상상을 자유롭게 연설 한다. * 집단원은 공감이 가는 부분이나 격려하고 싶은 부분에서는 박수를 친다. * 연설이 끝나면 바로 자평을 하고 다른 사람들도 차례로 평을 한다. * 연설을 마친 사람은 다음번 연사를 지명한다. * 다 끝나면 연사로서의 또는 청중으로서의 느낌을 발표한다.
정 리	* 다른 사람들 앞에서 자신의 의견을 당당하게 발표함으로써 자신감을 갖는다. * 사회적 가치는 서로 공감하는 부분이 많음을 알고 공동체로서의 믿음을 음을 갖게 된다. * 말하는 것도 중요하지만 경청하는 태도가 더욱 중요함을 인식한다. * 말을 잘하기 위해서는 독서나 다양한 상식이 필요함을 안다.
유의 사항	* 분위기가 장난스럽게 흐르지 않도록 한다. * 시간은 정해놓고 하는 것이 좋다. (2~3분) * 실패했다고 생각하는 사람에게는 다시 기회를 주면 좋다. * 실제로 연설하는 말투나 표정을 연출하도록 한다.

7

즉흥연설

♣♧	즉흥연설 주제	♧♣
활동자료

♤ 병역 비리

♤ 불법 복제

♤ 식품 위생 비리

♤ 인허가 (뇌물 주고받기)

♤ 연고주의

♤ 접대 문화

♤ 시험 부정

♤ 교통질서 위반

♤ 선거 부정

♤ 성폭행

♤ 도박

♤ 음주운전

♤ 청소년 흡연

♤ 폐수 무단 방류

♤ 생명 경시

♤ 마약

8

신나는 세상!

활동 영역	사회관 및 역활 정체성확립	집단구성	소집단	소요시간	60분	대상	초,중,고
활동 목표	* 사회에서 자신의 역할과 가치관을 형성하게 된다. * 불확실한 미래에 대처하는 적응력을 배양할 수 있다. * 자신의 미래에 대해 확고한 신념을 갖게 된다. * 소속된 단체에서 개성을 신장하고 사회성을 높이게 된다.
준비물	활동지(내가 바라는 세상에), 전지(1조 1매), 크레파스, 필기도구, 테이프
과 정	활 동 내 용
도 입	아름다운 자연과 역사와 전통을 갖고 있는 이 나라의 소속된 한 국민으로 우리나라라는 존재를 갖고 살고 있다. 이 사회를 보다 밝고 아름다운 살기 좋은 신나는 세상으로 만들 수 있다면 나 자신 우리들은 어떤 생각과 어떻게 해야 될까 생각해 보고 우리들의 생각을 모아 보자.
전 개	* 눈을 감고 평소에 지금 각자가 원하는 신나는 세상, 아름다운 세상을 생각 해 보자 * 활동지에 -꼭 있어야할 것-란에 각자가 생각한 신나는 세상을 만들려면 꼭 있어야할 것 5가지를 적는다. * 활동지에 -꼭 있어야할 것-란에 각자가 생각한 신나는 세상을 만들기 위 해 버려야할 것 5가지를 적는다. * 각자가 생각한 신나는 세상을 만들기 위해 있어야 핳 것, 버려야 할 것을 그 이유까지 발표하게 한다. * 참가자들의 발표 내용에서 나 자신과 다른 점, 공통점에 대한 부분을 정리 하면서 어떤 노력을 할 것인지를 발표한다.
정 리	* 모든 사람이 개성을 가지고 서로의 이익을 위해 함께 도우며 살아가 삶 이 신나고 즐거운 세상임을 깨닫게 된다. * 평소 자신의 생활태도 및 가치관을 되돌아보고 반성의 기회를 가진다. * 미래 사회에 향한 희망을 실천 할 동기와 역할, 의무를 느끼게 된다. * 내가 주체가 되어 충실하면 사회가 발전하고 나라가 발전됨을 느낀다.
유의 사항	* 서로의 의견을 존중하고 평가하지 않도록 한다. * 자유로운 편안한 분위기에서 진행되도록 한다.

♣♧	내가 바라는 세상에	♧♣
활동자료

꼭 있어야할 것은?	버려야 할 것은?

9

자랑스런 나의 명함!

활동 영역	진로 및 사회성 미래목표설정	집단 구성	대.중.소	소요시간	60분	대상	초,중,고
활동 목표	* 긍정적인 자아상을 가지고 어떻게 보람 있게 사회에 기여할 것인가를 다진다. * 보람 있는 작은 일들이 사회를 따듯하게 만드는 것임을 알게 된다. * 자신이 장래의생활모습과 직업이 사회에 미치는 영향을 생각하게 된다.
준비물	나의 명함 용지, 크레파스, 색연필, 필기도구
과 정	활 동 내 용
도 입	* 자신이 한참 사회에서 일하는 30대~40대의 모습을 상상해본다. * 어떤 모습들로 사회에서 성공적인 삶을 살아가고 있다고 구체적으로 생각 해 보면서 자랑스런 명함을 만들어본다.
전 개	* 명함에 들어갈 것이 무엇인지 말해준다. (이름, 연락처, 주소, 직업명, 직위, 인상적인 소개말 등) * 기존 명함을 참고하되 자신의 개성이 있게 각자 자유롭게 꾸며본다. * 뒷면을 사용할 수 없으므로 한 면에 모든 내용이 들어가도록 꾸민다. * 색연필 등 사용하여 멋있게 꾸민다. * 직업명 앞에 의미 있는 수식어를 붙인다. (예)사회의 정의를 지키는 검사, 사랑으로 가르치는 학교선생님 * 여러 사람 앞에 320~30년 후 자신의 모습을 소개한다. (TV인터뷰 또는 동창회 등에서 사용할 멋진 명함을 만들어 본다) * 발표할 때 자신의 미래 모습과 남들에게 어떤 도움을 주고 있는가를 인상 깊게 소개 한다 * 명함을 만들거나, 친구들의 소개를 들으며 느낀 점이나 생각을 나눈다. * 친구들이 미래에 하는 일과 자랑스런 역할에 대해 축하와 칭찬을 한다.
정 리	* 바람직한 미래의 모습은 자신이 만족과 타인에게 존경받을 수 있어야 됨을 알게 된다. * 미래의 자신의 역할이 사회에 기여하여야 됨을 깨닫고 다짐하게 된다. * 친구들의 자랑스런 모습을 보며 미래에 대한 긍정적이 사회성을 배우게 된다. * 미래의 목표의식이 재인식되며 긍정적 가치관이 생긴다.
유의 사항	* 미래 모습을 현재화 시켰음을 주지시킨다. * 활동이 끝난 후 나의명함을 교실 뒤에 게시한다. * 건전환 사회에서의 역할에 중심을 두고 진행한다.

♣♧	자랑스런 나의 명함	♧♣
활동자료

10

내 모습 돌아보기!

활동 영역	사회성 신장 인간관계증진	집단구성	소집단	소요시간	60분	대상	초, 중, 고
활동 목표	* 친구의 의미와 소중함을 생각한다. * 서로 돕고 사는 따뜻한 인간관계를 형성하게 됨을 배우게 된다 * 서로의 우정을 통해 배운 고마움과 신뢰의 중요성을 인식한다. * 작은 도움을 통해 아름다운 사회가 만들어짐을 배운다.
준비물	활동지(내 모습 돌아보기), 필기도구
과 정	활 동 내 용
도 입	인간은 혼자 살아갈 수 없는 사회적 동물로 서로 돕고 도우며 살아가는 정다운 이웃과 친구가 되어야한다. 우리는 어떤 도움을 받았는가 또 어떤 도움을 주었는가 잠시 눈을 감고 생각해 본다.
전 개	* 친구를 도와주었던 경험과 내가 도와주었던 경험을 생각해보고 적게 한다. * “나를 도와준 친구 또는 내가 도와준 친구는 누구이며, 어떤 상황이었나요?” * “도움을 주거나 받고난 후 어떤 기분이 들었나요?” “그리고 그 친구와의 사이는 어떻게 되었나요?” * 발표하는 동안 집단원들이 서로의 경험을 비교하면서 느낌을 나눈다. * 서로의 경험의 공통점, 차이점을 찾아보고 마음에 느껴지는 따듯한 감정을 함께 공유한다.
정 리	* 사람들이 도움을 받고 기뻐하거나 감사하는 마음을 가지게 되는 상황이 별 차가 없음을 안다. * 각자의 경험이 친구의 의미와 소중함을 생각해 보는 것과 연결됨을 정리 해 준다 * 나에게 고마웠던 일을 다른 사람에게 실천하고자 노력할 수 있다. * 남을 돕고 느끼는 뿌듯한 감정은 내가 내 자신에게 주는 최고의 선물임을 알려준다. * 돕는 행복감은 자긍심으로 당당한 자신의 인격을 만들어줌을 정리해준다. * 이런 작은 행복의 소중함이 아름다운 사회를 만드는 가장 소중한 요소임을 알게 한다.
유의 사항	* 우리가 사는 사회가 따뜻하고 살만한 세상으로 만들기 위해 서로 사랑하는 마음이 소중함을 인식하도록 프로그램을 운영한다. * 작은 도움도 받는 사람에게 큰 힘이 됨을 또 소중함을 알려 준다

♣♧	내 모습 돌아보기	♧♣
활동자료

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▶ ▷ 나를 도와준 친구, 또는 내가 도와준 친구는

누구이며 어떠한 상황이었나요?

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▶ ▷  그 친구에게 어떤 도움을 주었나요?

또는 어떤 도움을 받았나요?

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▶ ▷  도움을 받고난 후 어떤 기분이 들었나요?

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▶ ▷  도움을 주고난 후 어떤 기분이 들었나요?

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▶ ▷ 서로 돕고 살아간다면 우리 반이, 이웃이 어떻게 변화가 될까요?

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11

신기한 상점!

활동 영역	대인관계, 의사교류	집단구성	소집단	소요시간	40분	집단구성	초,중,고
활동 목표	* 마음가짐이나 태도 행동 중 마음에 들지 않는 부분을 버릴 기회를 주어 자기 정화 를 체험한다. * 원하는 태도, 행동을 받아들일 수 있는 자세를 갖도록 한다. * 의사교류를 통하여 상호보완적 인관관계를 알게 한다.
준비물	* 갱지, 필기도구, 신기한 상점 간판
과 정	활 동 내 용
도 입	* 인간이 살아가면서 자신의 내부에서 일어나는 정신적, 신체적 욕구에 의해 충족과 좌절 속에서 갈등을 겪으면서 살고 있습니다. 특히 급격한 사회변화와 물질적 풍 요 속에서 정신적 갈등은 자신의 삶의 의욕을 잃게 하는 경우가 많답니다. * 이 시간에 사람이면 누구나 갖는 고민 갈등들을 해소하는 방법을 체험을 통해 알 아 보도록 한다.
전 개	* 돕는이가 상점 주인이 되어 [신기한 상점]에 대해 간단히 설명한다. * [모든 것을 해결해 주며 어떤 물건이든지 원하는 것은 무엇이든지 살 수 있는 상 점이다. 그런데 가장 원하는 것을 사는 대신 자신이 가장 버리고 싶은 것을 상품 구입 값으로 내놓는 신기한 상점이다. * 학습습관이나, 생활태도, 성격 등에서 자신이 가장 원하고 갖고 싶은 것과 가장 버리고 싶은 것을 구체적으로 생각하여 A4용지 2매에 각각 적는다. * 집단원의 사고 싶은 것을 자발적으로 나와서 사가되 그 댓가로 자신이 가장 버리 고 싶은 것을 발표하고 상점 주인에게 팔아야만 사가지고 갈 수 있다. * 돕는 이는 왜 그 물건을 사고 싶은지, 무엇을 왜 버리고 싶은지를 묻고, 살 물건 과 버릴 물건에 대해서 정말 후회하지 않을 것인지, 또 산 물건을 어떻게 활용 할 것인지를 구체적으로 답변하도록 하여 산 것을 다시 확인시켜 준다. * 이때 물건을 받아 진열장에 넣고 원하는 물건을 내주는 등 실제 행동처럼 진지 하 고 무게가 있는 것처럼 연기한다. * 사고파는 활동이 끝난 후 버리고 싶은 것은 모두 모아 찢어버리거나 태우거나, 멀 리 던져 버린다. * 신기한 상점에 들어오기 전의 나의 마음과 사고팔고 난 후의 나의 느낀 점을 발표 한다. * 나에게 버리고 싶은 부분이 다른 사람에게는 사고 싶을 수도 있음을 알고 상호 보 완의 인간관계도 알게 한다. * 다른 사람들의 발표를 듣는 과정에서 느꼈던 점, 궁금했던 점, 새롭게 인식한 점 을 서로 나눈다.
정 리	* 활동을 통해 갈등과 욕구가 발산됨을 체험하게 한다. * 팔고 나서 자신의 단점이 없어진 듯 후련함을 느끼게 한다. * 산 것에 대하여 실천할 수 있는 자신감을 갖게 한다. * 자신의 갈등문제를 구체화시키고 자신이 발전해 나가는데 방해가 되는 점을 고치 려는 의지력이 신장된다.
유의 사항	* 연극적인 분위기를 조성하여 상점주인과 손님 역할을 실감나게 하도록 한다. * 신기한 상점의 상품은 무엇이든 될 수 있음을 알려주고 구체적인 것으로 한다. * 돕는 이는 집단원이 판 모든 것을 멀리 던져 버린다. * 갖고 싶은 항목을 자기 것만 선택하게 한다. * 마음이 바뀌어 버리고 싶은 것을 도로 가져 갈 수도 있다. * 이는 자기 현실에 대한 수용 자세라 할 수 있다.

♣♧	신기한 상점	♧♣
활동자료

❊ 사고 싶은 마음

- 친구를 사랑하는 마음/ 용돈을 절약하려는 마음/ 공부를 열심히 하는 마음/ 어려운 친구를 돕는 마음/ 친구를 배려하는 마음/ 시간을 잘 지키려는 마음/ 화나는 것을 참으려는 마음/ 예의를 지키려는 마음/ 남을 칭찬하는 마음/ 선생님을 존경하는 마음/ 동생을 사랑하는 마음/ 부모님께 순종하는 마음/ 유혹을 뿌리치는 마음

❊ 버리고 싶은 마음

- 친구를 때리고 싶은 마음/ 화를 내는 마음/ 부모님께 반항하는 마음/ 남의 물건을 훔치려는 마음/ 막나가는 마음/ 친구를 따돌리는 마음/ 오락실가고 싶은 마음/ 어른을 속이고 싶은 마음/ 게으른 마음/ 돈을 낭비하는 마음/ 거짓말하는 마음/ 나쁜 말을 사용하려는 마음.

상점에 진열된 마음 중 여러분이 버리고 싶은 마음이 있다면 어떤 것입니까?

* 그중에서 지금 당장 버리고 싶은 것을 세 가지 적어보세요.

* 상점에 진열된 마음 중 여러분이 갖고 싶은 마음이 있다면 어떤 것입니까?

* 그 중에서 지금 당장 갖고 싶은 것 세 가지를 적어 보세요.

12

약 속

활동 영역	청렴, 정직교육	집단구성	소집단	소요시간	40분	집단대상	초, 중
활동 목표	* 인간의 가치관이 다양함을 알 수 있다 * 집단 사고를 통해서 상대방을 이해하고 공감하며 수용하는 설득력을 기 른다. * 갈등을 경험함으로 인간관계에서 신뢰감의 중요성을 안다.
준비물	유인물, 필기도구
과 정	활 동 내 용
도 입	세상은 다양해져 감에도 불구하고 그 다양성은 인터넷 등과 같은 동일한 수단을 통해 연결되어 있습니다. 개인이 자신의 의견을 제시하지만, 전체에 연결되어 있어서 자신의 가치나 의견 등이 어떻게 돌아올지를 생각해 봅시 다. 규정한 약속을 어기고서는 연결되어 살아 갈 수 없고 고립될 수밖에 없다는 것을 알게 한다.
전 개	* 유인물을 나누어주고 그룹원 중 한명이 큰소리로 내용을 읽게 한다. * 개인별로 순위와 이유를 적도록 한다. * 소그룹(3-4명)으로 나눈다. * 소그룹별로 각자의 의견을 이야기 한다. * 그룹원 끼리 충분한 토의를 한 후 집단 순서를 결정한다. * 전체가 모여 각 조별로 결정된 순위와 이유를 조장이 발표하게 한다. * 토의 과정 중 집단의 결정이 자신의 생각과 너무 달라 갈등이 있었던 사람은 개인의 의견을 발표하게 한다. * 과정을 경험하면서의 느낌을 나눈다.
정 리	* 약속은 사회생활이나 인간관계에서 반드시 지켜져야 하며 신뢰감에도 큰 영향을 주므로 생활 속에서 실천하도록 한다. * 사람은 모두 가치관이 다름을 알고, 타인의 가치도 수용하는 자세를 기르도록 한다. * 현대사회의 특징은 우리에게 투명한 신뢰, 약속의 준수, 핵심가치의 설정 영향력이라고 하는 심리적 특성을 갖출 것을 요구한다.
유의 사항	* 집단토의 프로는 정답이 없다, 단지 개인의 의견이 중요함을 알려준다. * 집단토의 시 소란스럽지 않도록 한다.

♣♧	신기한 상점	♧♣
활동자료

영철이네 반에는 몹시 아파 학교에 못 나오는 친구가 있습니다. 그래서 반 친구 7명은 용돈을 모아 선물을 사 가지고 병문안을 가기로 하였습니다. 학교 공부가 끝나고 정해진 시간에 만나기로 했는데 2명밖에 나오지 않아서 결국 가지 못하고 말았습니다.

그 다음날 친구들에게 나오지 못한 이유를 물어 보니, 상현이는 아파트에 가보니 문이 굳게 잠겨 있었고, 영준이는 부모님 두 분이 직장에 다니시기 때문에 용돈을 탈 수 없어 부끄럽고 창피해서이고, 상수는 간식을 먹고 조금 늦게 나왔고, 유정이는 어린이 시간 TV를 보다가 늦어서 못 나갔고, 은희는 어머니께서 몸이 약하다고 아픈 집에 가지 말라고 하였고, 민경이는 오늘 피아노 레슨날이라 “나 하나 빠지면 어때” 하는 생각이었고, 영철이는 외할머니 생신날이라 가지 말라는 어머니 말씀을 안 듣고 약속 장소에 나갔습니다.

이 이야기에 나오는 친구들 중에서 약속을 잘 지킨 친구를 차례로 정하고 그 이유를 간단히 적어 봅시다.

어린이이 름	개인 순위	이 유	소집단 순 위	대집단 순 위
상현
영준
상수
유정
은희
민경
영철

1. 나는 서로를 신뢰하려고 노력하겠습니다.

2. 나는

3. 나는

나는 위의 (       ) 가지 약속을 잘 지키겠습니다.

2006년        월       일     이름 (              )

13

나의 선서

활동 영역	청렴, 신뢰, 가치관 개발	집단구성	소집단	소요시간	30분	대상	초, 중, 고
활동 목표	* 자아 개념을 확립하게 한다. * 선택한 가치관을 대인에게 공언하여 실천하도록 한다. * 자신의 능력을 배양하게 한다. * 청렴함과 신뢰감을 습득하게 한다.
준비물	유인물, 필기도구
과 정	활 동 내 용
도 입	* 사람은 누구나 꿈을 가지고 살고 있다. 그 사람의 능력과 실천력이 성공 여부로 결정되므로 그것을 자기 것으로 하기 위해서는 구체적이고 상세 계획을 수립하고 의식화하여 실천해야 한다. * 개인적으로 가지고 있는 신념과 가치의식이 뚜렷해져서 행위로 옮겨 지 는 동기를 갖게 한다.
전 개	* 유인물을 나누어 준다. * 집 단원 전체가 돌아가면서 한 항목씩 읽게 한다. * 각자가 마음으로 깊이 생각하며 다시 한 번 읽게 한다. * 내가 탐색했던 가치들을 떠올리며 나에게 가장 알맞고 되고 싶고, 갖고 싶은 3가지를 선택하게 한다. * 선택한 항목에 그 이유를 기재한다. * 선택한 것에 대하여 구체적이고 체계적인 계획을 상세하게 쓰도록 한다. * 다 쓴 다음에 모두 둘러 앉아 그 항목을 선택한 이유를 말하고 기록한 계획을 발표하도록 한다. * 자신이 선택한 항목을 큰소리로 세 번 반복 복창하도록 한다. * 발표가 다 끝나면 준비하고 발표를 들으면서 느낀 점을 나눈다.
정 리	* 자기 것임을 명심하고 실제생활에 도움이 되도록 노력하면서 행동하는 사람이 되도록 다짐하게 한다. * 자신의 목표가 확실해지면 내면화 되도록 더욱 노력하게 한다. * 자신의 주체성이 뚜렷해짐을 인식케 한다. * 타인과 비교하지 말고 자신에게 중요한 가치관을 선택하게 한다.
유의 사항	* 시간을 충분히 갖고 여러 가지를 깊게 생각하게 한다. * 반복 복창할 때 타인의 목소리에 신경 쓰지 말고 스스로에게 말함으로 써 내면화 되도록 한다.

♣♧	나 의 선 서	♧♣
활동자료

아래 항목에서 나에게 가장 중요한 것 세 가지만 선택하여 하루에 3번씩 자신에게

다짐하고 지키려고 노력해 봅시다.

나날이 새롭게 성장하는 자신의 가치를 느끼게 될 것입니다.

* 나는 내 인생의 주인공이다.

* 나는 용기와 신념이 있다.

* 나는 결과보다는 과정을 중시한다.

* 나는 정직한 시민정신을 실천한다.

* 나는 나 자신을 소중히 여긴다.

* 나는 성실하고 높은 책임감이 있다.

* 나는 나 자신과의 약속을 반드시 지킨다.

* 나는 난 사람보다 된 사람이다.

* 나는 남을 이기려고 하기보다 나를 이기려고 한다.

* 나는 계획한 일을 끝까지 잘 실천한다.

* 나는 무한한 가능성을 가지고 있다.

* 나는 청렴과 근면성을 기본 신조로 한다.

* 나는 민주시민으로서 도덕성과 솔선수범을 한다.

* 나는 원대한 꿈을 가진 사람이다.

* 나는 자신이 믿는 바를 믿고 나가는 용기를 가진 사람이다.

* 나는 상상력이 풍부하고 창의력이 뛰어난 사람이다.

* 나는 능력 있고 쓸모가 있는 사람이다.

* 나는 겸손하고 예의 바른 사람이다.

* 나는 자신을 다스릴 수 있는 사람이다.

❀ 나의 선서 목표 세우기

목표1

목표2

목표3

14

가치관 경매

활동영역	가치관 명료화	집단구성	소집단	소요시간	50분	대상	중, 고
활동 목표	* 자신이 중요하다고 생각하는 가치관을 선택하는 활동을 통하여 가치를 표현하고 확립 시킬 수 있다. * 다양한 가치 항목들 중에서 자신의 가치관을 탐색하고 확립하기 위하여 노력해 야 할 점들을 생각하게 한다. * 원하는 것을 얻기 위해서는 상황파악, 계획, 노력이 뒤따라야함을 체험한다.
준비물	활동자료, 필기도구, 가치관 항목카드
과 정	활 동 내 용
도 입	가치관은 나의 생활과 행동에 중요한 영향을 끼친다. 사람은 누구나 자기 나름대로 가치관을 가지고 있고 그것은 옳고 그름을 판단할 수 있는 성질의 것이 아니기에 스스로 탐색해 보고 자유롭게 선택하여 존중하고 공언하며 실행이 뒤따라야 한다. 남과 어울려 살아가야 할 때 자기가 원하는 것을 얻으려면 그때 그 때에 따라 어떤 자세와 대안이 필요한지 생각해 본다.
전 개	* 가치관 경매 활동자료를 나누어 주고 평소에 시간과 정열과 돈을 들여 되고 싶 은 사람이나 존경하는 사람을 세 명 정도 호칭 또는 유형으로 적어본다. * 가치 항목을 돌아가면서 읽은 후, 여기에는 돈을 주고 살 수 없는 가치들이 있 음을 알려주고 본인이 정말로 가치 있다고 생각하는 항목을 선정 하도록 한다. * 가상으로 100만원씩 모두 나누어 주고 사고 싶은 항목을 자유로이 선택하여 투자 하되 금액을 할당하여 100만원이 초과되지 않도록 한다. * 할당이 끝나면 돕는 이가 경매에 들어가는데 가치관 항목을 부를 때마다 적은 금액을 투자한 사람으로부터 손을 들어 금액을 부르면 최고 금액에 낙찰된다. * 나의 할당금액은 비교하지 않고 최고 입찰액은 변화될 수 있음을 알려 준다 즉, 재투자를 할 수 있는 기회가 있음을 알려준다. * 경매가 끝나면 할당과 경매와 낙찰을 통하여 느낀 점을 이야기하고 가장 많은 가치를 낙찰한 사람에게 축하를 해주고 그 사람의 느낌도 나누도록 한다. * 돈을 다 쓴 사람과 돈이 남아있는 사람의 기분을 나누어 보고 또 어떤 항목을 사려고 했는지도 이야기 하도록 한다.. * 평소 존경하고 되고 싶은 사람과 경매 후의 가치들과 비교하고 실제 생활과도 비교하여 본다. * 내가 가치 있다고 생각하는 3가지를 자유롭게 적도록 하여 경매에 관계없이 가 치관 명료화를 시켜준다.
정 리	* 자신의 태도를 정리해 보는 기회가 된다. * 자신이 생각하는 가치관과 실제 생활에서의 가치관이 다를 수 있고 실제 가치관 은 시간과 돈, 노력의 되풀이 하는 정도에 의해서 결정됨을 인식한다. * 내 가치가 중요한 만큼 남의 가치도 중요함을 알게 한다. * 추구하는 삶을 위한 준비자세가 형성되어진다. * 존경하는 인물이 있을 때 가치관 형성이 자연스럽게 이루어진다. * 개인의 가치관은 가정적 가치관, 사회적 가치관, 국가적 가치관의 영향도 있음을 안다.
유의 사항	* 경매자는 경매활동 시에 흥미를 돋우게 하되 장난이나 오락으로만 진행되지 않도록 한다. * 각 항목을 진지하게 안내하여 운영한다.

15

블랙빙고!

활동 영역	부정부패 바로 알기	집단구성	소집단	소요시간	30분	대상	중, 고
활동 목표	* 우리 사회의 부정부패의 형태에 대해 알아본다. * 실제 상황을 구체적으로 생각해 본다. * 부정부패가 우리에게 미치는 영향에 대해서 생각해본다.
준비물	유인물, 필기도구
과 정	활 동 내 용
도 입	우리나라는 경제 수준이 세계에서 10위권인 선진국을 눈앞에 두고 있 으나 부패 수준은 세계 40위권에 머물고 있어 후진성을 탈피하지 못하고 있다고 한다. 우리 사회의 발전에 독버섯이 되고 있는 부정과 부패에 형태 에는 어떤 것들이 있는지 알아본다.
전 개	* 집단원을 3~4명의 소그룹으로 나누고 조장을 선출한다. * 유인물을 나눈다. * 각 칸에 우리 사회에서 일어나고 있는 부정부패의 형태를 의논해서 써 넣는다. * 될 수 있으면 다른 조에서 생각지 못한 독특한 것을 쓰는 것이 유리하다. * 조장이 가위바위보를 한다. * 돌아가면서 발표하되 다른 조가 없는 것을 발표하면 계속해서 부른다. * 칸이 채워지면 빙고를 부르고 상품을 받는다. * 다른 조의 발표도 들어보고 느낌을 나눈다. * 부정부패에 연루되지 않으려면 어떻게 해야 할까를 의논한다. * 세 가지씩 써서 복창한다.
정 리	* 우리 사회엔 여러 가지 형태의 부정부패가 있음을 안다. * 부정부패에 유혹당하지 않기 위해선 바른 판단을 해야 한다. * 부정부패는 당사자뿐만 아니라 사회 전체에 영향을 미치며 발전을 저해 해 한다는 것을 안다. * 밝은 사회를 위해 우리 모두가 노력해야 한다.
유의 사항	* 게임이므로 지나치게 경쟁하지 않도록 한다. * 너무 소란하지 않도록 한다. * 토론할 때 혼자 독점하지 않도록 한다. * 돕는 이는 서로의 의견 교환이 활발하게 이루어지도록 살펴본다. * 복창은 큰 소리로 씩씩하게 한다.

♣♧	블 랙 빙 고	♧♣
활동자료

16

좋은 결정과 나쁜 결정

활동 영역	청렴, 인성, 가치관 성립	집단구성	소집단	소요시간	50분	대상	중, 고
활동 목표	* 과거에 내렸던 결정의 과정을 탐색해 봄으로써 문제해결의 방식을 습득한다. * 개인의 의사 결정이 개인을 비롯한 인관관계의 성장과 발달에 중요한 요인임을 안다. * 선택에 따른 책임을 감수하도록 한다.
준비물	16절지 갱지, 필기도구
과 정	활 동 내 용
도 입	* 우리는 생활을 하면서 많은 결정을 하고 살아간다. 잘 한 결정도 있었지만 잘못 한 결정도 있었다. 이 시간에는 우리가 과거에 갈등 속에서 내렸던 결정을 다시 한번 생각해 보는 시간을 갖게 한다.
전 개	* 16절지 갱지를 반으로 접어 위의 반 페이지에는 좋았던 결정 밑에는 나빴던 결정이라는 제목을 상단에 적는다. * 최근에 결정했던 중요한 사항들을 생각해 보고 그 사건들을 분류하여 해 당 영역에 그 결정의 내용을 간략하게 적어 넣는다. * 상. 하 영역별로 자신에게 다음과 같은 질문을 해 본다. - 왜 이런 결정을 하게 됐나? - 이 결정에 영향을 준 사람은 누구인가? - 이것을 결정하는데 다른 사람의 충고를 어느 만큼 받아들였나? * 돌아가면서 발표하고 듣고 난 느낌을 자유로이 나눈다.
정 리	* 결정을 해야 하는 상황에서 문제해결 방식을 습득하게 된다. * 의사결정이 인간관계 형성에 중요한 요인임을 알게 된다. * 좋은 결정은 자율적 개인의 성숙과 도덕적 윤리적 가치관이 교육되어 있음을 알게 된다.
유의 사항	* 직접체험을 통해서 느끼도록 한다. * 참여자가 함께 공간하고 수용하는 따사로운 정감을 체험하게 한다. * 갈등상황에 대처하는 분명한 가치관을 정립하도록 한다.

♣♧	두개의 나	♧♣
활동자료

우리의 삶은 선택의 연속입니다. 그리고 그 선택하는 마음에는 항상 갈등이 일어납니다. 어느 하나를 선택했을 때, 선택되지 않은 것에 대한 미련도 많이 남습니다. 이렇듯 우리 마음속에는 언제나 “할까 쪽의 나”와 ”하지말까 쪽의 나“ 가 싸우고 있습니다.

각 상황에서 우리의 두 마음이 어떻게 갈등을 일으키고 있는지 느껴보세요

상황1]

할까 쪽의 나	하지 말까 쪽의 나

돈이 급히 필요하다. 백방으로 노력해도 구할 수 없는 난처한 상황에 처했다. 그런데 우연히 택시 안에서 20만원이 들어 있는 돈지갑을 주웠다. 본 사람도 없고, 주인이 누구인지는 알 수 없다. 우선 급한 일에 이 돈을 쓸까? 아니면 주인이 누구인지 찾아서 전해주어야 할까?

상황2]

학교 성적이 계속 떨어져서 부모님과 담임선생님으로부터 심한 꾸지람을 듣는 처지에 우연히 교무실에 들어갔다가 프린트된 시험지가 책상위에 있는 것을 보았다. 이것을 한 장 슬쩍 들고 나올까, 그냥 참고 나와야 할까?

할까 쪽의 나	하지 말까 쪽의 나

상황3]

평소에 내가 미워하던 친구가 억울한 일을 당해 궁지에 빠져있는데 나가서 도와 줄 사람은 나밖에 없다. 나가서 도와줄까? 그냥 모른 척 할까?

할까 쪽의 나	하지 말까 쪽의 나

상황4]

수행평가 숙제를 해가야 하는데 어렵고 귀찮아서 하지 못했다. 공부 잘하는 친구의 숙제를 강제로 빌려서라도 좋은 수행평가 점수를 받아야 할까? 선생님께 꾸중을 듣더라도 다음 시간까지 해온다고 말해야 할까?

할까 쪽의 나	하지 말까 쪽의 나

17

시 험

활동 영역	합리적 사고	집단구성	소집단	소요시간	50분	집단대상	중, 고
활동 목표	* 합리적인 사고를 신장한다. * 공동문제를 효과적으로 진단, 분석하고 해결방안을 찾는 협동심을 기른다. * 설득과 타협방법에서 적극적인 자기표현과 민주주의의 필요성을 느낀다. * 부패 방지와 청렴도 향상을 위한 노력이 필요함을 안다.
준비물	활동자료, 필기도구
과 정	활 동 내 용
도 입	* 청소년들이 삶을 살아감에 있어 정직한 삶의 가치인식을 통해 긍정적인 태도 와 정직한 습관이 배양되어야 한다. 부패는 나쁜 것이며 절대 용인하거나 타협 해서는 안된다는 인식을 심어주고 태도의 변화를 촉진하는 프로그램이다. * 가치를 결정하는 유형으로 주장이 다른 개인들이 협동하여 기본적인 면에서 동의하는 합의점을 찾는 토의과정을 경험하게 한다.
전 개	* 활동자료를 나누어 갖는다. * 참가자 중의 한사람이 큰 소리로 읽는다. * 소그룹(3~4명)으로 나눈 후 조장을 정한다. * 각자 생각을 정리하여 활동자료에 개인 순위와 그 이유를 쓴다. * 자유롭게 자기주장을 설명하고 경청한다. * 소그룹끼리 충분히 토의한 후 소그룹 별 순위를 결정하고 조장은 순위와 결정 이유를 기록한다. * 참가자 전원에게 소그룹 순위와 그 이유를 조장들이 발표한다. * 그룹별 발표 후 궁금한 것을 질문하고 느낌을 서로 나눈다.
정 리	* 다수결은 최종의 수단일 뿐이지 꼭 옳은 것은 아니다. * 주장도 어렵지만 남을 따르기는 더 어렵다. * 주장이나 고집보다는 설득과 타협하는 방법이 바람직하다. * 서로 다른 개인의 가치판단 기준은 집단 성숙에 큰 영향을 준다. * 대아와 소아의 의미를 발견하고 개인의 최선이 집단의 차선에 버금할 수 없음을 체험한다. * 미래의 지도자가 될 청소년들에게 부패를 용납하지 않는 의식을 고양시키는 청렴 교육은 부패의 고리를 끊는데 매우 중요함을 알게 한다. * 부패에 대한 사람들의 생각을 바꾸는 것이 중요함을 알게 한다.
유의 사항	* 개인적인 승리를 위한 심한 논쟁은 피한다. * 장난삼지 않고 진진한 토론이 되려면 모두 적극적으로 참여해야 한다. * 부패를 용납하지 않고 법과 규칙을 철저히 지키는 사회풍토를 생각하게 한다.

♣♧	시 험	♧♣
활동자료

중간시험을 치르는 날이다. 영어 시험이 시작되었는데 문제가 어려워서 반 친구들은 걱정을 하며 시험을 보기 시작했다. 상수는 문제를 잘 읽으며 가리고 답을 쓰고, 영철이는 공부를 잘해서 쉽다고 시험지를 펴 놓고 문제지에 답을 체크하며 쓰고 있었다.

공부를 안 한 경수와 철민이는 모르는 것이 나오자 걱정하던 중 영철이의 답을 보고 썼으나 철민이는 양심의 가책을 느껴 몇 문제만 보고 썼다.

인수는 떨려서 시험을 제대로 보지 못하고 모르는 것은 백지로 놔두고 대충 찍어서 썼다

민상이는 책상위에 적어놓은 단어들을 보고 쓰고 , 유철이는 그것을 보고도 우정을 생각해서 못 본척하였다. 상철이는 시험을 다 쓰고 난 후 컨닝 한 친구들을 선생님께 고자질하려고 두리번거렸다.

◉ 이야기에서 나오는 친구들 중에서 바른 태도로 시험을 본 차례를 정하고 그 이유를     간단히 적어보자.

친구들 이름	개인순위	이 유	소집단 순 위	대집단 순 위
유 철
상 철
민 상
철 민
영 철
상 수
경 수
인 수

18

집단지혜를 통한 대안탐색

활동 영역	청렴인성교육	집단구성	소집단	소요시간	50분	집단대상	중, 고
활동 목표	* 집단의사 결정의 훈련을 한다. * 자기 의견과 다른 의견에 대해 관용과 용납의 태도를 갖는다. * 가정이나 학교, 사회 등 생활주변의 불공정사례들을 찾아보고 그에 따른 문제점들을 살펴보며 극복방안을 모색한다.
준비물	활동자료, 필기도구
과 정	활 동 내 용
도 입	* 학교에서 찾아볼 수 있는 불공정 사례와 사회에서 나타나는 다양한 불공 정의 유형과 원인. 그에 따른 문제점 등을 자신의 경험에서 혹은 간접 경 험을 살펴보고 생각해 보게 한다.
전 개	* 활동자료를 나누어 준다. * 주제의 예시를 충분히 읽어 본 후 1~3개를 선택 한 후 각자 자신의 의견 을 자유롭게 기록한다. * 3~4명으로 4개 팀을 나누어 팀장을 선출한다. * 주제별로 토론하도록 한다. * 각 팀이 5개의 주제를 선별하고 이때 팀장은 모든 대안들을 적어 정리한 후 종합된 것을 자유롭게 돌아가면서 발표하도록 한다. * 서로 다른 주제나 같은 주제에서 어떤 대안과 어떤 느낀 점이 있는지 이 야기 한다.
정 리	* 다양한 의견을 교환함으로써 집단의사 결정의 훈련을 할 수 있다 * 자기의견과 다른 의견에 대해 관용과 용납의 태도를 익힌다. * 공정의 의미 및 중요성을 인식한다. * 상대에 따라 법이나 규칙을 공정하게 집행하지 못하는 사람들도 문제가 있지만 힘을 이용하여 그것을 파괴하는 사람들에게도 문제가 있음을 알게 한다.
유의 사항	* 자유롭고 편안한 분위기에서 토론하게 한다. * 방관자 없이 모두 적극적인 참여를 한다.

♣♧	집단지혜를 통한 대안탐색	♧♣
활동자료

① 윗사람의 부정과 비리를 근본적으로 막을 수 있는 방법

② 교통사고를 획기적으로 줄일 수 있게 하는 방법

③ 오염과 공해를 막기 위해 각 개인이 할 수 있는 방법

④ 화가 날 때 자신을 조절해 나가는 방법

⑤ 교내 집단 따돌림과 폭력을 막을 수 있는 방법

⑥ 쓰레기 무단투기를 해결할 수 있는 방법

⑦ 불량식품을 근본적으로 막을 수 있는 방법

⑧ 친구와 불화가 생겼을 때 효과적으로 화해하는 방법

⑨ 우리 학교를 지역사회에서 유명하게 만들 수 있는 방법

⑩ 아파트에서 이웃 주민들과 친하게 지낼 수 있는 방법

⑪ 제자들의 기억 속에 남을 수 있도록 하는 방법

⑫ 존경받는 부모가 될 수 있는 방법

⑬ 사랑받는 자녀가 될 수 있는 방법

⑭ 자녀들이 나쁜 버릇을 교정 할 수 있는 방법

⑮ 가정 민주주의를 이루기 위한 효과적인 방법

⑯ 정직하게 살아가도록 지도하는 방법

⑰ 선거로 뽑힌 공직자가 잘못할 때 응징하는 방법

⑱ 부실공사로 인해 인명피해를 줄일 수 있는 방법

⑲ 병역비리를 근본적으로 줄일 수 있는 방법

⑳ 세금포탈을 줄이고 납세의무를 지킬 수 있는 방법

* 주제 3가지를 선택한 후 자기의견과 대안을 적어본다.

* 팀별 종합의견을 모아 5가지로 확정한 대안을 적어본다.

* 다른 팀의 좋은 대안을 받아들여 실천할 수 있는 대안을 적어본다

19

어 깨 동 무

활동 영역	공동체 의식함양	집단구성	소, 대집단	소요시간	60분	대상	중, 고
활동 목표	＊ 자신의 맡은 역할에 최선을 다함으로써 준법정신과 봉사정신을 경험한다. ＊ 지도자로서의 자질과 사회성을 기르게 한다. ＊ 참여의식을 높이고 성취감, 일체감을 느낄 수 있게 한다.
준비물	도화지 (2-3매), 필기도구, 크레파스, 선서문
과 정	활 동 내 용
도 입	인간은 관찰과 모델링으로 행위가 학습된다고 했다 (Albert Ban dura) 닮고 싶은 대상과 동일시 하려함은 자신의 열등감을 우월감으로 전환하는 계기가 된다. 여러 역할을 체험해 봄으로써 자기 개념이 확장되고 지도력이 개발되며 상대방의 역할도 이해 할 수 있게 된다. 또한 지도자의 특성과 행동은 어떠한지 체험해 보도록 한다.
전 개	＊ 4-5명을 1조로 하여 소집단을 만든다. ＊ 선서 연습과 좌석을 옮겨 앉는 연습을 한다. 좌석 표를 붙이고 참가자가 돌아가 면서 4가지 활동을 모두 경험한다. 매작업마다 활동자료 1을 선서한 후 활동을 시작한다. - 1번 좌석 : 지도자. 지팡이가 된다. - 2번 좌석 : 부지팡이 (지팡이 지원) - 3번 좌석 : 총무 ( 서기업무, 기록) - 4번 좌석 : 부총무 ( 전체 활동지원) ＊ 활동자료 2 지시문에 따라 네 가지 활동을 전개하는데 ①번이 지팡이가 되어 활 동하면 돕는 이는 기다렸다 다음으로 넘어간다. ＊ ②, ③, ④ 모두 지팡이가 되어 활동해 본 다음 조 전체인원이 다 나와서 인사 하고 각 활동에서 지도자를 맡았던 역할을 돌아가면서 활동결과를 발표하게 한 다. ＊ 모두 발표를 마친 후 전체 구성원이 원형으로 앉아서 활동 중의 느낌을 서로 나 눈다. ＊ 다른 조의 발표를 보고 느낀 점도 서로 이야기 해본다.
정 리	＊ 소속감과 참여 의식을 높여주며 발표력이 신장된다. ＊ 서로 돕고 협동하는 일체감을 맛볼 수 있다. ＊ 상대방의 역할을 이해하게 된다. ＊ 지도자의 특성인 적극성과 능동성을 몸소 익히며 사회성이 높아진다.
유의 사항	＊ 집단의 문제는 집단별로 합의하여 해결할 수 있도록 한다. ＊ 특정인의 독주를 막고 일체감 속에서 민주적으로 활동하도록 유도한다.

20

이름다운 고백

활동 영역	자기 정화 공동 가치 확립	집단구성	소집단	소요시간	60분	대상	중, 고
활동 목표	* 자신의 내재된 부정적 감정을 정화한다. * 개인의 행동이 사회에 미치는 영향을 생각해본다. * 서로의 신뢰감과 책임 의식을 증진한다.
준비물	편지지, 상자, 필기도구
과 정	활 동 내 용
도 입	우리가 살아오면서 순간적인 실수로 사회의 규범이나 규칙에 어긋나는 일 을 해서 양심의 가책을 받은 일이 있는가를 떠올려봅니다. 또한 나도 모 르는 사이에 부정이나 부패에 연루되어 찜찜하거나 마음이 편치 않은 적 이 있나 떠올려본다. 마음속에 앙금처럼 남아 있는 이야기를 그 때의 상황으로 돌아가 친구에게 이야기 하듯이 솔직하게 편지로 쓴다.
전 개	* 편지지를 나누어준다. * 편지를 다 쓴 사람은 접어서 편지함에 넣는다. * 돌아가면서 한 장씩 꺼내서 읽고 자신이 편지의 주인공이라면 어떻게 했을까에 대해서 이야기한다. * 다른 사람들의 이야기를 들어도 좋다. * 느낌을 발표한다. * 편지는 찢던지 태운다. * 잠시 눈을 감고 편안한 마음이 되도록 명상하며 마음을 정리한다.
정 리	* 마음속에 은폐되어 있던 부정적 감정을 내어놓음으로써 후련함을 느낀다. * 자신의 문제를 객관화시켜 볼 수 있다. * 사람은 누구나 순간의 잘못된 결정을 할 수가 있으나 해결하기 위해선 유연성이 필요함을 안다. * 잘못된 행동은 부정적 에너지가 되어 생산적인 삶을 방해한다. * 개인의 잘못된 행동은 상호 교류되는 사회의 에너지 흐름을 건설적으로 사용하는 데 장애를 일으킨다. * 한 사람 한 사람은 사회의 구성원으로써 책임감을 갖고 행동해야 함을 안다.
유의 사항	* 무기명으로 한다. * 편지와 필기도구를 같은 것으로 한다. * 편한 자리에서 다른 사람이 보지 않도록 편지를 쓴다. * 자신이 주인공임을 밝힐 사람은 밝혀도 좋다.

21

생각해 봅시다.

활동 영역	직업관 형성, 가치관 정립	집단 구성	소집단	소요시간	60분	대상	고
활동 목표	* 직업윤리의 중요성을 깨닫는다. * 올바른 직업관을 갖는다. * 가치관을 정립한다.
준비물	필기도구, 유인물
과 정	활 동 내 용
도 입	사람들은 직업을 통해서 자신의 이상을 실현하기도 하고 경제적 이익을 얻 기도 하지만 이보다 중요한 것은 사회에 이바지해야 한다는 소명의식을 가 져야 한다. 따라서 사회의 이익을 줄 수 있는 건전한 직업윤리에 대해서 생 각해 보기로 한다.
전 개	* 유인물을 나누어준다. * 사례를 보고 자신의 생각을 쓰게 한다. * 돌아가면서 발표하게 한다. * 느낌을 발표한다. * 조별로 모인다. * 이런 일들을 막을 수 있는 방법과 이런 사례를 접했을 때 우리가 취해야 할 바람직한 태도에 대해 서로 의논한다. * 조장이 정리하여 발표한다. * 느낌을 나눈다.
정 리	* 직업인에게 있어서 건전한 직업윤리가 중요함을 안다. * 각 직업은 개인에게는 물론 사회 전반에 영향을 미치고 있음을 인식한다. * 직업에는 소명의식, 천직의식, 직분의식, 봉사의식, 책임의식, 전문의식 등의 기본자세를 갖추어야 됨을 안다. * 각 분야에서 건전하고 적극적인 직업관을 가질 때 개인적으로 행복하고 사회에도 공헌하는 직업인이 됨을 안다.
유의 사항	* 다른 사람에 의견을 비난하지 않는다. * 조장이 아니라도 발표해도 좋다. * 바른 경청을 하도록 한다.

♣♧	생각해 봅시다	♧♣
활동자료

♤ 우리나라는 성수대교 붕괴나 삼풍백화점 참사 등의 저급 상혼과 부실 건축 관행이

빚어낸 많은 참사를 겪곤 했다.

♤ 팔당호 근처에는 많은 공장과 영업장소에서 정화 시설을 제대로 갖추지 않고 폐수

를 흘려보냄으로써 우리의 식수원을 더럽히고 있다.

♤ 가끔 신문이나 방송의 광고에 나온 상품을 구입했다가 낭패를 보는 경우가 있다.

♤ 우리나라를 찾은 많은 관광객들이 바가지요금과 불친절을 지적하고 있다.

♤ 우리나 즐겨먹는 식품에 사람이 먹어서는 해가 되는 첨가물을 넣거나 건강에 해를

끼치는 행위를 하는 상행위를 보기도 한다.

1. 위와 비슷한 사례를 들어본다.

2. 이런 일들이 왜 일어난다고 생각하는가?

3. 이런 일들은 우리에게 어떤 영향을 끼치는가?

4. 바람직한 직업윤리란 무엇이라 생각하는가?

□ 중학생용: 가치갈등 수업 프로그램

이병진, 『학교에서의 반부패교육 프로그램 개발』, 교육인적자원부 연구용역보고서, 2001. 12.를 인용.

1) 적용대상: 중학생, 고등학생

2) 시간: 도덕과 수업, 창의적 재량활동(총5 시간)

3) 주제: 시민생활에서의 부패/기업활동에서의 부패

4) 수업목표:

① 도덕적 딜레마 상황을 이용하여 도덕판단 수준을 끌어 올려준다.

② 부패적 상황에서 자기 이익보다는 사회 전체 이익의 관점에서 생각하려는 경향성을 길러준다.

③ 자율적인 민주 시민으로서 법과 사회규범을 지키는 마음을 갖도록 한다.

④ 장차 기업체의 종업원으로서 또는 자영업자로서 건전한 직업의식을 갖고 살아가겠다는 마음을 갖도록 한다.

5) 수업형태: 강의 및 토론

6) 수업내용

학습절차	도덕발달 이론에 대한 강의	차시	1-1차시
학습목표	도덕발달 이론에 대한 이해를 갖는다.
교수 및 수업 내용 아래

□ 도덕발달 6단계

미국의 하바드대 사회심리학과 및 교육학과 교수였던 콜버그(L. Kohlberg; 1927-1987)는 그의 박사학위 논문에서 도덕발달 6단계를 처음으로 제시하였다. 사람은 성장하면서 1단계부터 6단계까지 도덕성이 발달해간다고 그는 주장하였다.

그가 주장한 도덕발달단계를 구조화하면 다음과 같다.

자율적                        6단계: 보편적 도덕원리

↑                원리중심  -│

5단계: 공리주의, 사회계약

4단계: 법과 사회규범

사회인습 존중  -│

3단계: 인간관계

2단계: 자신의 이익추구

↓                자기중심  -│

타율적                        1단계: 처벌과 징계의 회피

도덕발달단계별 도덕판단(도덕추론)의 특징

도덕발달단계는 도덕적 갈등상황에서 어떤 행동을 선택했느냐에 의해 결정되는 것이 아니라, 왜 그 행동을 선택했느냐 하는 선택이유에 따라 그 단계가 결정된다.

한씨의 고민을 갖고 각 단계별로 행동 선택의 이유가 어떻게 다른지를 살펴보기로 한다.

<한씨의 고민>

한씨 부인이 특이한 암으로 거의 죽을 지경에 이르렀습니다. 의사는 그녀의 남편인 한씨에게 어떤 약국을 가르쳐 주면서 그 약국에서 파는 암치료약을 먹으면 나을 거라고 말했습니다. 그 약국의 약사는 원료비가 200만원밖에 안 되는 약을 2000만원에 팔고 있었습니다. 암으로 죽어 가는 부인을 살리기 위해 한씨는 여기저기 돈을 꾸러 다녔지만 약값의 절반인 1000만원밖에 마련하지 못했습니다. 그래서 한씨는 약사한테 약값을 반으로 깎아주든가 아니면 나머지 약값을 나중에 갚겠다고 사정을 했습니다. 그런데 약사는 “안 돼요. 이 약은 내가 최초로 만들어냈어요. 이제 이 약을 팔아서 돈을 벌어야겠어요.”하면서 그의 사정을 들어주지 않았습니다. 한씨는 절망적이었습니다. 그래서 그는 약국에 들어가 약을 훔쳐다가 아내를 살릴까하고 생각했습니다.

인습이전수준(1,2단계) - 자기중심적 판단

<1단계> 처벌과 징계의 회피

-처벌과 징계의 회피를 판단 또는 행동의 근거로 삼는다.

-1단계 사람들은 위의 딜레마 상황에서 다음과 같이 추론하는 경향이 있다.

찬성: 약을 훔쳐야 한다.

왜냐하면 훔치지 않으면 아내가 혼낼 것(또는 물어뜯을 것)이기 때문에.

반대: 약을 훔쳐서는 안 된다.

왜냐하면 만약 훔치다가 경찰에 붙잡히면 감옥살이를 할 것이기 때문에.

-1단계 사람의 추론은 자기 중심적이며, 옳다고 생각하는 것은 자기보다 강한 사람한테서 신체적 처벌이나 물리적 손상을 받지 않는 것이다. 즉 벌을 받지 않는 것은 옳은 행동이고, 벌을 받는 것은 옳지 않은 행동으로 생각한다. 다시 말하면, 옳고 그름의 기준은 자신에게 가해지는 처벌이나 고통의 유무에 달려 있다.

-또한 1단계 사람들은 “눈에는 눈, 이에는 이”라는 사고를 하기 때문에, 누가 자기를 때리거나 손해를 입히면 꼭 그만큼 보복을 하는 것이 옳다고 생각한다.

-1단계는 주로 유치원 아동에서부터 초등학교 저학년(5-8세)에서 발견되는 사고 유형이다.

-어른의 경우에도 물론 1단계 사고가 발견된다. 예를 들면, 발각되어 처벌받을 것 같다고 생각되면 공금을 횡령해서는 안 되고, 처벌받을 가능성이 전혀 없을 때는 공금을 횡령해도 된다고 생각한다면 1단계 추론을 하는 것이다.

<2단계> 상호교환, 보상, 자신의 이익추구

-2단계 사람은 상호교환, 보상을 바라며 자신에게 이익이 되는 것만 추구한다.

-한씨의 고민에서 2단계 사람들은 다음과 같이 추론한다.

찬성: 약을 훔쳐야 한다.

왜냐하면 아내를 살리면 늙어 병들 때 아내의 간호를 받을 수 있으니까.

반대: 약을 훔쳐서는 안 된다.

아내가 사랑하지 않을지도 모를 텐데 희생할 필요가 뭐 있겠는가.

-2단계 사람들은 상대방이 나에게 무엇인가를 준다면 나도 해 주겠다는 생각을 주로 한다. 즉 “give and take"의 사고를 주로 하는 단계이다  .

“네가 내 등을 밀어주면 나도 네 등을 밀어주겠다”는 생각을 한다.

-2단계 사람들이 옳은 행동이라고 생각하는 것은 자신의 이익과 욕구를 만족시킬 때이다. 즉 자신에게 이익이 되는 것은 옳은 것이고, 자신에게 이익이 되지 않은 것은 옳지 않은 것으로 보는 매우 이기적인 사고를 한다.

-2단계 사고는 초등학교 고학년(9-11세 정도)에서 주로 나타난다.

-어른들에게도 일반적으로 2단계 사고가 나타난다.

예를 들면, “당신이 나를 위해 선거운동을 해 주면 윗사람에게 부탁해서 당신 아들에게 한 자리 마련해 주겠다”고 말한다면 2단계 사고를 하는 것이다.

인습수준(3,4단계) - 사회인습의 존중

<3단계> 소속집단의 인간관계 존중

-동료 상호간의 조화나 가정 또는 소속집단에서의 기대 또는 역할을 판단 또는 행동의 근거로 삼으며, 다른 사람이 자신을 어떻게 보는가에 신경을 쓴다. 즉 타인의 시각을 의식하고 체면을 중요시한다.

-한씨의 딜레마에서 3단계 추론의 예를 보면 다음과 같다.

찬성: 약을 훔치는 것이 옳다.

왜냐하면 아내를 살리는 것이 남편으로서의 당연한 도리이기 때문에.

반대: 약을 훔치는 것은 옳지 않다.

왜냐하면 도둑질하다가 붙잡히면 다른 사람들이 나를 도둑놈이라고 손가락질 할 것이기 때문에.

-3단계 사람은 타인으로부터 인정받는 것을 중요시하고 타인에게 동조적인 좋은 인간관계를 중요시한다. 특히 자신과 가까이 있는 사람들이 자기에게 기대하는 역할 즉 부모로서, 자식으로서, 친구로서, 선배로서, 후배로서의 역할을 충실히 함으로써 “착하다” “좋은 사람이다”는 소리를 듣고 싶어한다.

-자신이 소속된 집단(예를 들면 또래집단, 깡패집단, 직장)의 기준 또는 이익을 고려하는 관점을 취하게 되고, 자신이 소속된 집단에 대한 충성과 신뢰를 중요하게 여기는 것이 3단계 사람들의 특성이다.

-12-14세 정도의 청소년 초기(중학생)에 3단계 특성이 나타난다.

-3단계 사람들은 인간관계를 중요시하기 때문에 너무 인간적인 반면, 부정적인 측면도 많다. 능력이나 자질과 같은 객관적인 조건에 의한 결정보다는 혈연, 지연, 학연 등의 연고관계를 통한 봐주기 현상이 바로 그것이다. 우리 사회에 만연하고 있는 부정 부패의 많은 부분이 이러한 3단계적 사고의 부정적 측면으로부터 발생한다.

<4단계> 법과 사회규범 존중

-소집단보다는 전체 사회의 질서유지를 위한 법이나 사회규범에 따라 행동해야 한다고 생각한다.

-4단계 사람들이 생각하는 옳은 행동이란 법을 지키고 사회의 기존 질서를 존중하고, 그것을 유지하는 의무를 수행하는 것이다.

-한씨의 딜레마에서 4단계 사람의 추론은 다음과 같이 나타날 수 있다.

찬성: 훔치는 것이 옳다.

왜냐하면 생명을 존중해야 한다는 사회규범을 따라야 하기 때문에.

반대: 훔치는 것은 옳지 않다.

왜냐하면 약을 훔치는 것은 법으로 보호하고 개인의 재산권을 침해하기 때문에(타인의 재산을 훔쳐서는 안 된다는 법규범을 위반하기 때문에)

-4단계 사람들은 법과 사회 규범을 중요시 여기고 그것을 반드시 지켜야 한다고 생각한다. 그러나 '법‘이라는 말을 언급했다고 해서 언제나 4단계 추론이라고 생각해서는 안 된다. “그것은 법이 금지하고 있기 때문에 어쨌든 해서는 안 돼” 또는 “법은 지켜야 해”라고 말하는 사람은 법 자체에 절대적인 권위를 부여하고 있기 때문에 4단계라고 할 수 있지만, “법에만 안 걸리면 돼” 또는 “법에 어긋나는 것이 아닌 데 뭐 어때”라고 말하는 사람은 사실 위법사항이 아니면 뭐든지 자기 이익을 위해 할 수 있다는 사고를 하는 사람이다. 이런 사람은 대체로 2단계적 사고를 하는 경향성이 많다.

-또한 4단계에서 중요시하는 ‘사회규범’은 국가나 민족 단위의 사회에서 일반적으로 통용되는 규범을 말하는 것이며, 종교집단이나 특정 이익집단에서 통용되는 규범이 아니다. 만약 어느 특정집단의 규범이 사회에 일반적으로 통용되는 규범과 일치하는 경우에 그러한 규범에 따라야 한다고 본다면 4단계이지만, 그 특정집단에서만 통용되는 경우에는 3단계로 보는 것이 옳다.

예를 들면, 기독교의 십계명 중 “살인하지 말라” “도둑질하지 말라”와 같은 규범은 일반 사회에 통용되는 사회규범이기도 하기 때문에 그런 규범에 따라 판단한다면 4단계라고 할 수 있다. 하지만 수술을 받은 환자가 수혈을 해야만 살 수 있는데, 수혈을 금한다는 특정 종교의 규범 때문에 수혈을 받아서는 안 된다고 말한다면, 그것을 일반 사회규범이나 생명의 존엄성보다는 자기가 소속되어 있는 집단의 규범에 따르는 것이기 때문에  3단계로 보는 것이 옳다.

-사회구성원들의 대부분이 법과 규범을 중시하는 4단계적 사고를 한다면 사회의 부정 부패는 별로 생기지 않을 것이다. 부패가 별로 없는 선진국 사람들은 다른 사람으로부터 부정한 청탁을 받을 때, “그건 불법이야”라고 하면서 거절한다. 그것이 법에 위배되면 절대 해서는 안 된다는 인식을 갖고 있으며, 뇌물을 받아먹으면서 일을 성사시키려고 하지 않는다.

-실정법이 인간의 기본권을 침해할 때, 예를 들면 독재국가에서처럼 생명권이나 신체의 자유, 언론의 자유 같은 인간의 기본권을 침해할 때(박정희 정권 치하에서의 유신헌법이나 긴급조치가 그랬던 것처럼)는 4단계 사고로 문제를 해결할 수 없다. 어떤 법이 개인의 기본권을 침해할 때에는 그 법을 따라야 할 지 거부해야 할 지를 결정하는 것은 5단계적 사고에서 가능하다.

-4단계 사고는 청소년 중기 즉 15-17세(고등학생)에서 나타난다.

인습이후수준(5-6단계) - 원리 중심

<5단계> 공리주의적 사고, 개인의 기본권, 사회계약 정신

-가능한 많은 사람들에게 행복을 가져오는 것을 중요시하며, 개인의 기본권과 사회계약의 정신을 존중한다.

-한씨의 고민에서 5단계 추론을 보면 다음과 같다.

찬성: 약을 훔치는 것이 옳다.

왜냐하면 이와 같은 상황에서는 생명의 가치가 개인 재산의 가치보다 더 중요하기 때문에(이렇게 말하는 것은 생명권이 재산권보다 더 우선한다는 것이다. 비록 실정법에 어긋나긴 해도, 그 법이 인간의 기본권을 보호하지 못할 때에는 인간의 기본권 보호라는 사회계약 정신에 입각해서 그것을 어겨도 된다는 것이다.)

반대: 약을 훔치는 것이 꼭 옳다고 말할 수는 없다.

왜냐하면 이와 같은 상황에서 약을 훔치는 것이 궁극적으로 모든 사람에게 만족을 가져올 것인지 의심스럽기 때문에(이것은 공리주의 입장에서 말하고 있는 것이다.)

-5단계 사람은 사회계약의 정신을 존중한다. 법을 만들어 지키기로 약속한 것은 모든 사람의 이익 그리고 자신과 다른 사람의 기본권을 보호하기 위한 것이라고 본다. 따라서 법이 그러한 사회계약의 기본정신에 위배될 때에는 꼭 지켜야할 의무는 없다고 보는 것이다.

-5단계에서의 사회계약은 일상생활에서 개인들간에 이루어지는 계약이 아니며, 사회 전체구성원들간의 약속이나 합의이다. 국회의원들의 입법행위는 일종의 사회계약이며, 모든 국민이 동의한 것으로 간주된다.

-법을 만드는 국회의원들은 적어도 5단계적 사고를 해야만 그들이 만든 법이 공정할 수 있다. 사회 전체 구성원의 행복 증진과 국민 개개인의 인권 보호라는 관점에서가 아니라 자신의 이익이나 자신의 사업에 도움이 되는 방향으로 법을 만드는 국회의원이 있다면 그는 2단계적 사고를 하는 것이다. 그러한 국회의원들이 많다면 부정부패 문제의 해결은 어렵다고 봐야 한다.

-공리의 원리와 인간의 기본권이 서로 충돌할 때에는 5단계적 사고로는 해결할 수 없다. 예를 들면 국가의 경제발전(공리의 극대화)과 노동자의 노조결성권 또는 파업권(기본권)이 충돌할 때에 공정하게 해결하는 것은 6단계에서 가능하다.

<6단계> 보편적 도덕원리(칸트의 정언명법), 인간의 존엄성 추구

-인간의 기본 권리는 동등하다는 것과 모든 인간은 존엄한 존재라고 생각하는 단계이다.(인권의 동등성과 인간 존엄성 존중)

-이 단계의 사고에서 가장 많이 인용되는 것이 칸트의 정언명법(定言命法)이다.

<정언명법1형식>“네 행위의 준칙이 보편적 법칙이 될 수 있도록 그렇게 행위하라”

이 형식은 어느 누구라도 따를 수 있는 보편적 도덕원리 즉 공정성의 원리에 따라 행동하라는 뜻이다.

<정언명법2형식> “자신을 포함한 모든 사람의 인격을 단순한 수단으로서가 아니라 목적으로 대우하라”

이 형식은 인간의 존엄성을 존중하라는 뜻이다.

-한씨의 딜레마에서 6단계 추론을 보면 다음과 같다.

찬성: 약을 훔치는 것이 옳다.

왜냐하면 약사는 일반적인 정의관념에 따라 행동하지 않았기 때문에 그의 약에 대한 재산권을 인정할 수 없다.

(여기서 “정의관념에 따라 행동하지 않았기 때문”이라는 말은 약사가 존엄한 인간의 생명을 살리려는 생각보다는 그 사람의 생명을 이용해서 돈만 벌려고 하기 때문에, 즉 인간의 생명을 돈버는 수단으로 생각하기 때문에 정의관념에 어긋난다는 것이다. 정언명법2형식이 적용되는 경우이다.)

반대: 약을 훔치는 것인 옳은 것인지 확실히 말하기 어렵다.

왜냐하면 그 약을 필요로 하는 다른 사람이 있다면 그 사람도 마찬가지로 그 약에 대한 동등한 권리를 갖는다. 만약 한번 복용할 약밖에 없다면 누가 그 약을 차지할 것인가를 보다 공정한 방식으로 결정해야 할 것이다.

(여기서 공정한 방식에 의한 결정이란 개인이 어떤 입장에 처해 있건 간에 합리적인 인간이라면 누구나 선택하게 될 결정을 말한다. 그것은 마치 공정한 재판관이 모든 이해 당사자의 입장에서 판단하는 것으로, ‘이상적인 역할채택’ (ideal role-taking)에 의한 결정이다.

-이상적인 역할채택의 과정은 다음과 같다.

(1) 문제상황에서 자신을 모든 이해 당사자(자신을 포함해서)의 입장에 놓고, 그 사람들의 모든 주장들(자신의 주장을 포함하여)을 고려해서 결정한다.

(2) 이때 자신이 어떤 위치에 있다는 것을 모른다고 가정할 때 여전히 그러한 결정을 받아들일 수 있는지를 스스로에게 물어본다.

(3) 그리고 나서 그 상황에서 그 주장에 따라 행동하는 것이다.

예를 들면, 시중에 암 치료제로 유명한 ‘천지산’이라는 약이 있다고 가정하자. 만약 하나밖에 없고 그 약을 필요로 하는 사람이 열 명이 있다고 가정해보자. 누구나 기막힌 사연들을 갖고 있다. 어떤 사람은 삼대 독자 외아들이 암에 걸렸는가 하면, 어떤 암 환자는 자기가 죽으면 부모나 처자식의 생계가 막연하는 등, 사연이 많을 것이다. 이때 이 약이 누구에게 돌아갈 것인지 결정하려면 열 명의 당사자가 모두 베일을 쓴다. 즉 내가 누구인지 전혀 모르는 상태에서 각자의 입장에 자신을 놓고 결정을 내린다. 이와 같이 내린 결정은 어느 누구에게도 치우치지 않기 때문에 공정하다고 말할 수 있다.

-6단계 추론은 이와 같이 이상적인 역할채택을 통하여 옳고 그름을 판단한다.

6단계 추론은 구체적인 규칙에 따라 추론하는 것이 아니라, 논리적 타당성, 일관성, 가역성(입장 바꾸기), 보편화가능성이 있는 도덕원리에 따라 추론하는 것이다.

-6단계 도덕판단은 보통 사람들에게는 거의 나타나지 않는다고 한다.

지금까지 1단계부터 6단계까지의 도덕추론에 대해서 설명하였다. 부정부패가 거의 없는 선진 사회가 되려면, 국민들이 적어도 4단계에서 사고하고 행동해야 할 것이다. 국민 대부분이 법과 규범을 준수해야 한다는 생각과 함께 그에 따라 행동한다면 부정부패는 큰 문제가 되지 않을 것이다. 물론 법을 만드는 국회의원은 5단계에서 주로 판단하고 행동해야 함은 말할 나위가 없다.

탐색질문 던지는 법

특정 단계에서 학생이 판단수준을 보일 때에, 교사나 동료 학생은 적절한 탐색질문(probing question)을 던져 그보다 한 단계 높은 수준에서 생각해보도록 자극한다. 예를 들면 학생이 1단계 수준에서 도덕판단을 내리면 그보다 한 단계 높은 2단계에서 생각해보도록 자극하는 것이다.  초등학생부터 고등학생까지는 주로 1단계부터 4단계까지 도덕추론을 한다. 따라서 여기서는 2단계 이상 5단계까지 판단하도록 이끌어주기 위한 탐색질문을 어떤 방식으로 던질 것인지에 대해서 설명하겠다.

우선 상대방이 몇 단계 판단을 내리고 있는지를 확인하는 것이 중요하다. 그 다음 그보다 한 단계 높은 수준에서 생각해 보도록 하기 위해 어떤 탐색질문을 던질 것인지를 생각한다.

다음과 같은 딜레마 상황을 놓고 생각해본다.

“수학시험을 보고 있다. 어제 저녁에 풀어본 문제였는데 머리가 멍하여 좀처럼 풀리지 않는다. 시간이 다 되어 간다. 마침 그 문제를 풀어본 연습지가 내 책상 안에 있다. 감독선생님은 나를 보고 계시지 않는다. 이 시험은 내신에 반영되는 중요한 시험이다. 어떻게 하면 좋을까?”

정환: 선생님한테 들켜 교무실에 불려가 매맞을 위험성이 없으니까 슬쩍 연습지를 보고 적어 넣겠다. (1단계 판단)

탐색질문: 만에 하나라도 발각되어 네가 본 시험을 무효 처리하거나 학교생활기록부에 부정행위 사실을 기록해도 괜찮겠니? (2단계 사고를 자극함)

승일: 선생님한테 발각될 가능성은 전혀 없으니까 그런 걱정은 안 해도 될 것 같아. 나 같으면 내신에 반영되는 중요한 시험인데, 슬쩍 보고 안 쓸 수가 없지. (2단계 판단)

탐색질문: 옆에 앉아 있는 친구가 알아채고 “너는 부정행위 한 놈이야” 라고 놀려대도 괜찮겠니? (3단계 사고를 자극함)

만섭: 물론 친구들이 놀려대면 기분 좋을 리가 없을 거야. 친구들이 나를 왕따시킬 수도 있고....... 하지만 친구들한테도 들키지 않고 감쪽같이 해 치우면 문제가 없을 것 같애. (3단계 판단)

탐색질문: 뭐니뭐니 해도 시험볼 때 부정행위를 하는 것은 교칙을 어기는 것이 아닐까? (4단계 사고를 자극함)

현철: 물론 교칙은 지켜야 한다고 생각해. 그런데 만약 다른 학생들도 부정행위를 한다면......? (4단계 사고)

탐색질문: 왜 부정행위를 못하도록 교칙에 정했는지 생각해봐. 부정행위를 허용하면 우리가 시험본 의미가 있겠는지? 우리가 시험을 본 것은 각자의 실력을 알아보고 더 노력할 수 있도록 자극하기 위함이 아닐까? 그리고 부정행위를 허용하면 어떻게  상급학교 입학지원자를 공정하게 가릴 수 있겠어?

(5단계 사고 - 공리주의적 사고를 자극함)

학습절차	<프로그램유형I>	차시	3차시
학습목표	도덕판단 수준 파악하기
교수학습 활동	1. 도덕적 갈등 상황 제시
	[선거 때마다 돈 봉투] 전국의 각 마을에서는 선심관광 등을 미끼로 공공연한 매표행위가 벌어지고 통반 단위로 「사랑방 좌담회」나 「당원교육」을 가장한 불법 탈법 선거운동도 판을 친다. 선거일이 다가올수록 각 후보진영이나 시민단체에서 가동한 공명선거 감시단에는 「돈 봉투」를 건네다 발각되는 사례도 속속 접수된다. 각 후보 진영간에 상대방의 불법 탈법 사례를 감시하다가 충돌하는 폭력사태도 빈발한다. 각종 이익집단이나 직능단체들의 극성스런 「후보유치경쟁」도 여전히 기승을 부린다. 숱한 협회나 동창회, 하다 못 해 각 아파트의 부녀회에서 「잠시 들러 달라」는 요청이 쇄도한다. 한 표가 아쉬운 후보들은 「돈 봉투」를 들고 현장을 찾아간다. 각 후보 진영은 사조직운영비로 엄청난 돈을 쏟아 붓는다. 여야 할 것 없이 한번에 수 십대의 버스를 동원, 「일회용 회원」으로 가입한 유권자들을 「모시고」 연수라는 명목으로 설악산 속리산 제주도 등으로 향한다. 재벌들도 여전히 「보험을 드는 심정으로」 후보들에게 은밀하게 거액의 선거자금을 제공한다. 온 나라가 열병을 앓듯 한바탕 난리를 치른 끝에 마침내 투표가 끝나고 「대통령 당선자」가 탄생한다. 그러나 그것은 새로운 출발이 아니다. 「돈 선거」를 치른 후유증에 온 나라가 다시 몸살을 앓기 시작하고 국민의 정치혐오증은 더욱 깊어만 간다.

교수학습 활동	2. 문제해결을 위한 도덕판단과 수준 알아보기
	김씨: “돈 봉투 안 주는 후보가 없는데, 이럴 때 안 받을 수 없지. 안 보는 데서 받으면 걸리지 않겠지.” 이씨: “그럼. 선거 때마다 돈 봉투가 돌아다니는데 이럴 때 좀 챙겨두지 않으면 언제 챙기겠나? 받고 안 찍어주면 되는 거지. 안 그러나?” 박씨: “점잖지 못하게 들. 아무리 돈을 갖다 주더라도 받지 말아야지. 자식이 아버지가 돈을 받았다는 것을 알면 어떻게 자식 교육이 되겠냐 말야.” 정씨: “아무렴. 그런 돈은 절대 받지 말아야 해. 선거 때 돈을 주고받는 것은 법에 어긋나는 짓들이야. 그리고 돈을 주는 후보들도 가차없이 고발해야 돼.” 최씨: “선거 때 돈 봉투 주고받는 형태를 완전히 없애야 해. 안 그러면 나라가 망하지. 그렇게 많은 돈을 들여 국회의원이 되면 그 돈을 빼내려고 부정을 할 것이 아닌가. 그러니 유권자들이 정신차려서 절대 돈을 받는 일이 없어야 돼. 그래야 우리나라가 발전하지. 계속 악순환이 계속되게 해서는 안 돼요 안 돼!” ◎위의 대화에서 유권자들은 몇 단계의 도덕추론을 하고 있습니까? 김씨: 1단계 도덕 수준에서 추론을 하고 있다. 경찰에 걸릴 가능성이 있으면 돈을 받지 않고, 걸릴 가능성이 없어 보이면 돈을 받으리라고 마음먹는 것은 ‘징계와 처벌의 회피’를 추론의 기준으로 삼고 있는 것이다. 이씨: 2단계 도덕 추론을 하고 있다. 나에게 이득이 되는 일만 생각하는 이익추구 관점에서의 추론을 하고 있다. 박씨: 3단계 도덕 추론을 하고 있다. 자식들에게 보여지는 아버지 체면을 중요시 여 기고 있어서 소속집단에서의 인간관계를 중요시하는 것을 추론의 기준으로 삼고 있다. 정씨: 4단계 도덕 수준에서 추론을 하고 있다. 법을 아주 신성시하고 있고, 법을 어기는 것을 가장 부도덕하게 여기고 있다. 최씨: 5단계인 공리주의 입장에서 추론하고 있다. 선거 때 돈을 받는 행동이 우리 사회에 미치는 영향을 생각하고 있어서 우리 사회가 발전하고 모두가 잘 사는 사회가 되는 것에 관심이 크다.

학습절차	<프로그램 유형II>	차시	4차시
학습목표	도덕판단과 탐색질문 수준 파악하기
교수학습 활동	1. 도덕적 갈등 상황 제시
	[유통기한 변조 신선식품 판매한 할인매장 무더기 적발] 유명 대형할인매장들이 포장날짜 등을 바꾼 신선식품을 판매하다 식품위생법 위반혐의로 식품안전당국에 무더기로 적발됐다. 식품의약품안전청은 보통 당일 가공, 포장해 판매하는 생선류, 육류제품 등 신선식품이 영업마감시간까지 팔리지 않자 이를 재 포장해 가공날짜와 포장날짜, 유통기한 등을 변조 표시해 판매한 K, L, G, S 등 4개 유명 대형할인매장을 적발, 관할기관에 행정 처분토록 통보했다고 24일 밝혔다. 식약청에 따르면 서울 노원구 K할인점은 족발과 양념돈까스, 양념치킨까스, 등심양념돈까스, 양념불고기맛돈까스 등을 즉석제조 판매하면서 영업마감시간까지 팔리지 않자 비닐랩 포장을 새로 씌운 뒤 가공년월일과 유효년월일을 변조 표시해 판매한 혐의다. 서울 광진구 L할인점도 모시조개, 바지락, 맛조개살, 시바새우살, 논우렁, 미더덕 등의 수산물제품을 소포장 판매하다 영업시간 마감까지 판매되지 않자 포장 년월일과 유효 년월일을 변조, 표시해 팔다 적발됐다. 또 서울 송파구 G할인점 역시 백새우살, 삶은 문어, 분홍새우, 미더덕,홍합살, 참소라살, 개소라살, 적새우살, 동태고니, 한치알, 맛조개살, 모듬해물탕,건해삼 등 수산물제품이 영업마감시간까지 팔리지 않자 다음날 재판매할 의도로 재 포장한 뒤 가공 년월일을 변조해 판매한 혐의다. 이와 함께 서울 강서구 S할인점과 서울 도봉구 S할인점 역시 버섯, 문어를 비롯해 국산한우안심, 한우암소등심, 한우 왕갈비 등의 축산물을 팔다 영업마감시간까지 판매되지 않자 랩 포장을 새로 고친 뒤 가공날짜와 유통기한을 바꿔 표시해 판매한 혐의를 받고 있다. 식약청 관계자는 "다양한 상품을 구비해 놓은 데다 일반시장보다 가격이 저렴하고 상대적으로 식품위생관리가 좋을 것이라는 일반 소비자의 심리를 이용해 이익만을 추구한 나머지 포장날짜 등을 변조, 소비자를 속이는 대형할인매장들의 기만행위에 대해서는 앞으로도 지속적으로 단속을 강화해 나갈 방침"이라고 말했다.[연합뉴스]

교수학습 활동	2. 도덕판단과 탐색질문의 수준 파악하기
	A판매부장: “이번에 정말 재수 없이 걸렸어. 안 걸릴 수도 있었는데. 유통기간을 좀 늘렸어도 상한 것도 아닌데 왜들 그런지 모르겠단 말야. 이번에 그냥 팔았으면 돈 좀 벌었을 텐데.” B판매부장: “하지만 이번에 대형할인매장 이미지가 먹칠됐으니 어떻게 하면 좋겠습니까?” A판매부장의 _____단계 도덕적 추론이 부적합하다는 것을 지적하면서 B판매부장은 _____단계에서 생각해보도록 얘기하고 있다. C판매부장: “그런데 그런 정도는 포장 식품을 파는 상점이나 백화점에서는 보통 있는 일 아닙니까? 유통기한이 며칠 지나도 방부제가 워낙 많이 들어 있어서 상하지 않거든요. 유통기한을 며칠 늘려서 파는 것은 관행이지요.” D판매부장: “하지만 그러한 행위는 소비자를 기만하는 것이 아닐까요? 식품위생법에 엄격히 그러한 행위를 금하고 있지 않습니까?” C판매부장의 _____단계 도덕적 추론이 부적합하다는 것을 지적하면서 D판매부장은 _____단계에서 생각해보도록 얘기하고 있다. E판매부장: “법을 위반하거나 속임수를 써서 장사를 해서는 물론 안 되지요. 하지만 이번 경우는 구속까지 할 일이 아닌데...” F판매부장: “꼭 법이 아니더라도 우리 같이 큰 할인매장에서 속임수를 써서 장사하는 관행이 사회 전체에 퍼진다면 누구를 믿고 살겠소? 믿지 못하는 사회만큼 살기 힘든 것도 없을 거요.” E판매부장의 _____단계 도덕적 추론이 부적합하다는 것을 지적하면서 F판매부장은 _____단계에서 생각해보도록 얘기하고 있다.

학습절차	<프로그램유형III>	차시	5차시
학습목표	도덕판단 수준 끌어올리기
교수학습 활동	1. 도덕적 갈등 상황 제시
	서울 서대문구 홍은동에 사는 이모씨(53세)는 위암 말기 판정을 받았다. 위암 수술을 받으면 살 가능성이 없지는 않다. 그러나 불행히도 가난하여 수술비를 마련할 수 없었다. 그러던 중 이씨는 중구 을지로6가 K빌딩 앞을 우연히 지나가다 노점상에서 껌을 하나 사려고 했다. 그런데 안을 둘러보고 불러보아도 주인이 나타나지 않았다. 주인이 자리를 비운 것이다. 순간 위암 수술비 마련으로 고민을 하던 이씨는 노점 안에 있는 복권들이 눈에 띄었다. 물론 돈은 아니지만 저 복권들이 당첨된다면 수술비용은 가능할 것 아닌가? 순간 갈등이 일어났다. 지금 이 순간 말고는 수술비용을 마련할 수 있는 다른 기회는 없다고 생각했다. 그는 살고 싶었다. 눈앞에 보이는 700매 정도의 복권을 가지고 갈 것인가 말 것인가?(2001.7. 29일자 동아일보 휴지통 기사를 각색함)

교수학습 활동	2. 도덕판단 수준 파악하고, 적절한 탐색질문 던지기
	다음의 5개의 도덕판단에 대하여 몇 단계인지를 밝히고 적절한 탐색질문을 각자가 개별적으로 제시해 본다. <도덕판단1> 복권을 가져가야겠다. 붙잡혀서 감옥에 들어갈 가능성이 없으니까. 단계: 적절한 탐색질문: 단계: 1단계(처벌에 대한 두려움) 탐색질문: 만에 하나라도 발각되어 감옥에라도 가는 날이면 병이 더 악화될 수 있지 않을까?(2단계 사고를 자극함. 자기이익: 병이 악화될 가능성)1단계(처벌에 대한 두려움) <도덕판단2>: 복권을 가져가야겠다. 붙잡혀 감옥에 가더라도 당장 내 병을 고쳐야 하니까. 단계: 적절한 탐색질문: 단계: 2단계(자기 병의 치료에 더 관심) 탐색질문: 붙잡혀 감옥에 들어가면 당신과 당신 가족의 명예가 더렵혀지지 않겠는가? (타인의 시각을 고려하는 3단계적 사고를 자극함) <도덕판단3>: 복권을 가져가는 것이 안 좋겠다. 내가 붙잡혀 감옥에 갖다오면 나를 ‘도둑놈’이라고 사람들이 손가락질 할 것 아닌가. 단계: 적절한 탐색질문: 단계: 3단계 탐색질문: 타인의 재물을 훔쳐도 되는가? 그것은 법을 어기는 것이 아닌가?(법 준수, 사회질서를 존중하는 4단계 사고를 자극함) <도덕판단4> 복권을 가져가는 것이 안 좋겠다. 그것은 타인의 재물을 훔치는 것이고, 그것은 법에 어긋나니까. 단계: 적절한 탐색질문: 단계: 4단계 적절한 탐색질문: 왜 타인의 재산권을 법으로 보호하고 있는지 생각해 볼 필요가 있지. 만약 그것을 법으로 보호하지 않는다면 서로 다른 사람의 재물을 빼앗고 빼앗기는 극도의 사회 혼란이 발생하지 않겠어?(사회 구성원들의 행복을 가능하면 극대화해야 한다는 5단계의 공리주의적 사고를 자극함)

교수학습 활동	3. 탐색질문이 적절한지를 검토하기
	위의 도덕판단들에 대하여 각자가 제시한 해답이 적절한지를 조별로 검토해 본다.

□ 고등학생용

1) 적용대상: 중학생, 고등학생

2) 시간: 창의적 재량활동, 도덕과 또는 사회과 수업시간(1시간)

3) 주제: 공직생활에서의 부패, 기업활동에서의 부패

4) 수업목표

① 공무원의 직업윤리가 무엇인지를 파악할 수 있다.

② 공무원의 청렴이 중요하다는 것을 깨달을 수 있다.

③ 공무원의 부패가 사회 전체에 부정적인 결과를 낳는다는 것을 알 수 있다.

④ 기업활동에서의 부패 행위가 큰 재난을 가져온다는 것을 이해할 수 있다.

5) 수업형태: 토론식 수업(조별토론 - 모둠토론후 종합토론)

6) 수업준비(학생들이 탐구지를 구성하고 자기주도적으로 수업을 하는 경우)

① 조를 편성한다. 5-6명으로 구성한다. 조의 명칭을 정하고 조장을 선정한다.

② 각 조로 하여금 공직생활에서의 부패나 기업활동에서의 부패 사례를 최근의 신문에서 찾아보도록 한다. 4주 정도의 시간적 여유를 준다.

③ 교사(또는 학교)의 홈페이지 게시판에 각자가 선정한 사례(예시문)를 올린 다음, 사이버상의 토론을 통해 가장 좋은 예시문을 조의 대표 예시문으로 선정한다.

④ 각 조는 자기 조의 대표 예시문을 바탕으로 수업목표 달성에 적합한 5개 내외의 탐구질문을 토론을 통해 결정한다.

⑤ 교사는 각 조가 구성한 대표 탐구지(예시문+탐구질문)가 수업의 주제에 적합하고 수업목표 달성에 적절한지를 보고 가장 좋은 탐구지를 선정한 다음, 문제가 있으면 수정 보완하도록 조장에게 지시한다.

⑥ 완결된 탐구지를 복사하여 수업 1주일 전에 배부하고 각자 자신의 의견을 적어 오도록 한다.(평가를 하는 경우에는 이것을 수업의 준비도를 평가하는 데 활용한다.)

⑦ 수업에서 조장이 사회를 보는 경우에는 미리 준비해오도록 한다.

7) 탐구지

<문제상황>

이모씨(40. 여)는 경기도 H군청의 사회복지과에서 건축 인허가를 담당하는 계장이다. 그런데 최근에는 용인에 있는 씨랜드 청소년 수련원의 건축 인허가 문제로 골머리를 앓고 있다. 이계장이 보기에는 그 건물은 안전기준이 미비하여 건축 허가를 내줄 수 없는 상태였다. 그러나 이계장의 직장상사인 과장은 그 회사로부터 뇌물을 받았는지, 계속해서 허가를 내주라는 압력을 가하였다. 그래도 이 계장은 버티었다. 그랬더니 이번에는 씨랜드 회사 대표가 이 계장 집으로 찾아와 선처를 호소했다. 그리고 뇌물로 돈 50만원을 보냈다. 이 계장은 즉시 그 돈을 송금시켰다. 그러면서 이 계장은 안전기준에 미달하므로 허가를 내줄 수 없다고 하였다. 다음에는 그 회사 직원 3명이 와서는 가족을 몰살시키겠다, 아이들을 죽여버리겠다고 하면서 허가를 내주라고 협박하였다. 그 협박이 무서워서 아이들을 친정에 보내기도 했다. 건물의 안전문제를 담당하는 부서의 직장 상사는 아무런 일도 아닌 양 계속해서 그냥 허가를 내주라고 하고, 관련 회사에서는 계속 죽여버리겠다는 위협도 서슴지 않으니 어이가 없기도 하고 무섭기도 했다. 그리고 고민도 되었다. 자기가 보지 못한 척 눈감아 버리고 그냥 싸인만 하면 간단하게 해결될 문제였다. 그러면 직장 상사와의 갈등과 이런 위협으로 인한 고통도 없을 것이다. (1999년 7월 7일자 동아일보 기사를 바탕으로 각색함)

<씨랜드 인허가 불법묵인 공무원 6명에 영장>

청소년 수련시설□씨랜드□화재사건을 수사중인 경기도 화성경찰서는 4일 씨랜드 건물의 인허가 과정에서 불법사실을 묵인한 혐의(직무유기․직권남용) 등으로 화성군청 건축과장 이모씨(5급), 사회복지과장 강모씨(5급)씨 등 공무원 6명에 대해 구속영장을 신청했다.

경찰에 따르면 건축과장 이씨는 씨랜드의 건축물이 건축법 규정에 어긋나는 점을 알면서도 편법으로 양성화해주도록 묵인한 혐의이며 사회복지과장 강씨는 운영허가 조건에 부적합한 씨랜드에 대해 수련원 허가를 내주도록 부하직원인 이모씨에게 압력을 행사한 혐의를 받고 있다.

① 위의 <문제상황>에서는 무엇에 대해 이야기하고 있습니까?

② 1999년 씨랜드 청소년 수련원의 화재참사로 19명의 어린 생명을 포함한 23명이 희생되었습니다.

- 그 화재의 원인은 무엇이라고 생각합니까?

- 그 참사의 결과나 영향을 여러 측면에서 생각해 보세요.

③ 위의 화재 사건의 원인과 비슷한 원인으로 발생한 참사가 최근에 있었다면 말해    보세요.

④ 위의 <문제상황>과 같은 갈등 상황에서 여러분은 어떻게 행동하겠습니까?

그 이유를 말해 보세요.

⑤ 한 공무원의 부패가 자신과 사회 또는 다른 사회구성원들에게 어떤 영향을 줄 수 있는지, 그 부정적인 측면을 가족 또는 친지와 함께 생각해 온 다음 학급에서 발표해 보세요.

8) 탐구지 분석

첫째. 주제파악하기

문제상황에서 탐구할 주제의 내용을 먼저 파악하는 것이 중요하다. ‘불법적으로 건축허가를 내주도록 한 공무원이 부당한 압력을 받은 사건’이라고 비교적 구체적으로 주제를 제시할 수도 있고, ‘공무원의 부패’와 같이 보다 일반적으로 주제를 제시할 수도 있을 것이다.

둘째. 관련 사건의 원인과 결과를 분석하기

한 사건(화재참사)의 원인을 공무원과 회사의 부패행위와 관련지어 구체적으로 분석해 보고, 그것이 관련 공무원이나 회사에 미칠 수 있는 영향 등을 포함하여 다양한 측면에서 생각해 보게 한다.

셋째. 유사한 사례에 대해 생각해 보기

하나의 사건에 대해서만 생각하는 것으로 끝나지 않고 그와 유사한 사례, 즉 공무원의 부패로 인해 발생한 다른 사건이나 참사를 생각해 보게 한다. 이렇게 함으로써 부패현상과 그로 인해 발생할 수 있는 문제에 대해 심각하게 반응하는 도덕적 민감성을 길러준다.

넷째. 문제상황에서 스스로 의사결정 내려보기

학생 자신이 똑 같은 상황에 처해 있을 때 어떤 결정을 내릴 것인지를 생각해 보게 한다. 그 문제를 자신의 문제로 보고 결정하도록 하는 것이다. 학생이 내린 결정(끝까지 부당한 압력을 거부하겠다는 결정)에 대하여 여러 가지 예상되는 갈등 상황을 교사는 제시한다. 예를 들면 상사의 요구를 거절하는 경우 직장생활을 원만하게 계속 유지하기가 어렵게 되는 상황, 승진이 어렵게 될 수 있는 가능성, 동료들로부터 혼자 청렴한 척한다고 ‘왕따’를 당할 수 있는 가능성 등등. 이렇게 하면서 점점 학생의 도덕적 실천의지를 강화시켜 나갈 수 있다.

다섯째. 주제에 대해 종합적으로 사고하기

공무원의 부패행위가 옳지 않다는 전제 하에 그것이 공무원 자신에게 미치는 결과나 영향뿐만 아니라, 전체 사회에 미치는 영향 그리고 다른 사회구성원들에게 끼칠 수 있는 부정적인 영향을 여러 측면에서 생각해 보게 한다.

이 질문은 특히 부모와 함께 부패문제를 생각해 볼 수 있도록 구성한 탐구질문이다.

9).  수업 과정

주제	공직생활에서의 부패, 기업활동에서의 부패	시간	1시간
학습목표	① 공무원의 직업윤리가 무엇인지를 파악할 수 있다. ② 공무원의 청렴이 중요하다는 것을 깨달을 수 있다. ③ 공무원의 부패가 사회 전체에 부정적인 결과를 낳는다는 것을 알 수 있다. ④ 기업활동에서의 부패 행위가 큰 재난을 가져온다는 것을 이해할 수 있다.
자료	탐구지
단계	교수 학습 활동
1. 도입	① 조별토론을 위해 학생들이 모둠을 만들어서 앉도록 한다. ② 부패에 관한 주제를 왜 다루게 되었는지 그 이유에 대하여 간략하게 설명한다. ③ 탐구공동체 규칙을 상기시킨다(가능하면 함께 복창하도록 한다) ④ 수행평가를 하는 경우에는 미리 말하고, 평가기준(대체로 탐구공동체 규칙)을 제시한다. ⑤ 조장과 서기에게 역할을 설명한다. 조장은 조원들이 골고루 발표하도록 하고 서기는 조원들이 토론한 내용을 간략하게 정리하여 종합토론에서 발표하도록 한다. ⑥ 모둠토론이 끝나는 시간을 알려주고, 탐구지의 질문 순서대로 토론을 진행하도록 한다. (45분 수업에서 모둠토론은 15-20분, 종합토론은 20분 내외 할애한다.)
2. 모둠토론	① 조장은 조원들에게 탐구질문에 대하여 어떻게 생각하는지 묻는다. ② 조장은 조원들이 가능하면 균등하게 발언하도록 한다. ③ 서기는 조원들의 통일된 의견을 기록하되, 나중의 종합토론을 위해 요약해서 정리해둔다. ④ 논쟁이 일어나는 경우에는 가능하면 의견의 일치를 보도록 노력한다.
3.종합토론	① 교사(또는 학생대표)는 각 조에서 논의한 내용을 서기가 발표하도록 한다. 각 질문에 대하여 모든 조의 의견을 들을 필요는 없다. 한 조에게 의견을 말하도록 하고 다른 조는 그 의견에 대하여 어떻게 생각하는지 묻는다. 의견이 다르면 의견의 일치를 볼 수 있도록 토론해 나간다. ② 각 조가 제시한 의견이 동일하거나 충분하지 못할 때에는 교사가 자신의 의견을 제시할 수 있다. ③ 한 탐구질문에 대한 논의가 다 끝나면 정리해주고 다음 질문으로 넘어간다. ④ 마지막 탐구질문에 대한 논의가 끝나면 전체적으로 정리해주고 마무리한다.
4. 정리	① 가장 활발하게 활동한 조를 칭찬해준다. ② 다음에 수업할 탐구지를 배부하고 각자 생각한 다음, 자신의 의견을 탐구지에 기록해 오도록 한다.(기록한 내용을 다음의 수업에서 확인하고 수행평가에 반영할 수 있다.)

3. 성인 대상 교육프로그램

□ 교육과정 프로그램(안)(3일차)

구분	1일차	2일차	3일차
9:00 12:00	<과정 Orientation> •공직윤리와 국가발전 •21C 공직자의 역할과 윤리 •공직부패의 이해 - 부패실태와 원인・유형	•국제사회 부패방지 동향과 정책사례 -부패라운드 출범의 의의와 핵심내용 -UN・OECD등 국제기구의 부패방지협약의 주요내용과 영향 •이해충돌 사례와 대책 -윤리적 딜레마 대처방안	•기관별 부패방지 기본계획과 대책의 실효성 확보방안 •공직윤리 확보 및 부패통제 전략 -기관별 투명성 제고방안
13:00 18:00	•국가 청렴정책의 방향과 기관별 부패방지 기본계획 •공직윤리 및 부패방지 관련 법제도의 이해 -공직자윤리법, 부패방지법, 백지위임신탁제도 등에 대한 이해	•공무원 행동강령의 정착과 실효성 확보방안 •청렴도 측정모형의 이해와 평가 활용방안 -국제투명성기구(TI)의 CPI -국가청렴위의 IPI -서울특별시의 ACI -기타 각 기관별 청렴도 측정모형에 대한 이해와 평가결과의 활용방안	•청렴기관 실현을 위한 토론 •업무과정별 부패유발요인 발굴 및 구조적 부패취약분야 부패위험성 진단(BPR) 방안 ‣청렴기관 구축과 실천대회 <과정 종합정리>

□ 성인대상 청렴시민교육 프로그램

○교육 주요내용

1. 국가발전과 청렴성(지방분권과 지자체 투명성, 인사행정 투명성)

2. 공공부문 투명성 확보전략 I (시민참여 확대와 부패통제 방안)

3. 공공부문 투명성 확보전략 II (감사 및 조사기법과 해외사례)

4. 윤리적 리더십 구축방안 (변화와 혁신을 위한 청렴리더십 개발)

5. 기타 (시의성 있는 테마, 소양, 법률, 시민교육, 리더십)

○ 교육개요

- 교육기간 : 6개월간

- 교육회수 : 총25회 주1회 (2시간/1회)

- 교육대상 : 지방자치단체 주민 등

- 교육인원 : 100명 내외/1회

번호	분 야	시간	강 의 주 제	비 고
1	국가발전과 청렴성	2	지방분권과 지방자치단체의 투명성 확보
2		2	국가발전과 부패방지
3		2	다산사상을 통해본 현대정부의 공직윤리
4		2	21세기 한국의 비전과 미래
5		2	인사행정의 투명성 확보 방안
6	투명성확보 전략 I (시민참여확대와 부패통제방안)	2	부패극복 성공사례를 통해본 시사점
7		2	국제부패방지 동향과 해외 반부패 정책사례
8		2	투명사회협약의 실효성 확보, 어떻게 할 것인가
9		2	국제투명성기구(TI)의 부패인식지수(CPI) 향상 방안과 개선 전략
10		2	시민단체의 참여를 통한 청렴도 향상방안과 사례
11		2	참여학습기법을 중심으로 한 부패방지교육
12		2	주민참여(시민옴브즈만)를 통한 투명성 강화방안

1

소중한 나의 열매

활동 영역	자기성장, 타인이해	집단구성	소집단	소요시간	60분	대상	성인
활동 목표	* 삶의 기준이 되는 사람을 보며 자기이해가 깊어진다. * 주변의 소중한 사람들이 자기의 성장에 도움을 줌을 알게 된다. * 상대에 대한 소중함과 삶에 대한 반성과 성찰의 계기가 된다. * 행복한 사회를 이루는 중요한 열매임을 알게 된다.
준비물	활동지, 필기도구
과 정	활 동 내 용
도 입	* 잠시 눈을 감고 내 생활 속에 좋아하고 존경하는 사람을 생각해본다. * 우리들은 많은 사람들을 만나며 그들과 함께 일하고 생각을 나누며 서 로의 관습과 취향, 의견 ,성격, 정신까지 취하게 된다. 올바른 취향과 성 품을 갖은 사람을 만난다는 것은 커다란 행운으로, 나는 삶을 소중한 열 매로 알고 나와 사회에 작게 크게 영향을 주고 있다.
전 개	* 내가 좋아하는 사람, 닮고 싶은 사람, 영향을 주고 있는 사람들을 하나 하나 생각해본다. * 활동지 문항의 열매 단어인 사랑, 기쁨, 인내, 신의, 청렴, 선량, 온화, 순수, 겸손, 자비, 자제, 정의에 해당되는 소중한 사람들을 찾아 적어본다. * 자신들에게 또는 사회에게 어떻게 영향을 주고 있는가 그 계기를 적어 보며 그 사람들의 행실을 다시금 생각해본다. * 열매에 해당되는 소중한 이들을 소개하고 느낌을 나눈다.
정 리	* 지난 시간 함께한 많은 일들이 스쳐가며 감사함과 소중함의 마음을 다시 금 갖게 되며 뿌듯함과 행복을 느끼게 된다. * 열매의 사람이 내 주변에 있음에 행복하고 자랑스러움과 혼자가 아니고 함께함에 든든함을 느끼게 된다. * 자신이 타인에게 기쁨이 되는 삶을 지향해야 됨을 느끼고 반성하게 된 다. * 타인에게 비추어지는 자신의 모습을 생각하고 순수하고 맑은 인간의 본성을 되찾아 인간성이 회복됨과 자기성장의 계기가 된다. * 우리의 미래를 위해 자신이 갖추어야 할 새로운 가치관이 정립 된다 * 우리 사회에 필요한 사람들이 누구인가, 또 어떤 사회를 꿈꾸어야 할 것인지 목표의식을 경험케 된다.
유의 사항	* 열매의 낱말을 성인 (聖人)에서 찾지 않도록 지도한다.

♣♧	소중한 나의 열매	♧♣
활동자료

열매	내 용	이 름	계기
사랑	타인의 필요에 관심이 많고 무엇인가 항상 주기를 좋아하는 사람. 다른 사람이 자기를 어떻게 생각하는지 상대에게 최선을 다해서 대해주는 사람.
기쁨	마음속 깊은 곳에서 우러러 나오는 기쁨과 희열 가운데 생활하며 항상 명랑하고 쾌활하여 웃음을 잃지 않고 기쁨 가운데 사는 사람
인내	자신의 어려움을 쓸데없이 이야기하거나 짜증을 내지 않고 신경질을 참고 견디며 어떤 어려움도 불사하는 끈기가 있는 사람.
신의	믿음이 있으며 약속이나 친구를 결코 잊지 않고 항상 적극적이며 그의 말에는 신뢰감이 가고 조그만 일에 흔들리지 않는 사람.
청렴	마음이 고결하고 재물에 욕심이 없고 모든 일에 사심없이 자신의 숭고한 가치를 지니며, 맑고 깨끗한 사회에 일몫을 하는 사람.
선량	덕이 있고 도덕적이며 양보할 줄 알고 선한 일에 최선을 다하며 남이 알아주든 그렇지 않든 자기를 희생해서 돕기를 기뻐하는 사람.
정의	사회가 혼탁하여지더라도 사람으로서 지켜야 할 바른 도리 가 무엇인가를 알고 의지를 갖고 불의로부터 사회와 국가의 미래를 위해 바른 도리를 지켜내는 용기 있는 사람.
겸손	항상 자신을 낮출 줄 알고 자신이 무엇인가 부족하게 인정하고 타인에게 무엇인가 배우고자 마음을 비워놓는 사람
자비	따스한 마음과 상냥함 그리고 관대한 마음으로 다른 이의 슬픔을 내 슬픔처럼 생각하고 불쌍히 여길 줄 알며 최선을 다해서 도와주며 보상받을 생각을 하지 않으며 용서가 생활되고 거절할 줄 모르는 넉넉한 마음의 사람
순수	거짓 없고 항상 마음과 행실이 깨끗하며 속을지언정 속이지 않고 순결하고 단순하며 어린아이와 같은 마음을 가진 사람.

2

나의 사명을 찾아서

활동 영역	삶의 가치 재정립 자기성장	집단구성	소집단	소요시간	60분	대상	중, 고, 성인
활동 목표	* 자신의 삶을 다시 생각해보고 바람직한 생활태도를 갖도록 한다. * 정의로운 삶의 방향을 새로이 설정할 동기가 부여된다. * 사회에 동료들에게 존경받는 삶의 중요성을 인식하게 된다. * 바른 사회를 만들기 위한 자신의 사명을 찾게 된다.
준비물	필기도구 , 활동자료( 1,2,3,), 음악,
과 정	활 동 내 용
도 입	* 잔잔한 음악이 흐른다. * 눈을 감고 돕는 이의 말을 들으며 상상한다. - 누군가의 장례식을 찾아가는 길입니다. 주차를 하고 장례식장에 걸어 들어가 관속에 누운 고인의 얼굴을 봅니다. 그런데 놀랍게도 관속에 누운 사람은 나 자신입니다. 친척, 친구, 형제, 동네 사람들이 나의 죽음을 보면서 애도의 말을 나눕니다. 그 사람은 도대체 나의 죽음을 보면서 무엇이라고 말했을까요?
전 개	* 눈을 뜨고 나누어 준 활동자료-1의 '가'란에 자신이 생각하는 내용을 ‘나’란에 자 신이 듣고 싶은 말을 적도록 한다. * 적은 내용을 발표한다. * 활동자료-2; 자신의 기념비 만들기 - 자신이 죽은 뒤 또는 생전에 자신의 업적을 기려 세인들이 세워줄 기념비에 적히고 싶은 말을 기념비에 적고 꾸며 본다. * 기념비 꾸민 것을 발표한다. * 특징 있는 기념비, 나의 업적을 기려 만들어 줄 기념비의 원하는 내용을 발표하게 한다. * 활동자료-3; 나의 사명서 작성하기 - 사명서; 남은 인생의 사용계획서- 우리가 의사를 결정하고 행동을 선택하는데 지침이 되는 헌법의 역할을 해줌 * 자신이 작성한 기념비를 이루기 위한 행동지침을 활동자료-1의 ‘나’를 보고 활동 자료-3에 작성토록 한다. * 자유롭게 사명서를 발표한다. * 나의 사명서 활동을 하면서 또 전체적인 작업을 하면서 느낀 점을 발표한다.
정 리	* 타인에게 보여 지는 모습이 나 자신임으로 삶에 대한 책임을 다해야 됨을 알려준다. * 사회에 기여한 사람이나, 건실하고 정의롭게 살아온 사람은 후세에 길이 그 업적 을 기념비에 남겨 타인의 모델이 됨을 깨닫게 된다. * 바른 행실과 선행은 그 칭송이 자자하며 청빈, 정의롭게 산다는 것이 인간의 가치 를 높이고 자긍심을 갖게 하는 가치임을 알려준다.
유의 사항	* 나의 사명서는 미래 생활을 설계하는 마음가짐으로 작성토록 한다. * 작성한 사명서를 잘 보이는 곳에 게시하여 보면서 생활하게 한다.

♣♧	나의 죽음을 보러 온 사람은 무엇이라 말할까?	♧♣
활동자료1

인물	나와의 관계	--가-- (나의 죽음을 보고 할 말)	--나-- (조문객들에게 듣고 싶은 말)
인물1
인물2
인물3
인물4
인물5
인물6
인물7

♣♧	나 의 기 념 비	♧♣
활동자료2

여기에 나의 공적을 기려 세운 기념비가 있습니다.

나의 생애 중에 이룩한 주요한 공적으로 기록되기를 원하는 항목을

공적 란에 기록하십시오.

			기 념 비
		공 적

♣♧	나의 사명서	♧♣
활동자료3

내 사명은 무엇이라 생각하나요?

3

만족한 미래를 위하여

활동 영역	역할진단 정체성, 가치관확립	집단구성	소집단	소요시간	60분	대상	성인
활동 목표	* 바람직한 사회성을 인식 새로운 국가관을 갖게 된다. * 자신의 모습을 객관적으로 살펴 볼 수 있다. * 사회에 기여하는 자신의 성취동기와 반성의 기회를 체험 한다
준비물	활동 자료-1,2,3, 필기도구
과 정	활 동 내 용
도 입	한 시대의 구성원으로 사회와 국가를 위해 또 내 자신을 위해 어떤 삶을 살고 있는가? 또 어떻게 살아가야 하는가에 대해 돌아보고 또 부모로서 어떤 위치에서 가족 구성원에게 영향을 미치고 있는가를 찾아보고 또 세상의 일들을 하고 싶은 것과 해야 할 것을 기준으로 4가지로 분류 효과적인 삶을 정리해보자
전 개	* 활동 자료 -1, 2를 통해 현재의 한 사회 구성원으로 또 가정의 부모로서 어 떤 영향을 주고 있는 가 살펴보고 자신의 생활방식과 관념을 정리해 본다. * 자신이 가장 잘하고 있는 항목과 자신이 부족하다고 생각하는 항목들을 발 표한다. * 활동자료-3을 통해 현재 자신이 하고 있는 생활 모습과 인생에 있어 중요 한 활동이 무엇인지 생각해 보며 -하고 싶으면서도 해야 할 일 - 하고 싶지 않은데 해야 할 일 -하고 싶은데 하지 말아야 할 일 - 하고 싶지도 해서도 안 될 일 로 자신이 사회에서 가정에서의 일어날 수 있는 활동들을 분류해 본다.
정 리	* 활동 자료-1, 2를 통해 미래 설계를 하기 전 자신의 생활 태도를 먼저 알 고 가치관을 정립해야 되며 가정구성원으로서 자신의 위치와 역할을 재확인 해야 된다. * 인생에 있어서 사회와 가정의 구성원으로서 중요한 활동이 무엇인지 고민 하고 재인식 해 본다. * 활동자료-3 * 자신의 작은 행동 하나가 가정과 사회의 큰 영향을 줌을 알고 반성과 새 로운 삶의 동기가 되어지는 기회로 삼자. * 목적의식과 실행하려는 열정의 필요성이 중요함을 느낀다. * 나의 작은 행동이 타인에게 어떤 영향을 주는지 다시금 생각하게 된다.
유의 사항	* 중․고등학생에게 활동자료-2만 운영할 경우 대체로 비슷한 답변이 나오므 로 중학생의 경우는 모둠별로 의논하여 작성하면 호응도가 높다.

♣♧	나는 어떻게 살고 있는가?	♧♣
활동자료1

◀ 바람직한 사회구성원 표▶

⋇( )속에 “아니면” X표, “예”면 O표를 표시해 주시오

(  ) 1. 나는 가정의 화목을 위해 노력한다

(  ) 2. 나는 미래의 꿈나무인 자녀들에게 인성교육에 신경을 쓴다

(  ) 3. 나는 성실하고 겸손한 사람이다

(  ) 4. 나는 명예를 소중하게 생각한다

(  ) 5. 나는 언행이 일치하는 사람이다

(  ) 6. 나는 정의에 대한 신념과 용기가 있다

(  ) 7. 나는 책임진 일은 끝까지 한다

(  ) 8. 나는 양심과 이성에 따라 행동 한다

(  ) 9. 부도덕한 일, 부정한 일로 전혀 자녀에게 부끄러운 적이 없다

(  )10. 자녀 앞에서 남의 흉을 보지 않고 좋은 면을 얘기한다

(  )11. 나는 책임진 일은 끝까지 한다

(  )12. 집안의 힘든 일에 자녀를 참여시켜 협동심을 길러 주고 있다

(  )13. 휴일은 박물관견학, 가재도구 손질 등으로 다양하게 보내고 있다

(  )14. 자녀에게 국가관이나 삶의 가치관에 대한 올바른  대화를 한다

(  )15. 가훈을 만들고 문화적인 기풍을 만들고 있다

(  )16. 작은 물건도 아껴 쓰고 재활용하도록 지도하고 실천하고 있다

(  )17. 나는 법과 질서를 지킨다(교통질서)

(  )18. 나는 남의 인격을 존중하고 또 포용하고 수용할 수 있다

(  )19. 자녀들 앞에서 사회에 봉사와 건전한 사고를 갖고 활동하고 있는

모범적인 모습을 보여주고 있다

(  )20. 나는 이웃을 사랑하고 건전한 사회구성원으로서 생활하려 노력한다

⋇합계 ; O → (    ),  x →  (   )

⋇마음에 와 닿는 항목과 신경을 써야 될 부분은 ?

♣♧	자녀에 대한 자기 성찰표	♧♣
활동자료2

자녀는 어버이의 거울입니다. 좋은 부모는 좋은 자녀를 만듭니다.

구분	실 천 덕 목	1	2	3	4	5
자녀 앞에서 삼가해야 할 일	1. 부부싸움을 하지 않는다.
	2. 불평, 불만을 하지 않는다.
	3. 돈, 돈, 돈하지 않는다.(투기, 복권)
	4. 사치, 낭비를 하지 않는다.
	5. 술 마시고 주정하지 않는다.
	6. 외도, 탈선하지 않는다.
	7. 잡기에 몰입하지 않는다.
자녀에 대해 유의해야 할 일	1. 화내고 고함치거나 때리지 않는다.
	2. 거짓말이나 폭언, 극단적인 말을 안 한다.
	3. 강압적으로 지시하지 않는다.
	4. 학교성적으로 야단치지 않는다.
	5. 자녀를 편애, 차별하지 않는다.
	6. 부모생각만을 고집하지 않는다.
자녀를 위해 실천할 일	1. 가정의 화목을 이룬다.
	2. 예의범절, 충, 효를 실천한다.
	3. 무엇이든지 상의할 수 있는 상대가 된다.
	4. 아낌없이 칭찬한다.
	5. 일찍 귀가하여 시간을 함께 한다.
	6. 인성교육, 바른 가치관을 심어준다
	7. 하루를 반성, 가족회의의 시간을 갖는다.
계		( ) 점

나는 과연 몇 점짜리 부모일가요?

⋇ 작성방법은 자기에게 가장 가깝다고 생각되는 항목에 다음과 같이 표기합니다.

▷ 5점 ; 매우 그렇다, 매우 잘 하고 있다.

▷ 4점 ; 대체로 그렇다. 대체로 잘 하는 편이다.

▷ 3점 ; 보통이다. 잘 모르겠다.

. ▷ 2점 ; 대체로 잘 못하고 있는 편이다.

▷ 1점 ; 매우 잘 못하고 있다.

♣♧	만족한 미래를 위하여	♧♣
활동자료3

1. 내가하고 있는 일과 해야 될 일들을 4가지로 구분해 봅시다.

♣하고 싶으면서도 해야 할 일		♣하고 싶지 않은데 해야 할 일
♣하고 싶은데 하지 말아야 할 일		♣하고 싶지도 해서도 안 될 일

<부록 2> 건설공사 청렴이행계획 수립․평가 운영지침(안)

부록: 건설공사 청렴이행계획 수립․평가 운영지침

부패방지 민간전문가 교육콘텐츠 개발

인천시교육청, 광주시교육청, 한국도로공사 등에서 작성․시행 중인『맞춤형 청렴교육 프로그램』, 2006.을 소개함.

Ⅰ. 추진배경

□ 관련근거 :국가청렴위원회 정책총괄담당관-737(2005. 7.22.)

감사공보담당관-2525(2005. 7.29.)

교육인적자원부 시설기획담당관-2512(2005.08.30)

□ 건설공사 부패는 계획단계부터 공사시행단계, 유지관리단계에 이르기까지 전 과정에 걸쳐 발생하고 있는 등 국민들로부터 부패취약분야로 인식되고 있음

※ ‘04년 행정분야별 부패인식도 조사결과 건설․건축부문이 71.3%로서 가장 높음(경찰 54.9, 세무 59,4 국방 51.9 등)

□ 현재의 부패방지대책은 사후 감사에 의한 처벌 중심으로 시행되고 있기 때문에 부패근절에 한계가 있으며, 발주자 스스로의 노력에 의해 사전적으로 부패를 예방할 수 있는 시스템구축이 어렵기 때문임

□ 국가청렴위원회에서는 ‘04. 9. 2. 일정규모(500억)이상 공사에 대하여 공사계획수립시 부패방지계획수립을 첨부하도록 지침을 시달하였으나, 우리청은 해당되는 공사가 없어 운영되지 않고 있는 실정임

□ 따라서 공사계획 수립시 관행화되어 있는 부조리 및 부패요인을 사전에 예방할 수 있도록 청렴이행계획을 수립하고, 이를 발주청과 건설업체가 자율적으로 이행할 수 있는 청렴이행시스템 구축이 필요함

Ⅱ. 적용 대상공사

□ 공사일부의 의무하도급 대상되는 공사 적용

◦ 대상공사 : 1건 공사의 도급금액이 20억원 이상인 건설공사     (토목,건축,기계,전기,통신,소방등 포함 설계금액)

(건설산업기본법 제30조 및 동법 시행령 제33조 1항에 의함)

Ⅲ. 건설공사 청렴이행시스템 구축

1. 청렴이행시스템의 기본골격

◦ 건설공사를 수행하는 발주청은 건설공사 업무 수행과정에 발생할 수 있는 부조리 및 부패요인을 사전에 예방할 수 있도록 기준서 역할의 “건설공사 청렴이행매뉴얼”을 마련하고

◦ 공사계획수립시 발주부서는 청렴이행매뉴얼을 준용하여 청렴이행계획을 수립하고, 그 추진성과를 공사시행부서에서 자체평가하고 감사부서는 자체감사시 점검․확인하는 시스템임

(구성요소)	(운영주체)	(주요내용)
청렴이행매뉴얼 제정	기관 : 부서명 지부 : 부서명	◦당해 발주청의 특성을 고려하여 매뉴얼을 제정 ∙중점관리 대상업무별 집행기준, 부패취약요인, 청렴이행방안 등
⇩
청렴이행계획서 작성	기관 : 부서명 지부 : 부서명	◦공사별 특성을 고려하여 이행계획서 작성 ∙공사개요, 특성, 중점관리 대상업무별 점검․관리사항 및 이행계획
⇩
청렴이행계획 이행	기관 : 부서명 지부 : 부서명	◦청렴이행여부를 공사관리대장에 기재하여 관리
⇩
이행성과 평가	공사시행부서 자체감사부서	◦공사시행부서에서 부패방지계획의 이행여부를 자체평가하고 감사부서에서 자체감사시 점검․확인

2. 청렴이행시스템 운용체계

가. 건설공사 청렴이행매뉴얼 제정

발주청은 건설공사 추진과정에서 발생하는 부패유형을 종합적으로 분석하여 반복적으로 발생하는 중점관리대상 부패유형에 대한 청렴이행매뉴얼을 제정․관리

◦ 청렴이행매뉴얼의 개념

- 청렴이행 매뉴얼은 부패행위를 근절하기 위해 발주청 스스로 사전에 청렴이행 계획을 세우고 계획의 이행성과를 자체 평가할 수 있도록 기준을 제시하는 지침서

- 청렴이행매뉴얼은 부패통제활동의 근간이 되는 문서로 반복적, 다발적으로 발생하는 부패유형을 중점관리대상으로 명시하고, 이들 중점관리대상별로 업무집행기준, 부패취약요인 및 청렴이행방안을 기술함으로서 건설공사 단계별 청렴이행 활동의 실효성을 높이도록 구성

◦ 청렴이행매뉴얼의 제정관리시 유의사항

- 구성원의 책임과 권한을 명확히 하고, 임의해석 및 재량권 남용 방지 등 매뉴얼을 통해 부패통제에 대한 결의가 관련자에게 확실히 전달되어야 함

- 조직의 청렴이행 계획에 대한 일반적인 설명과 문서화된 상세한 내용이 규정되어야 함

- 조직의 모든 인원에게 청렴이행 활동에 참여해야 하며, 의무적으로 청렴이행 계획을 준수해야한다는 것을 명백히 인식시킬 수 있어야 함.

- 쉽게 이해할 수 있고, 유익한 정보를 제공할 수 있어야 함

◦ 청렴이행 매뉴얼 작성지침

- 청렴이행 매뉴얼은 중점관리대상 부패분야별로 관련 업무 집행기준, 부패취약요인, 청렴이행방안으로 구성됨

․입찰 분야

․하도급 분야

․설계변경 분야

․검사 분야

․공사비 지급 분야

․하자관리 분야

․부정당업자 제재 분야

- 업무 집행기준은 중점관리대상 부패분야와 관련된 업무를 수행함에 있어서 기준이 되는 법제도상의 규정을 기술함

- 부패취약요인은 중점관리대상 부패분야에서 암묵적, 금전적, 반복적, 다발적으로 발생하는 부패유형을 기술함

- 청렴이행방안은 사전에 부패요인을 없앰으로서 부패행위가 일어날 수 없도록 하는 방안으로서 실행 가능한 내용을 제시함

- 해당 발주청의 공사․계약분야의 특성을 고려하고, 실무자의 의견을 수렴하여 작성함

나. 건설공사 청렴이행계획 수립

건설공사를 수행하고자 하는 발주청은 사업계획수립시 청렴이행매뉴얼을 기준하여 당해 공사에 적합한 청렴이행계획과 평가지침을 작성․운영

◦ 청렴이행계획서의 개념

- 청렴이행계획서는 해당 발주청에서 발간한 청렴이행매뉴얼을 토대로 해당 공사의 특성을 반영하여 구체적인 청렴이행계획을 세우는 것을 의미하며, 청렴이행시스템의 실질적인 실행계획(Action Plan)이라고 할 수 있음

◦ 청렴이행계획서의 역할

- 발주청에서 자율적으로 청렴이행계획서를 작성하도록 하고, 이를 실천토록 함으로써 발주청 자체적으로 부패발생 가능성을 낮추고, 궁극적으로 공사․계약분야 담당공무원의 청렴도를 제고하도록 유도

- 청렴이행계획의 실행여부를 확인하는데 필요한 모든 관리사항을 통합하는 역할

- 청렴이행계획서는 해당공사의 부패방지체계를 알 수 있는 모델 제시

- 중점관리대상 부패유형별로 해당 공사 수행 시 실천 가능한 청렴이행계획을 세우고, 계획의 이행과정에서 실행여부를 알 수 있도록 근거자료를 관리하여 준공 후 청렴이행계획 성과평가 시 판단근거를 제공

◦ 청렴이행계획서 작성지침

- 해당 공사의 특수성을 고려한 청렴이행계획서 구축 및 운영방안이 필요

- 공사의 특성에 맞추어 각각의 부패유형별로 부패요인을 최소화할 수 있는 계획을 구체적으로 제시

- 해당 발주청에서 발간한 청렴이행매뉴얼에 제시된 중점 관리대상 부패분야별로 구체적인 실행계획 수립

- 세부 실행계획은 준공 후 자체감사의 기초자료가 되므로 공사 수행과정에서 실행가능하고, 부패행위를 효과적으로 방지할 수 있는 방안 제시

다. 건설공사 청렴이행계획 성과평가

발주청은 건설공사 각 단계별 청렴이행계획의 이행 여부를 스스로 청렴이행 체크리스트로 평가하도록 하고, 평가결과를 환류(feedback)하여 매뉴얼과 계획서를 개선하는데 반영

◦ 청렴이행계획 성과평가의 개념

- 건설공사 준공 후 청렴이행계획의 실행 및 부패발생 여부 등을 확인함으로써 청렴이행계획의 실효성과 청렴도를 자체 평가

- 평가분야는 다음과 같은 분야로 구성됨

․청렴이행방안의 실행 여부

․부패발생 여부

- 평가는 청렴이행방안 실행 시 관리한 근거자료를 기초로 수행됨

◦ 청렴이행계획 성과평가의 역할

- 발주자 스스로 청렴이행계획의 실행여부와 실제 부패발생 여부를 평가할 수 있는 기준을 제시

- 청렴이행계획의 성과를 평가해봄으로서 발주자 스스로 자신의 청렴도를 제고할 수 있는 계기가 됨

- 성과평가 결과의 환류(feedback)를 통해 발주청이 작성한 청렴이행매뉴얼과 계획서의 지속적인 개선을 가능하도록 함

◦ 청렴이행계획 성과평가 지침

- 관련 공무원(실무자 : 계약담당공무원, 공사감독관 등)은 공사발주시 해당 공사의 특성을 반영하여 청렴이행 계획서를 작성․수행하고, 이를 뒷받침하는 근거자료를 기록 보관

- 준공 후 공무원(실무자) 스스로 청렴이행계획 실행 여부를 점검표(check list)를 통해 점검․평가함

- 발주청의 감사부서는 해당 공사 관련 공무원(실무자)의 자체 성과평가 점검표와 근거자료를 자체감사시 확인․점검

- 감사부서는 아래 표와 같은 내용을 중심으로 해당 공사 청렴이행계획의 적정 이행 여부를 판단하여 발주청의 기관장에게 보고

<청렴이행계획 성과평가 기준>

감사 기준		내 용
실행계획	청렴이행방안의 적정성	부패행위를 원천적으로 차단하기에 실효성이 있는 계획인가?
근거자료	청렴이행방안의 실행사항과 근거자료 내용의 일치 여부	근거자료를 통해 청렴이행방안의 실행 여부를 판단할 수 있는가?
	근거자료의 신뢰 여부	근거자료가 신뢰할 수 있는 내용인가? 사실과 다른 내용이 있지는 않은가?
징계 및 인센티브	징계 또는 인센티브의 적정성	부패 및 부실이 발생했을 경우 징계 및 경감기준 적용에 있어서 재량남용이나 징계절차가 불투명하지 않았는가? 우수업체 또는 부실업체 지정 업무가 투명하게 이루어졌는가?
부패은폐	부패 은폐의 가능성	금전적․암묵적인 행위가 있음으로 인해 업무수행이 윤활하게 처리되었을 가능성은 없는가?

- 성과평가의 실효성제고 방안 강구

․앞서의 성과 평가는 발주청 자체 감사부서에서 계약담당공무원 등 실무자가 준비한 근거자료를 토대로 평가가 이루어짐으로써 공무원만의 일방향적인 평가에 그칠 수 있음

․이에 대한 보완으로서 부패에 대한 양방향 평가 차원에서 건설공사 업무수행 단계별로 민원인이 제기한 민원사항에 대해 그 내용과 처리결과를 참조하여 성과평가를 시행

[청렴이행시스템 운영체계도]

1.  건설공사 청렴이행매뉴얼

부록: 건설공사 청렴이행매뉴얼

부패방지 민간전문가 교육콘텐츠 개발

□ 목적 및 적용범위

◦ ‘청렴이행매뉴얼’은 공사․계약분야에서 발생하는 부패행위를 근절하기 위해 실무담당자가 사전에 청렴이행계획을 세우고, 계획의 이행성과를 자체 평가할 수 있는 지침서의 역할을 한다.

◦ ‘청렴이행매뉴얼’은 부패통제활동의 근간이 되는 문서로 암묵적, 금전적, 반복적, 다발적으로 발생하는 분야를 중점관리대상업무로 명시하고, 각 대상 업무별로 부패통제활동을 기술함으로써 청렴한 업무이행을 유도하도록 구성한다.

◦ 공사․계약분야에서 발생하는 부패행위에 대한 예방대책으로 공사계획시 ‘청렴이행 계획서’ 작성, 계획의 이행과 평가에 참고가 되도록 한다.

□ 책임과 권한

◦ 작성, 검토, 승인

- 공사계획부서장은 ‘청렴이행매뉴얼’을 작성하여 비치하고, 공사․계약 관련부서에 배포하여야 한다.

- ‘청렴이행매뉴얼’을 재․개정할 경우에는 감사부서 및 공사․계약 관련부서의 장에게 검토․협조를 받아야 한다.

- ‘청렴이행매뉴얼’은 기관장(기획관리실장 전결)의 승인을 득하여 시행된다.

◦ 유효성 검토, 개정

- 공사계획부서의 장은 정기적으로 ‘청렴이행매뉴얼’의 내용을 검토하여 개정 여부를 결정하여야 하며, 개정이 필요할 경우에는 제정과 같은 절차를 거쳐 시행한다.

- 매뉴얼을 이용하는 전 부서에서는 매뉴얼의 개정이 필요할 경우 매뉴얼 관리부서에 개정을 요구할 수 있다.

□ 구 성

◦ 매뉴얼은 중점관리대상 업무별로 구분하며, 각각 집행기준, 부패취약요인, 청렴이행방안으로 구성된다.

◦ 집행기준 : 공사․계약을 청렴하게 이행하는데 필요한 관련 법규․지침의 내용을 구체적으로 기술한다.

◦ 부패취약요인 : 업무 집행과정에서 발생 가능한 부패행위와 취약요소를 발굴하여 구체적으로 기술한다.

◦ 청렴이행방안 : 부패취약요소에 대응하여 청렴하게 업무를 수행할 수 있는 행동규범을 제시한다.

□ 활용방안

◦ ‘청렴이행계획서’의 작성

- 발주부서는 계약방법과 공사 개요, 중점관리대상 업무별 청렴이행방안 등을 명시한 ‘청렴이행계획서’를 작성하여야 한다.

- 공사 개요에는 주요공종별 수량과 적용공법, 특정공법(특허, 신기술․신공법)의 적용현황과 사유 등을 명기하여야 한다.

- 공사내용중 관련부서의 검토․협조가 필요한 사항이 있는 경우 ‘청렴이행계획서’를 작성시 검토를 받도록 한다.

◦ ‘청렴이행 평가표’의 작성

- 발주부서는 ‘청렴이행계획서’의 내용을 준수하였는지 여부를 평가할 수 있는 ‘청렴이행 평가표’를 작성하여야 한다.

- 평가표는 중점관리 대상업무별로 부패취약요인, 청렴이행계획을 열거하고, 그에 대한 이행여부와 부패행위 발생여부, 근거자료 확인 등의 내용으로 구성한다.

◦ 공사․계약 청렴이행과 평가

- 계약 및 공사관련 부서는 건설공사 수행단계별로 ‘청렴이행 계획서’상의 세부 계획사항을 이행하여 부패요인을 근절하도록 하고, 청렴이행 계획 이행여부를 판단할 수 있는 근거자료를 기록 관리한다.

♦공사별로 공사감독자가 작성.평가.관리함.

♦공사감독부서 해당사항은 담당부서에서 공사별로 작성.평가한다

- 계약․공사 완료시점에서 각 담당자는 청렴이행 여부를 ‘청렴이행 평가표’에 확인하여 청렴이행여부를 자체평가한다.

♦제출처 : 공사계약 및 감독부서 담당자

♦제출방법 : 하나의 사업에 여러개 공사가 있으으로 일괄 취합하여 제출

♦제출 : 공사완료 시점

♦본청에서 사업집행하는 경우 사업완료후 지청에 업무 인수인계시 건설공사 청렴이행계획서 및 건설공사 청렴이행 평가표를 함께 보내준다.

- 감사부서는 해당공사에 대한 청렴이행 계획의 성실이행 여부를 평가한다.

- 청렴이행계획의 실천과 평가과정에서 보완할 사항이 있을 경우 공사 계획부서에 대안을 제시하여 매뉴얼을 개선토록 한다.

□ 중점관리 대상업무 목차

Ⅰ. 입찰.

Ⅱ. 하도급 관리

Ⅲ. 설계변경

Ⅳ. 검사

Ⅴ. 공사비 지급

Ⅵ. 하자관리

Ⅶ. 부정당업자 제재

【 사전 예방적인 부패통제 운영체계 구축을 위한 업무 절차 】

Ⅰ. 입 찰

□ 계약의 일반적 절차

	계약방법 결정	∙일반, 제한, 지명, 수의계약
	⇩
	입찰공고
	⇩	∙입찰참가자격사전심사 ∙현장설명 ∙예가작성
	입 찰
	⇩	∙적격심사
	낙찰자 결정
	⇩
	계약 체결
	⇩	∙선금 지급
	계약 이행
	⇩	∙기성대가 지급
	이행완료 및 대가지급	∙준공대가 지급

1.0 집행기준

1.1 계약을 체결하고자 하는 경우에는 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적․성질․규모 등을 고려하여 필요하다고 인정될 경우에는 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의계약에 의할 수 있다. (국가계약법 제7조)

1.2 제한자격경쟁에 참가할 자의 자격을 제한하는 경우 이행의 난이도, 규모의 대소, 수급상황 등을 적정하게 고려하여야 한다. (국가계약법시행령 제21조, 제한경쟁계약운용요령(회계예규 2200.04-143-3))

1.2.1 추정가격이 30억원(건설산업기본법에 의한 전문공사, 전기공사업법에 의한 전기공사, 정보통신공사업법에 의한 정보통신공사 또는 소방법에 의한 소방공사의 경우에는 3억원)이상인 공사계약인 경우 도급한도액․시공능력 또는 당해공사와 같은 종류의 실적으로 제한할 수 있다.

1.2.2 추정가격이 70억원(건설산업기본법에 의한 전문공사 6억원, 전기공사업법에 의한 전기공사, 정보통신공사업법에 의한 정보통신공사 또는 소방법에 의한 소방공사의 경우에는 5억원)미만인 공사계약인 경우에는 그 주된 영업소의 소재지가 당해 공사의 현장이 소재하는 특별시․광역시 또는 도의 관할구역 안에 있는 자로 제한할 수 있다.

1.2.3 특수한 기술 또는 공법이 요구되는 공사계약인 경우에는 당해 공사수행에 필요한 기술의 보유상황 또는 같은 종류의 공사실적으로 제한할 수 있다.

1.2.4 계약이행의 부실화를 방지하기 위하여 필요하다고 판단하여 특별히 인정하는 경우에는 경쟁참가자의 재무 상태로 제한할 수 있다.

1.2.5 공사의 실적, 도급한도액 또는 시공능력에 의하여 제한경쟁 입찰하는 경우 다음의 기준에 따른다.

- 공사실적의 규모 또는 양에 의한 경우 1배 이내, 공사실적의 금액에 의하는 경우 당해 계약목적물의 추정가격의 1배 이내. 계약목적의 달성에 지장이 있는 경우를 제외하고는 규모 또는 양에 의한 실적을 우선 적용하여야 한다.

- 도급한도액 또는 시공능력의 경우 당해 추정가격의 2배 이내.

1.2.6 제한경쟁입찰에 참가할 자의 자격을 제한함에 있어 제한기준을 중복하여 제한할 수 없다. 다만, 지역제한을 하는 경우 에는 실적과 함께 제한이 가능하다.

1.3 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 공사를 성질별․규모별로 유형화하여 이에 상응하는 경쟁제한기준을 정하고 이를 미리 재정경제부장관이 지정․고시하는 정보처리장체에 공고하여 경쟁참가적격자로 하여금 등록을 신청하게 할 수 있다. (국가계약법시행령 제22조)

1.4 지명경쟁입찰에 참여할 자를 지명하는 경우에는 경쟁원리가 적정하게 이루어지도록 하여야 한다. (국가계약법시행령 제23조)

1.4.1 지명경쟁계약에 의할 수 있는 경우는 다음과 같다. (국가계약법시행령 제23조 내지 제24조)

(1) 계약의 성질․목적에 비추어 특수한 기술․실적을 갖춘 자가 10인 이내인 경우

(2) 추정가격 3억원 이하인 공사계약

(3) 수의계약대상공사로서 경쟁에 의한 경우

1.4.2 지명방법은 5인 이상의 입찰대상자를 지명하여 2인 이상의 입찰참가신청이 있어야 한다.

1.4.3 지명제한은 부정당업자로 입찰참가자격제한을 받은 자는 만료된 후 1년이 경과된 자를 지명하여야 한다.

1.5 공사를 지명경쟁입찰로 집행하고자 하는 경우에는 다음 기준에 의하여 지명업체를 선정하여야 한다. (공사의 지명경쟁입찰시 지명업체 선정기준에 관한 사항, 회계예규 2200.04-115-1)

1.5.1 도급한도액 또는 시공능력평가액을 기준으로 지명하고자 하는 경우 일련 순위에 따라 지명하여야 한다.

1.5.2 특수기술을 요하는 경우 그 기술보유자중에서 도급한도액 또는 시공능력평가액 순위에 따라 지명하여야 한다.

1.5.3 특수공법을 요하는 공사의 경우에 동종공사의 실적보유자가 아니면 계약목적 달성이 곤란한 때에는 그 실적보유자중에서 도급한도액 또는 시공능력평가액 순위에 따라서 지명하여야 한다.

1.5.4 추정가격이 3억원 이하(전문공사, 전기공사, 정보통신공사 또는 소방공사의 경우 1억원)의 공사의 경우에 지방업체만을 지명하고자 할 경우에는 당해 지방업체의 도급한도액 또는 시공능력평가액 순위에 따라 지명하여야 한다.

1.6 수의계약에 의할 수 있는 경우는 국가계약법 시행령 제26조 내지 제29조에 따른다.

1.6.1 수의계약을 체결하고자 할 때에는 그 적용사유에 해당되는지의 여부를 입증할 근거서류를 비치하여야 한다.

1.6.2 시설공사를 수의계약으로 집행하고자 하는 경우에는 ‘공사의 수의계약 운용요령 (회계예규 2200.04-139-6)’에 따른다.

1.7 다음에 해당되는 계약의 경우 그 내용을 소속 중앙관서의 장에게 보고하여야 하며, 각 중앙관서의 장은 이를 감사원에 통지하여야 한다.

1.7.1 계약의 성질 또는 목적에 비추어 특수한 설비․기술․자재․물품 또는 실적이 있는 자가 아니면 계약의 목적을 달성하기 어려운 경우로서 입찰대상자가 10인 이내인 경우의 지명경쟁입찰

1.7.2 특정인의 기술․용역 또는 특정한 위치․구조․품질․성능․효율 등으로 인하여 경쟁을 할 수 없는 경우의 수의계약

1.7.3 감사원에 통지할 경우에 구비하여야 할 서류는 ‘제한경쟁계약, 지명경쟁계약, 수의계약 및 개산계약 집행시 서류구비요령 (회계예규 2200. 04-134-1)’에 따른다.

2.0 부패취약 요인

2.1 제한경쟁․지명경쟁 입찰

2.1.1 제한조건을 특정업체에게 유리하도록 실적을 과다하게 제한하거나 이중으로 까다롭게 규정하여 경쟁업체 배제

2.1.2 일반적으로 이용되어 경쟁이 가능한 공법을 객관적 비교검토 없이 특정공법으로 적용하여 입찰참여 제한

2.1.3 지명업체 선정기준에 따르지 않고 자의적 판단에 따라 특정업체만을 대상으로 지명경쟁

2.1.4 공사지역의 제한을 부당하게 하여 경쟁업체 배제

2.1.5 부정당업자로 입찰참가자격제한을 받고, 만료된 지 1년이 경과되지 않은 자를 지명

2.2 수의계약

2.2.1 수의계약을 체결하고자 할 때 2인 이상으로부터 견적서를 받아야 한다고 규정하고 있으나 실제로는 평소 거래하던 업체에 한정하여 견적서를 제출받아 처리하거나 한 업체가 타업체의 견적서를 함께 제출

2.2.2 “긴급복구가 필요한 수해복구일 경우 수의계약에 의할 수 있다.”는 규정을 악용하여 특정업체와 계약하도록 하거나 태풍피해가 난 후 몇 개월이 지나서 계약하는 긴급하지 않은 복구공사도 수해관련 공사라는 이유만으로 수의계약으로 집행

2.2.3 “특정인의 기술‧용역, 또는 특정한 위치‧구조‧품질‧성능‧효율 등으로 인하여 경쟁을 할 수 없는 경우”에 대한 판단을 기준에 따르지 않고 자의적으로 해석

2.2.4 “추정가격이 1억원(전문공사인 경우 7천만원, 전기‧정보통신‧소방공사인 경우 5천만원) 이하인 공사 또는 추정가격 3천만원 이하인 물품의 제조‧구매‧용역인 경우” 수의계약할 수 있다는 규정을 악용 대규모공사를 분할하여 특정업체와 계약

2.2.5 수의계약 대상이 되지 않는 공사를 발주시기 및 구역을 구분하여 분할발주

2.2.6 예정가격을 사전 유출하거나 수의시담대상업체를 사전에 업체간 상호 인지토록하여 담합이 가능하게 함으로써 예산낭비

3.0 청렴이행방안

3.1 제한경쟁, 지명경쟁 및 수의계약을 할 경우 입찰방법 결정사유 및 참여업체 결정 사유와 근거서류를 구비하여 인터넷에 공개토록 한다.

3.2 견적에 의하여 가격을 결정할 경우 인터넷에 발주계획을 공시하는 등의 방법으로 견적제출을 원하는 업체 모두에게 참여를 허용한다.

3.3 ‘천재·지변, 긴급복구가 필요한 수해 등 비상재해 기타 이에 준하는 경우로서 경쟁에 부칠 여유가 없을 경우’인 사유로 수의계약을 계획할 경우 공사기간․공사범위 등에 대하여 계약법령의 취지와 부합 여부를 검토하여 객관성을 확보한다.

3.4 ‘특정인의 기술·용역 또는 특정한 위치·구조·품질·성능·효율 등으로 인하여 경쟁을 할 수 없는 경우’인 사유로 수의계약을 계획할 경우 『경쟁촉진을 위한 “수의계약사유 평가기준”(조달청 고시)』등에 따라 객관적 평가를 의무화 한다.

3.5 소액 수의계약인 경우 기관별 기준에 따라 ‘전자공개 수의계약’에 의한다.

3.6 예정가격 결정 후 밀봉관리를 철저히 하고, 수의시담 통보공문에 업체명을 복수로 병기하지 않도록 한다.

Ⅱ. 하도급 관리

□ 하도급의 구조

								발 주 자
								원 도 급
		일반건설업체																	전문건설업체
	직영시공					하도급									하도급									직영시공
							전문건설업체						시공참여자 (십장 등)											시공참여자 (십장 등)
																												합법영역
																							·
																												불법영역
	시공참여자 (십장 등)									전문건설업체														전문건설업체 또는 시공참여자

□ 하도급 승인절차

발 주 청					감리자(감독자)						시 공 자
						하도급계획 제출 요청							하도급계획 수립
						하도급 승인요청서 제출지시							하도급승인요청서
						하도급 적법 검토서 작성
	하도급 승인					하도급 승인 보고
						하도급 승인 통보							접 수
						하도급 계약 이행여부 확인

1.0 집행기준

1.1 건설업자는 도급받은 건설공사의 전부 또는 대통령령이 정하는 주요부분의 대부분을 다른 건설업자에게 하도급 할 수 없다.

1.1.1 다만 건설업자가 도급받은 공사를 계획․관리 및 조정하는 경우로서 다음의 경우는 허용된다. (건산법 제29조1항)

(1) 건설공사에 관한 설계를 포함하여 건설공사를 도급받은 경우로서 발주자가 공사의 품질이나 시공상의 능률을 높이기 위하여 필요하다고 인정하여 서면으로 승낙한 경우

(2) 2인 이상에게 분할하여 하도급하는 경우로서, 전문공사의 종류별로 2인 이상의 해당 전문건설업자에게 분할하여 하도급하는 경우

1.1.2 일괄하도급 금지조항에 위반한 자에 대하여는 건설교통부장관 또는 시․도지사는 1년 이내의 기간을 정하여 영업의 정지를 명하거나, 위반한 공사의 하도급 금액의 100분의 30에 상당하는 금액이하의 과징금을 부과할 수 있고, 1년이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처할 수 있다. (건산법 제82조2항2호, 제96조5호)

1.2 도급받은 건설공사 중 전문공사에 해당하는 부분을 하도급하고자 할 때에는 해당 전문건설업자에게 하도급하여야 한다. 다만 전문건설업자인 수급인이 도급받은 공사의 일부를 시공참여자와 약정하고 시공에 참여하게 하는 경우에는 그러하지 아니하다. (건산법 제29조2항)

1.2.1 수급인은 도급받은 건설공사의 일부를 일반건설업자에게 하도급 할 수 없다. 다만 발주자가 공사의 품질이나 시공상 능률의 제고를 위하여 필요하다고 인정하여 서면으로 승낙한 경우에는 그러하지 아니하다. (건산법 제29조3항)

1.2.2 규정에 위반하여 도급받은 공사를 일반건설업자에게 하도급할 경우 건설교통부장관 또는 시․도지사는 1년 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명하거나 위반한 공사의 하도급금액의 100분의 30에 해당하는 금액의 과징금을 부과할 수 있다. (건산법 제82조 2항2호)

1.3 하수급인은 하도급받은 건설공사를 다른 사람에게 다시 하도급할 수 없다. (건산법 제29조4항)

1.3.1 규정에 위반하여 재하도급한 경우 건설교통부장관 또는 시․도지사는 1년 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명하거나 위반한 공사의 하도급금액의 100분의 30에 해당하는 금액의 과징금을 부과할 수 있다. (건산법 제82조 2항2호)

1.4 전문건설업자가 시공참여자에게 하도급을 한 자는 하도급계약을 체결한 날로부터 30일 이내에 발주자에게 통보하여야 한다. 하도급계약 등을 변경 또는 해제한 때에도 또한 같다. (건산법 시행령 제32조1항)

1.4.1 하도급 등을 하고자 하는 부분이 당해 공사의 주요부분에 해당하는 경우로서 발주자가 품질관리상 필요하여 도급계약조건으로 사전승인을 얻도록 요구한 경우에는 그에 의한다. (건산법 제29조5항)

1.4.2 발주자는 통보받은 하도급 내용에 대하여 적정여부를 검토하여야 한다. (하도급 심사기준, 건설교통부 고시 2003-5)

1.4.3 수급인이 전문공사를 하도급한 후 발주자에게 통보를 허위로 한 경우 건설교통부장관 또는 시․도지사는 6개월 이내의 기간을 정해 건설업자의 영업정지를 명하거나 영업정지에 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. (건산법 제82조1항3호)

1.4.4 또한 이러한 통보를 하지 아니한 경우에도 250만원이하의 과태료를 과한다. (건산법 제99조4호)

1.5 일반건설업자는 1건 20억원 이상의 건설공사를 도급받은 경우 전체 공사금액중 일부를 전문건설업자에게 하도급하여야 한다. 다만 당해 건설공사를 분리하여 하도급하기 곤란한 사정이 있는 경우로서 건설교통부령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다. (건산법 제30조1항)

구 분	의무 하도급 비율(%)
◦ 도급금액 20억원～30억원 ◦ 도급금액 30억원 이상	20 30

1.5.1 규정된 하도급 의무를 위반하였을 경우 건설교통부장관 또는 시․도지사는 1년 이내의 기간을 정하여 영업정지를 명하거나 위반한 공사의 하도급금액의 100분의 30에 해당하는 금액의 과징금을 부과할 수 있다. (건산법 제82조 2항2호)

1.5.2 국가․지방자치단체 또는 정부투자기관은 수급인이 하도급 의무를 준수하는지의 여부를 확인하여야 한다. (건산법 시행령 제33조2항)

1.6 발주자는 수급인에 대하여 그 건설공사의 시공에 있어서 현저히 부적당하다고 인정하는 하수급인이 있을 때에는 대통령이 정하는 바에 의하여 그 사유를 명시하여 하수급인의 변경을 요구할 수 있다. (건산법 제31조1항)

1.6.1 발주자가 하수급인의 변경을 요구할 때에는 하도급의 통보를 받은 날 또는 그 사유가 있음을 안 날로부터 30일 이내에 서면으로 요구하여야 한다. (건산법 시행령 제34조)

1.7 발주자는 다음 각호의 1에 해당되는 경우 하수급인이 시공한 분에 해당하는 대금을 하수급인에게 직접 지급할 수 있다. (건산법 제35조)

(1) 발주자와 수급인간 하도급대금 직접지급의 의사와 지급방법․절차를 명확히 하여 합의한 경우

(2) 하수급인이 시공한 분에 대하여 하도급대금의 지급을 명하는 확정판결을 받은 경우

(3) 수급인이 하도급대금의 지급을 1회 이상 지체한 경우로서 발주자가 하수급인의 보호를 위하여 필요하다고 인정하는 경우

(4) 공사예정가격 대비 88%에 미달하는 금액으로 도급계약을 체결한 경우로서 발주자가 하수급인의 보호를 위하여 필요하다고 인정하는 경우

(5) 수급인의 파산등으로 수급인이 하도급대금을 지급할 수 없는 명백한 사유가 있다고 발주자가 인정하는 경우

(6) 수급인이 정당한 사유없이 하도급대금의 지급보증서를 교부하지 않는 경우

1.8 수급인은 하수급인에게 하도급 공사의 시공과 관련하여 자재구입처의 지정 등으로 하수급인에게 불리하다고 인정되는 행위를 강요해서는 아니된다. (건산법 제38조)

2.0 부패취약 요인

2.1 시공능력 없는 업체가 공사를 수주하여 일괄 하도급 또는 재하도급하고, 부금만 챙기는 부실 건설업체 난립

2.2 하도급계약을 하면서 이중계약서를 작성하여 저가 하도급을 위장하거나 불법자금 조성

2.3 수급자가 우월적 지위를 남용하여 부당한 계약조건을 강요하거나 저가로 하도급 계약

2.4 수급자가 발주청으로부터 선금, 기성금, 준공금을 수령하고도 하도급업체에게 대금지급을 지연하거나 할인율 반영 없이 어음 비율을 높여 지급

2.5 수급자가 발주청으로부터 설계변경을 통한 증액을 받더라도 하도급업체와의 계약에는 미반영

3.0 청렴이행방안

3.1 도급계약조건에 공사의 주요부분을 규정하고, 수급인이 해당 부분을 하도급하고자 할 경우 발주청의 승인을 얻도록 명시한다.

3.2 공사 현장 투입인력에 대한 현황을 수시 점검하고, 국민연금관리공단, 국민건강보험공단 등의 자료를 통해 검증, 관리한다.

3.2.1 건설공사정보시스템(건설교통부)을 통하여 하도급내용, 공사관리대장 및 현장기술인 이중배치 여부 등을 관리한다.

3.3 하도급계약 통보서에 대하여 ‘하도급 심사기준’에 따라 객관적 평가 및 조치를 시행한다.

3.4 하도급대금 지급현황을 주기적으로 점검하여 공정한 하도급계약이 유지되도록 관리한다.

3.5 건설현장에 행동강령 및 부패신고요령 등을 게시하고, 내부고발을 위한 홍보를 강화한다.

Ⅲ. 설계변경

□ 설계변경 절차

○ 감리투입 공사

구분	발 주 청							감 리 자					시 공 자
발주자 제의 설계 변경
									설계 검토
		접 수							실정 보고
		방침결정							상세 설계변경 지시서					접 수
									상세 설계변경 도면 및 시방 검토					상세설계 변경서 작성
									비상주 감리원 설계변경 검토
									신규비목, 증가수량의 단가 검토 의견
		접 수
		비목별 단가협의							입 회
														비목별 단가제의
		접 수							설계변경서 제출
		승 인							설계변경 확정
														접 수
														변 경 시 행
시공자 요청 설계 변경
									접 수
									비상주 감리 설계변경 검토
		접 수							설계변경서 검토의견
		단가협의							입 회					단 가 제 의
		접 수							설계변경 범위 확인					설계변경서 제출
		승 인							설계변경 확정					접 수
														변경시행

○ 자체감독 공사

구분	발 주 청					시 공 자
발주자 제의 설계 변경
		설계 검토, 공사 감독
		실정 보고
		방침 결정
		상세 설계변경 지시서					접 수
		상세 설계변경 도면 및 시방 검토					상세설계 변경서 작성
		설계변경 검토
		신규비목, 증가수량의 단가 검토
		비목별 단가협의
							비목별 단가제의
		설계변경서 작성
		설계변경 확정․승인
							접 수
							변 경 시 행
시공자 요청 설계 변경
		접 수
		당초 설계자에게 설계변경 검토 지시
		접 수
		설계변경 범위 확인․방침결정
		단가협의					단 가 제 의
		설계변경 확정					설계변경서 제출
							접 수
		승 인
							변경시행

1.0 집행기준

1.1 공사계약에 있어서 설계변경으로 인하여 공사량의 증감이 발생한 때에는 당해 계약금액을 조정한다. (국가계약법 시행령 제65조)

1.1.1 예정가격의 100분의 86미만으로 낙찰된 공사계약금액을 증액조정하고자 하는 경우로서 증액조정금액이 당초 계약금액의 100분의 10이상인 경우에는 소속 중앙관서의 장의 승인을 받아야 한다.

1.2 건설공사의 설계 및 시공 등의 적정성에 관한 발주청의 자문에 응하기 위하여 발주청에 설계자문위원회를 둘 수 있다. (건기법 제5조)

1.2.1 설계자문위원회를 구성ㆍ운영하는 경우에는 발주청은 설계등 용역의 수행단계에서 1회 이상 설계자문위원회의 자문을 받아야 한다. 다만, 설계등 용역의 규모가 작거나 자문을 받을 만한 중요한 사항이 없는 경우에는 그러하지 아니하다

1.2.2 계약상대자가 새로운 기술․공법 등을 사용함으로써 공사비의 절감, 시공기간의 단축 등에 효과가 현저할 것으로 인정되어 계약상대자의 요청에 의하여 설계변경을 할 경우와 총공사비가 500억원(기초지방자치단체의 경우에는 100억원) 이상인 건설공사의 공법변경 등 중대한 설계변경의 적정성에 관한 사항은 설계자문위원회의 심의를 받아야 한다.

1.3 계약금액을 조정함에 있어서는 다음 기준에 의한다. (국가계약법 시행령 제65조3항)

(1) 증감된 공사량의 단가는 계약자가 제출한 산출내역서상의 단가로 한다. 다만, 계약단가가 예정가격의 단가보다 높은 경우로서 물량이 증가하게 되는 경우 그 증가된 물량에 대한 적용단가는 예정가격단가로 한다.

(2) 계약단가가 없는 신규비목의 단가는 설계변경 당시를 기준으로 하여 산정한 단가에 낙찰률을 곱한 금액으로 한다.

(3) 정부에서 설계변경을 요구한 경우에는 제1호 및 제2호의 규정에 불구하고 증가된 물량 또는 신규비목의 단가는 설계변경당시를 기준으로 하여 산정한 단가와 동단가에 낙찰율을 곱한 금액의 범위안에서 계약당사자간에 협의하여 결정한다.

1.3.1 설계변경은 설계변경이 필요한 부분의 시공전에 완료하여야 한다. 다만, 공정이행의 지연으로 품질저하가 우려되는 등 긴급하게 공사를 수행하여야 할 필요가 있는 때에는 계약상대자와 협의하여 설계변경의 시기 등을 명확히 정하고, 설계변경을 완료하기 전에 우선 시공을 하게 할 수 있다. (국가계약법 시행규칙 제74조의2)

1.4 건설교통부장관은 발주청이 발주한 설계등 용역을 수행한 건설기술자가 당해 용역을 수행함에 있어서 다음 각호의 1에 해당하게 된 때에는 당해 건설기술자에 대하여 1년 이내의 기간을 정하여 설계등 용역업무의 수행을 정지하게 할 수 있다. (건기법 제20조의4)

(1) 설계등 용역을 성실하게 수행하지 아니함으로써 시설물의 주요구조부가 손괴되거나 손괴될 우려가 있을 때 또는 공중에 위해를 끼치거나 끼칠 우려가 현저한 때

(2) 시설물의 구조계산 등을 소홀히 하여 주요구조부의 안전성 또는 내구성을 저하시켰거나 저하시킬 우려가 현저한 때

(3) 사전조사 등을 소홀히 하여 건설공사의 소요비용을 현저히 증가시키거나 공사기간을 현저히 지연시킨 때

(4) 건설공사에 사용될 자재ㆍ재료 등의 품질기준ㆍ시방서 및 제기준 등을 구체적으로 작성하지 아니함으로써 부실공사를 초래하거나 초래할 우려가 있을 때

(5) 설계기술ㆍ공법의 적용을 잘못하여 건설공사가 부실하게 되거나 부실하게 될 우려가 현저한 때

1.5 감리전문회사, 건설업자 등은 건설공사 시공 전에 설계 등 용역업자가 작성하여 제출한 설계도서를 사전에 검토하고 그 결과를 발주청에 보고하여야 하며, 발주자는 필요한 경우에는 설계 등 용역업자에게 시정․보완 등 필요한 조치를 하여야 한다.(건기법 제23조의2)

1.6 설계변경사항이 발생한 경우에는, 감독자가 변경사항 등에 대한 타당성 여부를 면밀히 검토하여야하며, 변경시 사유와 의견을 첨부하여 소속기관의 장에게 보고하여야  한다. (건설공사감독자업무지침 제4조)

2.0 부패취약 요인

2.1 설계변경요인 발생시 발주자, 설계사 및 시공사 간의 귀책사유를 명확히 하지 않음으로써 부실 책임을 면함

2.2. 별도로 발주하여야할 공사를 신규공종으로 설계변경하여 반영함으로써 계약상대자에게 신규공사 수주와 같은 특혜 제공

2.3 저가로 계약된 공종에 대하여 민원 등의 사유를 제기하여 공법을 변경하고, 신규공종으로 단가를 반영함으로써 공사비 증액

2.4 설계변경당시를 기준으로 하여 산정한 단가와 동단가에 낙찰율을 곱한 금액의 범위안에서 계약당사자간에 협의하여 결정토록 되어 있는 신규비목의 단가결정을 불투명하게 처리

2.5 설계변경의 조건이 되는 사항에 대하여 예산부족, 책임회피의 사유로 반영 거부

3.0 청렴이행방안

3.1 설계변경 요인이 발생하면 시공자와 당초 설계자의 의견, 필요할 경우 제3의 설계자 의견을 종합하여 발생원인을 검토하고, 책임을 명확히 한다.

3.2 신규공사로 별도 발주하여야 할 공사가 추가공사로 설계변경되지 않도록 객관적 기준에 따라 평가하여 결정한다.

3.3 공법의 변경이 있는 경우 설계자문위원회 등의 심의를 거치거나 당초 설계자에게 공법변경에 대한 타당성과 책임 등을 검토하도록 한다.

3.4 신규비목의 단가협의기준을 수립하여 계약이전에 계약특수조건 등에 명시하도록 한다.

3.5 설계변경사유가 발생할 경우 계약상대자는 공사감독관과 계약담당공무원에게 각각 실정보고를 하도록 한다.

Ⅳ. 검 사

□ 검사업무 절차

○ 감리투입 공사

구분	발 주 청					감 리 자				시 공 자
기성 검사
							접 수				기성검사 요청
							상주 감리원 기성검사
							비상주 감리원 기성검사요청
							비상주 감리원 기성검사자 임명 통보				접 수
		접 수
		접 수					비상주 감리원 기성검사 일정 통보
							비상주 감리원 기성검사
		접 수					비상주 감리원 기성검사 결과
준공 검사
							상주 감리원 예비 준공검사				예비 준공검사원
							예비 준공검사 감리의견서
							비상주 감리원 예비준공검사 요청
							비상주 감리원 예비 준공검사
		접 수					예비 준공검사 결과				예비 준공검사결과
							상주 감리원 준공검사 조서작성				준공 검사원
							비상주 감리원 준공검사
		접 수					감리단 준공검사 결과보고
		준공 통보									준 공

○ 자체감독 공사

구분	발 주 청				시 공 자
기성 검사
		접 수				기성검사 요청
		공사감독조서 작성
		기성검사자 임명 및 일정통보				접 수
		기성검사자 기성검사				입 회
		기성검사조서 작성
		기성검사서 재무과 송부
준공 검사
		접 수				준공검사원 제출
		공사감독조서 작성
		준공검사자 임명․일정통보				입 회
		준공검사자 준공검사
		준공검사조서 작성
		준공검사서 재무과 송부

1.0 집행기준

1.1 계약상대자가 계약의 전부 또는 일부의 이행을 완료한 때에는 이를 확인하기 위하여 계약서ㆍ설계서 기타 관계서류에 의하여 이를 검사하거나 필요한 검사를 하여야 한다. (국가계약법 제14조)

1.1.1 상기 검사를 하는 자는 검사조서를 작성하여야 한다.

1.1.2 검사는 계약상대자로부터 계약의 이행을 완료한 사실을 통지받은 날부터 14일 이내에 완료하여야 한다. (국가계약법시행령 제55조)

1.1.3 검사를 함에 있어서 계약상대자의 계약이행내용의 전부 또는 일부가 계약에 위반되거나 부당함을 발견한 때에는 지체 없이 필요한 시정조치를 하여야 한다. 이 경우 검사기간은 계약상대자로부터 시정완료 통지를 받은 날부터 계산한다.

1.1.4 기성대가지급시의 기성검사는 감독을 행하는 자가 작성한 감독조서의 확인으로 갈음할 수 있다. 다만, 동 검사 3회마다 1회는 1.1항의 검사를 하여야 한다. (국가계약법시행령 제55조7항)

1.2 1.1항에서 규정하는 검사의 직무는 감독의 직무와 겸할 수 없다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. (국가계약법시행령 제57조)

(1) 특별한 기술을 요하는 검사에 있어서 감독을 행하는 자 외의 자로 하여금 검사를 행하게 하는 것이 현저하게 곤란한 경우

(2) 유지․보수에 관한 공사등 당해 계약의 이행후 지체없이 검사를 하지 아니하면 그 이행의 확인이 곤란한 경우

(3) 계약금액이 3억원이하인 물품의 제조 또는 공사계약의 경우

(4) 건설기술관리법 제27조 규정에 의한 책임감리를 하는 공사계약

1.3 건설업자 및 주택건설등록업자는 건설공사의 품질확보를 위하여 품질 및 공정관리 등 건설공사의 품질보증계획 또는 시험시설 및 인력 등 건설공사의 품질시험계획을 수립하고 이에 따라 품질시험 및 검사를 실시하여야 한다. (건기법 제24조)

1.3.1 발주청은 건설업자 및 주택건설등록업자가 상기 규정에 의하여 수립한 품질보증계획에 따라 품질관리를 적정하게 실시하는지의 여부를 확인할 수 있다.

1.3.2 건설공사의 발주자, 건설업자 또는 주택건설등록업자는 대통령령이 정하는 국ㆍ공립시험기관 또는 건설교통부장관에게 등록한 자에게 건설공사의 품질관리에 따른 시험ㆍ검사등을 대행시킬 수 있다. (건기법 제25조)

1.4 품질관리 지도ㆍ감독을 성실하게 수행하지 아니함으로써 건설업자 또는 주택건설등록업자가 품질보증계획 또는 품질시험계획에 따라 품질시험 또는 검사를 실시하지 아니하거나 품질시험의 성과를 조작한 경우, 건설교통부장관은 감리원에 대하여 1년 이내의 기간을 정하여 책임감리등의 업무 정지를 명할 수 있다. (건기법 제33조)

2.0 부패취약요인

2.1 잦은 현장검사로 인해 유발되는 관행적 부패행위

2.2 조속한 기성금 수령을 위하여 서류 신속처리를 부탁하거나, 과다한 기성을 청구․묵인

2.3 준공검사시 시정이 필요한 계약 미이행사항, 부당 이행사항을 묵인

2.4 품질관리를 소홀히 하거나 기준에 미달되도록 이행한 사실을 은폐․묵인

3.0 청렴이행방안

3.1 유사한 성격의 검사를 통합하여 검사의 횟수를 줄인다.

3.1.1 계약이행과정에 시행되는 검사의 종류와 시기를 구체화하여 계약초기에 계획을 수립한다.

3.1.2 검사일자, 검사내용, 검사기준 등을 계획하여 수급자에게 사전 통보하고, 검사는 객관적으로 작성․공개된 체크리스트에 따른다.

3.2 과다 기성과 관련된 부패행위를 차단하기 위하여 기성량에 대해 교차 검토를 시행한다.

3.3 검사자의 자의적 판단을 저감하기 위하여 검사자를 다수의 팀으로 구성한다.

3.3.1 검사자의 전문성과 객관성을 강화하기 위하여 필요시 외부 전문가를 포함하여 검사팀을 구성한다.

3.4 관행적 부조리 해소를 위해 착공 후 수급자와 검사자가 각각  청렴서약서를 작성토록 한다.

3.5 건설현장에 행동강령 및 부패신고요령 등을 게시하고, 내부고발을 위한 홍보를 강화한다.

Ⅴ. 공사비 지급

1.0 집행기준

1.1 국고의 부담이 되는 계약에 있어서는 검사 또는 검사조서를 작성한 후에 그 대가를 지급하여야 한다. 대가는 계약상대자로부터 대가지급요구를 받은 날부터 대통령령이 정하는 기한내에 지급하여야 하며, 대가 지급의 지연시 지연일수에 따른 이자를 지급하여야 한다.(국가계약법 제15조)

1.1.1 계약의 대가는 규정에 의한 검사를 완료한 후 계약상대자의 청구를 받은 날부터 14일 이내에 이를 지급하여야 한다. 이 경우 계약상대자와 합의하여 14일을 초과하지 아니하는 범위내에서 지급기기한을 연장할 수 있는 특약을 정할 수 있다. (국가계약법시행령 제58조)

1.1.2 기성부분에 대한 대가를 지급하는 경우에는 1.1.1항의 규정에 불구하고 계약수량, 이행의 전망, 이행기간 등을 참작하여 적어도 30일마다 지급하여야 한다. 기성대가는, 검사를 완료하는 날 이전까지 계약상대자로 하여금 대가지급 청구를 하게할 수 있으며, 검사완료일부터 7일 이내에 검사된 내용에 따라 대가를 확정하여 지급하여야 한다. 다만, 계약상대자가 검사완료일 후에 대가지급을 청구한 때에는 그 청구를 받은 날부터 7일 이내에 지급하여야 한다.

1.1.3 대가지급기한까지 대가를 지급하지 못하는 경우에는 지급기한의 다음날부터 지급하는 날까지의 일수에 당해 미지급금액 및 금융기관의 일반자금 대출시 적용되는 연체이자율을 곱하여 산출한 금액을 이자로 지급하여야 한다. (국가계약법시행령 제59조)

1.2 지출관은 공사의 대가로서 그 성질상 미리 지급하지 아니하면 사업에 지장을 가져올 우려가 있는 경비의 경우에는 미리 지급할 수 있다. (국고금관리법 제26조)

1.2.1 계약금액이 3천만원 이상인 공사 또는 제조와 계약금액이 5백만원 이상인 용역에 있어서 계약금액의 100분의 70을 초과하지 아니하는 금액의 범위안에서 지급할 수 있다. (국고금관리법시행령 제40조1항)

1.2.2 선급으로 지급하는 경우에는 계약체결후 계약상대자의 청구를 받은 날부터 14일 이내에 지급하여야 한다. (국고금관리법시행령 제40조3항)

1.2.3 선금의 적용범위, 채권확보, 사용, 정산, 반환청구, 지급조건 등은 ‘선금지급요령(회계예규 2200.04-131-9)’에 따른다.

1.3 수급인은 도급받은 건설공사에 대한 준공금을 받은 때에는 하도급대금을, 기성금을 받은 때에는 하수급인이 시공한 분에 상당한 금액을 각각 지급받은 날로부터 15일 이내에 하수급인에게 현금으로 지급하여야 한다. (건산법 제34조)

1.3.1 수급사업자에게 제조등의 위탁을 한 원사업자가 발주자로부터 선급금을 받은 때에는 수급사업자가 제조ㆍ수리 또는 시공에 착수할 수 있도록 그가 받은 선급금의 내용과 비율에 따라 선급금을 지급받은 날로부터 15일이내에 선급금을 수급사업자에게 지급하여야 한다. (하도급법 제6조)

1.3.3 원사업자가 수급사업자에게 하도급대금을 지급함에 있어서는 원사업자가 발주자로부터 당해 제조 등의 위탁과 관련하여 지급받은 현금비율 미만으로 지급하여서는 아니되며, 어음으로 지급하는 경우에는 발주자로부터 원사업자가 교부받은 어음의 지급기간)을 초과하는 어음을 교부하여서는 아니된다. (하도급법 제13조)

1.3.2 원사업자가 발주자로부터 받은 선급금을 기한을 초과하여 지급하는 경우에는 그 초과기간에 대하여 연 100분의 40 이내의 범위에서 은행법에 의한 금융기관이 적용하는 연체금리 등 경제사정을 고려하여 공정거래위원회가 정하여 고시하는 이율에 의한 이자를 지급하여야 한다. (하도급법 제6조)

2.0 부패취약 요인

2.1 대금 지급의 지연 처리와 지급기한 초과분에 대한 지연 이자 미지급

2.2 선급금 과다 산정, 반환처리 및 채권확보를 부적정하게 처리

2.3 원수급자의 우월적 지위를 이용한 하도급대금 부당 지급

3.0 청렴이행방안

3.1 검사일, 대금 지급요청일, 대금지급일 및 지급내용을 ‘공사비 관리기록부’를 작성․비치하고, 지연 사유 발생시 서면으로 통보한다.

3.1.1 하도급대급 지급의 적정 집행 여부를 주기적으로 확인한다.

3.2 대금지급 후 대금지급현황과 행동강령 및 부패신고요령 등을 수록 한 안내문을 발송한다.

Ⅵ. 하자관리

1.0 집행기준

1.1 공사의 도급계약을 체결할 때에는 전체목적물을 인수한 날과 준공검사를 완료한 날 중에서 먼저 도래한 날부터 1년이상 10년이하의 범위내에서 재정경제부령이 정하는 기간동안 당해공사의 하자보수를 보증하기 위한 하자담보책임기간을 정하여야 한다. (국가계약법 제60조)

1.2 수급인은 다음 각호의 1의 사유로 인하여 발생한 하자에 대하여는 담보책임이 없다. (건산법 제28조)

(1) 발주자가 제공한 재료의 품질이나 규격 등의 기준미달로 인한 경우

(2) 발주자의 지시에 따라 시공한 경우

(3) 발주자가 건설공사의 목적물을 관계법령에 의한 내구연한 또는 설계상의 구조내력을 초과하여 사용한 경우

1.3 하자담보책임기간중 연2회 이상 정기적으로 하자를 검사하여야 하며, 하자담보책임기간이 만료되는 때에는 지체 없이 따로 검사를 하여야 한다. (국가계약법시행령 제71조)

1.3.1 전문적인 기술을 필요로 하거나 예정가격의 100분의86 미만으로 낙찰된 공사로서 시설물의안전관리에관한특별법 제2조제1호의 규정에 의한 시설물에 대한 것일 경우에는 전문기관에 의뢰하여 필요한 검사를 하여야 한다. (국가계약법 제61조)

1.3.2 하자검사를 하는 때에는 당해공사에 대한 하자보수관리부를 비치하고 다음 각호의 사항을 기록․유지하여야 한다.

(1) 공사명 및 계약금액

(2) 계약상대자

(3) 준공년월일

(4) 하자발생내용 및 처리사항

(5) 기타 참고사항

1.4 건설업자가 하자담보책임기간중 수급인 또는 하수급인이 책임질 사유로 건설교통부령이 정하는 규모 이상의 하자가 3회 이상 발생한 때에는 6월 이내의 기간을 정하여 당해 건설업자의 영업정지를 명하거나 영업정지에 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 이 경우 하수급인이 책임질 사유에 대하여는 수급인에게도 동일한 책임이 있는 것으로 본다. (건산법 제82조)

위 반 행 위	해당법조문	영업정지 기 간	과징금금액
1. 법 제28조의 규정에 의한 하자담보책임기간내에 3회 이상 하자가 발생한 경우로서 제88조의 규정에 의한 시설물의 구조상 주요부분에 발생한 하자가 1회 이상 포함되는 때	법 제82조제1항 제1호	4월	4,000만원
2. 법 제28조의 규정에 의한 하자담보책임기간내에 하자가 3회 이상 발생한 때	법 제82조제1항 제1호	3월	3,000만원

1.5 건설업자의 시공능력평가는 당해 발주청이 발주한 건설공사의 하자 및 재해를 고려하여 행하여야 한다. (건기법시행령 제58조)

1.5.1 시공평가점수에 최근 2년간 당해 발주청에서 준공한 시공평가대상공사의 평균하자발생비율에 따라 평균점수에서 다음 점수를 감산하여 산정한다. (건설기술관리법시행규칙 제47조)

하자발생률	감점점수
하자보수보증금의 100분의 5이상 100분의 10이하인 때	0.5
하자보수보증금의 100분의 10을 초과하는 경우 그 초과하는 100분의 5마다	0.5

2.0 부패취약 요인

2.1 하자검사의 기준과 절차를 규정하지 않고 형식적으로 시행

2.1.1 전문적인 지식이 필요하거나 낙찰률 86% 미만 공사에 대해 전문기관에 하자검사를 의뢰하도록 되어 있으나 자체적으로 검사를 실시함으로써 전문성 결여

2.2 하자담보책임기간 중임에도 시설물의 결함을 하자보수로 처리하지 않고 별개 공사로 발주

2.3 하자에 대한 객관적 평가기준이 부족하여 무리한 하자보수 요구 및 하자보수 요구 무마와 관련된 부당 행위 발생

2.4 하자보수 발생횟수와 하자발생 비용을 과소 산정하여 행정처분 및 건설업자 시공능력 산정상의 불이익에서 보호

3.0 청렴이행방안

3.1 공사가 준공되기 전 하자검사의 기준과 절차를 규정하여 하자관리기록부와 함께 유지관리부서에 인계한다.

3.2 중대한 하자발생시 원인분석과 보수비용 산정은 시공사가 아닌 외부 전문기관에 의뢰하여 산정한다.

Ⅶ. 부정당업자 제재

□ 업무흐름도

제도 개선 후

적발된 뇌물수수와

제재결과 점검

사정기관

국가청렴위원회

부패통제

시스템연결

G2B

비위사실통보

뇌물수수

사실통보

뇌물수수

해당업체

부정당업자 제재

발주청

관리대장

적발

제도 개선 전

재정경제부

사정기관

해당업체

적발

제재결과통보

G2B

부정당업자 제재

비위사실통보

발주청

뇌물수수

1.0 집행기준

1.1 각 중앙관서의 장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여서는 일정기간 입찰참가자격을 제한하여야 하며, 이를 다른 중앙관서의 자에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 해당자의 입찰참가자격을 제한하여야 한다. (국가계약법 제27조)

1.1.1 다음 각호의 1에 해당하는 계약상대자 또는 입찰자(계약상대자 또는 입찰자의 대리인·지배인 기타 사용인을 포함한다)에 대하여는 당해 사실이 있은 후 지체없이 1월이상 2년이하의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다. (국가계약법시행령 제76조)

(1) 계약을 이행함에 있어서 부실 · 조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자

(2) 건설산업기본법·전기공사업법·정보통신공사업법 기타 다른 법령에 의한 하도급의 제한규정에 위반(하도급통지의무위반의 경우를 제외한다)하여 하도급한 자 및 발주관서의 승인없이 하도급을 하거나 발주관서의 승인을 얻은 하도급조건을 변경한 자

(3) 독점규제및공정거래에관한법률 또는 하도급거래공정화에관한법률의 규정에 위반하여 공정거래위원회로부터 입찰참가자격제한 요청이 있는 자

(4) 조사설계용역계약 또는 원가계산용역계약에 있어서 고의 또는 중대한 과실로 조사설계금액이나 원가계산금액을 적정하게 산정하지 아니한 자

(5) 공사·물품제조 등의 경우 안전대책을 소홀히 하여 공중에게 위해를 가한 자 또는 사업장에서 산업안전보건법에 의한 안전·보건조치를 소홀히 하여 근로자등에게 사망 등 중대한 위해를 가한 자

(6) 정당한 이유없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 자

(7) 경쟁입찰에 있어서 입찰자간에 서로 상의하여 미리 입찰가격을 협정하였거나 특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자

(8) 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조·변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자

(9) 고의로 무효의 입찰을 한 자

(10) 입찰·낙찰 또는 계약의 체결·이행과 관련하여 관계공무원(법 제29조의 규정에 의한 국제계약분쟁조정위원회, 이 영 제94조의 규정에 의한 계약심의회, 건설기술관리법에 의한 중앙건설기술심의위원회·특별건설기술심의위원회 및 설계자문위원회의 위원을 포함한다)에게 뇌물을 준 자

(11) 입찰참가신청서 또는 입찰참가승낙서를 제출하고도 정당한 이유없이 당해 회계연도중 3회이상 입찰에 참가하지 아니한 자

(12) 입찰참가를 방해하거나 낙찰자의 계약체결 또는 그 이행을 방해한 자

(13) 감독 또는 검사에 있어서 그 직무의 수행을 방해한 자

(14) 정당한 이유없이 제42조제1항 본문의 규정에 의한 계약이행능력의 심사에 필요한 서류의 전부 또는 일부를 제출하지 아니한 자

(15) 제86조 또는 제87조의 규정에 의하여 대안입찰 또는 일괄입찰의 낙찰자를 결정하는 경우에 실시설계적격자로 선정된 후 정당한 이유 없이 기한 내에 실시설계서를 제출하지 아니한 자

1.1.2 각 중앙관서의 장은 입찰참가자격을 제한한 때에는 다음 각호의 사항을 명백히 하여 재정경제부령이 정하는 바에 따라 재정경제부장관에게 통보하고 지정정보처리장치에 게재하여야 한다.

(1) 업체(상호)명·주소·성명(법인인 경우 대표자성명, 법인등록번호등) ·주민등록번호·사업자등록번호·관계법령상 면허 또는 등록번호

(2) 입찰참가자격 제한기간

(3) 입찰참가자격을 제한하는 구체적인 사유

2.0 부패취약 요인

2.1 입찰참가자격 제한기간의 결정과 경감에 있어 담당자의 재량권이 크게 작용

2.2 입찰참가자격 제한 결정, 개시, 통보 등을 지연하여 실질적 불이익 기간을 단축

2.3 부정당업체 제재사유가 발생하여도 입찰참가자격을 제한하지 않고 묵인

3.0 청렴이행방안

3.1 발주청은 부정당업자 제재 사유발생시 관리대장에 등재하고 처분 종료시까지 지속적으로 관리한다.

3.2 부정당업자 제재와 관련 발주청 소속 공무원의 자의적인 권한 남용과 제재 대상기업의 부당한 로비 등을 방지하기 위해 별도의 심사위원회(계약심의위원회 등)에서 심의하여 결정한다.

3.2.1 심의위원회의 구성은 시민단체 등 중립적 인사를 포함하여 내․외부 전문가로 구성한다.

3.2.2. 심의위원회에서는 제재사유, 제재기간 및 경감사유 등을 심의한다.

3.3 발주청은 소속직원이 건설공사와 관련하여 뇌물을 수수한 사실이 발생할 경우 즉시 국가청렴위원회에 통보한다.

2. 「청렴이행계획서」

부록: 건설공사 청렴이행계획서

건설공사 청렴이행계획서

□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□□

□ 담 당 자

◦ 작 성

작 성 자			검 토 자			작성 부서장
성 명	서 명	일 자	성 명	서 명	일 자	성 명	서 명	일 자

◦ 검 토

소 속	직 책	성 명	서 명	일 자	비 고

□ 공 사 명 :

□ 발주부서 :

□ 계약방법 :

□ 공사개요

◦ 위 치

◦ 예 산

◦ 공사기간

◦ 주요공사내용

- 주요공종별 수량, 적용공법

- 특정 공법(특허, 신기술․신공법 등)의 적용현황, 적용사유

□ 청렴이행계획

1. 입 찰

1.1 제한경쟁, 지명경쟁 및 수의계약을 할 경우 입찰방법 결정사유 및 참여업체 결정 사유와 근거서류를 구비하여 공개토록 한다.

1.2 견적에 의하여 가격을 결정할 경우 인터넷에 발주계획을 공시하는 등의 방법으로 견적제출을 원하는 업체 모두에게 참여를 허용한다.

1.3 ‘천재·지변, 긴급복구가 필요한 수해 등 비상재해 기타 이에 준하는 경우로서 경쟁에 부칠 여유가 없을 경우’인 사유로 수의계약을 계획할 경우 공사기간․공사범위 등에 대하여 계약법령의 취지와 부합 여부를 검토하여 객관성을 확보한다.

1.4 ‘특정인의 기술·용역 또는 특정한 위치·구조·품질·성능·효율 등으로 인하여 경쟁을 할 수 없는 경우’인 사유로 수의계약을 계획할 경우 『경쟁촉진을 위한 “수의계약사유 평가기준”(조달청 고시)』등에 따라 객관적 평가를 의무화 한다.

2. 하도급 관리

2.1 도급계약조건에 공사의 주요부분을 규정하고, 수급인이 해당 부분을 하도급하고자 할 경우 발주청의 승인을 얻도록 명시한다.

2.2 공사 현장 투입인력에 대한 현황을 수시 점검하고, 국민연금관리공단, 국민건강보험공단 등의 자료를 통해 검증, 관리한다.

2.2.1 건설공사정보시스템(건설교통부)을 통하여 하도급내용, 공사관리대장 및 현장기술인 이중배치 여부 등을 관리한다.

2.3 하도급계약 통보서에 대하여 ‘하도급 심사기준’에 따라 객관적 평가 및 조치를 시행한다.

2.4 하도급대금 지급현황을 주기적으로 점검하여 공정한 하도급계약이 유지되도록 관리한다.

2.5 건설현장에 행동강령 및 부패신고요령 등을 게시하고, 내부고발을 위한 홍보를 강화한다.

3. 설계변경

3.1 설계변경 요인이 발생하면 시공자와 당초 설계자의 의견, 필요할 경우 제3의 설계자 의견을 종합하여 발생원인을 검토하고, 책임을 명확히 한다.

3.2 신규공사로 별도 발주하여야 할 공사가 추가공사로 설계변경되지 않도록 객관적 기준에 따라 평가하여 결정한다.

3.3 공법의 변경이 있는 경우 설계자문위원회 등의 심의를 거치거나 당초 설계자에게 공법변경에 대한 타당성과 책임 등을 검토하도록 한다.

3.4 신규비목의 단가협의기준을 수립하여 계약이전에 계약특수조건 등에 명시하도록 한다.

3.5 설계변경사유가 발생할 경우 계약상대자는 공사감독관과 계약담당공무원에게 각각 실정보고를 하도록 한다.

4. 검사

4.1 유사한 성격의 검사를 통합하여 검사의 횟수를 줄인다.

4.1.1 계약이행과정에 시행되는 검사의 종류와 시기를 구체화하여 계약초기에 계획을 수립한다.

4.1.2 검사일자, 검사내용, 검사기준 등을 계획하여 수급자에게 사전 통보하고, 검사는 객관적으로 작성․공개된 체크리스트에 따른다.

4.2 과다 기성과 관련된 부패행위를 차단하기 위하여 기성량에 대해 교차 검토를 시행한다.

4.3 검사자의 자의적 판단을 저감하기 위하여 검사자를 다수의 팀으로 구성한다.

4.3.1 검사자의 전문성과 객관성을 강화하기 위하여 필요시 외부 전문가를 포함하여 검사팀을 구성한다.

4.4 관행적 부조리 해소를 위해 검사 시행전 수급자와 검사자가 각각  청렴서약서를 작성토록 한다.

4.5 건설현장에 행동강령 및 부패신고요령 등을 게시하고, 내부고발을 위한 홍보를 강화한다.

5. 공사비 지급

5.1 검사일, 대금 지급요청일, 대금지급일 및 지급내용을 ‘공사비 관리기록부’를 작성․비치하고, 지연 사유 발생시 서면으로 통보한다.

5.1.1 하도급대급 지급의 적정 집행 여부를 주기적으로 확인한다.

5.2 대금지급후 대금지급현황과 행동강령 및 부패신고요령 등을 수록한 안내문을 발송한다.

6. 하자관리

6.1 공사가 준공되기 전 하자검사의 기준과 절차를 규정하여 하자관리기록부와 함께 유지관리부서에 인계한다.

6.2 하자 발생시 원인분석과 보수비용은 시공사가 아닌 외부 전문기관에 의뢰하여 산정한다.

7. 부정당업자 제재

7.1 발주청은 부정당업자 제재 사유발생시 관리대장에 등재하고 처분 종료시까지 지속적으로 관리한다.

7.2 부정당업자 제재와 관련 발주청 소속 공무원의 자의적인 권한 남용과 제재 대상기업의 부당한 로비 등을 방지하기 위해 별도의 심사위원회(계약심의위원회 등)에서 심의하여 결정한다.

7.2.1 심의위원회의 구성은 시민단체 등 중립적 인사를 포함하여 내․외부 전문가로 구성한다.

7.2.2. 심의위원회에서는 제재사유, 제재기간 및 경감사유 등을 심의한다.

7.3 발주청은 소속직원이 건설공사와 관련하여 뇌물을 수수한 사실이 발생할 경우 즉시 부패방지위원회에 통보한다.

3. 청렴이행평가표

건설공사 청렴이행평가표

부록: 건설공사 청렴이행평가표

부패방지 민간전문가 교육콘텐츠 개발

건설공사 청렴이행평가표

성 과 평가분야	청렴이행계획	이행 여부	근거자료 List
검사	1. 유사한 성격의 검사를 통합하여 검사의 횟수를 줄인다. - 계약이행과정에 시행되는 검사의 종류와 시기를 구체화하여 계약초기에 계획을 수립한다. - 검사일자, 검사내용, 검사기준 등을 계획하여 수급자에게 사전 통보하고, 검사는 객관적으로 작성․공개된 체크리스트에 따른다. 2. 과다 기성과 관련된 부패행위를 차단하기 위하여 기성량에 대해 교차 검토를 시행한다. 3. 검사자의 자의적 판단을 저감하기 위하여 검사자를 다수의 팀으로 구성한다. - 검사자의 전문성과 객관성을 강화하기 위하여 필요시 외부 전문가를 포함하여 검사팀을 구성한다. 4. 관행적 부조리 해소를 위해 검사 시행전 수급자와 검사자가 각각 청렴서약서를 작성토록 한다. 5. 건설현장에 행동강령 및 부패신고요령 등을 게시하고, 내부고발을 위한 홍보를 강화한다.	□ □ □ □ □	_______□ _______□ _______□ _______□ _______□
공사비지급	1. 검사일, 대금 지급요청일, 대금지급일 및 지급내용을 ‘공사비 관리기록부’를 작성․비치하고, 지연 사유 발생시 서면으로 통보한다. - 하도급대급 지급의 적정 집행 여부를 주기적으로 확인한다. 2. 대금지급후 대금지급현황과 행동강령 및 부패신고요령 등을 수록한 안내문을 발송한다.	□ □	_______□ _______□
하자관리	1. 공사가 준공되기 전 하자검사의 기준과 절차를 규정하여 하자관리기록부와 함께 유지관리부서에 인계한다. 2. 하자 발생시 원인분석과 보수비용은 시공사가 아닌 외부 전문기관에 의뢰하여 산정한다.	□ □	_______□ _______□
부정당업자제재	1. 발주청은 부정당업자 제재 사유발생시 관리대장에 등재하고 처분 종료시까지 지속적으로 관리한다. 2. 부정당업자 제재와 관련 발주청 소속 공무원의 자의적인 권한 남용과 제재 대상기업의 부당한 로비 등을 방지하기 위해 별도의 심사위원회(계약심의위원회 등)에서 심의하여 결정한다. - 심의위원회의 구성은 시민단체 등 중립적 인사를 포함하여 내․외부 전문가로 구성한다. - 심의위원회에서는 제재사유, 제재기간 및 경감사유 등을 심의한다. 3. 발주청은 소속직원이 건설공사와 관련하여 뇌물을 수수한 사실이 발생할 경우 즉시 부패방지위원회에 통보한다	□ □ □	_______□ _______□ _______□

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성 과 평가분야	청렴이행계획	이행 여부	근거자료 List
입찰	1. 제한경쟁, 지명경쟁 및 수의계약을 할 경우 입찰방법 결정사유 및 참여업체 결정 사유와 근거서류를 구비하여 공개토록 한다. 2. 견적에 의하여 가격을 결정할 경우 인터넷에 발주계획을 공시하는 등의 방법으로 견적제출을 원하는 업체 모두에게 참여를 허용한다. 3. ‘천재·지변, 긴급복구가 필요한 수해 등 비상재해 기타 이에 준하는 경우로서 경쟁에 부칠 여유가 없을 경우’인 사유로 수의계약을 계획할 경우 공사기간․공사범위 등에 대하여 계약법령의 취지와 부합 여부를 검토하여 객관성을 확보한다. 4. ‘특정인의 기술·용역 또는 특정한 위치·구조·품질·성능·효율 등으로 인하여 경쟁을 할 수 없는 경우’인 사유로 수의계약을 계획할 경우 『경쟁촉진을 위한 “수의계약사유 평가기준”(조달청 고시)』등에 따라 객관적 평가를 의무화 한다.	□ □ □ □	________□ ________□ ________□ ________□
하도급관리	1. 도급계약조건에 공사의 주요부분을 규정하고, 수급인이 해당 부분을 하도급하고자 할 경우 발주청의 승인을 얻도록 명시한다. 2. 공사 현장 투입인력에 대한 현황을 수시 점검하고, 국민연금관리공단, 국민건강보험공단 등의 자료를 통해 검증, 관리한다. - 건설공사정보시스템(건설교통부)을 통하여 하도급내용, 공사관리대장 및 현장기술인 이중배치 여부 등을 관리한다. 3. 하도급계약 통보서에 대하여 ‘하도급 심사기준’에 따라 객관적 평가 및 조치를 시행한다. 4. 하도급대금 지급현황을 주기적으로 점검하여 공정한 하도급계약이 유지되도록 관리한다. 5. 건설현장에 행동강령 및 부패신고요령 등을 게시하고, 내부고발을 위한 홍보를 강화한다.	□ □ □ □ □	________□ ________□ ________□ ________□ ________□
설계변경	1. 설계변경 요인이 발생하면 시공자와 당초 설계자의 의견, 필요할 경우 제3의 설계자 의견을 종합하여 발생원인을 검토하고, 책임을 명확히 한다. 2. 신규공사로 별도 발주하여야 할 공사가 추가공사로 설계변경되지 않도록 객관적 기준에 따라 평가하여 결정한다. 3. 공법의 변경이 있는 경우 설계자문위원회 등의 심의를 거치거나 당초 설계자에게 공법변경에 대한 타당성과 책임 등을 검토하도록 한다. 4. 신규비목의 단가협의기준을 수립하여 계약이전에 계약특수조건 등에 명시하도록 한다. 5. 설계변경사유가 발생할 경우 계약상대자는 공사감독관과 계약담당공무원에게 각각 실정보고를 하도록 한다.	□ □ □ □ □	________□ ________□ ________□ ________□ ________□

참고문헌

참고문헌

부패방지 민간전문가 교육콘텐츠 개발

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부패방지 민간전문가 교육콘텐츠 개발
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