케냐 정부간 반부패 정책회의 참석 보고

2004. 11.

對 外 協 力 課

	〈 出 張 槪 要 〉
□ 회의명 : New Anti-Corruption Governments : the Challenge of Delivery □ 출장기간 : □04. 10.8(금)∼10.16(토)(7박 9일) □ 출장국·기관 : 케냐(부패방지위원회) □ 출장자 : 홍보협력국장 남유진, 행정사무관 조재준

1. 회의 개요

□ 일시□장소

- 반부패 정책전문가회의 : □04.10.12(화)∼10.13(수), 나이로비(케냐)

* TI 연차총회 : □04.10.09(토)∼10.10(일)

□ 주     최 : 케냐 정부, 국제투명성기구(TI), TI-Keyna

□ 회의 개최 배경

□ 최근 개혁과 부패척결을 주요 국정과제로 내걸고 새로이 등장한 개혁 정부의 반부패 정책담당자들이 모여 반부패 개혁 과정상의 저항 극복 등 실질적 반부패 추진전략·전술을 토의·교환하는 자리 마련

□ 주요 참석자

<케냐 정부>

□ 대통령 : Mwai Kibaki

□ 부통령 : Moody Awori

□ 부패방지위원회 위원장 : Aaron Ringera

□ 대통령실 윤리부 장관 : John Githongo

□ 환경부 차관 : Wangari Maathai

* 아프리카 여성 중 최초로 '04 노벨평화상 수상자로 확정

□ 이외 법무무 장관, 지방정부 장관, 내부부장관 등

<국제기구>

□ TI : Peter Eigen 회장, Davis Nussbaum 사무총장 등

□ World Bank : 공공부문 수석연구원 Sahr Kpundeh 등

<주요 국가 대표> - 총 약 90개국 200여명 참석

□ 노르웨이 : 수상, Kjell Magne Bondevik

□ 그루지아 : 수상, Zurab Zhvania

□ 멕 시 코 : 공공행정부장관, Eduardo Romero Ramos

□ 파키스탄 : 부패방지위원장, Munir Hafiez

□  인도네시아 : 부패방지위원회 부위원장, Erry Hardjapamekas

□ 페루 : 감시위원회(Oversight Committee) 위원장, Javier Quesquen

□ 영국 : 주 케냐 대사, Edward Clay

□ 회의 진행 순서

일 자	시 간	행 사 내 용
10.12(화)	오 전	- 개 회 - 케냐 대통령 환영 연설 - 국가별 부패방지 사례 소개 (케냐, 그루지아, 인도네시아, 페루) - 전체 토론
	오 후	- 주제별 그룹 토론 · 제1그룹 : 정부 조달분야 부패방지 · 제2그룹 : 선거 및 정당 관련 부패방지 · 제3그룹 : 경찰, 사법, 국방분야 정부개혁 · 제4그룹 : 세무, 관세, 예산, 회계감사 분야 정부개혁 · 제5그룹 : 부패사법 처벌 및 자산환수
10.13(수)	오 전	- 총회 기조 연설 (그루지아 수상, 노르웨이 수상) - 사회 분야별 그룹 토론 · 제1그룹 : 의회 · 제2그룹 : 행정부 · 제3그룹 : 사법, 사정부문 · 제4그룹 : 시민 사회 · 제5그룹 : 언론 및 민간부문 · 제6그룹 : 국제기구 및 후원자
	오 후	- 주제별 그룹 토론 · 제1그룹 : 변화를 위한 계획 수립 · 제2그룹 : 단기적 성과와 장기적 계획 간의 균형 · 제3그룹 : 국민의 지지 유도 · 제4그룹 : 개혁에 대한 저항과 반개혁 세력에의 대응 · 제5그룹 : 부패 관련 과거 청산 - 폐막 총회 - 만 찬 (케냐 부통령 주최)

2. 회의 결과

□ 총 평

□ □반부패□ 이슈의 Global Agenda 정착 확인

- □04. 4월 파키스탄 개최 'UN 반부패협약 후속조치 회의□와 더불어  개도국 케냐에서 개최된 본 회의를 통해 □반부패□ 이슈가 서방 선진국의 영역을 벗어나 전 세계적인 추세(trend)로 정착되고 있음을 확인

- 향후 개도국 정부가 주최하는 유사한 종류의 회의가 빈번해질 것으로 전망

- 한편 개도국 정부의 강력한 반부패 드라이브는 대외적 국가이미지 제고나 대국민 선전 효과를 위한 정치적 도구(tool)로써 활용되는 경향을 엿볼 수 있음

* 아프리카 국가 : 해외 원조·투자유치, 파키스탄 : 군사정부의 내정 강화 등

□ 국가간 현격한 부패수준의 격차 확인

- 케냐 등 참가 개도국의 반부패 정책은 전반적으로 70년대 우리 정부의 □서정쇄신□ 수준의 초기단계를 면치 못하고 있음

- 참가국들 대부분 한국의 부패방지 정책에 대해 깊은 관심과 높은 평가를 보여 이에 대한 적극적인 대응 필요

- 세계적 기준으로 보아 향후 대외적으로 우리나라의 부패문제가 □심각하다(serious)'라는 표현의 사용은 신중을 기할 필요가 있으며 과거 청산(past dealing) 관련해서도 과거 정권의 비리를 공개적으로 드러내는 것(예:그루지아 수상)도 국익 차원에서 재고할 필요

□ 개혁 정부의 반부패 정책 추진을 위한 실질적 해법 제시

- 본 회의는 전 세계 국가 중 최근년도에 과거 부패한 정치세력이 국민의 불신과 저항에 의해 부패청산을 기치로 내건 개혁정부로 대치된 국가 간의 부패방지 정책 사례 및 교훈 공유를 위해 개최

(한국, 인도네시아, 케냐, 그루지아, 멕시코, 나이지리아 등)

- 회의 주최 측은 부패방지에 있어 개혁 정부들의 공통 여건으로  □높은 국민의 기대□, □정치적 경험 미숙□, □과도한 선거 공약의 부담□, 그리고 □개혁에 대한 저항□을 제시하고 이의 대처 방안 창출을 위한 토론을 주문

- 그루지아 등 각국의 정책 사례발표와 그룹별 토론을 통해 시사점이 있는 여러 결론들이 도출됨

* 그루지아는 수상이 직접 사례발표

□ 위원회에서 처음으로 참가한 아프리카 지역 반부패 국제회의로 부패문제를 전 지구적 맥락에서 파악하는 계기

- 현재 국제 반부패라운드를 주도하는 미국과 북유럽 국가들은 부패 문제를 지역별로 다르게 대응하고 있음을 파악

- 동남아시아, 남미 등 신흥공업국의 부패 문제는 시장개방, 공정경쟁 등 선진국의 해외 투자 여건 개선 측면에서 접근하는 반면

- 대부분의 국가가 절대 빈곤 수준에 머물러 있는 아프리카의 부패 문제는 원조물자의 투명하고 공정한 배분, 안정적 경제 개발을 위한 정상적 국가적 시스템의 구축의 입장에서 접근

- 따라서 본 회의는 유럽의 원조국 대표들이 대거 참석, 아프리카 경제개발에 있어서의 부패문제의 극복이 주요 쟁점이 됨

	〈 현지 언론의 반응〉
□ 현지 2대 일간지 □The Standard', □Daily Nation' 지는 회의 개최 사실 및 토론 내용을 1면과 2, 3면 대부분을 할애하여 크게 보도 □ 흔들림 없이 부패방지 정책을 추진해 나갈 것이라는 케냐 대통령 연설을 크게 보도 □ 최근 답보 상태에 있는 케냐 신정부의 반부패 개혁이 금번 회의 를 계기로 다시 강력히 추진될 것을 기대 □ 최근 대형 부패에 연루된 것 의혹을 받고 있는 장관급 공직자에 대한 본격적 사법 처리 등을 기대 □ 회의 개최와 함께 노르웨이 및 영국 정부가 부패방지 비용으로 케냐에 각각 1억불, 2천만불을 공여하였다고 보도

□ 주요 토론 내용

전체 및 그룹별 토론을 통해 나온 주요 결과를 정리하면 다음과 같음

□  정치적 부패척결의 여건은 오래 가지 못함

- 통상 개혁정부의 출범 후 수개월 간이 개혁의 호기이며 그 이후에는 정치적 현실과 이익집단의 반발에 부딪혀 과감한 제도개선을 통한 부패척결의 기회가 사라지는 것이 대부분의 국가에서 공통적으로 나타나고 있음

- 따라서 새로이 정권을 담당할 개혁 세력은 정권 인수 이전에 개혁 프로그램을 면밀히 준비해 두었다가 출범 직후 수개월간 일시에 개혁을 단행해야 함. 그루지아의 경우 반부패 개혁의 성공 요인 중 하나로 단기간에 걸친 과감한 개혁을 꼽고 있음

□  종합적, 일관성있는 접근이 중요

- 부패의 고리는 사회 분야간, 정부 기관 간에 긴밀히 얽혀 있으므로 부패척결은 전 분야에 걸쳐 일시에 단행되어야 함

- 케냐의 경우 일반 관료 조직의 개혁 없이 사법부문만의 개혁을 강조한 결과 일반 관료들이 조직적으로 저항하여 개혁에 실패한 사례가 있음. 그리고 사정기관 및 사법기관 내·외부에 걸쳐 동시에 개혁이 진행되어야 함

□  반부패 개혁은 그 자체로 정치 투쟁의 성격을 띰

- 반부패 개혁은 기존 정치질서의 기반을 해체하는 성격을 가지고 있어 완전히 끝까지 추진되지 않으면 개혁 세력 스스로가 해를 입을 우려가 있으므로 개혁은 철저히 완결될 때까지  추진해야 함

□  Stop-Go-Stop 식의 접근은 반 개혁세력에게 반격의 빌미와 시간을 제공

- 정책의 시행 - 계획 - 시행의 순으로 단계적 추진은 반 개혁세력의 두려움을 배가시켜 반격에 나서도록 할 여지를 줄 수 있음. 개혁에 있어 계획과 시행은 동시에 추진되는 것이 좋음

□  개혁은 관습과 의식을 바꾸는데 중점을 두어야 함

- 새로운 의식과 관행을 정착시키기 위해서는 국민들에게 이제 □룰(rule)이 바뀌었다□라는 메시지를 분명히 전달해야하며 그러기 위해서는 정부가 양보와 예외 없는 부패방지 대책을 추진해야 함

□ Working Group 토의 참석 결과

□ 워킹 그룹 제4팀 □정부 개혁-예산, 세무, 시민 사회의 참여□(총 5팀)에 참가하여 홍보협력국장이 □평가시스템을 통한 부패청산□ 에 대해 주제 발표 및 토론 참가

- 위원회 주제발표 후 참석자들은 위원회의 □기관 청렴도 평가 - 시책평가 - 청렴도 향상도 평가□의 3단계 순환에 의한 정부 기관의 자발적 부패방지 유도 정책을 긍정적으로 평가

- 주로 아프리카 정부 기관의 문제점을 지적한 참석자들은 예산, 세무, 회계 감사 부문의 부패가 심각하다고 언급. 일례로 중앙 정부에서 지방 정부로 할당되는 예산의 상당 비율이(15∼20%) 도중에 증발되는 경우도 있다고 함

- 위원회 참석자는 그같은 원시적 부패는 예산기관, 감사기관, 집행기관이 모두 유착 관계에 있어야만 일어날 수 있다고 지적하고 어느 한 기관부터라도 우선적으로 개혁하여 유착의 고리를 끊는 것이 중요하다고 권고

- 아프리카 국가들의 경우 정부 기관 청렴도 평가와 발표는 TI 국가 지부 등 시민단체의 주도로 이루어지고 있으며 시책 평가는 하지 않고 있는 것으로 나타남

- 전체적으로 받은 인상은 아프리카 국가들 대부분이 예산배분, 조세징수, 회계감사 등에 있어 기본적이 시스템이 작동하지 않고 있다는 것이며 이는 부족에 기반한 정치 세력과 관료의 부패에 기인한 것으로 보임

□ 기타 활동 결과

<TI 연차 총회 참관>

□ 10.10(일) TI 연차총회에 옵저버 자격으로 참석, 김거성 반부패국민연대 사무총장의 이사 출마 관련 지원 활동

- 각국 인도네시아, 파키스탄 등 아시아 국가 TI 대표들과 연쇄적으로 접촉하여 투표시 협력 당부

- 10.10(일)에 있은 신임 이사 3명을 뽑는 총회에서 김거성 총장이 아시아 지역에서는 인디아에 이어 사상 2번째로 TI 이사에 피선

* TI 이사는 총 12명이 있으며 매년 1-2회의 정기 이사회에 참석하여 TI 운영 및 활동과 관련된 중요한 사항에 대해 투표권을 행사

- 김거성 총장 이사 피선 축하 및 감사 만찬 개최

(홍보협력국장 주재)

· 일시·장소 : 10.11(월) 19:00, 호텔 내 식당

· 참석자 : 인도네시아, 파키스탄, 짐바브웨, 케냐, 네팔 TI 대표

<정부 대표 폐막만찬 참석>

□ 일시·장소 : □04. 10.12(화) 19:00, 호텔 내 식당

□ 주최 : 케냐 부통령 Moody Awori

□ 주요 참석자

- 케냐 환경부 차관 Wangari Maathai(폐막연설)

- 홍보협력국장, 파키스탄 부패방지청장,  마다가스카르 부패방지위원장, 인도네시아 부패방지위 부위원장, 짐바브웨 인권담당관 등 각국 정부 대표

□ 주요 논의 사항

- 케냐측 인사들로부터 케냐 정부의 반부패 추진기구 및 정책방향 청취

- 내년 APEC 반부패 전문가회의 개최 계획을 참석자들에게 설명하고 참석과 협조를 당부

- 각국별로 추진 중인 주요 부패방지정책 소개

* 홍보협력국장은 공수처 설치 계획, 국가청렴위 개칭 등 주요 현안 소개

- 향후 상호 정책 교류를 강화하기로 합의

3. 케냐 신정부의 부패방지 정책 개요

□ 개혁 추진과정

□ 2002년 12월 총선에서 반부패를 주요 구호로 내건 야당인 NARC가 승리함에 따라 Kibaki 대통령의 개혁정부가 등장하여 강력한 부패방지 추진

- Kibaki 대통령은 비서실에 거버넌스 및 윤리부 (Department of Governance and Ethics:DGE)를 설치하여 국가 반부패 정책의 수립, 조정, 집행을 총괄하도록 함

□ 케냐 정부는 부패가 사회 제 분야에 걸쳐 상호 얽혀있다는 인식하에 사회 전 분야에 동시적으로 부패방지를 추진하기 위한 GJLOS 프로그램(Governance, Justice, Law & Order, Sector Reform Programme)을 추진

- 부패방지위원회(Anti-Corruption Commission) 설치(2003)

- 부패방지 프로그램을 점검, 조정할 관계기관조정위원회

(Inter-Agency Steering Committee:IASC) 및 실무조정협의회  (Technical Coordination Committee;TCC)를 구성

* IASC : 부통령(의장), 법무부장관(간사), 지방행정 및 국가안보부장관, 대법원장, 검찰총장, 거버넌스 및 윤리담당 수석으로 구성

* TCC : 분야별로 정부 기관, 민간부문, 시민단체 대표들이 모여 정책 집행과 관련한 조정 및 기술적 조언 제공

□ 이외 공직자 재산 등록제 강화, 공직자윤리법 제정, 부패방지 및 경제범죄법의 개정, 정부 조달제도의 개혁 등 부패방지 대책시행

□ 거버넌스 · 윤리부 (Governance & Ethics Department)

□ 케냐 대통령실 소속으로 국가 전체의 부패방지 대책을 총괄·조정하는 기구

* 케냐의 부패방지위원회는 부패공직자의 적발과 수사에 치중

□ 주요 역할과 기능

- 대통령 및 정부 기관에 부패방지 정책 관련 자문 및 업무 지원

·  지배구조, 윤리, 반부패 개혁과 관련된 전략과 정책 개발

·  부패방지 입법 관련 검토

·  타 부패방지 관련기관 및 조사위원회에 조언과 기술적인 지원

·  전국 반부패 운동 추진위원회와 관리위원회에 대한 지원

- 부패방지업무 총괄

· 공직자 재산 공개 총괄

· 부패신고센터 운영(법무부와 함께 운영)

· 불법 취득 공공 자산 반환·회수 프로그램 총괄

· 국제 반부패협약 이행의 점검

· 부패방지를 위한 시민 교육

□ 현재까지의 평가

□ 개혁의 부진과 국민의 신뢰 저하

- 출범 후 1년까지 케냐 국민들은 신정부의 개혁과 부패방지에 전폭적인 지지를 보였으나 이후 대형 정치부패사건의 재발, 부족에 기반한 정파간의 싸움 등으로 개혁이 답보 상태에 들어가자 국민의 신뢰가 대부분 상실된 상태임

- 그러나 절대빈곤국으로 영국·노르웨이 등 북유럽 국가들의 원조에 의존하여야 하는 케냐 정부로서는 원조국의 반부패 개혁 압력을 무시하기 어려운 상황임

□ 한편 TI-Kenya 등 시민단체에서는 각종 기관별 청렴도 평가조사를 자체적으로 실시, 결과를 발표하는 등 활발한 활동을 하고 있었음

- 국민의 50%가 절대빈곤층인 상황에서 케냐의 반부패 시민운동은 폭넓은 시민의 참여가 없이 일부 엘리트 시민의 운동의 한계를 지니고 있음

□ 영국 등 북유럽 국가들은 금전적 원조 외에도 해외개발부 등의 공식 조직을 통해 반부패 개혁을 위한 정책적 자문도 실시하고 있어 기법 만으로만 본다면 케냐 등 아프리카의 부패방지 정책은 상당한 수준이라 할 수 있음

- 문제는 선진적인 기법과 시스템을 수용할 수 없는 경제적 빈곤과 불안한 정치적 환경임

4. 건의사항

□ 외국 기관들과의 부패방지 정책 교류 활성화

□ 각국별 사례 발표에 의하면 멕시코, 케냐 등 개도국들이 미국, 유럽의 전문가들의 자문을 받아 나름대로 체계적인 부패방지 정책을 추진하고 있는 것으로 판단됨

□ 특히 과학적 전문성이 요구되는 부패 평가 분야에 있어서 각국의 TI 지부들이 각종 정교한 지수들을 개발하여 자국의 부패 측정에 활용하고 있었음

□ 우리도 앞으로 TI, 국제평가전문기관 등과의 교류를 더욱 활성화하여 우수한 정책 및 기법을 배울 필요가 있음

□ 반부패 국제회의의 적극 활용

□ 금번 회의와 같은 반부패 국제회의에는 각국의 반부패 정책담당자 및 전문가들이 대거 참석하였는데 우리 위원회도 이에 적극 참여하여 사례 발표를 하는 것이 국가 홍보에 효과적인 방안으로 사료됨

□ 제3세계 국가에 대한 부패방지외교 강화

□ 금번 케냐 회의에서 보듯이 최근 제3세계 국가 정부들은 자신들의 만연한 부패를 빈곤의 원인로 인식하고 근본적인 부패방지에 힘쓰고 있는 것으로 판단됨

□ 현실적으로 우리가 부패방지와 관련하여 개도국들로부터 배울 점은 그리 많지 않다고 보이며 반대로 우리의 부패방지 제도를 전수함으로써 상대적 부패방지 선진국으로서의 우리나라의 국제적 위상을 강화할 필요가 있음

<첨부1>

케냐 기관별 청렴도 평가

□ TI-Keyna는 매년 기관별 청렴도 평가를 조사, 발표하고 있는데 조사 항목 중에는 기관별 평균 뇌물수수 액수, 평균 뇌물 수수빈도, 평균 총뇌물 규모 등 흥미로운 내용들이 포함되어 있음

케냐 기관별 평균 뇌물액수 조사 결과

<출처-TI-Keyna>

<첨부2>

주요 참석인사 연설 요지

□ Mwai Kibaki  케냐 대통령

□ 부패방지는 이벤트(event)가 아닌 과정(process)이므로 시간이 걸리나 흔들림 없이 단지 구호가 아닌 뿌리부터 원인을 제거하는 방식으로 부패방지를 추진해 나갈 것임을 재천명

□ 현재 반개혁 세력이 반격을 시도하고 있어 어려움에 직면하고 있지만 더욱 강력히 근본적이고 실질적인 대책을 추진할 예정

* 18개월 전에 출범한 케냐 신정부는 국민의 높은 기대에 비해 반부패 개혁의 성과가 미진하여 최근 지지율이 많이 하락한 상태임

□ Zurab Zhvania 그루지아 수상

□ 그루지아 정부는 전 세바드르나제 대통령 사임 후 신정부가 과감한 개혁과 부패방지를 실시한 결과 상당한 성공을 거둔 것으로 자평

□ 부패방지를 위해 우선 과감한 다운사이징(Downsizing)으로 대표되는 과감한 정부 개혁에 착수. 그 예로 신정부 출범 직후 무려 35,000명의 경찰을 해고하여 필요 이상의 경찰이 도로에서 운전자들로부터 금품을 수수하던  비리를 척결

□ 개혁과 부패방지는 정부 출범 초기 국민의 지지가 있을 때 매우 빠르게 수행해야 하며 그러지 않으면 반개혁 세력이 결집할 시간적  여유를 주게 됨

□ 또한 부패방지 정책의 효과적 추진을 위해서는 국민적 지지를 정부가 국민의 신뢰를 지속적으로 유지하는 것이 중요함. 따라서 부패 연루 의혹이 제기된 정부의 고위 각료에 대해서는 사법적 처리 이전에 해임 등 즉각적인 조치를 취해야 국민의 불신을 막을 수 있음

□ 그루지아 개혁 성공의 요인은 국민적 지지, 정부 최고지도자의 확고한 의지, 그리고 과감하고 빠른 제도적 개혁의 실행을 들 수 있음

□ Kjell Magne Bondevik 노르웨이 수상

□ 부패 문제는 정도와 모양을 달리하면서 지구상 어느 국가에나 존재하며 이의 척결의 위해서는 용기있는 정치 지도자가 필요함

□ 노르웨이는 최근 케냐 부패방지위원회의 조사 기능 강화를 위해 1억 달러를 지원하였으며 국제사회의 원조금은 투명하고 공정하게 사용되어야 하며 그렇지 않을 경우 국제사회는 원조를 중단하게 될 것임