주한 유럽상공회의소 조찬연설

韓國의 腐敗防止와

腐敗防止委員會의 役割

2003. 3. 5(水)

腐敗防止委員會

委員長  姜哲圭

< 차    례 >

1.

부패는 왜 발생하는가?

2.

우리나라의 부패수준

3.

부패방지의 의미

4.

부패방지의 새로운 패러다임

5.

부패방지위원회 출범과 그 동안의 성과

6.

맺음말

안녕하십니까? 주한 유럽상공회의소 회원 여러분을 만나게 되어 기쁘게 생각하며, 바쁘신 가운데서도 참석해 주신 Leif Donde 주한 덴마크 대사님께 감사의 말씀을 드립니다.

오늘 회원 여러분들 앞에서 □한국의 부패방지와 부패방지위원회의 역할□을 주제로 연설하게 된 것을 대단히 의미있고 영광스럽게 생각합니다.

본인은 이 자리를 통해 한국의 부패실태, 부패방지의 의미와 새로운 부패방지전략 등 부패에 관한 일반적인 사항들을 같이 생각해보고, 부패문제 해결을 위해 부패방지법 제정과 부패방지위원회 설치 등 한국정부의 부패방지노력을 소개하고자 합니다.

아울러 기업경영상의 애로점 등 여러분들의 허심탄회한 얘기를 들을 수 있는 기회를 갖기를 희망합니다.

1. 부패는 왜 발생하는가?

동서고금을 막론하고 정도의 차이는 있겠지만 어느 국가·사회·집단에도 부패문제는 상존합니다. 이는 사적 이기심 등 인간 본성이 부패 수용적(R. Dawkins, A. smith)이며, 이 같은 이기적 본능이 사회집단에도 적용되기 때문입니다.

각 사회집단은 각각의 목적함수를 가지며 집단의 이익극대화를 위해 활동합니다. 소비자 집단은 자신의 효용을 극대화(utility maximization)하기 위하여 행동하며, 생산단위인 기업집단은 이윤을 극대화(profit maximization)하는 것을 목적으로 하고 있습니다. 정부기관들은 예산을 극대화(budget maximization)하여 자신들의 영역과 권한을 강화하려는 속성을 가지고 있습니다. 정치집단은 득표수를 극대화(vote maximization)하여 집권하거나 당선되는 것을 목표로 활동하고, 각종 협회나 단체들도 자기집단의 이익을 위하여 활동하고 있습니다.

인간의 이기심은 이를 규율하는 이성 혹은 양심의 발전정도에 따라 어느 정도까지는 자율 규제가 가능합니다. 이런 점에서 이성과 양심이 지배하는 사회로 발전할수록 부패수준이 낮아질 것이라 예측할 수 있습니다. 그러나 이러한 이성과 양심에 의한 자율규제는 인간의 본성자체가 바뀌지 않는 한 일정한 한계를 지닙니다.

이같은 인간의 이기적 본성은 제도상의 허점이 존재하면 언제든지 부패로 발전할 수 있습니다. 특히 경쟁 배제, 과도한 자유재량권, 정보의 비대칭성, 책임성·투명성의 결여와 같은 제도상의 허점은 곧바로 부패발생으로 연결되기 쉽습니다.

따라서 부패척결을 위해서는 제도개선 등 인간과 집단의 이기적 본성을 제어할 수 있는 환경적 조치가 필요합니다.

2. 우리나라의 부패수준

위원회가 지난해 12월 실시한 국민 부패인식도 조사에 따르면, 일반국민이 인식하는 부패수준은 지난해 4월의 65.5%에서 53.1%로 일부 감소하고 있으나, 부패척결이 시급한 분야로 정치 부분이 93.3%로 압도적으로 높을 뿐 아니라 4월의 90.3%보다도 악화되고 있었습니다.

행정·관료형 부패인 작은부패(Petty Corruption)는 금융실명제, 규제개혁, IT 기술도입 등으로 점차 개선되고 있는 추세이나, 정치·권력형 부패인 큰부패(Grand Corruption)는 아직도 반복적으로 나타나고 있어 개선속도가 느린 것이 특징입니다.

분야별로는 건축·건설분야가, 기관별로는 중앙부처보다 지자체의 부패가 높은 것으로 나타나고 있습니다.

국제적 평가면에서 보면, TI가 매년 조사·발표하는 부패인식도 지수(CPI)에서 우리나라는 2002년도 102개 조사대상국 중 40위였습니다. CPI지수 40위는 한국경제규모가 세계13위인 점에 비추어보면 상대적으로 높은 수준입니다. 연구결과에 의하면 우리나라 소득수준에 알맞은 순위는 28위인 것입니다.

스위스 국제경영개발원(IMD)의 국가경쟁력 평가순위는 2002년도 49개국중 27위, 세계경제포럼(WEF)의 국가경쟁력 평가순위는 2002년도 75개국중 21위로 국가경쟁력 및 기업여건면에서, 우리나라는 여전히 기업환경이 양호하지 않은 나라로 인식되고 있는 실정입니다.

다만, 이러한 부패수준에 대한 대내·외적 인식은 실제보다 다소 과장된 면이 있습니다.

그 이유로 다음 몇 가지를 들 수 있는데,

우선 전환기 현상 때문입니다. 한국은 현재 권위주의 시대에서 민주주의 시대로의 전환 중에 있습니다. 따라서, 새로운 제도가 정착되기 전에 제도상의 허점을 틈탄 비리가 집중적으로 나타나고 있습니다.

헌팅턴(Huntington, 1968)은 급속한 성장이나 근대화 과정, 즉 전환기에 가치관의 변화, 부와 권력원천의 변화, 그리고 정부확장 등에 의하여 부패가 증가하는 경향이 있고, 정치 기회의 경제 기회에 대한 비율이 높으면 부패가 심해진다고 주장하였습니다. 구 소련이 붕괴되고 체제전환을 경험한 러시아에서 체제전환 초기에 부패가 심화되었던 경험을 예시한 비시니와 쉴라이퍼(Vishny & Shleifer, 1993)도 같은 주장을 하고 있습니다.

현재, 한국에서 단체장 등의 지자체 부패가 증가하고 있는 현상도 지방자치제도의 정착을 향한 과도기라는 점에서 이해될 수 있습니다.

둘째, 금융실명제 등의 도입(1993년)으로 계좌추적이 가능해 짐으로써 누적된 과거의 비리들이 집중노출되는 면도 있습니다.

또한, 투명성·청렴성에 대한 국민의 요구와 기대는 급증하고 있는 반면, 이에 대한 개선속도가 느리다는 인식도 과장에 한 몫을 하고 있습니다.

3. 부패방지의 의미

어느 집단의 부패수준은 부패균형점(equilibrium of corruption)으로 설명될 수 있습니다. 내쉬균형이론을 활용하면 부패균형점은 □주어진 제도아래 다른 사람들이 현재의 부패수준을 유지하는 한 아무도 자신의 부패수준을 변경할 동기가 없는 상태□ 라고 정의할 수 있습니다. 부패균형점은 시대에 따라, 나라에 따라 그리고 같은 시기, 같은 나라안에서도 집단에 따라 서로 상이한 수준에서 형성될 수 있습니다. 특정부문의 부패시장에서 암묵적으로 인정되는 공정가격에 따라 뇌물이 오가는 것이 관행화 되었다면 그것이 바로 그 시장에서 발견되는 부패균형점이라고 할 수 있을 것입니다.

TI등에서 발표하는 CPI, BPI등도 일정시점의 국별 부패균형점을 나타낸다고 할 수 있습니다.

Klitgaard에 의하면 부패균형점은 주인-대리인 모델에서 대리인의 독점, 자유재량권의 수준과 책임성과 투명성 수준에 따라 결정됩니다.

즉 C = M + D --A -T 인 것입니다.

단, C : 부패(Corruption), M : 독점(Momopoly), D : 자유재량권(Discretion),

A : 책임성(Accountability), T : 투명성(Transparency)

따라서, 부패방지는 대리인의 독점완화, 자유재량권의 축소, 책임성과 투명성의 제고를 통해 부패균형점을 낮추는 활동입니다.

부패균형점의 이동은 한 참가자(player) 또는 복수 참가자(players)가 합의로부터 이탈하는 경우에 나타나게 됩니다. 부패균형점의 이동은 궁극적으로 참여자의 이성과 신념의 변화로부터 나오지만, 그것을 촉발하는 계기는 외부로부터 오는 충격에 의한다고 할 수 있습니다. 이같이 외부충격에 의해 부패균형점이 이동하는 것을 균형파괴현상이라고 합니다. 이러한 균형파괴현상이 나타날 때 사회적으로 시끄러우나 이러한 파괴에 의하여 한 집단 또는 한 사회의 부패수준이 변화하는 것입니다.

외부충격은 적발과 처벌의 강화, 제도개선, 개방화, IT기술의 활용 등에 의해 이루어 질 수 있습니다. 예를 들면, 특정부문에 대한 적발과 처벌이 공정하고 엄정하게 강화되면 이 분야의 전통적 부패참여자들의 균형파괴현상이 나타날 수 있습니다. 부패는 적발될 확률과 적발되었을 경우 처벌될 확률 그리고 처벌 수위에 의해 결정되는 비용이 비리로 얻어지는 이익보다 낮을 경우 발생할 가능성이 크기 때문에 적발·처벌이 강화되면 부패를 억제할 수 있습니다.

금융실명제의 실시로 인하여 모든 금융거래가 실명으로 이루어지게 됨에 따라 비리와 연루된 거래가 크게 줄어들게 된 경우에도 이러한 균형파괴현상은 나타납니다. 또한 개방의 가속화로 글로벌 스탠더드가 국내에 통용되게 되면 이 기준에 따라 전통적 부패나 비리가 줄어들 수 있습니다. 지난 1997년 OECD의 반부패 협약이 국제규범으로서 모든 회원국에 적용되어 기업이 외국 공무원에게 뇌물을 주는 경우 국내법에 의해 처벌하게 한 것이 좋은 예입니다. IT기술의 활용을 통하여 행정을 투명하게 하면 민원과 관련된 급행료가 줄어들어 부패균형점이 낮아 질 수 있습니다.

제도개혁의 핵심은 견제와 균형시스템을 도입하는 것으로 요약될 수 있습니다. 각 부문에서 견제와 균형 시스템이 설치되면 게임 참여자들의 행동이 투명해지고 자제될 수 있기 때문에 부패균형점은 낮아질 수 있는 것입니다. 삼권분립의 확립, 언론의 자유 보장, 기업의 지배구조 개선, 금융감독기구의 설치, 권력기관간의 견제와 균형, 시민단체의 감시 등은 모두 이러한 견제와 균형시스템을 만들어 가는 것입니다.

따라서 부패방지는 어느 사회나 존재하는 일정수준의 부패균형점을 하방으로 이동시켜 나가는 것이라 할 수 있습니다.

4. 부패방지의 새로운 패러다임

기존의 부패방지 방식의 문제점으로는 목표부재, 일시적 대증적, 사정중심, 관주도 등이었습니다. 새로운 부패방지 패러다임은 과학적 목표관리를 기반으로 하여 종합적 지속적으로, 관민협력형으로 추진하는 것입니다.

첫째, 합리적 과학적 목표관리

부패는 인간의 이기적 본성에 연원하므로 완전척결이 불가능합니다. 심지어 경제적 관점에서 부패를 grease money 혹은 speed money로 보아 효율성을 높인다고 주장(Huntington, Leff등)하는 학자도 있습니다. 그러나 대부분의 학자들은 실증적 분석을 통하여 부패가 경제성장과 반비례관계에 있음을 입증하고 있습니다. 따라서 부패의 척결을 위해서는 소득이나 투자와 같은 일정한 경제지표와의 관계 속에서 합리적 목표를 선정하여 이를 달성하려는 전략을 세우는 것이 바람직합니다. 이를테면, 한국의 부패지수는 현재 102개국 중 40위이지만 소득수준에 알맞은 수준은 28위 정도이기 때문에 이 수준으로 부패지수를 낮추는 것을 목표로 할 수 있습니다.

합리적 목표를 발견하기 위하여 그리고 부패척결의 우선순위를 결정하기 위하여 평가가 중요합니다. 부패지수의 측정, 경제지표와 부패지수와의 관계 분석, 그리고 분야별 부패인식도 조사 등과 같은 측정 및 평가작업이 필수적입니다. TI에서 CPI, BPI를 매년 조사 발표하는 것이나 서울시가 구청을 대상으로 조사하는 ACI 등은 물론, 부패방지위원회가 매년 정부기관을 대상으로 조사하는 청렴지수와 분기별로 조사하는 부패인식도 조사 그리고 공공기관 시책평가 등은 이러한 부류에 속합니다. 측정(measurement)이 없으면  이해(understanding)가 어렵고 이해가 없으면 통제(control)가 불가능하며 통제가 안되면 개선(improvement)이 이루어질 수 없기 때문입니다.

둘째, 종합적 지속적 추진

부패방지문제에 대한 전통적 접근의 특징은 적발 처벌 강화라는 사정강화 일변도의 정책이었습니다. 그러나 인간과 집단의 이기적 속성과 제도상의 미비에 연원하는 부패의 속성상 부패척결을 위해서는 사정강화만이 아니라 제도개선, 교육 홍보를 통한 의식개혁 등 예방기능과 우선순위의 경중을 따져 전략적으로 접근하려는 시책의 수립과 평가를 하는 정책기능이 동시에 추구되어야 합니다. 이를 위해서는 홍콩의 염정공서, 싱가포르의 탐오수사국, 호주의 부패방지위원회와 같은 부패방지 종합기구가 필요합니다. 이 기구에 의한 부패방지는 정권교체기 등 특수한 시기에 사정기관에 의해 spring-cleaning 하듯이 일시적으로 추진하는 사정강화와는 달리 중장기 목표에 따라 우선순위를 정하여 지속적으로 추진하는 부패방지 전략이기 때문에 과거와는 질적으로 다른 접근 방법입니다.

셋째, 견제와 균형시스템의 도입

부패문제는 주인-대리인-고객의 문제가 있는 곳에서 발생하기 때문에 대리인의 부패를 억제하는 방법은 대리인의 독점을 막고 자유재량권을 제약하며, 책임성을 높이는 것으로 그 유효한 수단은 각 부문에 견제와 균형시스템(checks and balances system)을 도입하는 것입니다. 견제와 균형시스템을 각 부문에 도입한다는 부패문제의 시스템적 해결은 견제기구의 설치, 진입장벽의 제거, 투명성의 제고, 참여도의 제고 등을 통하여 부패수준을 낮추는데  효과가 있습니다.

사정기관의 견제와 균형시스템의 도입도 가능합니다. 예를 들면 감사원, 검찰, 부방위, 경찰 등의 기관은 국가사회의 건전한 발전이라는 공통의 목적을 가지고 있고, 기관상호간에는 이를 위해 협력도 하고 견제도 하면서 통일적 전체를 구성한다는 의미에서 새로운 견제와 균형시스템이라고 할 수 있습니다.

넷째, 각 영역의 참여를 통한 협력체제의 구축

기존의 관 주도의 부패방지 접근방식에서 시민, 사회단체 등 사회 각 영역의 참여를 통한 협력관계 구축이 필요합니다. 부패는 일방이 아니라 쌍방향으로 이루어지는 것이므로 공직자는 물론 민간인의 협력이 없으면 효과가 잘 나타나지 않습니다. 특히, 반부패 규범을 OECD, UN 등의 전 회원국으로 확산시키려는 국제적 동향에 비추어 국제협력도 매우 중요합니다. 국제교역과 투자는 신뢰에 기반을 두기 때문에 날로 확산되는 세계화에 보조를 맞추어 발전하기 위해서도 국제협력은 매우 중요합니다. 올해 5월 서울에서 열리는 제3회 반부패 GF과 제11회 IACC 회의에 전세계 반부패 당국자와 시민단체 학계 인사 1300~1500여명이 모여 6일간 세미나와 토론을 벌이게 되는데 이러한 움직임은 세계적 반부패 운동의 중요성을 잘 말해주고 있습니다.

이상과 같이 부패방지의 새로운 패러다임에 따라 2001년에 부패방지법이 마련되고, 이에 따라 2002년 1월 25일에 부패방지위원회가 발족하게 된 것입니다. 이것은 우리의 시대적 요구이며 국민적 요구인 것입니다.

5. 부패방지위원회 출범과 그 동안의 성과

부패방지위원회는 2001년 7월 24일 제정된 부패방지법에 의하여 2002년 1월 25일 출범한 국가차원의 종합적·독립적인 부패방지대책 중심기구이며, 금년으로 개청1주년을 맞이하였습니다.

위원회는 장관급인 위원장을 포함하여 국회·대법원장·대통령에 의해 각 3인씩 추천된 9인의 위원으로 구성되며, 임기는 3년으로 하고 1차에 한하여 연임할 수 있으며 본인의 의사에 반하여 면직 또는 해촉되지 않도록 신분을 보장함으로써 직무상 독립성을 보장하고 있습니다.

또한 위원회 주요기능을 수행하기 위해 사무처를 두고 있으며, 현재 160여명이 근무하고 있습니다.

위원회는 부패행위의 적발과 처벌이라는 기존의 단순한 부패통제에서 벗어나 부패신고처리, 제도개선 권고, 시책수립·평가, 교육·홍보 등의 부패통제 수단들을 유기적으로 연결한 종합적 부패방지기구라 할 수 있습니다.

우리 위원회가 수행하는 4가지 주요기능 및 그 동안의 성과를 좀더 자세히 살펴보고자 합니다.

우선, 신고심사 및 신고자 보호와 보상에 대해 말씀드리고자 합니다

우리 위원회는 공직자의 부패 행위에 대한 신고 접수 및 재조사 요구권을 가지며, 특히 고위공직자가 개입된 경우 위원회 명의로 직접 검찰에 고발하고 이에 대해 검사가 공소를 제기하지 않는 경우 상급법원에 재정신청을 할 수 있습니다.

또한 신고로 인해 신분상 불이익을 받지 않도록 신고자의 신분비밀을 철저히 보호하고 있으며, 신고로 인해 공공기관의 수입 증대 또는 비용 절감이 발생하는 경우 그 효과에 따라 최고 16만불의 보상금도 지불합니다.

지난 1년간 총 2,572건의 신고를 접수하였고 고위공직자 관련 2건의 고발을 포함하여 검찰·경찰 등 관계 기관으로 68건을 이첩, 60여명이 기소되거나 징계조치를 받았으며 21억원을 추징·회수하였습니다.

특히, 이 가운데 38건은 내부공익신고로서, 과거에는 양심 선언 등의 방법으로 밖에 이루어질 수 없었던 내부공익신고가 우리 역사상 처음으로 부패방지법에 의해 제도화되어 신고자를 철저히 보호하는 가운데 성공적으로 정착하고 있음을 알 수 있습니다.

둘째, 부패방지시책의 수립□시행 및 평가입니다

위원회는 부패방지시책을 수립하고 그 추진체계를 구축하며 공공기관의 부패방지시책 이행 실태를 정기적으로 점검 및 평가하고 있습니다.

중장기적인 시각에서 부패방지 비전과 정책방향 제시를 위해 정치·행정·기업 등을 포괄하는 □부패방지기본계획□을 지난해 7월 수립하여 공공기관별로 시행중에 있으며, 73개 공공기관을 대상으로 □청렴지수□를 측정하고 그 결과를 조만간 공표할 예정입니다.

셋째, 불합리한 제도□관행 등에 대한 제도 개선 권고입니다

우리 위원회는 그동안의 대증적□단편적 접근에서 벗어나 좀더 과학적□시스템적인 방법으로 반부패 제도개선을 추진하고 있습니다.

우선 한국사회 부패문제의 핵심인 □권력형 부패□와 같은 국민적 관심이 크고 파급효과가 큰 현안과제를 개선하고, 부패취약 분야에 대해서는 업무처리 과정별 「위험부문」에 대한 개선방안을 강구해 실행해 나갈 계획입니다.

지난해에는 공무원행동강령안, 정치개혁안, 탈세제보 포상금 제도 및 턴키공사제도 개선안, 교원 및 지방자치단체 인사제도 개선안 등을 권고하는 등 상시적인 제도개선을 추진하였습니다.

넷째, 교육·홍보 및 국제협력 기능입니다

위원회는 우리사회의 부패유발적 환경을 개선하기 위한 교육·홍보 및 부패방지와 관련한 국제협력업무를 수행하고 있습니다.

이는 부패통제 방식에 있어, 사후적인 적발·처벌 중심에서 교육홍보 및 의식개혁을 통한 사전예방을 동시에 추구한다는 점에서 의의가 큽니다.

미국·EU 등 주요국가와 장관급 정책협의회를 개최하고, OECD·WTO·UN 등의 국제기구와 국제협력 추진을 통해 청렴국가 이미지를 창출해 나갈 계획으로, 지난해는 미국정부(국무성, 정부윤리청 등)와 정책협의회를 개최하였고 아·태지역 반부패당국이 참여한 제1차 국제ICAC 포럼을 개최한 바 있습니다.

또한, 국내투자 외국기업·단체의 부패문제로 인한 애로의 개선을 위해 주한 외국인 전담 부패신고 창구 및 영문 홈페이지를 개설·운영하고 있으며, 주한 외국기업 및 상공인 단체를 대상으로 반부패시책 설명회와 주요기업 방문설명회 개최 및 간행물에 홍보광고 게재 등 홍보활동을 강화해 나갈 것입니다.

마지막으로, 공무원 행동강령 제정 및 윤리규범 확립입니다

공직자 스스로 부패를 통제할 수 있도록 공·사생활에서 지켜야 할 실천적인 행동기준을 제시하는 □공무원행동강령□을 작년 7.22일 마련하여 행정부 및 헌법기관에 시행을 권고하였고, 2003년 2월 11일에 국무회의 의결을 거쳐 금년 5월부터 본격 시행할 예정입니다.

이를 토대로 사회 각 전문분야의 윤리규범 도입을 유도하여 반부패 윤리기반을 확립해 나가며, 이와 병행하여 정부·경제계·시민단체 등이 참여하는 범국민적인 부패방지추진체계를 마련할 계획입니다.

6. 맺음말

지금까지 위원회가 추진해온 부패방지정책의 주요내용에 대해 말씀드렸습니다.

부패척결은 한국이 21세기 선진일류 국가 도약을 위해 반드시 해결해야 하는 선택의 문제가 아닌 시대적 과제로 인식하고 있습니다.

부패방지위원회는 우리 국민과 후손들에게 「깨끗한 사회·건강한 나라·희망찬 미래」를 물려 줄 수 있도록 최선의 노력을 경주할 것입니다.

특히, 현재 40위권에 머물고 있는 TI의 국가투명성 평가를 5년이내에 20위권으로 끌어올리고, 10년이내에 현 경제발전 수준에 걸맞는 10위권까지 제고시키기 위해 노력을 다할 것입니다.

부패방지위원회가 역사적 사명과 사회적 책임을 다할 수 있도록 성원과 협조를 부탁드리며, 부패문제 해결에 관한 좋은 개선방안이 있으면 언제든지 건의해 주시기 바랍니다.

또한, 부패행위를 인지한 경우 신고해 주면 신고자를 철저히 보호하면서 이를 처리할 것입니다.

아무쪼록 한국사회의 부패개선을 위해 우리 위원회가 더 중요하고 의미있는 역할을 할 수 있도록 이 자리에 참석하신 여러분들의 관심과 격려를 부탁드립니다.

경청해 주셔서 감사합니다.