발간등록번호

11-1610000-000022-01

부패방지위원회

연구용역보고서

정부 -  민간기구간 부패방지

협력체계 구축방안

2004. 12

서울행정학회

부패방지위원회

연구용역보고서

정부 -  민간기구간 부패방지

협력체계 구축방안

2004. 12

서울행정학회

제  출  문

본 보고서를 “정부-민간기구간 부패방지 협력체계

구축방안” 연구용역의 최종보고서로 제출합니다

2004. 12

서울행정학회장 김 태 룡

연구진

책임연구원  윤태범(한국방송통신대, 교수)

참여연구원  김병섭(서울대학교, 교수)

박흥식(중앙대학교, 교수)

박정수(서울시립대학교, 교수)

요 약

□ 서론

○ 그 동안 부패방지에 대한 논의가 상당부분 정부 중심 혹은 정부 주도적으로 이루어져왔던 것이 사실이며, 그것을 당연한 것으로 받아들이기도 하였음.

○ 그러나 이젠 이미 보편화된 논의이기는 하지만, 부패문제가 정부만의 문제가 아니듯이 부패방지에 대한 논의도 정부만의 것이 아니라는 점에서, 정부와 민간부문간의 협조를 통한 논의가 지극히 당연한 것으로 받아들여지고 있음.

○ 근래 들어와서 활발하게 논의되고 있는 거버넌스 혹은 좋은 거버넌스에 대한 것이 이를 반영하고 있음.

○ 여기에서는 좋은 거버넌스의 시각에서 영역별로 좋은 거버넌스 구축을 위한 방안들을 논의하였음.

□ 좋은 거버넌스와 부패방지

○ 부패문제에 대한 논의가 새로운 것은 아니지만 지속적으로 부각되고 혹은 더욱 더 중요한 국정의 아젠다로 인식되고 있는 것은 결국 정부가 처하고 있는 소위 신뢰적자로 표현되고 있는 정부 불신에서 비롯되고 있음.

○ 정부 혹은 공무원에 의한 부패문제의 발생은 정부에 대한 국민들의 불신을 초래하는 가장 중요한 원인이라는 점에서, 정부 신뢰도의 제고를 위해서는 무엇보다도 효과적인 부패방지가 중요할 수 밖에 없음.

○ 문제는 부패문제는 기본적인 속성상 구조성과 체제성이라는 특징을 갖고 있음. 즉 부패문제가 기본적으로 “사적인 이익의 획득을 위한 공적인 권한의 부당한 남용” 정도로 정의될 수 있기에 개인적인 차원에서의 부패문제도 중요하지만, 그 근저에는 국가와 사회 전반의 구조적인 문제점과 모순, 각종 결함들이 내재되어 발생하고 있다고 볼 수 있음. 표면적으로는 개인적 일탈의 성격을 지니고 있지만, 내면에는 각종 구조적인 요인들이 주된 원인으로 자리잡고 있음.

○ 때문에 부패발생과 직접적으로 관련된 특정한 개인들(공무원인든 혹은 사인이든)을 처벌하는 것은 얼마든지 가능하지만, 그것은 단순히 결과로서 빚어진 외양에 대한 대응일 수 밖에 없으며, 보다 근원적인 원인에 대한 대응은 이루어지지 못하는 경우가 비일비재하였음.

○ 이와 같은 부패발생의 구조적 측면에 대한 논의의 필요성은 부패문제에 대한 논의 이전에 적절한 사회구조와 법체계, 제도의 구축이 중요함을 강조하는 것이기도 함. 부패문제에 대한 거버넌스적 논의를 강조하는 것은, 바로 이와 같이 부패발생의 근원적인 구조에 대한 접근을 강조하는 것이라고 할 수 있음.

○ 거버넌스는 부패문제를 이해하는데 매우 유용한 도구로서 활용될 수 있음. 거버넌스는 “새로운 상호협력적인 조정양식”으로서, 가치내재적인 개념이기는 하지만 또한 실질적인 내용을 담고 있기도 함. 즉 상호협력성은 가치이면서 동시에 실재이기 때문임.

○ 거버넌스의 핵심으로서의 네트워크의 특징으로서 개방성, 균등성, 상호작용성, 공동체적 선 등을 들 수 있음. 즉 문제의 상황이나 맥락과 관련된 모든 주체들의 자유로운 출입, 이들 주체들간의 권력과 영향력의 균등성, 주체들간의 영향을 주고 받는 상호작용성의 존재, 주체들은 느슨하지만 하나의 가치체계로 연결시켜주는 공동체적 선의 보유 등을 기본적인 특징으로 함.

○ 어떠한 형태의 거버넌스가 형성되든, 거버넌스가 형성되기 위한 가장 중요한 원리는 바로 다양한 주체의 참여와 이들간의 상호작용에 의한 공동체주의의 형성이라고 할 수 있음. 참여와 공동체주의가 지향하고자 하는 것은 또한 다원적 평등(complex equality)의 실현이라고 할 수 있음.

○ 참여주의는 기본적으로 거버넌스에 대한 주체로서의 참여를 의미함. 문제는 참여가 기존 거버넌스의 지배적인 정부에 의하여 유도된다는 점임. 물론 단기적으로는 이와 같은 정부 유도적인 참여가 다수를 차지할 수 밖에 없지만, 이 참여의 자율성을 어떻게 확보할 것인가가 중요한 관건이 될 것임.

○ 효과적인 부패방지를 위한 정부-민간기구간 협력체계 구축을 위한 논의의 틀로서 좋은 거버넌스(good governance)는 "좋은 구성원들의 좋은 관계를 통한 공동관리의 지향"으로 표현됨.  좋은 거버넌스하에서는 구성 주체들간의 관계가 전통적인 관리방식하에서와 같은 갈등과 대립 보다는 보완과 협력의 관계를 지향함.

○ 이것이 가능하기 위한 가장 중요한 전제조건은 각 구성주체들의 자기비판과 참여의 동등성의 확보임. 자기비판(self-reflection)은 권력의 부당한 사용의 인식, 이에 따른 침해의 존재에 대한 인정, 자기 권력의 절제, 타 주체의 가치관에 대한 인정과 개방적 수용, 적극적 의사소통의 유지 등을 의미하며, 동등 참여(equal participation)는 부분적인 참여, 선택적인 참여, 비공식적인 참여, 형식적인 참여가 아니라 거버넌스에 정부와 동등한 주체로서 참여하는 것을 의미함.

○ 부패방지에 있어서 시민사회의 기본적인 역량강화와 시민사회와 국가간의 권력 균형은 중요한 요소임. 시민단체들은 바로 시민사회(시민들)와 국가간의 균형관계를 형성해 주는 중심추 내지는 연결고리의 역할을 함.

○ 공공문제로서의 부패문제에 비공식적인 시민단체가 등장할 수밖에 없는 것은 정부에 의한 부패방지정책이 실패하기 때문임. 일반적인 정부실패에 대해서 시장이 개입하는 경우가 많은데, 부패문제의 경우에도 같은 논리로 시장과 시민단체가 개입함. 정부실패처럼 부패가 필요악적인 존재라는 인식이 퍼져있는 상태에서, 부패형성의 핵심요소의 하나인 시민의 의식개혁을 포함한 시민참여가 확보되지 않고서는 근본적인 개혁을 기대하기 어려움.

○ 이런 점에서 시민의 반부패 의식을 제고시키고 시민사회의 개혁을 유도하는 것이 바로 시민단체의 중심 역할임. 물론 아직 대부분의 국가에서 시민단체의 힘이 약한 것이 사실이지만, 시민단체에 의하여 이러한 노력이 지속적으로 이루어질 때 부패에 대한 개혁의 가능성은 증대됨.

□ 분야별 정책방안

1. 교육 분야

○ 첫째, 운영위원회를 구성하는 당사자 범위의 재조정이 필요함. 현재 “교원대표, 학부모대표, 지역사회 인사”에다 “학생대표”를 추가하는 방안을 고려할 수 있음. 그리고 지역위원의 자격과 관련하여, 시민사회단체 인사 등을 당사자로 규정하여 지역위원으로서 선출대상이 되도록 할 필요 있음.

○ 둘째, 운영위원회 위원의 선출방법 개정이 필요. 학부모 위원의 선출의 경우, 학부모 전체회의에서의 선출 규정에도 불구하고, 단서 규정을 들어서 학급별 대표로 구성된 학부모대표회의에서 간접적으로 선출하는 편법이 만연하고 있음. 단서 규정을 삭제함. 지역위원은 추천만이 아니라 공모제를 통하여 지역내 인사가 지원하여 후보자가 될 수 있도록 함.

○ 셋째, 운영위원회 회의의 기록 및 공개를 의무화함. 운영위원회 회의 등 운영에 대한 기록 및 기록물의 공개 등에 대한 규정이 관련법에 전혀 없음. 아직 심의기구에 불과하지만 중요한 학교 운영사항을 심의하고 있다는 점에서, 심의과정과 내용 및 결과 등은 모두 학부모에게 공개되야 함.

○ 넷째, 사립학교에 있어서 가장 중요한 기구가 이사회라는 점에서, 이사회에는 교육의 중요한 당사자들이 실질적으로 참여할 수 있고, 이사회의 운영과 관련된 내용들이 충분히 공개될 수 있도록 함.

2.. 공기업 분야

○ 첫째, 제도적 견제와 균형의 장치 마련이 필요함. 제도적 견제장치의 마련은 공기업 반부패전략의 인프라에 해당됨. 이를 위해서 우선 계약 등에 있어서 부패를 근절할 수 있는 제도의 마련 및 감사의 독립성 및 전문성 확보가 중요함.

○ 둘째, 내적 책임성의 확보가 필요함. 내부공익신고에 대한 보상 및 신고자에 대한 보호 등 내적 책임성의 확보임. 계약을 포함한 중요한 의사결정에 있어서 이해상충의 금지원칙이 제대로 지켜지고 위반시 적절한 제재가 수반되어야 함.

○ 셋째, 경쟁적 조달 및 계약이 필요함. 납품 등 하청업체와의 관계에 있어서 독점과 진입장벽을 허무는 경쟁적 조달환경의 조성이 또 하나의 중요한 반부패전략이 될 것임.

○ 넷째, 경영혁신이 이루어져야 함. 기본적으로 CEO 및 감사 등 임원채용, 그리고 승진을 비롯한 공기업내 인사에 있어서 엽관주의가 아니라 실적주의가 확립되어야 하며 이와 함께 투명성위주, 성과위주의 예산개혁 및 단순하고 투명한 회계체계로의 개혁이 촉진되어야 함.

○ 다섯째, 교육 및 훈련이 강화되어야 함. 부패방지를 위한 사이버교육, e-learning교육의 강화, 부패를 눈감아 주지 않는 사내분위기와 문화를 조성하는데 노력하여야 함.

○ 여섯째, 대외협력을 강화함. 부패방지위원회와의 협약의 충실한 이행 및 확산 그리고 점검, 기업분야 주요 민간기구의 현황 및 활동방향에 대한 종합정보체계 수립과 함께 내외부의 조직적인 저항을 극복하기 위해서는 업계의 공동대응방안도 유효한 수단으로 작용할 수 있음.

○ 일곱째, 정보공개 및 참여가 확대되어야 함. 정보의 공개와 사외이사의 역할 강화가 주된 전략으로 논의됨. 실제 공기업운영에 있어서 정부투자기관관리기본법 등 법질서의 준수에 있어 아직 안정적인 모습을 보이지 못하고 있다는 점에서 이해관계자의 적극적 참여를 통한 공기업 좋은 거버넌스 구축전략의 보다 성숙한 단계로의 발전에 노력을 경주하여야 함.

3. 사기업 분야

○ 첫째, 국회 입법을 통해 반부패 프로그램을 갖추고 순응하는 기업에는 그 만큼 편익도 차별적으로 주어 정부 윤리적 기준과 요구에 기업이 자신의 비즈니스 활동을 일치시켜 가도록 유도할 필요가 있음. 기업의 근무실적평가기준, 교육, 행동강령, 선발방법, 업무수행 절차, 서명 등과 같은 경영제도와 절차 전반에 정부의 윤리적 가치가 반영될 수 있도록 압력을 넣거나 권고하는 방법임. 이와 같은 방법은 계획적 변화 투입으로, 정책효과는 종업원들의 행위로 내면되어야 완성됨.

○ 부패방지위원회가 기업과 그 구성원들을 대상으로 정직한 기업이 기업가치를 높이고 이윤창출을 하게 된다는 인식과 실행을 유도하는 방법, 다시 말해 기업의 자발, 협력적 노력을 견인하는 방법은 반부패적 가치의 강조와 설득으로부터 지원, 촉진에 이르기까지 다양함.

- 기업 반부패 윤리경영의 필요, 강조 논리의 개발

-  반부패 프로그램 예시적 개발과 제공

- 기업윤리경영모델의 개발, 제시

-  반부패 kits의

- 관계기관과의 협력

- 반기업부패 모범, 성공 사례 발굴, 표창

- 연구, 실태조사

- 평가와 공개

- 교육과 자문

4. 시민사회 분야

○ NGO와 정부간에 적절한 힘(권력)의 균형과 이를 토대로 한 상호작용이 이루어질 때 NGO는 반부패 정책의 진정한 주체가 될 수 있음. 우리나라의 경우, 많은 NGO들이 정부의 정책과정에 직간접적으로 참여하고 있지만, 상당 부분 구색 갖추기 용이 많은 것이 사실임.

○ 물론 과거에 비하여 보다 적극적인 참여가 이루어지고 있고 또 정책과정과 내용에 변화를 줄 수 있지만, 아직은 형식적인 참여는 그치는 경우가 많음. 따라서 가장 중요한 전제가 되는 기반은 바로 “정부-시민(그리고 시민의 대리로서의 NGO)”관계의 균형의 유지라고 할 수 있음. 이러한 권력의 균등성이 확보될 수 있을 때, 양자간에 견제와 균형, 비판과 수용이 가능할 것임. 정부-시민간의 균형을 가능하게 할 수 있는 요인들은 다음과 같음.

․거시적 조건들

- 정치적 분권화, 발전

- 시민사회의 성숙과 발전

- 자원(정보 등)의 공유

․미시적 조건들

- 정부에 대한 체계적 감시활동

- 자율적인 조직의 인력과 예산 확보

- 정규인력, 지원인력(자원봉사)

- 전문성 강화 및 확보

□ 결론

○ 효과적인 부패방지를 위해서는 정부만의 노력으로는 한계가 있으며, 좋은 거버넌스가 시사하듯이 정부와 시민사회(단체)간에 적절한 균형관계를 통하여 관련 정책을 입안하고 실행하는 것이 효과적임.

○ 물론 이러란 정부와 시민단체간의 상호작용이나 협력이 용이한 것은 아님. 아직까지 정부와 시민사회간에 권력의 불균등이 심하다는 점에서, 이러한 영역을 중심으로 구조적인 개혁이 체계적으로 이루어질 수 있어야 할 것임. 이것이 토대가 되어 시민단체의 성장은 물론 좋은 거버넌스의 구축이 가능할 것임.

○ 다만 이와 같은 정부와 시민단체간의 상호작용과 협력의 증대에도 불구하고, 여전히 시민단체의 정체성은 정부와의 협력이 아닌 건전한 비판이라는 긴장관계가 지속적으로 유지되어야 한다는 점에서, 결국 보다 직접적인 책임과 활동은 정부에게 있으며, 정부의 책임성을 확보할 수 있는 구체적인 방안들이 모색되어야 할 것임.

목  차

제1장 서론

제2장 좋은 거버넌스와 부패방지

1. 부패문제의 인식과 기존 논의의 맥락

2. 부패문제의 인식수단으로서의 거버넌스와 그 적용

3. 부패 저항적인 “좋은 거버넌스”의 구성과 의미

제3장 교육 분야의 부패방지 협력체계 구축방안

1. 논의의 배경

2. 거버넌스와 부패문제의 인식

3. 부패와 『좋은 거버넌스』의 구축

4. 교육분야에서의 좋은 거버넌스 : 하나의 모델

5. 소결

제4장 공기업 분야의 부패방지 협력체계 구축방안

1. 논의의 배경

2. 공기업 부패구조의 특성

3. 공기업 윤리경영 사례

4. 공기업의 좋은 거버넌스 구축방안

5. 소결

제5장 사기업 분야의 부패방지 협력체계 구축방안

1. 논의의 배경

2. 기업부패의 통제와 Good Corporate Governance(GCG) 관점

3. 부패방지위원회와 기업간 관계 - 부패의 유형과 현황

4. 정책권고 : 전략적 수단

5. 소결

제6장 정부와 시민사회간의 부패방지 협력체계 구축방안

1. 논의의 배경

2. 거번너스 이론과 분석 모델

3. 부패방지를 위한 정부-시민사회 관계

4. 소결

제7장 결론 및 정책방안

1. 결론

2. 부문별 정책방안

참고문헌

제1장 서론

부패문제에 대해서는 다양한 접근방법과 논의가 가능하며, 그 동안 다양한 논의가 이루어져 왔다. 그런데 최근 빈번하게 논의되고 있는 거버넌스는 부패문제에 대하여 기존의 접근과는 다소 차별되는 접근과 인식을 가능하게 해준다는 점에서, 거버넌스 시각에서의 부패문제에 대한 논의는 거버넌스 논의뿐만 아니라 부패문제에 대한 인식을 다양화하는데 매우 긍정적인 기여를 할 수 있다.

물론 부패문제와 관련하여 거버넌스가 전혀 새로운 접근법이라고 보기는 어려운 측면도 있다. 예를 들어서 정확히 일치하는지 평가하기는 어렵지만, 부패문제를 분석한 기존의 접근법중에서 체제론적 접근법, 문화횡단적 비교분석, 네트워크 분석, 제도주의 등은 비록 용어를 달리하지만, 여기에서 논의하고 있는 거버넌스의 입장과 매우 유사한 내용들을 담고 있다는 것이다. 다만 후술되지만, 부패문제에 대한 기존의 접근법들이 방법론상의 도구로서의 의미가 강하다면, 거버넌스는 방법론상의 도구로서의 의미만이 아니라 상당부분 정부의 지향성과 관련한 규범성을 지니고 있다는 것이다. 특히 거버넌스에 있어서의 규범성이 강조될 경우, 부패문제에 관한한 기존의 거버넌스 혹은 거버넌스적 특성을 지니고 있는 체제는 매우 부정적으로 평가될 수 밖에 없다는 것이다.

따라서 이 보고서에서는 가급적 이와 같이 거버넌스가 지니고 있는 규범성의 측면은 배제하여 논의하고자 하며, 다만 부패문제를 억제하기 위한 방안의 모색과 관련해서는 다양한 거버넌스의 유형중 소위 “좋은 거버넌스”의 측면에서 논의하였다. 여기서의 좋은 거버넌스는 UNDP(United Nations Development Programme)의 정의와 내용을 수용한 것이며, 용어는 달리하지만 이와 유사한 논의들은 OECD나 World Bank의 보고서에서도 발견되고 있다.

이러한 좋은 거버넌스의 시각에서 부패문제에 접근할 경우, 부패방지의 활성화를 위해서는 무엇보다도 정부와 시민단체간에 협력적 체계를 구축하는 것이 무엇보다도 중요하다. 이제 부패문제 및 이에 대한 대응은 정부만의 노력으로는 한계가 있으며, 시민단체와 적절한 관계속에서 논의되고 억제방안이 논의될 때, 부패방지의 실효성이 확보될 수 있을 것이다.

따라서 이 보고서는 이와 같은 좋은 거버넌스의 시각에서, 정부와 민간기구간 부패방지 활동에 대한 실태분석을 하고, 이를 토대로 주요 분야별로 효과적 부패방지를 위한 정부와 민간기구간 협력방안을 제시하고자 한다.

제2장 좋은 거버넌스와 부패방지

1. 부패문제의 인식과 기존 논의의 맥락

1) 신뢰성의 위기와 부패문제의 이슈화

여전히 부패문제가 중요한 이슈로 제기되고 있으며, 이 논의는 국제기구에서도 빈빈히 제기되고 있는데, 단순히 부패문제 자체가 아니라 정부와 국가의 저신뢰성 혹은 윤리성의 문제로 확대하여 적용되고 있다. 선․후진국을 막론하고 부패 억제가 중요 이슈로 제기되고 있는 것은 부패가 단지 일탈의 한 유형 혹은 저개발국에서나 발생하는 부정적 문제가 아니라 국가발전 수준과 상관없이 국가의 운영(Governance)과 밀접하게 관련된 문제임을 의미한다.

적어도 1980년대까지는 부패에 대한 연구경향이나 그 대상이 저개발국이었다는 것이 이를 반증한다(Werner, 1983). 이 시기까지 대부분의 연구는 저개발국에서의 발전 혹은 저발전의 한 원인으로서 부패문제를 규명하는데 무게를 두었기 때문이다. 그러나 1990년대 이후의 연구는 이러한 경향을 탈피하여 선․후진국을 두루 논의의 대상으로 삼거나, 아니면 부패를 국정운영의 저해요인으로 인식하는 경향이 강해졌다.

그런데 우리는 이 같은 국제 흐름과는 다소 차이를 보이고 있다. 부패를 국정운영(Governance)와 관련된 핵심적인 문제로서의 인식이 부족하였다. 즉 역대 대통령이 제기한 부패 일소는 국정운영 차원이 아닌 정치적 대응의 차원이었다는 점에서, 부패문제에 대한 인식에 있어서 차이를 드러내고 있다. 우리의 경우 부패에 대한 문제제기는 주로 정권 초기에 이루어졌다. 초기의 부패문제 인식이 주로 정권 초기의 기강 확립이나 전 정권과의 차별성에 기초하고 있다면, 정권 중간과정에서의 부패인식과 대응은 대형 부패사건이 발생하거나 혹은 정치상황과 밀접하게 연결되어 있다.

물론 이에 대하여 정부는 정치적 상황과는 별개라고 강조하고, 언론이나 야당에서는 정치적인 성격이 강하다고 반론을 제기하고 있는 것이 일반적이다.

부패문제가 일시적 이슈가 아니라는 것은 우리 나라의 부패문제는 가끔씩 발생하는 “우연적” 사건이 아님을 의미한다. 즉 지속적으로 반복하여 발생하는 문제로서, 지속적 대응이 필요함을 의미한다. 더 나아가서 부패는 단순히 현상이나 결과가 아니라 조건이며 환경으로서 구조의 특성을 지닌다. 부패는 종속변수이면서 동시에 독립변수의 역할을 하기 때문에 조건의 의미를 지니고 있다. 부패는 개인, 조직의 일탈의 결과이지만, 동시에 또 다른 일탈을 부르는 조건의 역할을 하며, 그 종국은 사회와 국가의 일탈(혹은 거버넌스의 실패)이다. 이렇게 되면 국가는 국가로서의 역할을 수행하지 못하고, 억압과 폭력의 수단으로 변질된다는 의미에서, 부패는 또 다른 폭력이며, 체제적․제도적 부패는 또한 체제적․제도적 폭력이다.

이것은 “체제부패”의 상황으로서(윤태범,1999:515-535), 이 상황하에서는 부패는 결과보다는 조건의 의미가 강하며, 따라서 부패 행위자들은 부패의 원인을 자신이 아닌 체제의 탓으로 돌리며, 많은 부패행위자들이 이를 구실로 “부패로부터의 자유”를 강변한다.

이렇게 부패가 구조의 특성을 지닌다는 것은 이것이 하나의 영향력으로 존재함을 의미한다(Markovitz, 1988: 16). 별도의 힘(권력)이며 구조이다. 구조의 결과이면서 또한 독립된 구조로 작동한다. 따라서 구조를 형성하는 관련요소들이 많기 때문에 공직사회만을 부패문제의 대상으로 인식하는 것은 한계가 있다. 즉 부패문제에 체계적으로 대응하기 위해서는 부패의 구조와 체제성을 이해하는 것은 필수적이다. 부패 “구조”는 부패를 공무원 개인의 부정적 행동 혹은 공식적 법규의 위반만이 아닌 다양한 요인의 부정적 결합체로 인식하는 것이다.

그리고 부패의 “체제성”은 부패가 체제적 조건에 근거함을 의미한다(윤태범, 1999:519-521). 환경이 불결하고 건강이 약한 경우에 질병이나 전염병에 쉽게 감염되듯 부패도 이의 발생에 용이한 조건이 있다는 것이며, 이에 근거하여 부패가 발생할 수 밖에 없다는 것을 의미한다. 뿐만 아니라 부패는 체제의 결과물로서만 존재하는 것이 아니라, 이것 자체가 하나의 체제 혹은 조건으로 기능한다는 점에서 문제의 심각성이 존재한다.

이러한 다양한 논의에도 불구하고 공통의 결론은 부패가 필연적으로 국가의 “신뢰성 위기”로 귀결된다는 것이다. 즉 부패의 상황은 국가 내에서 법규와 질서가 유지되지 못하고 있으며, 비정상적인 방법이 선호되고 있음을 의미한다. 그리고 이러한 부패의 존재는 공무원의 불신, 정책의 불신, 법의 불신, 정치인의 불신 등 국가 전반적인 불신의 상황을 야기한다. 즉 부패문제가 초래하는 가장 가장 커다란 문제는 바로 “신뢰의 위기” 혹은 “신뢰 적자(confidence deficit)”의 증가이다(OECD,1996:9). 신뢰위기는 비용/효과를 고려한 정부정책이 계획대로 추진되기 어려움을 의미한다.

OECD는 국가의 신뢰성 저하의 원인으로 스캔들이나 부패발생을 지적하고 있으며(OECD,1996:9), 국제반부패회의(IACC:International Anti-Corruption Conference)의 리마선언(The Lima Declaration against Corruption,1997)에서도 부패는 사회의 도덕성을 파괴하고, 민주주의를 손상시키고, 법의 지배를 왜곡시키고, 발전을 저해하는 요인이라고 명시하였다.

OECD(1998) 조사에서 공무원과 정치인에 대한 신뢰도가 가장 낮게 나타난 것도 이를 반영한다.

즉 계획된 비용 이외에 추가비용이 소요되기 때문이다. 예를 들어서 정부발주의 관급공사 계약이 있을 경우, 체제부패의 상황하에서는 발주를 하는 공무원이나 입찰에 참여하는 업자 모두 예정가격을 실질적인 공사비용으로 인식하지 않는다. 예정가격은 형식적인 가격이며, 실질적인 가격은 예정가격에 +(-)α가 포함되어야 한다. 어떠한 경우이든 이것은 사회적 후생의 손실의 나타날 수밖에 없다. 말하자면 국가 전체적으로 비효율성의 체제를 지향한다. 즉 부패의 결과는 곧 신뢰의 위기이며, 이것은 바로 비효율적인 국정운영을 의미한다.

이 비용은 어떤 의미에서는 라이벤슈타인의 “초과 비효율성(X-inefficiency)”이다.

2) 부패문제의 구조성과 체제성

이미 부패문제는 개인 수준에서는 통제하기 어려운 차원의 문제로 인식되고 있으며, 흔히 구조성과 체제성으로 표현되듯이 부패문제가 특정국가의 문화나 속성을 반영하고 있다는 것이다. 때문에 부패문제에 대한 정확한 인식과 분석이 이루어지기 위해서는 다차원적 접근이 요구된다. 그런데 그 동안 다양한 차원의 논의가 이루어진 것은 사실이지만, 여전히 정부 혹은 국가수준, 정부와 사외의 관계 혹은 그 이상의 수준에 대한 논의는 상대적으로 적었다. 물론 개인 연구자들의 입장에서는 이미 다차원적 연구가 상당히 진행되어 왔으며, 오히려 부패문제를 직접적으로 담당하는 정부수준에서 이와 같은 다차원적 접근이 적었다고 할 수 있다.

부패는 “사적 이익 획득을 위한 공적 권한의 부당한 사용”으로 정의할 수 있다. 이러한 정의는 보편적인 것으로서, 이 논문에서도 부패에 대한 기본개념과 인식은 이를 수용한다. 그러나 부패개념을 좁은 의미로 이해할 경우 논의의 초점은 대개 개인에게 귀착된다. 즉 부패 자체가 아니라 부패행위를 한 “부패한 개인”에게 초점이 모아진다. 이러한 시각도 필요하지만, 인식 범위를 좁힘에 따라서 부패의 원인과 처방도 개인 중심으로 논의되는 경향이 발생한다. 즉 개인적 윤리의식에 문제가 있다는 진단이나 적발과 처벌을 강화해야 한다는 것이다. 그러나 이러한 인식은 일부의 부패문제에만 타당할 수 있지 모든 부패문제에 적용될 수 있는 것은 아니다. 즉 부패문제의 구조성과 체제성의 이해가 필요하다.

특히 부패방지안의 구상에 있어서, 이러한 부패의 체제성을 고려하면, 공무원 개인에 대한 처방은 필요하기는 하지만 그 효과가 제한적이다. 이러한 부패의 체제성에 대한 이해를 위해서는 이준형(2000)과 윤태범(1999:515-535)를 참고할 수 있다.

여기서 부패문제의 구조성이나 체제성은 부패가 발생하게 되는 정치․사회적 구조와 체제의 성격을 의미한다. 물론 최근 들어와서 부패문제에 대한 구조적 이해가 이루어지고 있기는 하지만 대부분 조직구조 수준을 벗어나지 못하고 있으며, 처방도 여전히 개인 중심에서 크게 벗어나지 못하고 있다. 이것은 부패문제에 대한 책임을 개인에게 귀착시키는 것으로서, 부패 우호적인 정치․사회체제(후술하는 나쁜 거버넌스)에 대해서는 충분한 논의가 이루어지지 못하고 있음을 의미한다. 우리의 경우, 부패행위로 적발되어 처벌을 받는 개인들은 대부분 억울함과 부당함을 호소하는데, 이들의 주장은 정치사회체제가 부패 우호적이라는 것에 다름 아니다.

정부의 부패방지 홍보 포스터중 하나를 보면, 상자에 담겨있는 많은 사과 가운데 썩은 사과(부패한 사람)를 꺼내면서 부패방지의 필요성을 주장하고 있다. 그러나 이 홍보도 앞서 언급한 바와 같이 지극히 개인 중심적 이해에 기초하고 있다. 적어도 부패문제에 대한 구조적 혹은 체제적 이해를 하고 있다면, 이 홍보그림은 썩은 사과를 골라내는 그림이 아니라 사과가 상하거나 썩지 않도록 하는 제대로 된 보관상자를 만들거나 혹은 제대로 된 창고에 사과상자를 보관하는 그림으로 바뀌었을 것이다. 이렇게 인식이 전환될 경우, 부패문제에 대한 책임은 개인만이 아니라 정치사회체제에 있게 된다. 제대로 만들지 않은 사과상자에서는 아무리 썩은 사과를 골라내도 또 다시 썩은 사과가 생길 수밖에 없기 때문이다.

결국 부패는 “우연히 발생하는(happens)” 결과적 사건이 아니라, 여러 가지 문제들이 얽혀있는 “징후의 덩어리”라고 볼 수 있다(Johnston & Doig, 1999:14). 따라서 정작 심각한 것은 이미 발생한 부패문제 자체가 아니라, 부패가 이미 국가 혹은 사회내에서 안정된 균형상태를 보이는 경우이다. 즉 많은 국가에서 부패는 견고하게 조직화되어 있고 사회 내부적으로 안정상태를 보이고 있으며, 여기에다 저수준의 정치적 경쟁시스템, 저성장, 취약한 시민사회 등으로 인하여 이러한 부정적 안정성이 지속적으로 유지되고 있다. 이것이 한 국가의 부패문제에서 가장 심각한 부분이라고 할 수 있다. 부패가 안정상태에 있는 국가에서 발견되는 부패를 흔히 “조직화된 부패”라고 한다.

여기서 부패의 “안정성”이란 부패현상의 저변이 확산되어 있고, 부패의 형성이나 구조가 조직화되어 있어서, 부패의 형성과 발생이 오히려 자연스러운 상태를 의미한다.

조직화된 부패와 유사한 특징을 지니고 있어서 혼용되고 있는 것으로서 체제부패 개념을 들 수 있다(Johnston,1998:89). 체제부패는 특정유형의 부패형태를 의미하는 것이 아니라, 국가의 주요기관과 과정이 부패한 개인과 집단에 의하여 정례적으로 지배되고 부정적으로 유용되는 상태를 의미한다. 이런 상태에서는 대부분의 사람들이 부패한 공무원과 거래할 수 있는 실질적인 대안이 없다.

조직화된 부패의 특징으로서 부패관계에서의 내부조정, 부패관련 정보의 안정적이고 지속적인 공유, 부패로 인한 편익의 수직적․수평적 배분구조의 형성을 들 수 있다. 이러한 배분구조 상태에서 principal과 agent 간에는 우호적인 경제적 연결고리가 형성되어 있다. 여기서 principal이 보호와 통제, 수혜제공, 조정의 기능을 수행하는데 반해, agent는 자신들의 충성을 principal에게 제공한다. 그런데 조직화된 부패는 사회의 절대적 구성원인 client(즉 시민)의 정상적인 대안을 폐쇄시키거나 왜곡하는 역할을 한다. 조직화된 부패구조하에서는 부패한 방법이나 절차를 거부하는 agent나 clien가 비판받고 배제된다(klitgaard,1988:69-79).

흔히 말하는 상납과 하납의 구조를 의미한다. 상납과 하납은 부패관계 외부의 시각에서는 부패로 인식되지만, 내부 구성원의 입장에서는 부패로 인식되지 않는다. 이러한 내부에서의 부패에 대한 무감각이 이러한 상․하납의 구조로 형성된다는 점에서, 조직내에서 이루어지고 있는 조직화된 부패는 공통적으로 이러한 구조적 특성을 지니고 있다. 때문에 조직내에서 상․하납의 구조를 형성하지 않은 부패행위는 오히려 “부패행위”로 비난받고 동료 구성원으로부터 옹호 혹은 보호되지 못하는 아이러니가 발생한다.

국가내에 조직화된 부패가 형성되어 있다는 것은 곧 지배적 정치세력에 대한 반대세력이 충분히 존재하지 않거나 정부에 대한 견제와 균형이 약화되어 있음을 의미한다. 따라서 조직화된 부패는 균형상태로서 정치․사회적 환경에 폭넓게 확산되어 있기 때문에, 정치사회 구조에 대한 근본적 변화가 없는 한 제거하기 어렵다. 이러한 상태에서는 대개 정치부패와 행정부패가 서로 얽혀 있다. 물론 정치부패와 행정부패가 상호 독립적으로 발생한다 하더라도, 사실상 양자는 상호공존하며 서로 연결되어 있다(Johnston & Doig, 1999:17). 조직화되고 안정적인 부패가 발생하고 있는 국가에서, 부패문제에 대한 직접적 대응은 기존 정치질서를 비판하는 일부 집단에 의해서만 제한적으로 이루어지는 것이 보통이다(Johnston & Hao, 195). 즉 다수에 의한 문제 제기 보다는 비판적 소수에 의한 문제 제기가 이루어진다. 이런 점에서 부패문제를 사회의제(social agenda)로 확대할 수 있는 기제 형성이 우선시 된다.

물론 이러한 경우에도 정치 지도자들에 의한 부패문제의 이슈화가 이루어지기도 한다. 그러나 이것은 McCubbins & Schwartz (1984) 가 말하는 “화재경보”식 접근에서 크게 벗어나지 못하고 있다. 즉 비록 정치인들에게 부패에 대응하려는 정치적 유인과 공식적 역할이 있다고 하더라도, 이들은 정치적으로 급박하거나 체제유지의 위기상황 하에서만 간헐적으로 대응할 뿐이다. 그런데 정치지도자에 의한 부패문제의 이슈화도 의도대로 되는 것은 아니다.

예를 들어서 행정부패에 대한 정치적 시도나 대응은 정치와 행정의 권력관계에 의존한다. 여기서 행정관료들은 중요한 자원들을 보유하고 있다. 따라서 정치인들은 전리품에 있어서 관료들과 공유하고 있거나 혹은 자신들의 정치적 입지가 취약한 경우에는 상당한 정도의 관료부패에 대해서도 관용적인 입장이 된다(Johnston & Doig, 1999:17). 반대로 행정관료의 입장에서도 정치부문에서의 부패방지를 위한 부패문제의 이슈화도 앞서와 동일한 논리로 정치권과의 관계에서 협상의 대상이 된다.

3) 기존의 부패문제에 대한 인식의 맥락

부패문제에 대한 인식은 고정적인 것이 아니고 다양한 형태로 변화해 왔다. 그것은 기존에 이루어진 각종 연구들을 통하여 확인할 수 있다. 미세한 차이를 보이고 있기는 하지만 개념정의의 다양화에서부터, 분석대상, 방법 등 여러 측면에서 이를 발견할 수 있다. 때문에 기존의 부패문제에 대한 인식의 맥락과 특성을 확인하는 것은 매우 중요하다. 다음에서 제시하는 것들은 기존의 부패문제에 대한 인식과 연구에서 공통적으로 발견할 수 있는  특성을 정리한 것으로서, 개별 연구에서는 얼마든지 여기서 제기한 것과 상이한 특성이 발견될 수 있다. 때문에 기존의 부패문제와 관련된 모든 연구에 이러한 인식을 적용할 필요는 없다. 그럼에도 불구하고 이와 같은 부분에 대한 정리가 필요한 것은 어떠한 접근법이나 방법도 문제의 모든 것을 분석가능하게 해주는 것은 아니라는 점에서, 얼마든지 새로운 접근법의 시도가 요구된다. 이 부분은 부패문제에 대한 새로운 접근법의 시도가 얼마든지 필요함을 보여주기 위한 것이다.

(1) 분석대상

부패 연구의 분석대상은 주로 개인․조직행태와 문화를 중심으로 이루어져 왔다. 부패문제에서 개인․조직행태와 문화가 차지하는 비중이 절대적이라는 점에서 이를 중심으로 연구가 수행되는 것은 매우 타당하다. 그리고 이러한 분석은 행정기관을 중심으로 이루어졌다. 이렇게 행정기관의 공무원을 중심으로 연구가 주로 이루어졌기 때문에, 행정기관을 둘러싼 환경적 조건이나 혹은 공무원(행정기관)과 다른 관련 요소와의 관계에 대한 논의는 상대적으로 부족하였다. 특히 행정부문과 정치․사회부문과의 관계에 대한 논의가 부족한 실정이다. 물론 대개의 논문에서는 정치․사회부문을 언급하고 있지만, 그것은 논문의 전체 구성을 위한 언급일 뿐 체계적인 분석의 대상이 되지는 못하였다.

그런데 부패문제와 관련한 최근의 흐름을 보면, 부패문제가 이제 한 나라의 문제가 아니라 여러 나라에 걸친 문제라는 것을 보여주고 있다. 예를 들어서 OECD의 뇌물방지협약이나 미국의 해외부패방지법의 제정, 돈새탁방지에 대한 국제적 논의 등에서, 우리나라는 제 3자의 입장이 아니라 직접적인 당사자로서 논의될 수 밖에 없다는 것이다. 이것은 적어도 부패문제에 관한한 이미 글로벌 거버넌스 수준의 논의가 이루어지고 있음을 의미한다. 물론 1999년 한국행정학회 주도로 연구된 것중 “부패유발 사회문화 환경개선” 연구는 부패문제의 초점을 행정기관 외부로 돌려서 분석하였다는 점에서, 매우 긍정적인 연구의 변화라고 할 수 있다. 이외에도 물론 행정 외부에 시각을 돌려서 연구하는 논문들은 다수 발견할 수 있음은 물론이다.

(2) 분석수준

부패문제에 대한 인식과 분석에 있어서 가장 많이 논의되는 수준은 아무래도 개인과 조직수준일 수 밖에 없다. 앞서 언급하였지만 이와 같은 분석수준의 제한은 분석대상의 제한과 무관하지 않음을 알 수 있다. 국가와 사회수준에서의 부패문제에 대한 논의는 정치학과 사회학에서 극히 제한적으로 논의되고 있으나, 많은 연구가 이루어진 것이 아니어서 분석수준의 보편성을 논하기는 어렵다. 특히 이 분야에서의 연구는 추상성이 강하여, 행정학에서의 논의만큼 구체적이지는 않은 실정이다.

미국에서의 연구결과를 중심으로 볼 경우, 우리 보다는 국가와 사회수준의 논의가 상대적으로 많이 이루어지고 있다. 그런데 차이점은 이러한 국가와 사회수준의 논의가 주로 정치․경제적으로 뒷떨어진 국가를 대상으로 이루어지고 있다는 것이다. 즉 미국을 대상으로 하는 연구에서는 이와 같은 거시적인 수준 보다는 오히려 부패문제 자체의 구조와 속성에 초점을 두어 미시적 접근이 주류를 이루고 있다(Heidenheimer,1989). 우리의 경우 거시적 수준에서의 부패문제에 대한 분석만이 아니라 사실 미시적 수준에서의 분석도 절대적으로 적다는 점에서, 양 수준에 대한 논의의 확대가 더 요구되는 실정이라고 할 수 있다.

(3) 분석방법

부패문제만이 아니라 아직까지 상당히 많은 연구들이 행태주의 혹은 이와 유사한 입장에서 논의되고 있다. 특히 증가하고 있는 과학적인 분석방법의 활용은 소위 “방법론적 자연주의”의 입장을 상당 수준 수용하고 있는 실정이어서, 어느 한쪽으로 지나치게 기울어져 있다. 부패문제와 관련하여 최근에 빈번히 논의되고 있는 각종 부패관련 인식조사나 부패지수도 이와 같은 분석방법에서 크게 벗어나지 않고 있는 실정이다.

비록 이와 같은 분석방법과 입장이 필요하기는 하지만, 보다 중요하게 고려될 수 있는 많은 요소들이 간과되고 있는 실정이다. 다만 제한적이기는 하지만, 이와 같은 행태주의적 분석방법과는 달리 체제적 접근, 네트워크적 접근, 사례중심의 연구가 이루어지고 있어서, 연구방법의 편향성을 보완해주고 있다. 이와 같은 방법들은 그 특성상 사례연구를 선호하게 되지만, 우리나라에서 부패문제에 대한 사례연구는 손으로 꼽을 정도로 부족할 실정이다. 사례연구의 부족은 그 만큼 부패문제의 맥락에 대한 충분한 분석이 결여되어 있다는 것을 의미한다. 개별적인 부패 사례를 분석할 경우, 주목하게 되는 것은 개별 사례의 속성과 더불어 그 사례가 처하고 있는 맥락에 대한 분석인데, 아직 이와 같은 부분에 대한 충분한 분석이 이루어지지 않고 있다.

(4) 부패의 원인과 처방

기존의 부패문제 연구에서는 부패발생의 원인을 매우 다양하게 제시하고 있다. 더 이상 언급될 것이 없을 정도이다. 예를 들어서 개인적인 특성에서부터 조직과 업무특성, 조직구조, 정치경제적 환경 등 매우 다양하다. 그러나 문제는 이렇게 원인분석에 대해서는 다양성을 보이면서도, 그 처방의 제시에 있어서는 대개 직접적이고 단기적인 정책을 선호하고 강조하고 있다. 그리고 처방의 초점도 행정기관을 벗어나지 못하고 있다. 원인은 행정기관 외부의 것을 지적하면서도 처방은 행정기관 내부에 맞추어져 있어서, 원인분석과 처방의 불일치를 보여주고 있다. 이것은 결국 구조와 맥락에 대한 처방이 결여되어 있음을 의미한다. 예를 들어서 공통적으로 강조되고 있는 처방의 하나가 바로 공직윤리의 제고이다.

공무원 개개인에 대한 윤리교육이나 윤리강령 등의 제정은 공무원의 윤리제고와 부패방지에 기여할 것이라는 기대이다. 그러나 이와 같은 윤리적 처방의 주된 초점은 개인이지만, 제도화에 있어서는 개인 수준만이 아닌 전정부적인 수준에서 이루어져야 할 것이다. 이미 OECD에서는 공직윤리의 제고를 개인수준이 아닌 전정부 수준에서 논의되어야 하며(OECD,1996), 전반적인 국정관리와 통합되어 이루어져야 한다고 강조함으로서, 윤리문제가 결코 개인을 대상으로 손쉽게 이루어질 수 있는 문제가 아님을 지적하고 있다. 이러한 흐름은 부패방지의 수단으로서 국가수준의 신뢰성과 윤리성을 강조하고 있으며, 이것의 핵심으로서 사회역량의 강화(social empowerment)를 제시하고 있음을 통해서도 확인할 수 있다.

(5) 기존의 부패문제 연구환경의 맥락

앞서 언급한 바와 같이 부패문제의 인식이 제한적으로 이루어지고 있는 데는 여러 가지 요인이 있는데, 여기에서는 기존의 부패문제 연구환경의 맥락을 정리하고자 한다. 이것은 부패문제와 같이 사회성을 강하게 띠고 있는 주제에 대한 연구는 규범적으로만 이루어질 수 없으며, 현실적으로 많은 제약속에서 이루어질 수 밖에 없다는 것이다. 뿐만 아니라 이것은 새로운 환경의 조성은 또한 새로운 경향의 연구가 가능하다는 것을 보여주기도 한다.

첫째, 먼저 연구인력의 부족을 들 수 있다. 특정한 주제에 대해서 어느 정도의 연구자가 있어야 충분한 것인지는 알 수 없지만, 어쨌든 부패문제에 관한 연구자가 매우 적다는 것은 연구의 양과 더불어 연구의 질, 분석의 다양성 등 여러 가지 측면에서 부정적인 영향을 미칠 수밖에 없다. 이러한 연구인력의 부족은 결국 연구의 가장 중요한 부분이라고 할 수 있는 기초연구를 소홀히 하도록 하며, 지나치게 응용된 연구만을 하도록 한다.

둘째, 부패문제와 관련된 자료의 부족을 들 수 있다. 실증주의가 최선의 연구방법은 아니지만, 적어도 실증주의는 연구의 많은 부분을 해결해줌에 틀림없다. 그런데 부패문제에 관한한 부패문제의 속성상 어쩔 수 없다는 측면도 있지만, 정확하고 실증적인 자료가 거의 전무한 실정이며, 따라서 많은 연구가 추상적으로 이루어지거나 혹은 의식조사에 기초하여 이루어지고 있다.

셋째, 다양한 행정학의 영역중에서 특히 부패문제에 대해서는 저널리즘적인 접근이 지나치게 많은 비중을 차지하고 있다. 저널리즘적 접근이란 함은 부패문제에 대한 논의가 대부분 신문이나 잡지 등에서 취급되고 있으며, 체계적인 학문의 대상으로서 충분히 논의되지 못하고 있음을 의미한다. 그래도 지금은 부패문제에 대한 학문적 연구가 많이 이루어지고 있지만, 1980년대 까지만 해도 부패문제의 연구에 대한 많은 문헌을 학술지가 아닌 신동아, 월간조선 등의 시사잡지나 신문 등에 의존하곤 하였다.

넷째, 부패문제에 대한 연구가 제한적으로 이루어지고 또한 어렵게 한 요인으로서 사실 가장 중요하게 지적될 수 있는 것이 바로 부패문제가 발생하는 한국의 정치․행정체제 그 자체라고 할 수 있다. 한국의 정치․행정체제는 오랫동안 정당성을 확보하지 못하였으며, 이로 인하여 정치와 행정부문에 있어서의 부패문제를 연구하거나 논의한다는 것은 매우 어려운 상황이었다. 일부 선대의 학자들은 당시의 상황을 부패문제에 대한 공론화가 금기시되던 시기였다고 회고하기도 하였다. 이 때문에 언론에서 기사거리 수준에서 논의되었고, 학문적 입장에서 체계적․구체적으로 논의되기는 어려웠다. 뿐만 아니라 부패문제가 지나치게 정치적으로 활용되어 왔다는 것도 부패문제에 대한 연구를 어렵게 한 요인다. 지금도 부패문제도 상당히 정치적으로 활용되고 있기는 하지만, 부패문제가 문제 그  자체로서의 논의되지 못함으로서, 부패문제에 대한 지속적인 분석과 연구, 그리고 이를 토대로 하는 부패방지안의 제도화는 한계가 있었다. 정부정책이나 학술논문등을 통하여 제시되고 있는 각종 부패방지 정책에 대하여 비판적인 학자들은 과거의 것과 별로 다를 것이 없는 재탕이라고 지적하는데, 물론 과거의 것과 대부분 유사하지만, 여기서 고려해야 할 것은 과거에 부패방지를 위한 제도로서 제대로 활용된 것이 거의 없었다는 점을 고려한다면, 과거에 있었던 정책을 다시 제시하는 것은 오히려 매우 타당하다고 할 수 있다. 이제 정권의 정통성 시비가 과거와 같이 없고, 시민사회의 권한이 비교할 수 없을 정도로 커졌다는 점에서, 적어도 부패문제에 대한 연구풍토는 매우 우호적인 상황이라고 할 수 있다. 이러한 가운데 어쩌면 거버넌스적 접근은 지극히 자연스러운 것이라고 할 수 있다.

2. 부패문제의 인식수단으로서의 거버넌스와 그 적용

1) 방법 혹은 지향으로서의 거버넌스의 이해

거버넌스에 대한 이해는 매우 다양하게 전개되기 때문에 여기서는 거버넌스에 대한 추가적인 논의 보다는 부패문제에 대한 분석을 위한 방법으로서 거버넌스를 정리하고자 한다. 즉 이 논의는 거버넌스 전체에 대한 논의는 아니며, 부패문제 인식을 위한 방법으로서의 부분적인 거버넌스라고 할 수 있다.

(1) 거버넌스의 개념과 특성

거버넌스에 대해서는 많은 논란이 있다. 그러나 정부에 의한 완전한 독점상태를 제외하고는 항상 거버넌스는 존재한다. 혹은 완전한 독점상태하에서도 거버넌스는 존재한다고 할 수 있다. 예를 들어서 중세시대에는 종교와 정부의 결합을 통한 거버넌스가, 산업화단계에서는 정부와 산업자본의 결합을 통한 거버넌스가 존재하였다. 이와 같은 거버넌스는 적어도 당시에는 가장 중요한 의사결정체의 역할을 하였다는 점에서 어느 시대이건 거버넌스는 존재한다고 할 수 있다.

이와 같은 거버넌스의 개념은 광의로는 “새로운 상호협력적인 조정양식”으로 정의될 수 있는데(김석준,2000:43), 이와 같이 정의되는 거버넌스는 규범적인 것으로서 가치내재적 정의라고 할 수 있다. 여기서의 상호협력성은 곧 국가, 시민사회, 시장간의 관계를 의미한다. 물론 기존에도 이들간의 상호작용에 대한 논의가 없었던 것은 아니지만, 문제는 이들간의 관계를 과거와는 새로운 방식으로 이해하고 또 나아가서 설정하고자 한다. 예를 들어서 기존의 정부 중심의 전통적 관리방식하에서는 국가와 시민사회, 시장간에는 항상 지배와 복종, 규제와 피규제의 관계로서 항상 긴장관계가 형성되어 있는 적대적 관계이었다면, 새로운 거버넌스에서 지향하는 “새로운 상호협력적인 조정양식”은 이와 같은 긴장의 적대관계를 우호의 협력관계로 대체하고자 하는 변화된 양식의 표현이라고 할 수 있다.

이와 같은 광의의 거버넌스 개념과 비교하여 UNDP에서는 상대적으로 구체적이며, 시민사회 중심적인 개념정의를 하고 있다. 즉 UNDP에서는 거버넌스를 “국가의 문제를 해결하기 위한 정치적, 경제적, 행정적 권위의 사용”으로 정의하면서, 거버넌스는 시민들과 각종 집단들이 자신들의 이익을 모색하고, 자신들의 권리와 의무를 수행하고, 자신들간의 차이를 조정하는 "복잡한 메카니즘, 과정, 관계, 제도'라고 하여 시민사회 중심으로 정의하고 있다(UNDP,1997:v). 여기서 거버넌스를 매우 복잡한 메카니즘, 과정, 관계, 제도라고 표현한 것은, 거버넌스가 지니고 있는 다양한 성격을 이야기하는 것이다. 이렇게 거버넌스는 사회내에서 권력을 배분하고 공공자원과 문제를 다루기 위해서 사용하는 모든 방법들(그것이 좋은 것이든 나쁜 것이든)을 포괄하고 있다는 점에서 기본적으로는 가치 중립적인 개념으로 볼 수 있다.

다만 이중에서 “좋은 혹은 건전한 거버넌스”는 다양한 거버넌스의 한 유형으로서, 이와 같은 거버넌스는 공공자원과 문제가 효과적으로 다루어지고, 사회의 중요한 요구에 효과적으로 반응하는 형태라고 구분하여, 사실상 다양한 형태의 거버넌스가 존재함을 지적하고 있다.

거버넌스 형성의 3대 주체는 바로 국가, 시장, 그리고 시민사회라고 할 수 있다. 이들간의 역학관계나 기능의 수행에 의하여 다양한 거버넌스의 형성이 가능하다. 물론 3요소의 완전한 균형관계가  가장 바람직한 거버넌스의 유형으로 볼 필요는 없다. 즉 국가중심 거버넌스, 시민사회중심 거버넌스, 그리고 시장중심 거버넌스등 모두 긍정적인 기여를 할 수 있기 때문이다. 다만 이들은 3요소간의 관계가 불균형하다는 것을 보여주는 것으로서, 불균형성에 따른 문제 발생의 해결능력을 추가적으로 갖지 못할 경우 나쁜 거버넌스의 형태를 취하게 된다는 점에서, 3요소간 완전한 균형상태의 거버넌스에 비해서는 취약한 측면이 있다.

국가 중심의 거버넌스가 지니고 있는 문제를 해소하기 위한 방안으로서 시민사회 중심 혹은 시장 중심의 거버넌스가 제기되기도 하는데, 문제는 이러한 가운데 시민사회와 시장을 거의 동일한 것으로 논의하고 있다는 것이다. 이것의 혼동의 하나가 바로 신공공관리로 표현되고 있는 논의들이라고 할 수 있다. 물론 시장의 핵심을 시민으로 가정할 경우, 이와 같은 동일시는 정당하다고 할 수 있다. 그러나 현실적으로 시민은 시장에서 절대적 지위를 갖지 못하고 있으며, 최근과 같이 생산이 소비를 창출하는 한 시민의 절대적 지위가 형성되는 것은 더욱 불가능하다. 시민사회와 시장은 일치하지 않는다는 것이다.

이들간의 균형관계가 어떻게 형성되든, 아들간의 상호작용성은 곧 거버넌스가 그 속성상 네트워크의 형태를 취하고 있음을 의미한다. 즉 이들 요소간의 상호작용이 특정한 문제와 관련하여 일시적으로 형성되는 것이 아니라 지속성을 띠고 있다는 점에서 거버넌스의 기본적 속성의 하나는 네트워크라고 할 수 있다(김석준,2000:128-133). 이와 같은 네트워크를 기반으로 하는 연계망의 활동이 지속성을 갖기 위해서는 무엇보다도 신뢰를 기반으로 상호작용이 이루어져야 할 것이다. 이와 같은 점에서 신뢰에 기반한 네트워크로서의 거버넌스는 중립성과 더불어 가치내재적인 성격도 동시에 지니고 있다고 볼 수 있다.

거버넌스의 핵심으로서의 네트워크는 그 특징으로서 개방성, 균등성, 상호작용성, 공동체적 선 등을 들수 있다. 즉 문제의 상황이나 맥락과 관련된 모든 주체들의 자유로운 출입, 이들 주체들간의 권력과 영향력의 균등성, 주체들간의 영향을 주고 받는 상호작용성의 존재, 주체들은 느슨하지만 하나의 가치체계로 연결시켜주는 공동체적 선의 보유 등을 기본적인 특징으로 한다.

여기서 수용성은 별개의 문제이다. 타 주체의 주장이나 영향력이 타주체에 어느 정도나 수용되는가는 권력의 독점성 정도와 더불어 정당성의 정도에 달려있기 때문이다.

이 점에서 보면, 그 동안 한국 사회의 지배적인 네트워크는 이와 같은 특성과는 상당히 거리가 멀다는 것을 알 수 있다. 즉 한국의 경우, 지역성, 학연, 혈연과 요소와 더불어 단기적인 근대화 이후의 자본소유 여부를 네트워크 형성의 주된 요소로 들수 있다. 그런데 이와 같은 요소들은 기본적으로 지극히 폐쇄적이고 불균등적인 것으로서, 결국 공동체적 선의 추구보다는 폐쇄적 네트워크에서 제한적으로만 작용하는 배타적 선을 지향해 왔다고 할 수 있다.

결국 한국에서의 부패 형성은 이와 같이 배타적 선을 지향하는 페쇄적 네트워크의 특성을 고스란히 반영한 부정적 결과물이라고 해석할 수 있다. 사회 수준에서의 부패문제 만이 아니라 공무원 개개인의 차원에서 발생하는 부패의 경우에도 이와 같은 속성을 반영할 수 밖에 없다. 다만 소위 “권력형 부패”는 이러한 폐쇄적인 네트워크를 직접적인 기반으로 형성되는 것이며, 개인 단위의 많은 부패는 이러한 네트워크의 물결효과(spillover-effect)를 간접적으로 반영하는 것이라고 할 수 있다.

(2) 거버넌스 형성의 기본원리로서의 다원적 평등

결과적으로 어떠한 형태의 거버넌스가 형성되든, 거버넌스가 형성되기 위한 가장 중요한 원리는 바로 다양한 주체의 참여와 이들간의 상호작용에 의한 공동체주의의 형성이라고 할 수 있다(김석준 외, 2000:82-85). 참여와 공동체주의가 지향하고자 하는 것은 또한 다원적 평등(complex equality)의 실현이라고 할 수 있다(Walzer,1998:52-53). 정의와 평등은 온정주의 혹은 포괄적인 간섭주의(paternalism)에 의하여 피동적으로 주어지는 것이 아니라, 문제의 논의과정에 참여하고, 주체로서의 의견 제시가 가능하고, 이러한 가운데 형성되는 공동체적 선의 형성을 통하여 이루어지는 것이다. 어느 특정한 가치, 예를 들어서 정부에 의하여 선호되는 가치가 사회의 가치나 혹은 국가의 가치를 대체할 수 없다는 것이다.

여기서의 참여주의는 기본적으로 거버넌스에 대한 주체로서의 참여를 의미한다. 예를 들어서 시민단체의 거버넌스에 대한 참여를 의미한다. 그러나 문제는 이와 같은 참여가 기존 거버넌스의 지배적인 정부에 의하여 유도된다는 점이다. 물론 단기적으로는 이와 같은 정부 유도적인 참여가 다수를 차지할 수 밖에 없지만, 이 참여의 자율성을 어떻게 확보할 것인가가 중요한 관건이 될 것이다. 이와 같은 외부의 참여가 보다 적극적으로 모색되기 위해서는 그 전제적인 것으로서 내부에서 다양한 구성요소들의 참여가 이루어져야 할 것이다.

예를 들어서 지역에 대한 대학의 개방과 관련하여 지역사회 인사를 대학의 의사결정과정에 참여시키고 있지만, 정작 대학의 중요한 구성 주체인 학생이나 직원, 교수들의 참여가 이루어지지 않는다면, 결국 외부 주체의 참여는 피상성과 형식성을 벋어나기 어려울 것이다. 참여가 아니라 새로운 주체의 등장으로 적극적으로 해석될 수 있을 때 우리가 유도하는 좋은 거버넌스의 형성이 가능할 것이다.

이와 같은 새로운 주체의 참여가 효과성을 발휘할 수 있기 위해서는 무엇보다도 다양하고 새로운 참여주체들에게 균등하게 적용될 수 있는 공동체적 선의 형성, 즉 공동체주의가 지향될 수 있어야 한다. 사실상 근대화 이후 인간 이성의 합리성에 대한 기대와 개인적 자유의 지지는 공동체적 선의 의미와 가치를 무력화하고 이를 경제적 가치로 대치시켰기 때문에 새롭게 공동체주의를 지향하는 것은 많은 현실적 한계를 지니고 있다. 자칫 균등하고 자율적인 참여가 전제되지 않은 상태에서의 공동체주의의 강조는 정부에 의한 과도한 간섭주의를 초래할 가능성이 너무 높기 때문이다.

따라서 여기서 지향되어야 할 공동체주의 혹은 공동체적 선은 개인의 비판적 성찰(self-reflection)과 해방을 통하여 추구되어야 할 것이다(Fay,1987:49-50). 개인이 지향하는 가치와 자유의 한계에 대한 자기 스스로의 비판적 인식과 이를 통한 배타적 개인주의로 부터의 해방, 그리고 이타적 봉사주의와 공동체적 선의 지향이 바로 거버넌스에서 지향되어야 할 가치이다. 공동체적 선과 가치는 일정한 양식에 의하여 정형화되거나 고정되는 것이 아니라 타자의 가치에 대한 적극적 이해와 수용의 과정을 통해서 다양하게 형성된다는 점에서, 곧 다원적 가치의 수용 혹은 다원적 평등의 지향이라고 할 수 있다.

따라서 여기서 가장 강조되어야 할 것이 바로 정부가 아닌 시민의 덕성 혹은 시민성(citizenship)의 형성일 수 밖에 없다. 문제는 이와 같은 시민정신을 어떻게 형성하는가 하는 문제이다. 이에 대해서는 신우파와 신좌파의 두 입장이 있지만, 결국 가장 중요한 관건은 여전히 정부의 적극적인 수용성 정도에 의하여 결정된다.

(3) 정부실패와 거버넌스

거버넌스에 대한 논의가 활발하게 전개되고 있는 배경의 하나로서 정부실패가 지적되고 있다(Nye,1998:120). 국가실패 혹은 정부의 실패를 극복하기 위한 논의를 소위 “낮은 수준”의 정책과 제도의 변화가 아닌 “높은 수준”에서의 국가의 관리능력과 역할의 변화를 논의하기 위한 방안으로서 거버넌스에 대한 논의가 시작되었다.

이와 같은 논의의 배경에는 두 가지 논리가 전제되어 있다. 하나는 정부실패의 원인이 정부 독점성(정도의 차이는 있지만)에 기인한다는 것이며, 또 하나의 논리는 정부실패의 보정은 내부관리의 개혁만으로는 달성되지 못한다는 것이다. 기존의 정부개혁론이 주로 내부관리의 개선, 예를 들어서 기업가적 마인드의 도입, 효율성과 생산성의 강조, 팀제의 도입 등과 같은 미시적 수준의 것들이었는데, 이것들로서는 보정이 안되며, 정부 독점성 자체를 해소하는 것, 즉 새로운 거버넌스의 구축이 문제를 해결하는 방안이라는 것이다.

그러나 거버넌스에 대한 사고는 새로운 것이지만, 거버넌스 개념 이전에 실체로서의 거버넌스가 가 항상 존재하고 있었다는 점에서, 부패를 비롯한 정부실패에서 파생되는 문제점들은 사실상 정부의 실패라기 보다는 실패한 거버넌스의 결과물이라고 보는 것이 보다 정확할 것이다. 물론 거버넌스를 규범적으로 인식하여 지향해야 할 가치로서 받아들인다면 이러한 설명은 전혀 타당하지 않다. 거버넌스를 가치내재적인 개념으로 받아들이지 않는다면, 우리가 “새로운” 거버넌스를 지향하면서 기대하는 것은 실패 가능성이 적거나 혹은 실패하더라도 거버넌스내에서 “자동조절”되고 교정될 수 있는 시스템을 갖고 있는 거버넌스라고 할 수 있다. 따라서 바람직하고 좋은 거버넌스는 선한 정부가 전제되는 거버넌스가 아니라 자율적인 교정 능력을 보유하고 있는 거버넌스이다. 그러나 이미 우리는 정부 독점의 거버넌스하에서는 사실상 자율적인 교정능력이 발휘되지 않고 있음을 빈번하게 경험하였다는 점에서, 자율적인 교정능력을 보유하기 위해서는 무엇보다도 먼저 요구되는 것이 거버넌스내에서의 정부 독점성의 완환이다.

물론 미국의 헌법만이 아니라 우리의 헌법도 규정하고 있는 삼권의 분립은 정부의 독점성을 억제하고 정부실패를 교정하기 위하여 고안된 장치이다. 의회가 법안을 만들지만, 대통령은 이를 거부할 수 있고, 정부가 정책을 실시하지만, 사법부는 이를 얼마든지 무효화할 수 있다. 즉 대의제 혹은 대의민주주의 자체는 선한 거버넌스를 지향하면서 설계된 오랜 전통을 가진 거버넌스이다.

그러나 문제는 우리의 경우, 이와 같은 전통적 거버넌스로서의 대의민주주의가 규범적으로 설정된 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다는 것이다. 의회, 행정부, 사법부의 규범적 기능의 상실은 곧, 정부내에서의 관리기법의 혁신, 혹은 부분적인 참여를 통한 정부 문호의 개방정책만으로는 대의민주주의에서 기대하는 가치를 전혀 실현할 수 없는 것이다. 우리의 경우, 지나친 대통령 1인 중심의 개혁이 정부만이 아니라 의회와 사법부까지도 규범적으로 설정된 대의민주주의의 가치를 실현할 수 있을 것으로 기대하고 있다.

대의민주주의가 실패한다는 것(김석준,2000:83) 혹은 전통적인 거버넌스가 실패한다는 것은 입법, 사법, 행정의 기반이 되는 시민사회가 전제로서 혹은 주인으로 인식되지 못하고 있음을 의미한다. 최근 들어와서 짧은 역사에도 불구하고 각종 시민단체가 국민적 지지를 얻고 있는 것은 이와 같은 전제로서의 시민에 대한 인식의 부재를 표현하는 것에 다름 아니다. 시민단체가 새로운 법률의 제정을 위하여 청원을 하고, 헌법 소원을 제기하고, 행정기관에 대한 정보를 청구하고, 자질을 갖추지 못한 정치인에 대한 직접적인 반대의사의 표현은 결국 전통적 거버넌스의 각 요소, 즉 입법, 사법, 행정에 대한 기능을 대체하는 것에 다름 아니라고 할 수 있다.

(4) 거버넌스와 정부의 전통적 지배영역의 변화

거버넌스는 정부와 관료에 의한 전통적인 지배영역의 파괴를 의미한다. 정부의 입장에서 그것이 자발적이든 수동적이든 지배영역의 변경과 이에 따른 관리방식의 변화를 초래하게 된다. 기존의 정부개혁이 주로 내부 관리방식의 변화에 초점을 두었다면, 거버넌스의 등장이나 혹은 거버넌스 지향적인 개혁은 더 나아가서 지배영역, 즉 관할권의 변경까지 포함하고 있다.

이와 같은 관할권의 변경은 결국 공공부문에 대한 일원적․독점적 지배가 다원적 지배 혹은 다자간 조정체제로 변화하는 것을 의미한다. 물론 여기서의 지배영역(domain)은 물리적 영역만이 아니라 심리적 영역까지도 포괄한다. 즉 정부의 포괄적인 간섭주의(paternalism)에 근거하는 포괄적 지배영역의 설정으로 인한 심리적 관할권의 확대도 포함하는 것이다(황경식,1999:298-300). 정부 간섭의 이유로서 제기되는 것은 “정부이기 때문”이라는 것 혹은 “국민을 위해서”라는 것인데, 물론 이와 같은 이유는 국민으로 부터의 정당한 신탁에 근거할 경우에만 그 타당성을 주장할수 있을 것이다. 이미 많은 국민들이 이와 같은 신탁의 정당성을 수용하지 않는다는 점에서, 심리적 지뱅영역의 축소에 대한 요구는 물론 더 나아가서 물리적 지배영역의 축소까지 요구되고 있다. 이러한 지배영역의 변화에 대한 요구는 자연스럽게 새로운 거버넌스를 지향하게 하는 힘이 되고 있다.

한 시민운동가가 “악법은 법이 아니다”라고 한 것은 법의 부정 보다는 법 제정자, 즉 정부의 부정으로 보는 것이 타당할 것이다.

이와 같은 지배영역의 변화는 다양한 부문에서 변화를 초래한다. 예를 들어서 권력관계의 변화, 상호작용 등 관계 양식의 변화, 동원자원의 변화, 행태의 변화, 심지어 부패의 변화까지도 초래한다. 물론 이와 같은 지배영역의 변화가 순조롭게 이루어지는 경우는 없다. 특히 과도기의 상황하에서는 결국 지배영역을 둘러한 새로운 갈등을 유발할 수도 있기 때문이다. 특히 새로운 영역의 설정이 장기간 이루어지지 못할 경우, 그 갈등은 이전보다 더 강하게 나타날수도 있을 것이다. 이와 같은 영역의 변화는 크게 3가지 방향으로 진행될 수 있다. 초기단계에는 긴장속에서 부분적인 참여를 통한 정부의 기존 영역의 유지가 가능할 수 있지만, 새로운 주체의 참여의 확대와 내부화에 따라서 영역의 공유로 확장되고, 경우에 따라서는 정부의 지배영역의 축소로 전개될 수도 있다.

이러한 과정에서 결국 정부는 지배영역의 변경과 관련하여 수동적인 입장을 취할 수 밖에 없다. 최소한의 영역에 대한 참여만 허용하게 되고, 참여를 허용하더라도 내부에서의 반발은 강하게 나타난다. 물론 이런 가운데 정부내에서도 영역의 변경을 강하게 지지하는 개혁세력이 등장할 수도 있는데, 대개의 경우 이 세력은 다수의 지지를 받지 못하고 있다. 반면에 지배영역의 확장을 요구하는 시민단체 등 정부 외부의 주체의 입장에서는, 정부와 달리 적극적 입장을 취하게 된다. 가급적 최대한의 영역을 확보하고자 하는 것이다. 때문에 과도기적인 영역 변경시기에는 기존의 영역 지배자와 새로운 주체간에 다양한 상호작용이 가능하게 된다. 때로는 갈등도 발생하지만, 때로는 단기적이지만 협력관계가 형성되기도 한다. 따라서 이러한 상황하에서는 거버넌스에 본격적으로 참여하는 새로운 주체들은 정치적 성격을 강하게 지닐 수 밖에 없다.

외견상으로는 대부분의 시민단체들이 비정치성을 강조하고 있지만, 실질적으로는 정치 그 자체의 과정에 진입하는 것이며, 이러한 영역변경의 활동은 지극히 정치적인 활동이라고 할 수 있다. 따라서 이러한 영역변경과 관련하여 새로운 정부 외부의 주체들간에도 긴장과 갈등이 자연스럽게 발생하게 된다. 즉 지배영역의 변경방식을 둘러싸고 형성되는 갈등이라고 할 수 있다. 정부개혁에 대한 급진론과 점진론이 존재하듯이, 새로운 주체들간에도 참여의 방법, 시기, 범위 등과 관련한 갈등이 발생한다.

예를 들어서 최근 우리나라의 대표적인 시민단체간에 시민단체의 역할과 관련한 논쟁이 있었는데, 속 마음은 무엇이든 간에, 결국 기존의 영역변경과 새로운 영역의 설계와 관련된 이견의 표출이라고 볼 수 있다.

결국 이와 같은 지배영역의 변경이 어떻게 이루어지든, 새로운 거버넌스의 지향은 정부의 역할과 기능의 재정립을 요구한다. 즉 정부영역의 축소와 더불어 정부 기능의 재정립을 초래한다. 이러한 정부기능의 재정립과 관련하여 논의되는 것은, 정부기능의 재정립 방향을 기존의 규범적 대의제를 지향하도록 하는 것인가 아니면, 규범적 대의제와도 구별되는 시민주도적인 새로운 거버넌스를 설계할 것인가 하는 문제이다. 예를 들어서 대학의 실패에 따른 정체성의 확립과 관련하여, 개혁의 주체로서 교육부, 교수, 직원, 학생, 지역사회중 어떤 주체가 어떻게 개입하는가에 따라서 전혀 상이한 모습의 정체성이 형성될 수 있다.

2) 부패문제에 대한 거버넌스적 이해

(1) 정부의 신뢰성 저하와 새로운 거버넌스의 지향

국민의 정부에 대한 신뢰성 여부는 정부와 정치에 있어서의 도덕성 혹은 품위에 달려있다(Nye, 1998:142). 즉 개인적인 언동에서부터 품행, 부패행위 등에 의하여 신뢰성이 결정되는 것이지 정부의 낮은 성과때문은 아니라는 것이다. 때문에 성과는 국민으로 부터의 지지와 신뢰를 얻기 위한 충분 조건이 되지 못한다. 문제는 이와 같은 도덕성에 대한 요인은 성과와 같이 관리되기 어려울 뿐만 아니라 단기적으로도 높은 수준을 달성하기 어렵다는 문제를 지니고 있다. 그런데 이러한 정부 신뢰성의 저하는 우리만이 아니라 많은 국가들이 직면하고 있는 문제라고 할 수 있다.

미국의 경우, 워싱턴 정부의 신뢰성에 대해서 1960도의 조사에서는 72%이었던 것이 1996도에는 그 절반인 35%로 추락한 것으로 조사되었으며, 정부는 국민이 아닌 정부 스스로를 위하여 일한다는 응답도 1960년의 29%에서 1996년에는 배 이상인 76%로 급증하였다(Nye, 1998: 125-127). 이러한 정부에 대한 국민의 불신은 시민단체에 대한 신뢰로 나타나기도 한다. 즉 정부에 대한 불신과 NGO에 대한 신뢰의 관계로서, NGO가 자체의 역량으로 지지와 신뢰를 얻은 측면도 있지만, 한편에서는 정부에 대한 상대적 불신에 힘 입은 바 크다고 할 수 있다. 즉 새로운 거버넌스가 추구되고 있음을 의미한다.

NGO와 관련하여 가장 시급한 것으로 제기되는 것으로서, “시민 중심의 역량 강화‘를 들고 있는데, 이것은 결국 NGO가 시민사회와 구분되고 있다는 것을 의미한다. 물론 NGO의 기능 자체는 시민사회를 지향하고 있지만, 아직까지는 시민이 그 중심에 서지 못하고 있으며, 여전히 시민은 주체가 되지 못하고 있음을 의미한다. 물론 이것이 시민이 반드시 직접 나서야 한다는 것을 의미하는 것은 아니다. NGO가 시민에 대하여 계도적인 입장을 갖는다는 것은 우리의 현실에 어쩔 수 없다는 측면도 있지만, 결국 이렇게 될 경우 NGO와 정부의 기능상의 구분은 모호해진다.

새로운 거버넌스는 정부와 공무원의 부패문제를 정부 내부의 문제만으로 보는 것이 아니라 정부 외부로 까지 적극적으로 확장하여 보고자 한다(OECD, 1995: 55). 전통적인 입장에서와 같이 “선한 정부속에서 발생하는 일탈”로서의 부패가 아니라, 정부이기 때문에 부패가 발생한다는 것이다. 그런데 그 정부는 권력을 독점하고 있으며, 시민사회와의 상호작용이 일어나지 않고 있으며, 견제가 이루어지지 않고 있으며, 따라서 내부적인 교정능력을 상실한 정부인 것이다. 분명히 우리가 주목해야 할 대상으로서의 부패는 정부와 공무원의 부패이지만, 우리가 생각하고 조정하여 할 대상은 정부와 공무원만이 아니라 정부와 시민사회의 관계, 정부의 맥락인 것이다. 이따금식 추진되고 있는 정부규제 완화나 재량권 축소 등과 관련된 정책들도 부분적이나마 정부-시민사회의 관계에 초점을 둔 것이기는 하지만, 대부분 내부관리방식과 형식적 절차의 변경에 머무르고 있는 실정이다.

거버넌스 측면에서는 부패문제에 대한 개혁에 있어서 내부관리의 개혁을 통해서 보다는 정부를 포함한 새로운 거버넌스의 형성을 통하여 해결하고자 한다. 즉 거버넌스에서는 부패문제를 관리방식의 문제가 아닌 정부-사회간 구조와 맥락의 문제로 보고 있기 때문이다. 부패발생적인 정부 주도의 거버넌스는 그 자체로서 구제도(ancient regime)로서 이해되며, 따라서 이러한 구제도의 변화 없이는 부패의 개혁이 어렵다는 것이다. 구제도의 변화가 전제되지 않는 내부관리방식이나 담당자의 변화는 결국 기존 구제도의 유지 내지는 강화의 한 방편에 불과한 것이기 때문이다.

정  부

정치적

통제부재

사회(시민)

권력

불균형

부 패

관료적

재량

<그림 1> 정부-사회관계의 불균형성과 부패 발생

물론 정부의 독점성이 약화된 참여적인 거버넌스하에서도 부패는 발생한다. 그러나 이 부패는 교정의 대상이며, 교정이 되고, 여간해서는 재발되지 않으며, 거버넌스내에서 서로를 견제하는 강한 장치에 의하여 여간해서는 발생하지 않는다. 예를 들어서 미국의 정부윤리법이나 로비관련법을 들수 있다. 미국의 공무원은 비록 작고 사소한 것이라도 급여 이외의 것은 받아서는 안되며, 국민이나 기업들은 정부를 상대로 이해관계가 있는 일을 할 경우에는 등록하고 (로비스트를 활용하여)하라는 것은 결국 거버넌스 전체를 견제와 균형의 네트워크속에 놓고 있다는 것이다. 이 법들은 공무원 개개인을 통제하는 법이 아니라 거버넌스라는 맥락을 보호하는 장치인 것이다.

우리는 강한 행동강령을 만들면 대개 “그렇게 하면 어떻게 일하나”라고 응답한다. 여전히 정부는 주도적이며 강한 존재이라는 것이다. 즉 거버넌스적 이해가 전제되어 있지 않다는 것이다.

그리고 거버넌스하에서는 정부의 부패만이 아니라 시민사회의 부패문제도 정부 이상으로 중요하게 부각되고 논의될 수 있다. 이따금씩 사회에서의 부패문제가 논의되고 있지만 매우 소극적으로 이루어지고 있다. 정부의 부패와 사회의 부패를 분리하여 정부에 주된 초점을 두는 것은 정부 주도적인 전통적인 관리방식하에서는 타당성을 지니고 있지만, 적어도 거버넌스하에서는 타당하지 않다. 거버넌스하에서는 시민사회도 주체로서의 지위를 지니고 있기 때문이다.

거버넌스의 한 유형으로서 신공공관리론을 들고 있는데, 신공공관리론이 강조하고 있는 “고객 지향성”은 사실상 주체로서의 정부 입장에서 객체로서의 시민을 대상으로 하는 것으로서, 규범적 거버넌스가 지향하고 있는 가치와는 거리가 있다. 즉 신공공관리론은 시민을 주체로서 설정하지 못함으로서 전혀 규범성을 지니지 못하였다는 것이다. 이 점에서 보면 신공공관리론은 전통적인 관리방식과 차별성을 갖지 못한다. 물론 전통적인 관리방식의 입장에서 보면, 시민의 “고객화”는 외견상 시민의 지위 상승으로 인식될 수 있지만, 이것은 정부 중심적이고 기업가적인 사고방식의 소산으로서, 시민의 지위를 주체가 아닌 객체로 고정 혹은 낙인한 것이라고 할 수 있다.

(2) 부패문제에 대한 개인적 책임부과의 한계와 새로운 거버넌스

부패문제에 대한 거버넌스의 적용이 용이한 것은 부패문제가 지니고 있는 속성에 기인하는 것이다. 우리가 그 동안 집착한 것은 부패행위의 개인적 귀인(歸因)에 대한 것이다. 그것도 근원적인 귀인 보다는 적절한 소재지의 확인 차원에 불과하다. 그것은 부패의 원인에 대한 논의 보다는 부패에 대한 즉각적인 처벌의 대상을 확인하는데 더 목적을 두어왔기 때문이다. 이와 같은 시각을 갖게 되면, 부패행위 하나하나에 대한 대응을 요구하는 것이고, 이것은 결국 부패에 대한 대응이 불가능함을 시인하는 것이나 마찬가지이다. 또 하나는 부패문제의 귀인을 1차적인 행위의 당사자인 공무원 개인에게 귀인시키는 것이 아니라 조직, 문화, 나아가서 행정 전반에 대한 문제로 귀인하게 되면, 결국 행정의 정체성에 대한 문제의 지적으로 확대되는 것이라고 할 수 있다.

때문에 거버넌스의 입장에서 보면 부패행위 당사자에 대한 엄정한 처벌은 필요한 것이기는 하지만 행정기관 수준에서의 부패방지에는 큰 도움을 주지 못한다. 물론 부분적으로 엄정한 처벌이 다른 잠재적 부패가능성이 있는 공무원에 대한 경각심을 불러일으키고 따라서 줄일 수 있을 것이라는 긍정적인 선순환을 기대하지만, 이것도 사실 입증하기 어려운 기대에 불과하다. 예를 들어서 세무공무원이나 경찰공무원에 대한 처벌이 그렇게 많이 이루어지고 있지만, 여전히 가장 많은 부패행위가 발생한다는 것은 이러한 선순환의 기대가 제대로 적용되지 않는 것이라고 할 수 있다. 이것은 곧 부패문제가 개인에게 “발견”되지만 결코 개인적인 것이 아님을 말해주는 것이다. 즉 부패문제는 문화이론에서 말하는 것과 같은 “물결이론”이 작용하고 있다. 호수나 바닷가에서 일렁이는 물결은 호수가나 바닷가의 지면에 움직임이 있어서가 아니라 멀리서 큰 배가 움직이고 있거나 혹은 바람이 강하게 부는 등 호숫가나 바닷가와는 전혀 상관없는 이유로 움직이는 것이다. 즉 부패행위와 관련된 개인에 대한 처벌도 필요하지만, 반드시 병해하여 고려되어야 할 것은 바로 그 공무원이 처하고 있는 다양한 공적인 맥락에 대한 것이다.

물론 이러한 현상은 공무원의 부당한 행위에 대한 처벌에 있어서도 나타나고 있다. 공무원의 부당한 의사결정이나 행정행위에 대해서 대개 문제와 가장 가까운 거리에 있는 공무원, 즉 대개 하위직공무원들에게 책임이 귀착된다. 이러한 책임의 부과에 대해서 물론 많은 공무원들이 부당하다고 항변하기도 한다. 예를 들어서 권위적인 조직하에서는 반드시 명시적인 문서만으로 의사결정이 이루어지는 것이 아니라, 명문화되어 있지는 않지만 조직 내부의 관행이나 강압적인 분위기 등으로 의사결정이 이루어지기도 한다. 즉 개인의 윤리성과는 상관없이 개인이 처하고 있는 맥락 때문에 의사결정이 이루어진다.

이와는 정반대로 부당한 의사결정이나 행정행위가 1인이 아닌 다수가 개입되어 있다는 이유, 즉 계층제적 위임을 근거로 책임을 회피하기도 한다. 이 경우 상위직은 하위직에 대해서 “내가 모든 책임을 지겠다”하는 식으로 하위직에 대한 책임을 면제하고, 외부 여론에 대해서도 자신이 모든 것을 책임지겠다는 “도덕적 의지”를 표현함으로서 여론을 무마한다. 대개 이런 과정을 거칠 경우 얼마 지나지 않아서 여론은 다른 문제로 관심을 돌린다. 결국 부패문제는 형법상의 범죄와 같은 사건이 발생하지 않는 한 특정한 개인을 상대로 처벌을 하는 것은 한계가 있으며, 공무원 스스로도 처벌에 대해서 저항하고 수긍하려고 하지 않는다. 이것은 부패문제를 개인의 수준이 아닌 전혀 다른 수준으로 이해되어야 함을 의미한다. 거버넌스적 이해는 이와 같이 개인에게 부과되는 책임의 모호함과 한계를 극복할 수 있는 가능성을 제시해준다.

(3) 과잉 간섭주의하의 부패 발생과 새로운 거버넌스

부패를 여러 가지로 정의하고 그 원인을 설명할 수 있지만, 어떻게 하든 부패문제 혹은 부패행위는 규범적으로 혹은 실정법적으로 부여된 권한을 초과하여 사용하는 것 혹은 이로 인하여 발생하는 부정적 문제“로 설명할 수 있다(OECD, 1995:53). 이렇게 부패를 설명할 수 있는 것은 부패문제 이전에 사실상 정부의 권한이나 역할, 기능을 명확하게 규정하는 것이 불가능하기 때문이다. 즉 정부의 모든 기능을 법규정에 일일이 열거하고, 일을 수행하는 절차나 방법을 모두 적시하는 것은 불가능하다. 즉 재량권으로 표현하고 있듯이 모호한 영역이 존재한다.

그런데 공무원만이 아니라 사람이라면 자신의 권한이 미치는 영역을 확대하고자 하며, 특히 공무원에게 있어서 영역의 확대는 곧 사회부문에 대한 개입의 확대를 의미한다. 이럴 경우 공무원에게 부여되는 재량권의 경계는 모호해지게 되며, 이 경우 정부의 간섭주의는 과잉상태를 나타낼 수 있다. 간섭주의 자체에 대한 논란도 있지만, 적극적 정부의 역할을 인정한다 하더라도 전통적 관리방식하에서 이루어지는 정부의 과잉 간섭주의는 결국 소여된 역할을 초과하는 기능의 수행과, 이 기능의 수행을 위한 추가적인 권한을 주장하게 된다.

간섭주의에 근거하는 초과되는 기능의 수행과 추가적인 권한에 대해서는 입법화되지 않은 영역으로서, 부패 발생의 중요한 조건이 된다. 이러한 추가적인 기능의 부담과 권한의 요구는 정부 부문에서만 발생하는 것은 아니라. 예를 들어서 정부(관료)의 경우 국가발전이나 안보에 대한 부담감, 정치인의 경우 정치체제형성에 대한 부담감, 기업가의 경우 기업성장에 대한 부담감이 발생하게 되며, 이러한 부담감은 곧 추가적인 권력의 요구와 확대를 정당화한다.

거버넌스 입장에서 보면 부패는 결국 규범적으로 부여되거나 실정법적으로 부여된 권력을 넘어서는 것을 추가적으로 획득하고자 하는 데서 비롯된 부정적 결과라고 해석할 수 있다. 추가적인 권력은 추가적인 영역의 부담감을 해소하기 위한 명분으로 정당화되는데, 문제는 이러한 추가적인 권력이 자체 영역에서 생성되는 것은 한계가 있다는 것이다. 즉 자체 영역에서의 생성은 스스로의 노력과 자체적인 변혁을 통해서 가능한 것으로서, 이것은 자기비판(Self-Reflection)이 전제되어야만 가능한 것이라고 할 수 있다.

때문에 자기비판이 전제되지 않는 상태에서 권력을 추가적으로 확보하는 가장 용이한 방법은 바로 다른 영역에 대한 관심과 다른 영역으로 부터의 권력의 도출이라고 할 수 있다. 예를 들어서 정치부문의 경우, 자기비판이 전제되지 않는 상태에서 경제부문에 대하여 개입하게 되고, 경제부문과의 유착을 통하여 정치권력을 부당하게 확장하는 것이다. 물론 경제부문도 동일한 논리로 정치부문에 개입하게 된다. 자기 비판을 전제로 자체 영역에서의 권력을 강화하지 못하는 한, 이와 같은 부정적 유착의 가능성은 항존한다. 이러한 측면에서 거버넌스는 전통적인 관리방식이나 정부와는 달리 자기비판을 내부화한 형태라고 할 수 있다.

3. 부패 저항적인 “좋은 거버넌스”의 구성과 의미

많은 정책에도 불구하고 부패문제가 잘 시정되지 않는다는 것은 거버넌스의 입장에서 보면 나쁜 거버넌스의 존재때문이라고 할 수 있다. 따라서 이러한 입장에서 부패를 효과적으로 억제할 수 있는 궁극적인 방법은 거버넌스의 교체 혹은 변화이다. 기존의 관리방식 혹은 정부 독점하에서의 부패방지정책은 일시적인 진통제의 효과만 발휘할 수 있을 뿐이다. 아무리 외부의 참여가 이루어져도 그것은 정부 정책의 합리화를 위하여 활용되는 것일 뿐 문제에 대한 처방은 아니라는 것이다. 따라서 여기에서는 UNDP가 주로 논의하고 있는 좋은 거버넌스의 형성을 중심으로 논의하였다.

1) 좋은 거버넌스의 형성

(1) 좋은 거버넌스 형성의 전제조건으로서의 자기비판과 동등 참여

개념상 좋은 거버넌스(good governance)는 "좋은 구성원들의 좋은 관계를 통한 공동관리의 지향"으로 표현된다(UNDP,1997). 여기서 좋은 구성원은 이타성을 지향하는 구성원을 의미하며, 좋은 관계는 균등한 상호작용의 확보를 의미한다. 즉 좋은 거버넌스하에서는 구성 주체들간의 관계가 전통적인 관리방식하에서와 같은 갈등과 대립 보다는 보완과 협력의 관계를 지향한다. 물론 여기서의 보완과 협력의 관계는 각 구성주체들이 하나의 구성원처럼 기능하는 것을 의미하지는 않는다. 거버넌스가 강조하는 것은 다양한 주체들의 자발적이고 능동적인 참여라고 할 때, 이것이 가능하기 위해서는 여러 가지 조건이 요구된다. 가장 증요한 전제조건은 각 구성주체들의 자기 비판과 참여의 동등성의 확보라고 할 수 있다.

좋은 거버넌스에 대한 논의는 “나쁜” 거버넌스를 전제로 하는 것이다. 엄격한 계급제가 존재하지 않는 한 거버넌스는 항상 존재한다. 여기서 말하는 나쁜 거버넌스는 폐쇄적이고 선택적으로 형성되는 거버넌스를 의미한다. 그런데 현정부에서 논의되고 있는 신지식인 혹은 지식기반의 논의는 폐쇄적인 나쁜 거버넌스를 극복하는 하나의 방법으로 볼수도 있다.

먼저 자기비판(self-reflection)은 그 특징으로서 권력의 부당한 사용의 인식, 이에 따른 침해의 존재에 대한 인정, 자기 권력의 절제, 타 주체의 가치관에 대한 인정과 개방적 수용, 적극적 의사소통의 유지 등을 들수 있다. 이러한 과정은 닫힌 체제에 고립되어 있던 정부를 열린 체제속으로 "해방"시키는 것이라고 표현되기도 한다. 정부 입장에서의 이와 같은 자기비판은 기존의 독점적인 통치를 포기하는 것과 동일하다. 포기라기 보다는 공동관리 혹은 공동통치의 의미로 해석되는 것이 바람직할 것이다. 그리고 동등 참여(equal participation)는 부분적인 참여, 선택적인 참여, 비공식적인 참여, 형식적인 참여가 아니라 거버넌스에 정부와 동등한 주체로서 참여하는 것을 의미한다. 동등하다는 것은 정의롭다는 것을 의미하는데, 이 동등성(equality)은 롤스적인 정의의 원칙이나 노직의 자연권적 재산권의 강조 보다는 오히려 실질적인 “능력”의 균등성을 강조한 센(Sen,1988)의 주장이 거버넌스하에서는 더 설득력이 높다고 할 수 있다.

사실 우리 헌법에 제시되어 있는 “민주공화국”은 규범적이기는 하지만 가장 이상적인 거버넌스의 형태라고 할 수 있다. 국민이 주인이 되어 공동의 통치를 하는 것이 바로 민주공화국이기 때문이다.

이와 같은 자기비판과 동등 참여가 유효하게 이루어질 수 있는 방법은 거버넌스 주체들간에 문제에 대한 충분한 정보(사실, 방법, 지식, 과정 등)를 공유하는 것이다. 정보의 공유는 곧 자원(권력)의 공유이다. 정보의 공유와 동등 참여를 지향하는 거버넌스는 그 특성상 긍정적 의미로서의 원형감시체제(panopticon)와 같은 특성을 지니고 있다고 할 수 있다. 이와 같이 형성되는 좋은 거버넌스는 특징으로서 다음을 들 수 있다.

물론 이 공유는 공개를 바탕으로 하는 공유이다.

정보공개법에 대해서 전통적인 관리방식하에서는 요구한 정보에 대하여 심사를 거쳐서 공개하는 것이지만, 새로운 거버넌스하에서는 정보는 공개되어 있어야 하며, 이 정보에 대한 구체적인 설명의 요구가 있을 때 정부는 추가적으로 설명할 수 있어야 한다. 정보공개는 요구가 아니라 전제라는 인식이 중요하다.

․가치의 다원성 인정과 일치성의 지향

․안정적인 상호작용의 유지

․상호이익 증진체제의 지향

․정체성과 동태성의 확보

따라서 거버넌스하에서의 권력의 생성은 독점적 영역의 배타적 보유에 기초하고 있는 전통적인 관리체제와는 달리 유효한 네트워크의 형성 여부에 의존하고 있다. 즉 배타적이고 페쇄적인 네트워크 보다는 개방성이 권력의 정도를 결정한다. 흔히 참여를 통한 의사결정은 그렇지 않은 경우에 비하여 느린 것으로 평가하지만, 근원적인 문제의 해결이라는 측면에서는 오히려 참여를 통한 의사결정과 문제해결이 더 빠르다고 할 수 있다. 동등한 수준에서의 더 많은 외부 주체들의 개입은 문제해결의 중요한 요건이 된다. 이렇게 형성되는 거버넌스는 안정적인 견제와 균형의 장치를 보유하고 있다(OECD,1995:73). 좋은 거버넌스하에서의 견제와 균형은 다음과 같은 특징을 가진다.

첫째, 이 시스템은 복수의 요소들로 구성되어 있어서, 정부는 상이한 노선에 배치되어 있는 일련의 기관들의 동의를 받지 않고는 활동할 수 없다.

둘째, 정상적인 시민이나 미디어 등과 같은 외부 주체들은 정부가 어떻게 작동하는지에 대한 정보를 얻을 수 있으며, 정책에 대한 자신들의 불만을 표현할 수 있는 방법을 갖고 있다.

셋째, 정부구조는 국가에 반하는 개인을 보호하는 장치를 포함하고 있다. 정부활동은 법률에 의하여 견제된다. 그리고 개인들은 정부의 강탈에 대하여 호소할 수 있으며, 내부고발자는 법에 의하여 보호된다.

(2) 좋은 거버넌스로서의 시민 지향적 거버넌스

좋은 거버넌스하에서도 시민사회가 절대적인 위치를 차지하는 것은 아니지만, 전통적인 관리방식과 비교하면 확실히 좋은 거버넌스는 시민 중심의 혹은 시민 지향적인 거버넌스라고 활 수 있다. 그런데 이와 같은 시민 지향적 거버넌스의 형태는 일정한 것은 아니다. 예를 들어서 정부에 대한 불신과 비판에 기초하여 성립된 미국의 경우, 처음부터 시민중심의 국가와 정부 형성으로 인하여 시민 혹은 사회부문의 거버넌스에 대한 참여는 자연스러운 것으로 볼 수 있다. 그런데 우리의 경우에는 정부 중심의 통치를 시민 지향적으로 전환한다는 의므로서의 좋은 거버넌스의 지향이라는 점에서, 여기에서도 사실상 시민이 거버넌스의 주체가 되는데는 한계가 있다. 오히려 우리의 경우에는 행정부 보다는 입법부와 사법부가 상대적으로 시민 지향적이라는  장점은 있지만, 시민 중심 보다는 입법부와 사법부 중심의 거버넌스로 이행될 가능성이 높다는 것이다.

행정부나 공무원의 경우 시민으로부터 직접적인 위임관계가 설정되지 않지만, 입법부의 경우에는  상대적으로 시민으로 부터의 권한위임이 보다 직접적이라는 점에서, 우리의 경우 시민 중심의 거버넌스 보다는 시민 지향성의 의회 중심 거버넌스에 가까울 수 있을 것이다. 이와 같은 것은 최근의 시민단체의 활동을 통해서도 확인할 수 있다. 물론 시민단체가 다양한 형태로 참여활동을 하지만, 가장 중요하게 이루어지는 활동의 하나는 입법 청원활동이며, 이 활동은 대개 시민단체에 우호적인 의원과의 연대를 통하여 이루어진다는 점이며, 또 하나는 시민단체에 의하여 이루어지고 있는 각종 소송이다. 이러한 점에서 우리의 거버넌스는 시민중심의 거버넌스 보다는 우선적으로 시민 지향적인 의회중심 혹은 사법부 중심의 거버넌스가 강조될 수도 있다. 물론 이러한 현상은 정치에 대한 불신과는 구분되는 것이다.

이런 가운데 단기적으로는 정부와 시민사회간에는 동등한 주체로서의 상호작용 보다는 비판적 관계가 형성될 수 있다. 즉 정부 중심의 통치체제에서 시민중심으로 직접적인 이동이 아니라, 정부와 시민사회간의 대립적 관계가 형성된다는 것이다. 이러한 대립각의 형성은 좋은 거버넌스를 형성하기 위한 동등한 주체로서의 위상이 마련되어 있지 않기 때문이다. 즉 정부의 경우에는 자기비판과 수용성에서, 시민단체의 경우에는 자기 정체성과 전문성, 시민 대표성의 확보라는 측면에서 여전히 부족하기 때문이다. 이점에서 보면 궁극적으로 시민중심의 거버넌스가 요구되지만, 과도기적 이행기에 있어서는 의회와 사법부를 매개로 하는 거버넌스가 현실적으로 유효할 수 있다.

2) 부패문제에 대한 집합적 대응으로서의 사회역량의 강화

분명히 제도 개혁이 국가의 투명성과 책임성 강화에 기여할 수 있지만, 장기적으로는 사회역량의 강화(social empowerment)를 통한 새로운 거버넌스의 형성이 필요하다. 사회역량의 강화는 시민사회의 정치․경제적 생명력과 기능을 활성화시키는 것을 말한다(Johnston,1998:85). 사회역량의 강화를 통한 정치․경제적 자원, 대안이나 활동에 대한 시민참여 확대는 시민사회에 대한 착취의 가능성을 줄이고, 정치․행정과정에 시민이 참여하여 효과적으로 영향을 미칠 수 있으며, 이에 따라서 공무원의 사익 추구적 행동을 견제할 수 있다. 시민사회에 의한 견제가 효과적으로 이루어질 경우, 공무원들은 정치․경제부분에 있어서 자신들이 행사하고 있었던 독점권이나 자유재량권을 상당 부분 상실하게 된다.

이러한 공무원의 독점권이나 재량권은 Klitgaard(1988:75)가 말하는 부패의 기본적인 요소들이라는 점에서, 이러한 시민사회의 강화는 부패방지에 있어서 중요한 의미를 지니고 있다. 반부패 전략으로서의 사회역량의 강화와 권한 확대는 복잡하고 장기적인 과정으로서(Johnston,1998:91), 이것이 조직, 인력, 관리 수준에서와 같은 단기적인 개혁까지도 대신하는 것은 아니다. 당연히 거시적이고 장기적인 수준에서의 시민사회에 대한 권한의 부여와 미시적이고 단기적인 수준에서의 개혁이 동시에 작동되어야 한다.

결국 부패방지에 있어서 시민사회의 기본적인 역량강화와 시민사회와 국가간의 권력 균형은 중요한 요소이다. 시민단체들은 바로 시민사회(시민들)와 국가간의 균형관계를 형성해 주는 중심추 내지는 연결고리의 역할을 한다. 시민사회의 발전과 역량 강화는 단기간에 인위적으로 이루어지는 것이 아니라는 점에서, 강화과정이 잘 인지되지 않거나 혹은 인지된다 하더라도 매우 불규칙적이고 무질서하게 보일 수 있다. 그러나 활기있는 시민정치는 본래적으로 불규칙적이다. 위로부터의 통제는 단기적으로는 부패 공무원들의 행동을 경직시킬 수 있지만, 보다 장기적으로는 시민사회의 발전을 통해서 부패억제를 지향하는 새로운 공공질서와 규범의 정착이 요구된다(Johnston, 1998:93). 바람직한 시민사회는 자유로운 상호작용이 가능한 사회로서, 자유로운 의사소통과 토론의 반복과정(학습과정)을 통하여 강력하면서도 정당성을 갖춘 사회적 규범을 형성할 수 있다.

이러한 시민단체의 역할은 OECD에 의해서도 상당히 강조되고 있다. OECD의 한 조사에 의하면, OECD 회원국가내에서 성실성(integrity)이 가장 높은 분야(기관)으로서 시민단체가 최고 평가를 받았다. 부패방지를 위한 개혁방안에서도 권한이양, 정치자금개혁, 금융개혁과 함께 시민단체의 발전을 제시하고 있어서, 시민단체가 반부패에 상당한 기여를 할 수 있음을 제시하였다. 최근 부패방지에 있어서 시민단체가 중요한 주체로서 부각되고 있는 것은 기본적으로 부패문제가 개인차원의 문제가 아니라, 조직, 사회, 국가 차원의 문제라는 인식이 전제되기 때문이다. 즉 부패문제는 사적재가 아니라 공공재 혹은 집합재적 특성을 지니고 있다.

OECD가 1998년 OECD/USAID 공동의 국제세미나에서 조사한 결과이다. OECD.(1998).Results of the Pilot General Participant Survey-Combating Corruption in Transition Economies-.

부패문제가 집합재의 특성을 지니고 있는 것으로 인식이 전환함에 따라서(김준기,1999;665), 기본적으로 집합재적 문제에 관심을 가져왔던 시민단체들이 부패문제에 대해서고 관심을 갖는 것은 자연스러운 관심영역의 확장이다. 부패문제가 공공재로서의 특성을 지니고 있기 때문에, 부패문제에 직접 개입되어 이익이나 피해를 보지 않는 한 평상시에는 부패문제에 대하여 특별히 인식하지 않는다. 이런 점에서 시민단체의 역할은 부패문제가 공공재적 문제성을 지니고 있다는 것을 인식시키는 것이다.

공공문제로서의 부패문제에 비공식적인 시민단체가 등장할 수밖에 없는 것은 정부에 의한 부패방지정책이 실패하기 때문이다. 일반적인 정부실패에 대해서 시장이 개입하는 경우가 많은데, 부패문제의 경우에도 같은 논리로 시장과 시민단체가 개입하게 된다. 정부실패처럼 부패가 필요악적인 존재라는 인식이 퍼져있는 상태에서, 부패형성의 핵심요소의 하나인 시민의 의식개혁을 포함한 시민참여가 확보되지 않고서는 근본적인 개혁을 기대하기 어렵다. 이런 점에서 시민의 반부패 의식을 제고시키고 시민사회의 개혁을 유도하는 것이 바로 시민단체의 중심 역할이다. 물론 아직 대부분의 국가에서 시민단체의 힘이 약한 것이 사실이지만, 시민단체에 의하여 이러한 노력이 지속적으로 이루어질 때 부패에 대한 개혁의 가능성은 증대된다. 특히 시민단체는 특정한 계층이나 집단의 사람들만이 아니라 다양한 계층의 다양한 분야에 종사하는 사람들(종교인, 법률가, 회계사, 교수, 기타)에 의하여 구성되고 운영되기 때문에, 정부나 정치권과 비교하여 다양한 부패문제를 이슈화할 수 있다. 이것이 시민단체가 가지고 있는 가장 큰 장점의 하나이다.

3) 좋은 거버넌스로서의 윤리적 기반과 윤리적 정부

공무원은 매일매일 자유재량권을 행사한다. 그런데 이 자유재량이 반드시 부패로 연결되는 것은 아니지만, 부패를 발생시키는 주요 이유의 하나이다. 문제는 재량은 필연적인 것으로서, 법적으로 그 한계를 명확하게 설정하는 것은 불가능하다. 윤리(Ethics)는 이 같은 공적 권력의 재량적 사용을 견제하는 중요한 수단이며, 또한 정부(정부기구)에 있어서 신뢰성(credibility)을 유지하는 가장 중요한 수단이다. 그러나 공공부문의 활동은 정태적 상태(status)가 아니라 지속적 과정(process)으로서,  규칙과 법으로 이를 규율하는 데는 한계가 있다. 따라서 중요한 것은 일시적인 제도의 마련이 아니라, 이것의 지속적인 관리과정이며, 따라서 지속적인 전략의 마련이 중요하다. 이런 측면에서 재량권을 규율할 수 있는 윤리는 도구적일 수 있지만, 목적을 위한 필수적인 수단이다. 즉 정부의 윤리는 좋은 정부정책 형성을 위한 필수적 전제조건이다. 모든 정책들이 이것에 의존하고 있기 때문에 이것은 어떤 단일의 정책보다도 중요한 정책이다(Thompson, 1992:255).

많은 국가들이 “신뢰적자(confidence deficit)”의 문제에 직면하고 있는데(OECD, 1998b), 이것은 정부 정당성, 정부조직, 나아가서 정책에 대한 불신까지 포함한다. 이러한 신뢰적자의 증가는 “부적절한 행동(inappropriate actions)”이나 스캔들등에 의하여 증폭되며, 이것의 해소방안으로 윤리기반 혹은 이를 기초로 하는 윤리적 정부가 중요한 이슈로 부각되고 있다(OECD, 1998). 물론『윤리 기반(Ethics Infrastructure)』은 OECD가 회원국의 윤리관리 실태를 조사하기 위하여 개발한 분석도구로서(OECD,1996), “잘못된 행동을 억제하고 바람직한 행동을 고양하기 위한 일련의 수단과 과정”으로 폭넓게 정의하고 있다. 따라서 윤리 기반은 공무원의 행동에 대한 일정한 경계를 규정한 규칙, 통제, 조건, 활동이라고 할 수 있으며, 또한 윤리 기반을 제대로 구축함으로서 높은 윤리적 수준의 공무원 행동을 확보할 수 있는 인센티브를 제공하는 적극적인 역할을 수행한다. 윤리 기반은 그 나라의 문화적․정치적․행정적 전통에 의존적일 수밖에 없지만, 일반적 원칙을 제시하고 있다는 점에서 하나의 규범적 틀로서 활용할 수 있다. OECD에서는 이러한 윤리기반의 개념에 근거하여(OECD, 1996:6), 공무원의 바람직한 행동을 지지하거나 부정적 행동을 억제하는 방안을 논의하였다.

OECD의 PUMA가 회원국을 상대로 한 윤리관리 실태 조사에는 9개국이 자발적으로 참여하였다.

OECD(1996:11)가 규정하고 있는 부패범위는 포괄적이어서, 범죄 수준의 공직관련 법규위반illegal)만이 아니라, 윤리적 기준과 원칙의 위반(unethical)이나 관습위반(inappropriate)까지 포괄하고 있다. 따라서 OECD(1996:12)가 사용하는 윤리(ethics) 개념도 상당히 포괄적이어서 윤리를 “특징적인 아이디어나 에토스를 매일 매일의 생활속으로 전환시키는 규칙”이라고 정의하고 있다. 여기서 ethos는 “공직사회의 전반적 문화를 정의하는 이념의 총체”이며, values는 “선과 적절성에 대한 판단을 안내하는 개인적인 기준이나 원칙”을, 그리고 conduct는 공무원의 실제 행동이나 행위를 의미하는 것으로 구분하고 있다.

표에서 보는 바와 같이 OECD(1998b)에서 제시한 윤리기반은 독점적 정부가 아닌 거버넌스의 차원에서 통제, 안내, 관리의 3가지 기능과 8가지 요소로 구성되어 있다. 물론 이러한 이상적 조건들은 해당국가의 문화적․정치적 환경에 달려있다.

예를 들어서 미국과 같이 전통적으로 견제와 균형에 치중하고 있는 국가는 통제기능에, 신뢰의 전통을 가지고 있는 네델란드는 안내와 관리를 강조하고 있다. 반부패 정책과 통제의 명료성을 위해서는 행정기관 외적인 요소들은 통제의 권위와 윤리적 행동기준을 제공하고 처벌의 결과에 분명하며, 반대로 내적 요소는 공무원에게 자율적인 안내와 방향을 제공한다. 그런데 이 내․외적 요소들은 상호보완적이다. 한 요소의 실패는 다른 부분을 실패하게 한다. 이런 맥락에서 보면 정치인의 과감한 발언, 징벌 위주의 법규, 강력한 사정조직과 같은 방안들은 윤리적 기준이 공직사회의 문화에 전환되고 이해되지 않는 한 공공부문의 성실성을 증가시키지 못한다.

<표 1> OECD 윤리기반의 기능과 구성요소

윤리기반의 기능	구 성 요 소
	내적 요소	외적 요소
통제	․효과적인 책임성 메카니즘	․공공의 참여와 감시 ․독립적 조사와 기소를 위한 법적 틀
안내	․가치와 기준을 표현하는 행동강령 ․교육․훈련과 같은 전문가적 사회화	․정치지도자의 잘 만들어진 헌신
관리	․효과적인 인적 자원 정책에 기초한 건전한 공공 서비스 조건	․중앙의 관리체, 부, 자율기관, 특별한 윤리적 조직체간 인프라의 상호조정

이러한 윤리기반에 기초한 『윤리적 정부』는 “공무원의 부적절한 행동을 억제하고, 부적절한 행동을 발견하고, 도덕적 분위기를 증진시키는 유리온실과 같은 개방된 정부”로서, 사익을 위하여 공적 비용을 지출하지 않는 정부(Zimmerman,1994:13)라고 할 수 있다. 따라서 윤리적 정부하에서는 부패에의 유인과 기회가 줄어들고, 반대로 탐지의 가능성은 증가하게 된다. 이러한 윤리적 정부가 성공하기 위해서는 윤리적 정부를 구성하는 각 요소들의 집행에 있어서 지속적이고 강력한 집행부와 입법부의 지도력이 요구된다. 윤리적 정부는 단순히 목표에 그치는 것이 아니라 지향하고 또한 달성해야 할 정부의 모습이라고 할 수 있다.

이와 같은 윤리적 정부를 구성하는 요소를 다음과 같이 제시하고 있다(Zimmerman, 1994:216-217) ①집행기능의 집중화 ②주요 기능에 의한 집행조직들의 조직화 ③실적에 입각한 인사관리 ④공무원의 이해상충에 대한 법적 조절 ⑤윤리강령의 제정 ⑥윤리위원회의 설치 및 운영 ⑦재산상태의 공개 ⑧정보의 공개 ⑨시민의 참여 ⑩내부통제장치의 마련 ⑪강력한 외부통제장치의 마련 ⑫내부고발자의 보호 ⑬공직 퇴임후 취업의 제한

4) 정부-시민사회간 상호자율성 확보 : 공유와 긴장

시민단체는 여러 가지 측면에서 정부에 비하여 힘이 약하고 활용할 수 있는 수단이 제한된다. 따라서 반부패의 중요한 주체로서 시민단체의 역할을 수용한다면, 이를 위한 기반 조성은 필요조건이다. 여기서 가장 중요한 것은 시민단체와 정부간에 적절한 힘(권력)의 균형과 이를 토대로 한 상호작용이 이루어질 때 시민단체는 반부패 정책의 진정한 주체가 될 수 있다. 우리나라의 경우, 많은 시민단체들이 정부의 정책과정에 직간접적으로 참여하고 있지만, 상당 부분 구색 갖추기 용이 많은 것이 사실이다. 물론 과거에 비하여 보다 적극적인 참여가 이루어지고 있고 또 정책과정과 내용에 변화를 줄 수 있지만, 아직은 형식적인 참여는 그치는 경우가 많다. 따라서 가장 중요한 전제가 되는 기반은 바로 “정부-시민(혹은 시민의 대리로서의 시민단체)”관계의 균형의 유지라고 할 수 있다. 이러한 권력의 균등성이 확보될 수 있을 때, 양자간에 견제와 균형, 비판과 수용이 가능할 것이다. 정부-시민간의 균형을 가능하게 할 수 있는 조건들은 다음과 같다.

<표 2> 정부-시민단체간 균형의 조건

거시적 조건들	미시적 조건들
․정치적 분권화, 발전 ․시민사회의 성숙과 발전 ․자원(정보 등)의 공유	․정부에 대한 체계적 감시활동 ․자율적인 조직의 인력과 예산 확보 ․정규인력, 지원인력(자원봉사) ․전문성 강화 및 확보

부패가 발생하는 근본적인 이유는 부패가 발생하는 조건, 상황, 결과 등에 대한 정보가 외부로 노출되지 않기 때문이다. 이러한 점에서 본다면, 부패방지가 효과적으로 이루어지기 위해서는 무엇보다도 적절하고 정확한 정보가 조직 내․외부로 공개되는 것이다. 부패 발생에 우호적인 정보의 가치를 제거하는 것이다. 이것은 정보의 공개와 공유를 통하여 가능하다. 정부는 시민단체를 포함한 사회에 보다 많은 정확한 정보를 제공하는 역할을 담당하여야 한다. 이것이 정책과정에 시민단체를 직접 참여시키는 것 이상으로 중요하다. 정보의 공개와 공유는 부패문제에 대한 지속적 논의를 위한 공동의 장을 제공하는 것이다. 부패방지라는 공동의 목표가 효과적으로 달성되기 위해서는 부패문제에 대한 지속적 논의가 필요하다는 점에서도 정보의 공유와 공개, 이를 통한 공동의 논의의 장이 필요하다.

그리고 부패방지가 발전의 중요한 전제라는 점에서, 이것의 핵심적인 주체라고 할 수 있는 정부와 시민단체가 유기적인 협력관계를 구축하는 것이 매우 필요하다. 그러나 여기서 고려할 것은 이것은 현실의 차원인가 아니면 규범의 차원인가 하는 것이다. 부패방지를 위해서는 적극적인 협력이 필요하지만, 그 형태가 반드시 공동으로 일하는 것만을 의미하는 것은 아니라는 점이다. 양자간에 공통의 가치와 목표를 지향한다면, 각기 다른 공간에서 자율적으로 활동하는 것도 바람직한 협력관계라고 할 수 있다. 정부와 시민단체가 좋은 목적으로라도 지나치게 유착되면, 결국 시민단체의 자율성과 정체성에 문제가 발생할 수 있기 때문이다. 따라서 우선적으로 기대되는 바람직한 관계는 부패방지를 위한 협력관계 형성을 지향하되, 정부와 시민단체가 각각 자율성을 충분히 확보하는 것이다. 시민단체가 자율성을 확보하지 못한다면, 정부-시민단체의 협력관계는 곧 시민단체의 정체성 위기를 초래할 수 밖에 없다. 이러한 자율성의 유지는 결국 정부-시민단체간에 협력관계를 지향하되, 항상 일정한 긴장관계가 형성되어 있어야 한다. 즉 정부와 시민단체간의 상호작용에 있어서는 협력 이전에 전제적 자율성이 필요하다.

물론 정부와 시민사회의 관계를 적대적 관계로 설정하는 것은 민주공화정의 이념이나 혹은 사회계약론적 관점에서도 타당한 것은 아니다. 좋은 거버넌스의 입장에서의 정부와 시민사회간의 관계는 신탁의 관계는 아니라 하더라도 최소한 우호적인 관계를 유지할 수 있어야 할 것이다. 물론 바람직하게 기대되는 것은 시민사회를 위한 국가(정부)의 존재라는 맥락으로 접근되는 것이다. 시민사회가 주인의 위치를 갖는 것이다. 그런데 주인은 항상 주인의 위치에 있는 것은 아니며, 일정한 조건을 충족할 경우 주인으로서의  권한을 행사할 수 있다. 그 조건은 한편으로는 시민정신으로 표현되기도 한다. 시민사회 지향적 정부와 거버넌스가 가능하기 위해서는 시민정신의 확보가 전제로서 요구된다. 그러나 현실적으로 우리의 경우 아직까지 시민사회에서 만족스러운 시민정신을 찾기 어려운 실정이며, 마찬가지로 정부에게서도 시민사회로부터 신탁을 받은 대리인으로서의 바람직한 지위를 발견하기도 어려운 실정이다. 즉 시민사회에서는 주인의식, 소유의식, 비판의식, 문제의식의 부족이, 정부에게서는 마찬가지로 대리인 의식, 봉사의식의 부족이 지적되고 있다.

물론 여기서의 자율성은 Huntington(1968)이 말하는 "상호자율성(mutual autonomy)"을 의미한다. 상호자율성은 정부와 시민단체간의 배타성이나 고립을 의미하는 것이 아니라, 서로 작용하면서도 서로의 경계와 영역을 각각 유지하는 것을 의미한다. 따라서 양자간의 관계에서 정부는 시민사회에 대한 존중과 시민단체의 가치에 대한 인정을 의미하며, 시민단체는 정부의 의무와 가치, 기능에 대해서 올바로 이해하는 것을 의미한다. 물론 이러한 양자간의 상호자율성과 협력이 인정되기 위해서는 양자간에 특정한 가치에 대한 어느 정도의 공유가 전제되어야 한다. 만일 정부와 시민단체가 지향하는 가치가 충동할 경우, 양자간의 관계는 상호자율성의 관계 보다는 고립적 의미에서의 갈등관계를 형성할 수 있다. 따라서 우리의 경우, 정부-시민단체 관계에서 고려해야 할 것은 이러한 양자간의 추구하는 가치의 동일성 정도 판단에 대한 것이다.

권력균형

(상호자율성)

정보공유

(개방성)

정 부

역량강화

(비판가능성)

시민사회

<그림 2> 정부-시민사회간 상호 자율성

그런데 이점에서, 우리의 경우 정부와 시민단체간에는 상당한 인식의 간극을 보이고 있다. 그 동안 우리나라 정부도 시민단체와 일정한 관계를 형성하였다. 그러나 적어도 80년대까지는 친정부적인 시민단체들이 정부와 협력관계를 형성하였다. 정부에 비판적인 시민단체들은 정부와의 협력관계가 형성되지 못하였다. 그러나 90년대 들어와서는 상이한 양상을 보이고 있다. 기존의 친정부적인 시민단체들의 협력관계가 계속 유지되는 가운데, 정부 비판적인 시민단체들이 부분적으로 정부와 협력관계를 형성하기 시작하였다. 물론 이것이 가능하게 한 가장 큰 변화는 정치환경의 변화라고 할 수 있다. 물론 정부 비판적인 시민단체의 활동은 친정부적인 시민단체의 활동과는 확연히 구분된다.

제3장 교육 분야의 부패방지 협력체계 구축방안

1. 논의의 배경

부패문제는 속성상 늘 다루기 어려운 대상이다. 한편에서는 사람의 본성과 연관되지만, 또 한편에서는 사회구조적인 측면과도 연관되는 등 복잡한 맥락 속에 있기 때문이다. 그래서 규범적으로는 늘 제거의 대상이 되지만, 현실에서는 의도한 대로 되지 못하는 경우가 거의 대부분이다. 그래서 어떤 학자는 자포자기적인 것인지는 모르겠지만, 부패를 제거의 대상이 아닌 같이 살아가는 동반자의 하나로 간주하자는 의견을 내놓기도 한다.

이렇게 여러 가지 시각과 방법으로 부패문제에 접근할 수 있는데, 최근 강조되고 있는 것의 하나가 바로 구조적 시각에서의 부패문제에 대한 이해이다. 이것은 기존의 문제해결 방식이 전혀 틀린 것은 아니지만, 결국 표피적이고 일시적인 대응에 머물 수 밖에 없었다는 한계를 인식하고, 이제는 대응에 시간이 다소 걸리더라도 보다 본질적이고 근본적인 원인으로 접근해보자는 시도이다. 이러한 접근방식은 여러 가지 이름으로 불리우기도 하는데, 그 중의 하나가 여기서 논의하고 있는 거버넌스적인 시각에 의한 접근이다.

이러한 시각에서 부패문제에 접근하게 되면 앞서 언급하였듯이 보다 본질적이고 근본적인 문제에 주목하게 되는 것이며, 기존의 접근 방식들이 갖고 있었던 부족한 점들도 보완할 수 있을 것이다. 문제를 조금은 다른 시각에서 보면, 기존의 시각하에서는 보지 못하였던 문제들이 새롭게 보일 수 있을 것이다.

여기서는 이러한 의도하에서 교육분야를 중심으로 논의하고자 한다. 교육분야도 다른 어느 분야에 뒤지지 않을 정도로 부패 등 여러 문제에 처해있는 것으로 평가되고 있다. 이러한 문제에 대한 접근이나 해결방안의 제시가 쉬운 것은 결코 아니다. 때문에 여기에서는 구체적인 대응방안의 제시보다는, 앞서 언급하였던 거버넌스적 시각에의 문제에 대한 접근의 필요성과 더불어, 고려할 수 있는 대응방안의 한가지를 규범적이지만 제시하고자 한다.

2. 거버넌스와 부패문제의 인식

1) 거버넌스의 정의와 주요 특성

거버넌스(Governance)에 대해서는 다양하게 정의하고 있는데, 그렇게 큰 차이는 발견되지 않는다. 거버넌스에 대한 정의의 한 사례로서, UN에서는 거버넌스를 “국가적 문제 해결을 위한 정치적, 경제적, 행정적 권위의 행사”로 정의하고 있다.

보다 구체적으로는 거버넌스는 시민들과 각종 집단들이 자신들의 이익을 모색하고, 자신들의 권리와 의무를 수행하고, 자신들간의 차이를 조정하는 "일련의 복잡한 메카니즘, 과정, 관계, 제도'라고 하여 시민사회 중심으로 정의하고 있다(UNDP,1997:v).

거버넌스를 매우 복잡한 메카니즘, 과정, 관계, 제도라고 표현한 것은, 거버넌스가 지니고 있는 다양한 성격을 이야기하는 것이다. 이렇게 거버넌스는 사회내에서 권력을 배분하고 공공자원과 문제를 다루기 위해서 사용하는 모든 방법들(그것이 좋은 것이든 나쁜 것이든)을 포괄하고 있다는 점에서 기본적으로는 가치 중립적인 개념으로 볼 수 있다.

거버넌스 형성의 주요 주체로서 국가, 시장, 그리고 시민사회를 들고 있다. 이들간의 역학관계나 기능의 수행에 의하여 다양한 거버넌스의 형성이 가능하다. 물론 3요소의 완전한 균형관계가  가장 바람직한 거버넌스의 유형으로 볼 필요는 없다. 즉 국가중심 거버넌스, 시민사회중심 거버넌스, 그리고 시장중심 거버넌스등 모두 긍정적인 기여를 할 수 있기 때문이다.

다만 이들은 3요소간의 관계가 불균형하다는 것을 보여주는 것으로서, 불균형성에 따른 문제 발생의 해결능력을 추가적으로 갖지 못할 경우 나쁜 거버넌스의 형태를 취하게 된다는 점에서, 3요소간 완전한 균형상태의 거버넌스에 비해서는 취약한 측면이 있다.

이들간의 균형관계가 어떻게 형성되든, 아들간의 상호작용성은 곧 거버넌스가 그 속성상 네트워크의 형태를 취하고 있음을 의미한다. 즉 이들 요소간의 상호작용이 특정한 문제와 관련하여 일시적으로 형성되는 것이 아니라 지속성을 띠고 있다는 점에서 거버넌스의 기본적 속성의 하나는 네트워크라고 할 수 있다. 이와 같은 네트워크를 기반으로 하는 연계망의 활동이 지속성을 갖기 위해서는 무엇보다도 신뢰를 기반으로 상호작용이 이루어져야 할 것이다. 이와 같은 점에서 신뢰에 기반한 네트워크로서의 거버넌스는 중립성과 더불어 가치내재적인 성격도 동시에 지니고 있다고 볼 수 있다.

2) 거버넌스에서의 부패문제의 인식

부패 문제를 다양한 시각속에서 볼 수 있다. 흔히 접근법이라고 소개되는데, 개인적, 조직적, 제도적, 문화적, 구조적 접근법들이 있다. 물론 나름대로 모두 부패문제에 대한 이해와 분석, 그리고 대응방안의 도출에 기여를 하는 부분들이 있다. 이것을 부정하는 것은 아니다. 그런데 이러한 접근법들은 정도의 차이는 있지만 보다 근원적인 부분에 대한 접근이라는 측면에서는 한계가 있다. 즉 특정한 개인 수준에서의 부패문제이기는 하지만, 보다 근원적으로는 개인이 처하고 있는 구조적 맥락에서 발생의 원인을 찾을 수 있기 때문이다.

부패문제에 대한 거버넌스적 인식이라는 것은 바로 이러한 측면에서의 보다 근원적인 원인을 확인하고 이해하는데 도움을 주게 된다. 거버넌스적 시각에서 보는 부패 문제는 다음과 같이 설명될 수 있다.

첫째, 부패문제를 특정 개인이나 주체의 문제가 아닌 구조의 문제로서 이해한다. 이것은 여러 문제에 관련되는 것이기는 하지만, 부패의 발생을 개인적 일탈의 문제로만 보는 것이 아니라, 사회 구조적인 부조리나 모순에서 비롯되는 것으로 이해하고자 한다.

둘째, 부패는 특정 주체에 의한 권력 독점에 기인하는 것으로 본다. 변하지 않는 진리라고 할 수 있는 권력에 대한 것으로서, 사회내에서 혹은 조직구조상에서 권력이 특정인(혹은 조직)에게 독점적이거나 혹은 통제되지 않는 경우 부패의 발생은 자연스러운 결과로 본다. 기업간의 관계에 있어서, 원청업자와 하청업자의 관계, 학교와 학생의 관계 등이 여기에 해당한다.

셋째, 보다 근원적으로는 정부와 시민사회간의 적절하고 균등한 상호작용 부재에 기인하는 것으로 본다. 특히 정부에 의하여 발생하는 부패, 구조적으로 일반 국민들은 행정기관이나 공무원에 대해서 특별하게 잘못한 것이 없음에도 불구하고 주눅이 드는 것은 정부와 시민사회간에 권력의 근본적인 불균등에 기인하는 것이다.

넷째, 구조 내부의 교정능력의 상실에 기인하는 것으로 본다. 구조 내부적으로 부패문제에 대한 비판적 인식이 없을 뿐만 아니라 통제능력을 가진 주체도 존재하지 않는 경우이다. 자율적이고 비판적인 네트워크 자체의 부재인 상황에서 발생한다.

다섯, 사회 전반적인 활동역량의 부족에 기인하는 것으로 본다. 사회를 구성하는 다양한 요수들간에 균등하고 활발한 상호작용이 있어야 하는데, 이것이 이루어지지 않고 정체되어 있는 경우이다. 문제는 교정되지 않으며, 선은 지지되지 않는 상황이다.

3. 부패와 『좋은 거버넌스』의 구축

1) 부패문제 해결을 위한 새로운 패러다임 : 좋은 거버넌스의 지향

부패문제에 대한 새로운 패러다임의 제시는 기존의 시각을 부정하거나 배제하는 것은 아니다. 새로운 시각속에서 문제를 보면 기존의 시각으로는 미쳐 확인하지 못하였던 부분들을 추가적으로  볼 수 있기 때문에 기존 시각에 대해서 보완적 의미를 지니고 있다고 볼 수 있다.

여기서 새로운 시각으로서 제시한 『좋은 거버넌스』는 사실 새로운 것이라고 보기는 어렵다. 왜냐하면 거버넌스라는 시각이 근본적으로 보면 새로운 시각이라고 보기 어렵듯이, 좋은 거버넌스도 같은 맥락에서 볼 수 있기 때문이다. 늘상 거버넌스 혹은 좋은 거버넌스는 논의되고 지향되지만, 구체적인 학문의 영역으로서, 혹은 특정한 문제에 대한 적용이라는 점에서는 그 동안 부족한 것으로 평가되고 있었다. 때문에 여기에서처럼 부패문제에 관해서는 새로운 시각으로 볼 수도 있을 것이다.

좋은 거버넌스는 기존의 모순과 부조리를 안고 있는 거버넌스에 대한 변화 내지는 대체의 의미를 담고 있다. 예를 들어서 기존의 지배구조가 집권적이고, 권위적이고, 일방적이고, 폐쇄적이고, 변화 저항적이라면, 이것은 좋은 거버넌스적 입장에서는 변화 혹은 대체의 대상이 되는 것이다. 즉 기존의 결함있는 거버넌스에 대한 반(反)의 의미로서 논의될 수 있다.

때문에 이러한 시각 혹은 접근이 수용되기 위해서는 무엇보다 먼저 기존 거버넌스에 대한 비판적 성찰이 요구된다. 물론 여기서 자세히 논의할 수는 없지만, 새롭게 논의되는 거버넌스는 기존 거버넌스에 대한 비판적 성찰이 전제되는 상태에서 논의가 가능할 것이다. 예를 들어서 기존의 지배적 거버넌스하에서의 지배적인 주체는 거버넌스의 변경에 대하여 당연히 저항적이다. 예를 들어서 기관장이 부하 직원들에게 많은 권한을 위임하는 것이나 혹은 중요한 의사결정에 있어서 의사결정의 구성원을 공무원만이 아니라 민간인을 포함하여 구성하는 것은 기존의 기존 거버넌스하에서 권력을 점유하고 권력이 가져다주었던 이익을 포기함으로서 가능한 것이기 때문이다.

때문에 거버넌스의 변화는 그 자체로서 혁신적인 것이며, 때문에 쉽게 형성될 수 있는 것은 아니다. 일극 집중적인 권위구조에서 부분적이고 제한적이지만 분화되는 현상이 발견된다. 예를 들어서 앞서 언급한 바와 같이 정부내 의사결정과정에 민간인을 참여시키는 것이다. 그러나 아직까지 실질적이고 핵심적인 참여보다는 대부분 형식적이고 주변적인 참여에 머물고 있는 경우가 비일비재하다. 이것은 기존의 독점적 거버넌스와 비교하여 비록 진일보한 것이기는 하지만, 여전히 근본적이고 구조적인 변화는 없는 수준일 수 밖에 없다.

여기서 논의하는 “좋은 거버넌스(Good Governance)"에 대한 개념도 다양한데(구체적인 구성내용이나 특징 등은 다음 장에서 후술함), UNDP에서는 좋은 거버넌스를 “좋은 구성원들의 좋은 관계를 통한 공동관리체제”라고 정의하고 있다. 물론 여기서 말하는 좋은 구성원은  이타성을 지향하는 구성원을 의미하며, 좋은 관계는 균등한 상호작용의 확보를 의미한다. 즉 좋은 거버넌스하에서는 구성 주체들간의 관계가 전통적인 관리방식하에서와 같은 갈등과 대립 보다는 보완과 협력의 관계를 지향한다. 물론 여기서의 보완과 협력의 관계는 각 구성주체들이 하나의 구성원처럼 기능하는 것을 의미하지는 않는다. 거버넌스가 강조하는 것은 다양한 주체들의 자발적이고 능동적인 참여라고 할 때, 이것이 가능하기 위해서는 여러 가지 조건이 요구된다. 가장 중요한 전제조건은 각 구성주체들의 앞서 언급하였듯이 거버넌스를 구성하는 각 주체들의 자기 비판과 주체들간의 참여의 동등성의 확보라고 할 수 있다.

2) 부패 저항적인 좋은 거버넌스 구축 방향

좋은 거버넌스가 가지고 있는 속성중의 하나는 “부패저항성”이다. 즉 좋은 거버넌스는 개념상 혹은 구조상 부패 저항적인 구조적 속성을 지니고 있다. 예를 들어서 늘상 지적되듯이 부패는 제대로 통제되지 않는 권력의 남용에서 상당부분 비롯되는데, 좋은 거버넌스는 구조적으로 주체들간의 권력의 균등성과 더불어 남용될 소지가 있는 권력에 대한 견제 기능을 동시에 지니고 있기 때문이다. 이 때문에 좋은 거버넌스는 부패 저항적인 속성을 본래적으로 지니고 있다고 볼 수 있다. 부패 저항적인 좋은 거버넌스가 지니고 있는 속성을 간단히 정리하면 다음과 같다.

상호자율성(mutual autonomy)의 유지 : 거버넌스 주체들은 각기 자율성을 갖고 있으며, 동시에 이를 바탕으로 상호작용을 함. 때문에 주체들간에는 늘 공유와 긴장의 상호작용이 유지됨.

자율 조정체계 : 발생한 문제에 대해서는 외부 주체나 혹은 내부의 특정 주체에 의한 일방적이거나 혹은 지시적인 교정이나 타율적 간여 보다는 주체들간의 합의기구 등 자율적 조정체계를 활용함.

사회적 최적 상태(social optimization)의 지향 : 주체들간에 권력만이 아니라 가용하는 자원을 일방이 과도하게 혹은 과소하게 점유하는 것이 아니라, 균등하게 점유하고 있음. 개인적 최적화 보다는 거버넌스 전체의 최적화를 지향함.

개방성 : 거버넌스와 관련된 정보들은 충분하게 공개되며, 나아가서 이들 정보는 주체들간에 충분하게 공유되고, 이를 토대로 발생한 문제와 관련된 모든 주체들은 문제의 상황에 자유로운 출입하는 등 다양한 주체들의 충분한 참여가 가능함.

균등성 : 거버넌스를 구성하는 다양한 주체들간에 권력과 영향력이 균등하게 분포되어 있음. 이 경우에도 단원적인 기준에 의한 균등성이 아니라 왈저 등이 주장하는 다원적 평등성에 기초한 균등성의 확보를 지향함

공동체적 가치 : 거버넌스 주체들을 느슨하지만 하나의 구조로서 연결, 유지시켜주는 공동체적 가치가 존재함. 개인적 가치는 다원적 평등이라는 측면에서 존중되며, 상호자율성 등에 근거하여 공동체적 가치가 공유됨

3) 부패 저항적인 좋은 거버넌스 구축의 요건

앞에서 좋은 거버넌스는 본래적인 속성상 부패 저항적 성향을 지니고 있다고 언급하였다. 그러한 이러한 거버넌스는 아무런 요건이나 노력없이 이루어지는 것이 아니며, 많은 전제조건들이 충족됨으로서 비로소 생성 가능하다고 할 수 있다. 좋은 거버넌스를 가능하게 요소는 크게 나누면 다음과 같이 구조 요건과 활동 요건으로 분류될 수 있다. 구조요건은 거버넌스적 구조를 가능하게 하는 환경적 측면에 해당하며, 활동 요건은 이러한 환경적 여건하에서 각 주체들이 기여하는 행동 지향적 요건에 해당한다. 이들을 간단하게 정리하면 다음과 같다.

(1) 구조 요건

① 독점성의 완화와 동등 참여(equal participation) 시스템의 구축

거버넌스에서 특정 주체는 독점적 지위를 갖지 못하며, 각 주체들은 모두 동등한 수준의 참여자격을 얻는다. 정부내 의사결정이 아니라 거버넌스에서의 의사결정이기 때문에 공무원에게는 의사결정에 있어서 독점권을 행사하지 못한다. 예를 들어서 의사결정을 위한 위원회 구성에 있어서, 집행권을 행사는 조직이라고 해서 의사결정의 권한을 독점적으로 갖지 못하도록 관련법과 운영체계가 설계되어야 한다.

② 안정적 상호작용 시스템 구축

거버넌스 주체들간에 상호작용이 존재하지 않으면 좋은 거버넌스는 존재하지 않는다. 늘상 상호작용이 존재하여야 한다. 일시적인 상호작용이 아니다. 이것이 가능하기 위하여 늘 중요한 모든 문제에 대한 정보가 공유되어야 하며, 정보에 대한 의견이 어려움없이 집행기구내에 유입될 수 있어야 한다. 문제 중심적 의사결정 구조가 아니다.

③ 주체별 정체성(identity)의 확보

거버넌스라고 해서 모든 주체들이 동일한 기능을 수행하는 것은 아니다. 집중되어 있던 권한들이 분산되는 것이며, 이에 따라서 각 주체들은 그에 상응하는 권한을 행사한다. 예를 들어서 시민단체가 정부내 의사결정에 참여하여도 여전히 정부기구가 아니라 시민단체인 것이다. 예를 들어서 시민단체는 좋은 거버넌스 지향적 관점에서 정부내 의사결정과정에 참여하지만, 늘 비판적 입장을 견지하여야 한다. 주체성이 상실되어서는 안된다.

④ 내부 교정 시스템 확보 등 책임성 메카니즘 확보

문제는 늘 발생한다. 때문에 중요한 것은 발생한 문제가 아니라, 발생한 문제에 어떻게 대응하고, 그 문제를 어떻게 해결해내는가 하는 것이다. 좋은 거버넌스는 문제해결을 위하여 내부 교정 시스템을 활용한다. 예를 들어서 독립성과 자율성을 갖지 못하는 행정기관의 감사부서는 자율적인 내부 교정시스템으로서의 기능을 수행하지 못한다. 책임성도 확보되지 않는다. 문제 해결을 위한 내부 교정시스템은 독립성과 자율성을 제고하는 방향으로 설계되어야 한다.

⑤ 공공의 감시 가능성 존재

모든 사람들의 참여는 특정한 몇몇 선거를 제외하고는 불가능하다. 경우에 따라서는 바람직스럽지 않은 경우도 있다. 그렇기 때문에 간접 민주주의가 주장되는 것이며, 보다 본질적으로는 수 많은 자발적 결사체들의 활동이 필요한 것이다. 체계적이기는 어렵지만 자발적 결사체들이 다수 구성되어 있다면, 이들은 공공의 감시를 조직화, 체계화활 수 있다. 좋은 거버넌스는 공공의 감시를 늘 염두에 두고 있다.

⑥ 자원 혹은 정보의 공유

어떠한 자원이든 혹은 정보이든 공유되어야 한다. 공유되지 않는 자원과 정보는 좋은 거버넌스의 형성을 방해하거나 혹은 훼손하는 기능을 담당한다. 자원은 언제든지 권력화되기 때문이다. 자원이 거버넌스의 주체들간에 공유되면, 그것은 권력화 되기 어렵다. 불평등이 심화될 수록 부패의 발생 정도는 높다고 한다. 자원 공유의 불평등성은 권력의 불평등성을, 그리고 부패의 발생을 촉진시킨다.

⑦ 시민사회 성숙과 역량 강화

좋은 거버넌스 형성을 가능하게 하거나 혹은 불가능하게 하는 가장 본질적인 요인은 시민사회의 역량이다. 지극히 규범적 수준의 논의이기는 하지만, 정부에 영향을 제대로 미치지 못하는 사회가 존재하지 않으면 좋은 거버넌스의 형성은 불가능하다. 혹은 그 역의 방향도 성립되기 때문에, 시민사회의 성숙 내지는 충분한 역량의 확보와 좋은 거버넌스는 높은 상관성을 맺고 있다. 특히 우리같은 경우에는 더욱 그러하다.

(2) 활동 요건

① 과잉 간섭주의(over-paternalism)의 배제

자율성이 전제된다면 당연히 과도한 간섭주의는 배제되어야 한다. 간섭주의가 갖는 정당성(헌법에 기초하고 있는 정부의 간섭적 역할)에도 불구하고 늘 이것은 불완전한 것이다. 헌법이 불완전하며 늘 해석의 대상이 되듯이, 정부 또한 늘 해석의 대상이다. 불완전한 정부에 의한 과도한 과잉 간섭주의는 결코 문제를 예방하지도 해결하지도 못한다. 과도한 간섭주의에 의하여 일시적인 증상의 완화는 있을지 몰라도, 궁극적인 문제의 해결은 불가능하다. 정부와 공무원은 불완전한 법 그 이상으로 불완전하기 때문이다.

② 가치 다원성 인정하는 다원적 평등(complex equality)의 지향

주체들간의 균등성을 강조한다고 하여도 역시 주된 의사결정의 주체는 존재한다. 그것은 조직력, 정보력, 처벌의 권한 등에 의하여 결정된다. 주된 의사결정자가 모든 참여자들이 지향하는 다양한 선호나 가치들에 대하여 우호적이지 않다면, 거버넌스내에서 독점권의 남용은 물론 각종 처벌이 증가하게 된다. 주된 의사결정의 주체와 다른 선호나 가치는 견제와 처벌의 대상이 된다. 관용의 정도가 좋은 거버넌스의 정도를 결정한다.

③ 관리자의 헌신

우리의 정서와 문화에서 특정한 조직의 관리자가 차지하는 비중은 절대적이다. 관리자의 판단, 행동, 가치는 조직만이 아니라 전 구성원에게 영향을 미친다. 좋은 거버넌스의 형성을 위한 다양한 조건들을 제시하고 있지만, 이 모든 것들을 작동하게 혹은 작동하지 못하게 하는 것이 바로 관리자의 역할이다. 그런 의미에서 좋은 거버넌스가 형성되기 위해서는 반드시 조직 관리자의 헌신이 확보되어야 한다.

④ 비파적 성찰(self-reflection)과 구제도(ancient regime)의 모순 인식

거버넌스내에서 구성원으로서 특정한 개인이 지향하는 가치에 대한 한계의 인식과 더불어  이타성의 지향이 필요하다. 기존의 거버넌스내에 소위 기득권은 존재한다. 기득권이 자율적이든 타율적이든 조정되지 않으면 좋은 거버넌스의 형성은 불가능하다. 이것을 가능하게 하는 것이 바로 기득권에서 파생된 부조리에 대한 비판적 성찰이며, 구제도에 대한 모순의 인식이다. 물론 이것은 거버넌스의 각 주체들의 자발성에 의해서도 가능하고, 타율적 비판에 의해서도 가능하다.

⑤ 봉사성과 이타주의적 가치의 증대

좋은 거버넌스는 공공성(Publicness)을 지향한다. 공공성은 애초부터 이타성을 띠고 있다. 공공성의 어원인 “Pubes"에는 다른 사람을 배려하고 돌본다는 의미가 담겨져 있다. 좋은 거버넌스에 참여하는 주체들이 이러한 상대방에 대한 봉사성과 이타성을 갖지 못하면 좋은 거버넌스는 한낮 시혜적이고 형식적인 거버넌스의 형성에 지나지 않는다.

⑥ 전문가적 사회화의 적절성 등 개인 윤리성의 확보

좋은 거버넌스를 아무리 강조하여도 어느 정도는 전문성을 필요로 한다. 전문성이 확보되지 않으면 실질적인 참여가 어려워지기 때문이다. 이 전문성은 외부에 대해서 폐쇄성과도 연관된다. 때문에 좋은 거버넌스에 참여하는 전문가에게는 실질적 참여가 어려운 일반 시민들과 비교하여 상대적으로 높은 수준의 윤리성 확보가 요구된다. 제대로된 전문가 사회화가 필요하다. 윤리교육은 신임 공직자에게만 필요한 것이 아니다. 공직에 있으면서 전문성이 증대되면 될 수록 요구되는 윤리수준은 높아지기 때문에 그에 비례하여 전문가적 윤리교육이 보다 중요해진다.

⑦ 실질적 참여와 권리의 적극적 확인

좋은 거버넌스는 남들의 거버넌스가 아니라 바로 나의 거버넌스이다. 나 자신에 의하여 좋은 거버넌스의 의미와 정체성이 결정되는 것이다. 때문에 늘 거버넌스의 주체로서의 인식과 더불어, 실질적 참여가 되고 있는지, 그리고 자신의 권리가 적극적으로 반영되고 있는지에 대한 깊은 주의과 관심, 그리고 행동이 필요하다.

4. 교육분야에서의 좋은 거버넌스 : 하나의 모델

여기에서는 교육분야의 모든 부조리를 일괄하여 논의하고, 모든 부분에 적용되는 모델링을 하기가 불가능하다. 때문에 여기에서는 교육기본법 등 교육과 관련된 주요 법규를 중심으로 논의를 범위를 제한하고자 한다.

1) 교육기본법 등에서의 관련 논의

여기에서는 교육분야에 국한하여 부패방지를 위한 좋은 거버넌스의 구축을 논의하고자 한다. 그런데 이미 제정되어 운용되고 있는 교육관련 법규들을 보면 여기서 논의하고 있는 좋은 거버넌스를 구성하는 요소들이 다수 발견된다. 즉 현행 법규상 교육분야에서는 좋은 거버넌스의 지향과 관련된 많은 논의들이 있다. 물론 이러한 내용들이 현실에 그대로 반영되고 있는 것은 아니며, 상당부분 현실과 괴리되어 있다는 문제점은 있다. 먼저 교육관련 법에서 발견되고 있는 좋은 거버넌스의 속성들을 정리하면 다음과 같다.

(1) 교육기본법의 관련 규정들

그 동안 교육법은 1949년 제정·공포된 이후 40회 가까이에 걸친 개정으로 체계와 내용의 일관성이 부족하고 교육여건에 부응하지 못하는 등의 문제점이 있었으며, 그동안 추진해 왔던 교육개혁을 법제적으로 뒷받침하는 차원에서 교육법을 교육기본법, 초·중등교육법, 고등교육법등 3개 법률로 구분하여 새롭게 제정하는 일환으로 제안되었다.

교육기본법은 자유민주주의 교육체제를 지향하는 헌법정신을 구현하여 교육에 관한 기본적인 사항을 규정하여 모든 교육관계법의 기본법으로 제정하고자 한 것으로서, 여기에서는 교육분야에 있어서 가장 중요한 요소들과 원칙들을 규정하고 있다. 즉 교육에 관한 국민의 권리ㆍ의무와 국가 및 지방자치단체의 책임을 정하고 교육제도와 그 운영에 관한 기본적 사항을 규정함을 목적으로 하고 있다(교육기본법 제1조).

① 교육이념 : 교육은 홍익인간의 이념아래 모든 국민으로 하여금 인격을 도야하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 하여 인간다운 삶을 영위하게 하고 민주국가의 발전과 인류공영의 이상을 실현하는데 이바지하게 함을 목적으로 한다(2조).

② (학습권) 모든 국민은 평생에 걸쳐 학습하고, 능력과 적성에 따라 교육받을 권리를 가진다(3조).

③ 교육의 기회균등 : 모든 국민은 성별, 종교, 신념, 사회적 신분, 경제적 지위 또는 신체적 조건등을 이유로 교육에 있어서 차별을 받지 아니한다(4조).

④ 교육의 자주성: 학교 운영의 자율성은 존중되며, 교직원ㆍ학생ㆍ학부모 및 지역주민 등은 법령이 정하는 바에 의하여 학교운영에 참여할 수 있다(5조의②).

⑤ 학교교육 : 학교는 공공성을 가지며, 학생의 교육외에 학술과 문화적 전통을 유지ㆍ발전시키고 주민의 평생교육을 위하여 노력하여야 한다(9조의②).

⑥ 학습자 : 학생을 포함한 학습자의 기본적 인권은 학교교육 또는 사회교육의 과정에서 존중되고 보호된다(12조의①). 교육내용ㆍ교육방법ㆍ교재 및 교육시설은 학습자의 인격을 존중하고 개성을 중시하여 학습자의 능력이 최대한으로 발휘될 수 있도록 강구되어야 한다(12조의②).

⑦ 보호자 : 부모등 보호자는 그 보호하는 자녀 또는 아동의 교육에 관하여 학교에 의견을 제시할 수 있으며, 학교는 이를 존중하여야 한다(13조의②).

⑧ 교원 : 학교교육에서 교원의 전문성은 존중되며, 교원의 경제적ㆍ사회적 지위는 우대되고 그 신분은 보장된다(14조).

⑨ 학교등의 설립ㆍ경영자 : 학교 및 사회교육시설의 교육내용은 학습자에게 사전에 공개되어야 한다(16조의③).

⑩ 국가 및 지방자치단체 : 국가 및 지방자치단체는 학교 및 사회교육시설을 지도ㆍ감독한다(17조).

(2) 초중등교육법

① 학생자치활동 : 학생의 자치활동은 권장ㆍ보호되며, 그 조직 및 운영에 관한 기본적인 사항은 학칙으로 정한다(17조).

② 학교회계의 설치 : 학교의 장은 회계연도마다 학교회계세입세출예산안을 편성하여 회계연도 개시 30일전까지 제31조의 규정에 의한 학교운영위원회에 제출하여야 한다(30조의3)

③ 학교운영위원회의 설치 : 학교운영의 자율성을 높이고 지역의 실정과 특성에 맞는 다양한 교육을 창의적으로 실시할 수 있도록 하기 위하여 국ㆍ공립 및 사립의 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 특수학교에 학교운영위원회를 구성ㆍ운영하여야 한다(31조의①). 국ㆍ공립학교에 두는 학교운영위원회는 당해 학교의 교원대표ㆍ학부모대표 및 지역사회 인사로 구성한다(31조의②).

④ 운영위원회의 기능 : 국ㆍ공립학교에 두는 학교운영위원회는 다음 각호의 사항을 심의한다(32조).

1. 학교헌장 및 학칙의 제정 또는 개정에 관한 사항

2. 학교의 예산안 및 결산에 관한 사항

3. 학교교육과정의 운영방법에 관한 사항

4. 교과용도서 및 교육자료의 선정에 관한 사항

5. 정규학습시간 종료후 또는 방학기간중의 교육활동 및 수련활동에 관한 사항

6. 교육공무원법 제31조제2항의 규정에 의한 초빙교원의 추천에 관한 사항

7. 학교운영지원비의 조성ㆍ운용 및 사용에 관한 사항

8. 학교급식에 관한 사항

9. 대학입학 특별전형중 학교장 추천에 관한 사항

10. 학교운동부의 구성ㆍ운영에 관한 사항

11. 학교운영에 대한 제안 및 건의 사항

12. 기타 대통령령, 특별시ㆍ광역시 또는 도 조례로 정하는 사항

(3) 사립학교법

① 사립학교의 자주성과 공공성 확보(1조)

② 이사회 : 학교법인에 이사회를 둔다(15조)

③ 이사(장)의 이해충돌 회피 : 학교법인과 이해관계가 상반하는 경우 의결참여 제한(16조의②)

④ 감사의 직무 : 감사는 학교법인의 재산상황과 회계 등을 감사한다(19조의④)

⑤ 임원 취임의 승인 취소 : 규정을 위반한 때 등에는 임원 취임의 승인 취소(20조의2)

⑥ 임원 선임의 제한 등: 친족관계에 있는 자가 이사의 3분의 1 초과 안된다(21조의 ②)

⑦ 대학평의원회 : 교육에 관한 중요 사항 심의위하여 설치 가능(26조의2)

⑧ 국가 또는 지방자치단체의 지원 : 교육 진흥상 필요한 경우 보조금 지원 가능(43조)

⑨ 교원인사위원회 : 각급학교별 교원 인사 등 심의 위하여 학교에 설치(53조의3)

⑩ 의사에 반한 휴직ㆍ면직등의 금지 : 사립학교 교원은 형의 선고ㆍ징계처분 또는 이 법에 정하는 사유에 의하지 아니하고는 본인의 의사에 반하여 휴직 또는 면직등 불리한 처분을 받지 아니한다. 다만, 학급ㆍ학과의 개폐에 의하여 폐직이나 과원이 된 때에는 그러하지 아니하다  (56조의①)

(4) 관련법에서의 좋은 거버넌스적 요소들

위에서 본 바와 같이 주요 교육관련법에는 좋은 거버넌스를 지향하거나 혹은 구성하는 규정들이 다수 발견되고 있다. 이들을 재정리하면 다음과 같다.

<표 1> 교육관련법에서의 규정중 좋은 거버넌스 지향적 규정들

구성 요건	내 용	교육관련 법 등에서의 관련 규정
구조 요건	독점성 완화와 동등참여 시스템	학습권(기본법3조) 교육의 기회균등(기본법4조) 학교운영위원회의 설치(초교법31조)
	안정적 상호작용 시스템	학교운영위원회의 설치(초교법31조) 이사회(사립법15조) 대학 평의원회(사립법26조) 국가 및 자치단체의 지원(사립법43조)
	주체별 정체성(identity)의 확보	교육의 자주성(기본법5조) 학교 교육(기본법9조) 학습자(기본법12조) 보호자(기본법13조) 국가 및 자치단체(기본법17조) 학생자치활동(초교법17조) 운영위원회의 기능(초교법32조) 사립학교 자주성과 공공성(사립법1조) 의사에 반한 면직등 금지(사립법56조)
	내부 교정 시스템 확보	학교 회계의 설치(초교법30조) 학교운영위원회 설치(초교법31조) 학교운영위원회의 기능(초교법32조) 감사의 직무(사립법19조) 임원선임의 제한(사립법21조) 교원인사위원회(사립법53조)
	공공의 감시 가능성 존재	국가 및 지방자치단체(기본법17조) 학교 회계의 설치(초교법30조) 임원취임의 승인 취소(사립법20조)
	자원 혹은 정보의 공유	학교등의 설립,경영자(기본법16조)
	시민사회 성숙과 역량 강화	교육이념(기본법2조)

<표 1> 교육관련법에서의 규정중 좋은 거버넌스 지향적 규정들(계속)

구성요건	내 용	교육관련 법 등에서의 관련 규정
활동요건	과잉 간섭주의의 배제	학습자(기본법12조) 학교 운영위원회의 설치(초교법31조) 의사에 반한 면직등 금지(사립법56조) 이사(장)의 이해충돌 금지(사립법16조)
	가치 다원성 인정	교육의 기회균등(기본법4조) 학생자치활동(초교법17조)
	관리자의 헌신	학교교육(기본법9조) 학습자(기본법12조) 교원(기본법14조)
	비판적 성찰과 구제도의 모순 인식	학습자(기본법12조)
	봉사성과 이타주의적 가치의 증대	학교교육(기본법9조)
	전문가적 사회화 등 개인 윤리성 확보	교원(기본법14조)
	실질적 참여와 권리의 적극적 확인	학습권(기본법3조) 교육의 자주성(기본법5조) 학교 운영위원회의 설치(초교법31조)

주 : 기본법은 교육기본법을, 초교법은 초중등교육법을, 사립법은 사립학교법을 의미함.

2) 제기되는 문제들 : 교육관련 법들과 현실간의 간극

(1) 교육관련 법과 부조리의 발생

앞서 교육 관련법에서의 규정을 통하여 이미 좋은 거버넌스를 지향하는 규정들이 마련되어 있음을 확인할 수 있다. 그러나 문제는 이러한 규정들이 말 그대로 법전 안에만 존재하고, 현실에서는 제대로 발현되지 않고 있다는 근본적인 문제가 있다. 좋은 거버넌스의 측면에서, 현행 교육 관련법들과 현실 간에 존재하는 간극들을 제시하면 다음과 같다. (여기서는 구체적인 논의를 생략하고 간략하게 문제 형식으로 정리하였다)

☞ 모든 국민은 동등한 학습권을 확보하고 있는가? 만일 동등한 학습권이 보장되어 있지 않다면? 학습권의 보장과 관련하여 발생 가능한 부조리는?

☞ 모든 국민은 차별적 교육을 받지 않는가? 만일 차별적 교육을 받고 있다면? 차별적 교육의 배제와 관련하여 발생 가능한 부조리는?

☞ 교직원ㆍ학생ㆍ학부모 및 지역주민 등은 법령이 정하는 바에 의하여 학교운영에 참여할 수 있는가? 만일 일부만이 참여하고, 또 일부만이 실질적인 권한을 행사하고 있다면? 참여와 관련하여 발생 가능한 부조리는?

☞ 학교는 공공성을 확보하고 있는가? 만일 사적인 성격만 강조되는 경우가 있다면? 학교의 사적재화와 관련하여 발생하는 부조리는?

☞ 학습자의 기본적 인권은 학교교육과정에서 존중되고 보호되고 있는가? 만일 학습자의 기본적 인권이 보호되지 않고 있다면? 기본적 인권의 보호와 관련하여 발생 가능한 부조리는?

☞ 부모 등 보호자는 자녀 또는 아동의 교육에 관하여 학교에 의견을 제시할 수 있으며, 학교는 이를 존중하고 있는가? 만일 의견을 제시할 수 없다면? 의견을 제시함에도 불구하고 그 의견이 학교에 의하여 존중되지 않고 있다면? 교육에 관한 의견의 제시와 관련하여 발생 가능한 부조리는?

☞ 학교 및 사회교육시설의 교육내용은 학습자에게 사전에 공개되고 있는가? 만일 공개되지 않고 있다면? 공개를 요청함에도 학교에서 난색을 표한다면? 교육내용의 확인과 관련하여 발생 가능한 부조리는?

☞ 국가 및 지방자치단체는 학교 및 사회교육시설을 제대로 지도ㆍ감독하고 있는가? 만일 제대로 감독하지 않고 있다면? 지도․감독과 관련하여 발생 가능한 부조리는?

☞ 학교 운영위원회는 부여된 기능을 제대로 수행하고 있는가? 만일 운영위원회가 부여된 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다면 그 이유는? 운영위원회 운영과 관련하여 발생 가능한 부조리는?

☞ 사립학교 교직원은 의사에 반한 휴직ㆍ면직등의 처분을 받고 있지 않는가? 만일 의사에 반한 면직 등의 처분을 받고 있다면? 직원의 임면과 관련하여 발생하는 부조리는?

위에서 지적한 질문 형식의 문제들이 만일 해소되지 않고 있다면, 그 결과는 앞서 교육기본법에서 규정하고 있는 좋은 거버넌스적 틀에서 크게 벗아나고 있는 것이며, 일부는 흔히 말하는 교육계의 부조리라는 부정적인 결과를 초래한다.

즉 이와 같은 시각에서 교육계에서의 부조리를 언급하는 것은 교육계의 부조리가 특정한 개인들의 일탈 혹은 그 결과라는 인식 이전에 구조적인 결함과 문제를 안고 있음을 강조하는 것이다. 때문에 교육계의 부조리를 억제하기 위해서는 개인적 일탈에 대한 규제적 접근과 더불어 좋은 거버넌스의 형성이라는 구조적이고 거시적인 접근이 필요하다. 위에서 제기한 문제들을 표로서 정리하면 다음과 같다.

<표 2> 교육 관련 법을 통해서 본 부조리 발생의 소지와 유형(예시)

분야	내용	발생 가능한 부조리(예시)
학습권	국민의 동등한 학습권의 확보	-교사 학습권 남용 관련 -공교육 부실 및 사교육 비대 관련 등
교육차별 배제	차별적 교육을 받지 않을 권리	-촌지 수수 등 관련 -학력 중심적 학교 운영 등
참여	교직원, 학생 등의 학교 운영 에의 참여	-공급자 중심의 학교 등 운영 -촌지, 기부금 등을 통한 참여 등
학교 공공성	학교의 공공적 성격	-(공사립)학교 운영자의 전횡 -사립재단의 재단운영관련 비리 등
학습자 인권	학교 교육과정에서 학습자의 기본적 인권	-부적절한 체벌 등 -경제적 능력에 따른 학습자 교육 등
의견의 제시	학교에 대한 자녀 교육 관련 의견 제시	-촌지, 기부금 등과 병행한 의견 제시 -불균등한 의견의 반영 등
교육내용 공개	학습자에 대한 교육내용의 사전 공개	-학부모에 따른 선택적 제공 -촌지, 기부금 등과 병행한 공개 등
지도감독	국가 등에 의한 학교, 시설의 지도 및 감독	-부실한 지도감독 -건설회사 등과의 유착 등
운영위원회	학교 예결산 등 학교 운영 자율성 확보	-부적절한 운영위원회 구성 -운영위원회의 권한 행사의 제한 등
신분조장	의사에 반한 휴직, 면직 처분의 제한	-교사의 인사권자에 대한 신분상 예속 -재단의 인사권 남용 등

(2) 좋은 거버넌스의 측면에서의 부조리의 발생 원인

교육분야에서의 부조리 발생원인은 다양하게 지적되고 논의된다. 예를 들어서 부패방지위원회의 보고서에서는 정착된 금품수수 등의 외적 요인, 학교 지배구조와 관련된 내적 요인, 학교제도와 정책과 관련된 공급 측면에서의 요인, 촌지 수수 등과 관련된 수요 측면에서의 요인 등으로 다양하게 제시하고 있다.

여기에서는 좋은 거버넌스의 구축이라는 측면에서, 앞서 제시하였던 좋은 거버넌스 형성의 두 요건인 구조요건과 활동요건을 중심으로 규범적 측면과 현실적 측면을 비교하여 정리하였다. 일반화하기는 어렵지만, 표에서 보는 바와 같이, 좋은 거버넌스를 구성하는 요건을 중심으로 보면, 현실은 이와는 매우 거리가 먼 실정이라고 할 수 있다. 현실에서의 교육 분야에서의 부조리에 대한 실태와 구체적인 분석자료는 부방위 등의 자료를 이용할 수 있다.(부패방지위원회(2004). 교육분야 부패방지 가이드. 참조)

<표 3> 좋은 거버넌스 측면에서의 구성요소의 규범성과 현실성

구성 요건	규범적 내용	부조리의 내용과 원인
구조 요건	독점성 완화와 동등참여 시스템	-공급자 중심의 거버넌스 -구성 주체간 권력 등의 불균형 -형식적, 선택적 참여
	안정적 상호작용 시스템	-거버넌스 형성의 미비 -일부 주체의 선택적 참여 -공급자의 재량권 남용
	주체별 정체성(identity)의 확보	-일부 주체의 권한 남용 -공급자의 책임성과 도덕성 부재 -수요자의 권리자로서의 인식 부재
	내부 교정 시스템 확보	-내부 통제장치의 부재 -내부에서의 공익적 고발에 대한 처벌 -내부 비판의 소멸
	공공의 감시 가능성 존재	-부정적 유착과 외부 감시 불가능 -정보 공개의 제한 -외부에서의 통제의 구조적 한계
	자원 혹은 정보의 공유	-정보의 왜곡 -정보의 소극적, 제한적 공개 -자원의 공유 제한 혹은 부재
	시민사회 성숙과 역량 강화	-수요자간 경쟁의 극대화 -시민사회의 역량 부재 -시민사회단체의 구성 및 활동의 제한

<표 3> 좋은 거버넌스 측면에서의 구성요소의 규범성과 현실성(계속)

구성 요건	규범적 내용	부조리의 내용과 원인
활동 요건	과잉 간섭주의의 배제	-수요자 자율성 배제 -공급자의 과도한 개입과 권한 남용 -수요자의 권리 행사 제한
	가치 다원성 인정	-권위주의적 문화의 형성 -공급자 중심의 가치체계 -다원적 가치의 부재
	관리자의 헌신	-교육의 공공성 훼손과 사유화 -관리자의 소극적, 보신적 대응 -일부 공급자의 적극적 헌신의 한계
	비판적 성찰과 구제도의 모순 인식	-변화에 대한 저항 -공급자의 비판적 성찰의 부족 -기존의 지배적 질서에 대한 순응
	봉사성과 이타주의적 가치의 증대	-이기주의의 극대화 -교육의 공공성 상실 -봉사성의 형식화, 형해화
	전문가적 사회화 등 개인 윤리성 확보	-직업 윤리성의 상실 -윤리교육의 부재 -전문가적 사회화과정의 부적절
	실질적 참여와 권리의 적극적 확인	-형식적인 제도 운영 -운영위원회 등에의 형식적 참여 -권리주장의 한계

3) 당사자간 협력적 상호작용 모델

이상과 같은 논의를 토대로 여기에서는 교육 분야에서의 부패를 방지하기 위하여 좋은 거버넌스 형성의 측면에서 방안(혹은 하나의 모델)을 제시하고자 한다. 이미 교육 분야의 부패를 방지하기 위한 많은 논의들이 나와 있기 때문에, 여기에서는 이들에 대한 논의는 생략하고, 주로 좋은 거버넌스의 형성이라는 측면에 국한하여 논의하고자 한다.

부조리 방지에 있어서 좋은 거버넌스적 시각을 강조하는 것은 앞서도 언급하였듯이 여러 가지 이유가 있지만, 무엇보다도 부조리 방지가 개인차원에서 이루어지기 어렵기 때문이다. 즉 개인의 노력이 필요한 부분이 있기는 하지만, 이것은 늘 한계에 직면하며, 또한 구조적인 여건이 제대로 형성되지 않는 한 개인의 노력은 그 결실을 맺기 어렵기 때문이다. 때문에 여기에서는 좋은 거버넌스라는 시각에서 방향을 제시하고자 하는 것이다. 먼저 다음과 같이 모델 형성의 방향이 정립되어야 할 것이다.

(1) 모델의 의미와 구조

① 의미

앞서 살펴본 바와 같이, 교육 분야의 거버넌스는 현행 관련법상으로도 일부 규정에서 논란은 있지만 어느 정도 구성되어 있는 것으로 볼 수 있다. 이것은 여러 규정들을 통하여 확인할 수 있는데, 가장 핵심적인 것들은 결국 교육분야 거버넌스를 구성하는 주체들간의 관계이다. 즉 교육이라는 것은 일방적으로 형성되는 것이 아니라 다양한 주체들의 상호작용을 통하여 얻어질 수밖에 없다는 특징을 지니고 있기 때문에 가장 중요한 것은 주체들간의 원활한 상호작용의 형성 및 유지이다.

일반적인 행정 서비스의 제공과 관련하여 기존의 공급자 중심의 구조가 갖는 문제점에 대한 인식과 해소방안으로서 소비자의 “고객”으로서의 지위를 강조하고 있으며, 이러한 시각이 상당한 호응을 받고 있는 것이 사실이다.

그러나 교육분야에서는 애당초 고객의 개념이 성립될 수 없다. 즉 앞서 언급한 바와 같이 교육은 관련 당사자간의 적절한 결합의 산물이지 수요자에 대한 일방적인 공급으로서 이루어지는 수단적인 것이 아니기 때문이다. 적어도 헌법과 교육기본법에 충실하다면, 교육은 가치이자 수단이라는 복합적 의미를 지니고 있다. 아니 가치로서의 의미를 보다 더 많이 지니고 있는 것이다. 국민에게 있어서 교육은 권리이자 의무로서, 선택적인 것이 아니라 절대적인 가치이기 때문이다.

물론 사교육의 경우에는 “고객”이라는 정의가 수용될 수 있을 것이다. 즉 학원과 같은 장에서 이루어지는 교육은 개인의 경제적 기여에 따라서 선택적으로 제공받는 것이라는 점에서 사교육에 있어서는 고객이 성립된다. 사교육은 지극히 선택적인 것이기 때문이다. 그러나 실질적인 현장을 보면, 사교육은 개인에 의한 선택적인 것이 아니라 이미 절대적인 것으로 변화하였다. 사교육 자체가 보편적인 특성을 지니는 것으로 변화되었다.

때문에 이미 절대적인 공교육은 본래적 가치를 상실하였고, 선택적인 사교육이 보편화되어 버린 상황이 되었다. 이미 공교육 부문에 있어서도 상당한 정도 사교육화되어 있다고 해도 과언이 아니다. 예를 들어서 촌지나 기부금의 정도에 따른 교육 서비스의 차별화는 공교육이 사교육화 되었음을 의미하는 것이라고 해석해도 과언이 아니다. 교육을 목적 가치가 아닌 수단 가치화 한 것이다. 이미 우리 사회에서 공교육은 선택적인 것으로 변질되었으며, 교육을 개인의 경제적 능력의 정도에 따라서 결정되도록 만들어버렸다. 공교육의 황폐화, 사립학교의 사유화는 교육의 기본적 가치를 훼손시키는 흐름들이라고 할 수 있다.

교육기본법에서는 거버넌스의 주체를 “당사자”라는 표현으로 정의하고 있다는 점에서 많은 시사점을 주고 있다. 실질적으로는 교육이 수요와 공급이라는 구조로 형성되어 있지만, 보다 본질적인 의미에서는 수요와 공급으로 계층제적 구조로 이해되는 것이 아니라, 동등한 수준에서의 동등한 주체로서 인정되는 것이다. 그렇기 때문에 교육기본법에서는 여러 조항에 걸쳐서 각 주체들의 중요성, 자율성, 책무, 상호작용 등을 열거하고 있는 것이다.

문제는 이러한 교육기본법상의 규정에 반영되어 있는 요소들이 현실적으로 제 기능을 수행하지 못하고 있다는 것이다. 즉 실질적으로 많은 당사자들이 당사자로서의 권한을 행사하지 못하고 있는 예속적 지위에 있으며, 공동체적 가치는 제대로 형성 및 구현되지 못하고 있는 등 반 거버넌스적인 구조로 고착화되어 왔다고 할 수 있다.

때문에 교육분야에 적용 가능한 좋은 거버넌스의 가장 중요한 핵심은 교육 주체의 “당사자”로서의 정의와 수용, 그리고 이들간의 균등하고 안정적인 상호작용에 있다고 할 수 있다. 이러한 의미에서 여기에서는 교육분야에서의 좋은 거버넌스를 “당사자간 협력적 상호작용 모델”이라고 명명하였다.

당사자간 협력적 상호작용 모델은 “교육과정에 있어서 각 당사자들의 실질적인 참여를 통한 상호작용의 유지와 공동체적 가치의 협력적 추구”로 정의된다.

② 구조

당사자간 협력적 상호작용 모델을 간략하게 도식화하면 다음과 같다.

<그림 1> 교육분야의 당사자간 협력적 상호작용 모델

그림에서 보는 바와 같이, 교육분야의 당사자는 크게 6분야의 주체들로 구성된다. 그리고 이 주체들은 교육의 전과정, 예를 들어서 교육정책, 학교운영, 학습내용, 그리고 학습과정이라는 전 교육과정을 통하여 교육이 형성되는 것이며, 따라서 각 당사자의 활동영역도 전 교육과정에 걸쳐서 이루어져야 할 것이다.

학부모, 교사 등 교육과정에 있어서 모든 당사자들은 전 과정에서 거버넌스의 형성이 가능할 것이다. 다만 각 영역별 거버넌스에 있어서 주된 역할을 하는 당사자가 있다는 점에서, 각 영역별 부분적 차별성을 갖는 하위 거버넌스의 형성이 가능하다. 다음의 그림은 이러한 거버넌스를 간략하게 도식화한 것이다.

<그림 2> 영역별 다양한 하위 거버넌스의 형성

현실적으로 교육부문의 모든 영역에서 좋은 거버넌스가 강조하는 균등성이나 동등 참여를 확보하는 것은 용이하지 않다. 때문에 각 영역별로 상대적으로 핵심적인 역할을 하는 당사자 중심으로 좋은 거버넌스를 형성하려는 노력이 필요하다.

(2) 주요 개념의 정의

① 교육과정

여기서의 교육과저은 교육정책-학교 운영-학습내용-학습과정의 전 과정을 포괄한다. 교육은 학교내에서 교사와 학생간에 이루어지는 학습만을 의미하는 것이 아니며, 전 교육과정이 교육에 영향을 미치는 영향요인이라는 점에서, 거버넌스를 구성함에 있어서 전 당사자가 주체로서 참여할 수 있도록 교육과정 전반을 대상으로 거버넌스의 형성이 가능하여야 할 것이다.

② 당사자

교육기본법상 교육의 당사자에는 학습자, 보호자, 교원, 교원단체, 학교 등의 설립․경영자, 국가 및 지방자치단체가 있다. 이들은 교육이라는 것을 가능하게 하는 핵심적인 주체들이다. 다만 부여되어 있는 권한과 역할, 교육을 위하여 수행하여야 할 역할에는 차이가 있다.

다만 여기에는 시민사회단체는 포함되어 있지 않다. 어떻게 개념화하는 것이 정확한 것인지는 판단하기 어렵지만, 이미 교육부문에서의 각종 위원회나 조직, 그리고 정부 정책, 사립학교 이사회 등에 시민단체의 대표 등이 주요한 당사자로서 참여하고 있지만, 이 당사자에 대한 규정은 마련되어 있지 않다.

교육의 당사자로서 시민사회단체의 필요성은 여러 측면에서 제시될 수 있다. 기존의 교육이 주로 학습자 중심의 수요자와 학교 중심의 공급자간 관계에서 논의되었다. 그러나 이와 같은 공급자와 수요자간의 관계는 애초부터 불균형적이었으며, 대등한 참여하에 이루어지고 있는 것도 아니다. 이런 가운데 수요자와 공급자간의 마찰은 제대로 해결되지 않고 있으며, 대개 교육에서 배제되거나 혹은 포기하거나 혹은 금전적 수수를 통한 선택적 상호작용이 이루어져왔다. 공급자와 수요자간의 갈등은 학교운영위원회나 이사회 등의 설치에도 불구하고 제대로 해결되지 못하였다.

예를 들어서 재단의 비리 등으로 인하여 문제가 있는 사립학교에 관선이사가 파견되는 경우, 종종 시민사회단체의 대표들이 참여한다. 이들은 기존의 교육에 대한 관념으로 보면 당사자가 아니다. 그렇지만 지금과 같이 수요자와 공급자간에 갈등이 존재하고, 교육 관련 비리가 구조적으로 발생하고, 교육의 정상화가 제대로 추진되지 않는 경우 나름대로 평판도를 유지하고 있는 공익적 성격의 시민사회단체는 문제의 해결 내지는 중재자로서 매우 효과적인 기능을 수행할 수 있다. 따라서 어떠한 방식으로든 시민사회단체를 교육의 중요한 당사자로서 규정하는 것도 적극 고려할 수 있을 것이다.

③ 참여

여기서의 참여는 형식적인 참여가 아닌 실질적인 참여를 의미한다. 예를 들어서 학교 운영위원회가 설치되어 학교의 교원대표, 학부모대표, 지역사회 인사가 참여하고 있다. 그러나 앞서 언급하였던 바와 같이 여전히 교육기본법에서 규정한 중요한 교육의 당사자들이 참여는 이루어지지 않고 있다. 예를 들어서 교육의 가장 중요한 당사자인 학생은 여전히 제공되는 교육의 피동적 소비자일 뿐이다.

그리고 학교운영위원회의 위원들은 많은 경우 학교 관리자와의 친소관계를 반영하여 편향적으로 구성되어 있으며, 부여된 기능을 자율적으로 수행하는 경우는 많지 않은 것으로 평가되고 있다. 학교운영위원회나 이사회가 기능에 걸맞게 자율적인 기능을 수행하는 것도 실질적 참여의 한 지표가 될 수 있다.

④ 상호작용

좋은 거버넌스의 핵심의 하나는 상호작용의 유지이다. 당사자들간에 상호작용이 없는 경우 거버넌스 자체가 성립되기 어렵다. 상호작용은 공유, 참여, 의견 제시, 비판과 견제, 그리고 대응과정을 포함하며, 이를 통하여 의미있는 상호작용이 이루어진다. 물론 이것들이 가능하기 위해서는 상호작용하는 당사자들간에 자원이나 권한 등에 있어서 균등성이 전제되어야 한다. 그렇지 않으면 일방적인 관계만 존재할 뿐이다. 예를 들어서 우리 학교에서 교사와 학생의 균등한 상호작용이 존재하는가? 그리고 학부모와 교사간에 균등한 상호작용이 존재하는가? 부정적인 응답이 많을 것이다. 따라서 상호작용의 확보를 위한 정보의 공유나 상호작용이 이루어질 상설 조직이나 제도의 설계 등도 매우 중요하다.

⑤ 공동체적 가치

누구나 다 공감하는 공동체적 가치가 마련된다면 더할나위없이 바람직할 것이다. 그렇게 그것이 그렇게 용이한 것은 아니다. 자유로운 의사의 표현이 가능하고, 개방적인 토론의 장이 마련됨으로서, 각 당사자들의 생각을 서로 정확하게 확인할 수 있어야 한다. 당사자들이 각기 추구하는 가치에 있어서 그 간극이 매우 심한 경우 거버넌스의 형성은 매우 어렵다. 조정하고 합의해나가는 과정이 필요하다.

공동체적 가치의 추구가 단일의 가치 추구를 의미하는 것은 아니다. 각 당사자들의 가치의 확인이 필요하며, 어느 가치도 무시되어서는 안되며, 협의와 조정의 과정을 거쳐서 보다 큰 부피의 공동체적 가치를 형성해 나가는 것이 중요하다. 왈쩌(M. Walzer)가 말하는 다원적 평등의 추구는 필요함에도 불구하고 그렇게 용이하지 않다. 이것이 가능하기 위해서는 타자의 가치에 대한 명확한 이해와 지지가 필요하며, 나의 가치에 대한 명확한 표현이 필요하며, 논의과정을 거쳐서 공동으로 추구할 수 있는 가치를 이끌어내는 것이 필요하다.

(3) 모델의 적용 : 학교운영위원회를 중심으로

현행법상 학교운영위원회에 대한 구체적 규정의 설명은 생략하고, 좋은 거버넌스의 구축이라는 측면에서 일부 개선방안을 중심으로 정리하였다.

① 학교운영위원회

㉠ 운영위원회 구성을 하는 당사자 범위 재조정

- 현재 “교원대표, 학부모대표, 지역사회 인사”에다 “학생대표”를 추가하는 방안(어렵다면 운영위원회 운영시 학생회의 의견을 확인 및 반영하는 규정 포함)

- 교원위원중 보직교사의 비중 : 현재 교장은 당연직으로 포함되도록 하고, 기타 위원은 무기명 투표로 하고 있는데, 평교사가 참여하는 경우는 거의 없고, 대개 교감, 부장 등 보직을 담당하는 교사들이 참여하고 있음. 일정 수 이하로 제한할 필요가 있음.

- 지역위원의 자격 재규정 : 현재 지역내 교육관련 공무원, 지역 소재 사업가, 당해 학교 졸업자, 기타 학교 운영위원회에 이바지하는 자의 규정중, 지역내 교육관련 공무원과 지역소재 사업가의 포함을 의무화하는 합당한 이유의 부족. 특히 지역위원중 절반 이상을 사업자로 선출하도록 한 규정의 문제

- 시민사회단체 인사 등을 당사자로 규정하여 지역위원으로서 선출대상이 되도록 할 필요 있음.

㉡ 운영위원회 위원의 선출방법 개정

- 학부모 위원의 선출 : 학부모 전체회의에서의 선출 규정에도 불구하고, 단서 규정을 들어서 학급별 대표로 구성된 학부모대표회의에서 간접적으로 선출하는 편법이 만연함. 단서 규정을 삭제할 필요가 있음. 혹은 불가피한 사유를 구체적으로 명시함.

- 지역위원 선출 : 학부모위원 또는 교원위원의 추천을 받아서 학부모 위원 및 교원위원이 선출하도록 하고 있으나, 현실적으로 교원위원(교장)이 추천한 지역인사가 선출되는 것이 관행으로 되어 있다는 점에서, 지역위원은 자율성과 독립성을 전혀 확보하지 못하고 있음. 지역위원은 추천만이 아니라 공모제를 통하여 지역내 인사가 지원하여 후보자가 될 수 있도록 함.

- 현재 대부분의 학부모 위원과 지역위원이 학교 관계자의 선호도를 반영하여 추천 및 선출되고 있다는 점에서, 자율성과 책임성을 확보한 동등한 참여자로서 역할을 수행하기 위해서는 선출의 공정성이 확보되어야 할 것임.

㉢ 운영위원회의 권한 : 현재 운영위원회는 심의권만을 갖고 있음. 때문에 많은 심의사항들이 학교장 등이 미리 정한 방향으로 원안대로 심의되고 있으며, 이견의 제시가 실질적으로 이루어지기 어려운 실정임. 학교 급식 등 예산이 수반되는 중요 사안에 대해서는 의결권을 부여하는 방안 필요.

㉣ 학교발전기금 조성 등 : 운영위원회가 학교발전기금을 자발적으로 조성 및 운용하도록 하고 있으며, 운용에 있어서는 학교에 위탁할 수 있도록 규정하고 있음. 그리고 기금의 가장 중요한 용도는 학교 교육시설의 보수 및 확충으로 되어있음. 그런데 대개 운영위원회는 기금의 조성(상당부분 강제 갹출의 형식)만 담당하고, 실질적인 운영은 학교에 의하여 이루어지고 있음. 이 때문에 학부모위원이나 지역위원으로 거의 대부분 재력가들이 선호되고 있음. 학교시설의 보수 및 확충은 공식적으로 예산으로 이루어져야 함에도, 이 기금이 이러한 부분에 활용되고 있음. 보수 및 확충에 대한 사용을 삭제하는 것이 필요함.

㉤ 운영위원회 회의의 기록 및 공개 의무화 : 운영위원회 회의 등 운영에 대한 기록 및 기록물의 공개 등에 대한 규정이 관련법에 전혀 없음. 아직 심의기구에 불과하지만 중요한 학교 운영사항을 심의하고 있다는 점에서, 심의과정과 내용 및 결과 등은 모두 학부모에게 공개되야 하는데 전혀 그러하지 못한 실정임. 관련법에 기록 및 공개의무화에 대한 규정을 마련할 필요가 있음.

② 이사회

- 사립학교법상 이사회는 예산, 정관, 임원 임면, 장 및 교원의 임면, 경영 등 학교 운영과 관련된 전반적인 영역에 걸쳐서 절대적인 권한을 갖고 있음(심의 및 의결권 보유). 그러나 그에 상응하는 공공성과 책임성을 확보할 수 있는 장치는 상대적으로 미흡함.

- 즉 사립학교에 있어서 가장 중요한 기구가 이사회라는 점에서, 이사회에는 교육의 중요한 당사자들이 실질적으로 참여할 수 있고, 이사회의 운영과 관련된 내용들이 충분히 공개될 수 있어야 하는데, 이를 확인할 수 있는 규정들이 매우 미비한 실정임. 여기에서는 이사회 운여의 개선과 관련된 일부 사항만 제시하였음. 그러나 이것 조차도 최근 정치권에서 보는 바와 같이 개정에 어려움이 있는 실정임. (사립학교법 개정과 관련한 내용에 대해서는 각 당의 정책의견을 참고할 수 있음.)

- 현행 사립학교법상 이사회의 구성에 대한 구체적인 규정은 정관에 위임하고 있으며, 동법에서는 일부 단서 조항만 규정하고 있음. 사학의 공공성과 투명성을 확보하기 위한 규정은 미비함.

- 사학의 공공성과 투명성을 확보하기 위한 방안의 하나로서, 이사회 및 감사의 선임방식을 개선하도록 함. 예를 들어서 이사중 친인척의 비율을 하향조정하도록 함. 현 사립학교법상으로는 3분의 1 이하로 규정하고 있는데, 이를 강화하여 4분의 1로 강화하도록 함.

- 이사의 공공성 확보를 위하여 공익 이사제를 도입하도록 함. 예를 들어서 이사의 일정 비율(예를 들어서 3분의 1 정도)을 학운위나 평의원회 등에서 추천하는 인사로 구성하도록 함.

- 비리 등으로 취임의 승인이 취소된 인사가 현행법상으로는 2년이 경과되면 복귀가 가능하도록 하고 있는데, 이를 더욱 강화하여(예를 들어서 7년 이내 취임 금지) 사학 운영의 공정성을 확보함.

- 감사의 선임과 관련된 구체적 규정이 없음. 2인 이상의 감사를 두도록 하고 있는데, 이중 1인은 학운위나 평의원회에서 추천하는 인사가 담당하도록 함.

4) 교육분야 민관협력 활성화 방안

앞서 교육분야에서의 부패방지를 위한 거버넌스의 구축에 대하여 논의하였다. 이러한 논의가 규범적인 수준에서 그치는 것이 아니라 구체적으로 논의되어 실효성을 확보할 수 있도록 하여야 할 것이다. 교육분야에서의 부패방지를 위한 민관협력 활성화 방안은 다음과 같은 몇가지 차원에서 논의될 수 있다.

첫째, 민관협력 협의체의 구성과 활용이 논의될 수 있다. 거버넌스라는 용어가 상징하듯이 부패문제에 대한 효과적 대응에 있어서 민관협력은 중요한 의미를 지니고 있다. 즉 부패문제가 교육계만의 문제가 아니라, 정부, 시민사회 등 여러 영역에 걸쳐있는 문제이기 때문이다. 이것이 가능하기 위해서는 먼저 공동문제 해결을 위한 인식이 전제되어야 한다. 왜냐하면 교육계에 있어서 부패문제의 논의 자체가 쉽지 않을 뿐만 아니라, 당사자 스스로도 중요성은 인식하면서도 공론화하기도 쉽지 않은 영역이기 때문이다. 따라서 이런 부담을 덜어주기 위하여 공동의 장을 형성하여 논의하는 것 필요하며, 이런 부분에 있어서 부방위의 역할이 필요하다. 학교, 학부모, 교육관련 시민단체, 교육청 등 행정기관이 참여하는 협력체계를 구성하여, 최근 논의되고 있는 사회협약의 방식을 교육계에 적용하여 교육협약을 체결하여 접근하는 노력도 가능할 것이다. 부패방지위원회가 이러한 장을 만들어주는 역할을 할 수 있을 것이다.

둘째, 공동사업의 개발과 협력이 가능할 것이다. 이 문제에 접근함에 있어서 부정적 접근 보다는 긍정적 접근이 필요하다. 물론 부패방지가 직접적인 목적이기도 하지만, 보다 궁극적인 목적은 교육 정상화이기 때문이다. 따라서 이런 측면에서 과제를 개발할 필요가 있다. 단순히 촌지 안받기 등과 같은 차원의 논의는 일부 당사자들에 대해서는 수용성이 낮을 수 밖에 없다. 환경개선, 교사 존중, 학업권 보호, 지역사회 봉사, 학운위 정상화 등 상대적으로 수용성이 높은 주제와 함께 논의하는 것이 전략적으로 필요하다.

셋째, 민관협력이 효과적으로 이루어지기 위해서는 재정적 뒷받침도 필요하다. 믈론 이것은 특정 주체가 모두 분담하는 것이 아니라 민관협력에 참여하는 각 주체들의 균형적 분담이 필요하다. 시민단체 입장에서도 재정적 어려움이 있지만, 일정한 재정적 분담을 함으로서 주체성의 확보는 물론, 보다 실천적이고 효과적인 논의의 장을 형성할 수 있을 것이다. 물론  부방위의 재정적 지원도 필요하다. 예를 들어서 세미나, 포럼, 연구, 사업 등에 예산이 수반된다는 점에서, 이런 영역에 부방위가 일정한 재정적 지원을 함으로서 각종 논의의 장은 물론 민관협력이 보다 효과적으로 이루어질 수 있기 때문이다.

넷째, 앞서 단순한 듯 하면서도 실천이 쉽지 않은 몇 개의 안들을 제시하였는데, 이것들이 가능하기 위해서는 무엇보다도 관련 영역에 대한 정보의 공개와 공유가 우선시되어야 한다. 예를 들어서 학교의 재정과 관련하여, 이해하기 어려운 추상적 수준에서의 공개가 아니라, 구체적인 내용을 알 수 있을 정도의 수준까지 정보가 공개, 공유될 때, 민관협력에 참여하는 각 주체들은 동등한 수준에서 참여하고 의견을 제시할 수 있는 것이다. 정보의 공개와 공유가 물론 쉬운 것은 아니다. 정보를 공개하고 공유하는 것은 곧 권력을 공유하고 나누는 것과 같기 때문이다. 때문에 일정 주체들은 이를 매우 꺼려할 수 밖에 없다. 그렇기 때문에 오히려 더 정보의 공개와 공유가 강조될 필요가 있다.

5. 소결

여기에서는 좋은 거버넌스적 측면에서 교육분야에서의 부패 등을 방지하기 위한 방안들을 논의하였다. 물론 구체적이고 직접적인 방안보다는 좋은 거버넌스의 구축이라는 측면에서 구조적인 측면을 중심으로 방안을 논의하였다.

교육분야는 어느 영역보다도 소위 수요자와 공급자간에 권력의 불균형이 심각한 영역이다. 많은 경우 공급자는 수요자에 대하여 거의 절대적인 지위에 있는 실정이다. 이로 인하여 파생되는 부정적인 현상들은 너무나도 자주 언론에 오르내리고 있다.

교육분야에서의 좋은 거버넌스는 여러 방향에서 논의 가능하지만, 이와 같은 교육분야의 특성을 고려한다면 가장 중요한 것은 교육의 당사자들이 교육의 과정에 균등하게 그리고 실질적으로 참여하여 그 권한을 행사할 수 있도록 하는 것이다. 그래서 교육기본법에서는 어느 누구에게도 교육에 있어서 핵심적 지위와 역할을 부여하지 않고 있으며, 교육의 당사자로서 균등하게 강조하고 있는 것이다.

교육분야에서 발생하고 있는 부조리는 이미 상당 수준 구조화되어 있는 실정이며, 이로 인하여 교육분야를 신뢰가 아닌 불신의 대상으로 전락하였다. 이 때문에 교육분야에서의 부조리 해결을 위한 좋은 거버넌스의 구축이 그렇게 용이한 것은 아니다. 특히 여기서 제시한 바와 같이 구조적 측면에서 접근하는 것이 용이한 것은 아니다. 그렇지만 이미 교육분야에서의 부조리는 미시적이거나 혹은 개별적 대응으로는 불가능한 수준에 와있다는 점에서, 어렵기는 하지만 좋은 거버넌스 지향적인 접근과 대응방안의 모색이 이루어져야 할 것이다.

여기에서는 학교운영위원회와 이사회를 중심으로 극히 부분적인 방안만을 제시하였다. 그러나 학교운영위원회와 이사회가 교육에 미치는 영향이 매우 크다는 점에서 이에 대한 보다 구체적인 개선방안이 논의될 필요가 있다.

제4장 공기업 분야의 부패방지 협력체계 구축방안

1. 논의의 배경

우리나라의 부패 현주소는 기업과 공공부문은 물론 일반 시민사회를 막론하고 매우 심각한 수준이다. 최근의 현대상선 분식회계사건에서부터 춘천법조계 성매매관련비리, 그리고 무역협회 자회사 관련 비리에 이르기까지 부패통제에 허점이 곳곳에서 눈에 띈다. 인사비리, 인허가비리와 같은 정부와 기업간의 관계뿐만 아니라 하도급 비리, 납품비리, 대출비리, 분식회계, 그리고 주식 내부자거래 등 이권이 있는 곳에서는 어디서나 부패 현상을 발견할 수 있다. 기업과 공공부문을 망라해서 평가할 때, 언론보도에 의해서 드러난 비리는 빙산의 일각에 불과하다는 점을 감안하면 우리 사회의 뿌리 깊고 관행화된 부패의 현상이 얼마나 심각한지를 알 수 있다.

먼저 우리의 부패현주소를 지표를 통해 살펴보자. 세계적으로도 우리나라의 부패수준에 대한 인지도는 매우 낮아 뇌물공여국가 혹은 부패가 만연된 국가로 분류되고 있다. 심지어 민주화가 진척을 보이면서 일시적이나마 부패가 급증한 좋지 않은 사례로 분류되기도 하였다. 국제투명성위원회(Transparency International)에서는 2004년 기준으로 한국의 부패지수(CPI)가 10점 만점에 4.5점이고 순위는 146개국 중 47번째인 것으로 나타났다. 외환위기 이후 부패방지위원회등 국가 총체적이고 시스템적인 반부패노력에도 불구하고 1995년 TI가 부패인지지수를 측정한 이래 우리나라의 지수수준은 크게 개선된 바가 없다는 점에 주목하여야 한다. 순위보다도 더욱 의미있는 것은 지수 자체인바 1996년 5.0을 기록한 후 계속 4.0～4.5의 범주를 벗어나지 못하고 있다.

물론 인지지수의 한계에 대해서는 논외로 한다.

CPI는 TI가 각 나라의 공무원과 정치가들 사이에 부패가 얼마나 상존하는 것을 평가하여 지수화한 것으로, CPI의 특징은 전문가에 의한 설문조사가 아니라 기존에 조사된 다른 지수(PERC, Gallup International, Wall Street Journal, Freedom House, IMD, WEF,  PRS, World Bank 등)들을 이용하여 만들어낸 집계지수이다.

10점 만점으로 점수가 높을수록 투명한 사회를 의미한다.

특히 2002년 결과가 발표된 뇌물공여지수(Bribery Payers Index; BPI)도 21개 수출주도국가의 기업들이 국제거래에서 뇌물을 수수한 정도를 조사한 결과 우리나라는 대만, 중국, 러시아와 함께 가장 광범하게 뇌물을 주고 있는 것으로 나타났다.

CPI와 BPI 등 부패지수의 방법론에 대해서는 강신욱(2000) 참조.

<표 1> 한국의 부패지수(CPI)

기준 연도	지수(10점 만점)	순위
1995	4.3	27/41
1996	5.0	27/54
1997	4.2	34/52
1998	4.2	43/85
1999	3.8	50/99
2000	4.0	48/90
2001	4.2	42/91
2002	4.5	40/102
2003	4.3	50/133
2004	4.5	47/146

주 : 지수가 높을수록 청렴한 국가

자료 : 국제투명성기구(TI)

<표 2> 2002년도 뇌물공여지수(BPI)

순위	국가	2002	1999
		8351)	779
1	오스트레일리아	8.5	8.1
2	스웨덴	8.4	8.3
3	스위스	8.4	7.7
4	오스트리아	8.2	7.8
5	캐나다	8.1	8.1
6	네덜란드	7.8	7.4
7	벨기에	7.8	6.8
8	영국	6.9	7.2
9	싱가포르	6.3	5.7
10	독일	6.3	6.2
11	스페인	5.8	5.3
12	프랑스	5.5	5.2
13	미국	5.3	6.2
14	일본	5.3	5.1
15	말레이시아	4.3	3.9
16	홍콩	4.3	-
17	이탈리아	4.1	3.7
18	한국	3.9	3.4
19	대만	3.8	3.5
20	중화인민공화국	3.5	3.1
21	러시아	3.2	-

주: 전체 응답자수

자료: 국제투명성기구(TI)

다행이도 최근 경제5단체장은 과거 분식을 반성하면서 앞으로 투명하고 윤리적 경영을 적극 실천하겠다는 내용의 기업경영선진화를 위한 경제계 다짐을 발표하는 등 윤리경영의 분위기가 잡혀가고 있다. 재계가 내건 투명하고 윤리적인 경영실천방안 가운데 주목할 점은 내부자고발장치의 제도화, 최고재무책임자(CFO)제도의 정착과 투명경영 자율실천기구 설치 등이다. 자율기구의 지원속에 내부자고발이 제도화되면 그리고 CFO제도가 정착되면 적어도 불투명한 회계와 경영관행에 제동을 걸 수 있을 것으로 기대하고 있다. 여기에 집단소송제라는 강력한 장치가 본격적으로 가동된다면 이미 하나의 관행으로 굳어진 분식과 자금빼돌리기는 발붙일 곳을 잃게 될 것으로 기대한다.

공기업은 정부와 기업의 중간적 성격을 띤 조직이다. 정부의 통제(소유와 인사측면)라는 관점에서 공공부문의 성격을 지니지만 재화와 용역의 생산과 판매라는 관점에서는 기업성을 지닌다. 공기업의 기업적 성격이란 비용을 수익에 의해 충당하는 수입과 지출의 연계를 특성으로 하는 것을 의미하는바 실제 기업성을 지닌 행정서비스(지방자치단체 및 책임운영기관 등)와 공기업은 연속선상에 위치하는 것으로 이해된다.

최근 부패방지위원회가 기업윤리지원 전담부서로 기업윤리팀을 신설하고 공기업을 중심으로 하여 기업윤리를 조속히 확립하도록 지원하고 있다. 이는 공공부문 부패 상당부분이 기업부패와 밀접하게 연관되어 있어 기업부패의 해결없이는 공공부문 부패방지가 어렵다는 인식에 기초한다. 따라서 정부통제 하에 있는 공기업에서 그 물꼬를 트려는 노력의 일환으로 이해된다. 특히 부패방지위원회가 올해 역점사업으로 추진한 공기업윤리 확립을 위한 시범사업 협약은 정부의 일방적 지시가 아닌 협의를 통해 기업이 자율적으로 기업윤리 확립을 유도하기 위한 것으로 프랑스 등 선진국도 공․사기업과 협약을 체결하여 기업윤리확립 및 부패예방 사업을 추진하고 있음을 벤치마킹한 것으로 보인다. 이에 따라 이미 금년 5～7월중 13개 정부투자기관 및 한국철도시설공단과 개별적으로 시범사업 협약을 체결한 바 있다.

실제 부패방지법에 따르면 부패방지위원회의 업무범위를 부패신고처리, 제도개선, 교육홍보 그리고 점검 및 평가 등 공공부문의 부패통제에 한정하고 있다.

정부투자기관별 협약체결일자는 다음과 같다. 한국전력공사(5.31), 한국철도시설공단(6.2), 한국토지공사(6.4), 대한주택공사(6.8), 한국조폐공사(6.10), 대한광업진흥공사(6.16), 대한무역투자진흥공사(6.24), 한국석유공사(6.30), 농업기반공사(7.2), 대한석탄공사(7.9), 농수산물유통공사(7.12), 한국관광공사(7.13), 한국수자원공사(7.20), 한국도로공사(7.21)

협약의 주요내용은 첫째, 기업윤리강령 제․개정 등 윤리경영체제를 확립하고 둘째, 기업윤리 확립을 위한 교육․훈련을 주기적으로 실시하며 셋째, 준법감시시스템 구축 및 운영에 관한 사항이 포함되었다. 사업 기간(2005. 12. 31까지, 단 협의에 의해 연장가능), 사업수행시 상호협조, 협약추진상황 보고, 우수사례 확산에 관한 사항 등도 담겨 있다. 이러한 협약체결 후속조치의 일환으로 14개 협약기관의 기업윤리담당자 워크샵을 개최하여 한국전력과 광업진흥공사의 계약분야의 청렴도 제고방안(청렴계약제)에 관한 모범사례발표도 있었다.

공기업의 윤리적 문제에서 한 걸음 더 나가서 생각해 보면 공기업이 독점적 지위를 이용하여 자원을 배분하거나 경제주체들의 행위를 통제할 수 있는 권한을 많이 가지고 있을 경우 부패가 발생할 소지가 매우 커진다. 법에 명시된 설립목적을 추구하면서 동시에 경영합리화를 통한 적정이윤을 추구하는 공기업으로서 대외적으로 뇌물을 통해서 자신의 이익을 극대화하려 하거나 아니면 원활한 기업활동 또는 위험방지 보험 차원에서 뇌물을 제공하기도 하고 납품업체와의 계약이나 인사관련하여 뇌물 수수가 이루어지기도 한다.

본 고에서는 우선 우리나라 공기업의 좋은 거버넌스 구축방안을 모색하기 위해 지금까지 정부부문에 비해 논의가 미미했던 우리나라 기업부패구조를 거버넌스 측면에서 조명하고 이에 기초하여 공기업 부패구조의 특성을 살펴본다. 다음으로 최근 윤리경영과 청렴계약제 등으로 앞서가고 있는 공기업의 윤리경영사례를 살펴본 뒤 민관협력체제 구축을 비롯한 공기업의 좋은 거버넌스 구축방안을 다차원 접근전략(multi-pronged approach)의 모형을 이용하여 알아본다.

2. 공기업 부패구조의 특성

공기업은 기업의 형태를 취하고 있으나 주인이 특정한 개인이나 집단에 속하지 않아 주인-대리인의 문제가 발생한다. 따라서 시장에 의한 성과평가가 어려워 경영평가라는 제도를 통해 성과와 투명성확보를 도모하고 있다. 최근에는 시민단체 등의 감시도 활발해지면서 우리나라 경제의 중요한 부분을 구성하는 공기업부문의 거버넌스 구축에 관심이 모아지고 있다. 우리나라 공기업의 부패구조를 논의하기 전에 기업부패의 구조를 먼저 살펴보자.

1) 한국의 기업부패구조

한국이 1997년 IMF 외환위기 이후 정부를 중심으로 반부패활동을 체계적으로 벌여왔음에도 불구하고 여전히 부패한 국가로 평가되고 있는 것은 뇌물과 부패가 장기간에 걸쳐 관행화되어 왔고 불투명한 정부-기업관계 및 기업-기업관계가 지속되었기 때문이라 할 수 있다. 한국은 정부주도로 급속한 개발형태의 경제성장을 이룩한 대표적 사례이며 이때 공기업은 중요한 정책수단으로 활용되어왔다. 정부는 경제행위에 있어서 심판의 역할로 그치기보다는 시장참여자로 적극적인 역할을 수행해왔다. 규제와 금융할당권을 갖고 기업을 통제해 왔고, 재벌 중심의 기업들은 정부의 개발정책에 순응해 가면서 성장을 계속하였던 것이다. 한국형 경제성장 모델은 미국형이나 유럽형과는 차이가 큰 동아시아형에 속한다. 정부역할이 크고 은행을 통한 간접적 자금조달 비중이 높으며, 기업의 내외부 감시 메커니즘이 비교적 약한 기업지배구조를 유지해 왔다. 이는 정부투자기관관리기본법의 통제를 받고 나아가서 정부산하기관관리기본법의 통제를 받는 정부투자기관과 산하기관으로 구성되는 공기업도 예외가 아니다.

물론 IMF 외환위기 이후 이러한 구조는 상당한 변화를 보인다. 은행권은 가계나 중소기업에 대한 대출이 빠르게 늘고 있고 대기업들은 주식시장이나 채권시장에서 자본을 조달하는 비중이 커지고 있다.

비교적 폐쇄적인 시장내에서 수직적인 정부-기업관계는 정부에게는 과도한 규제권한을 주었고 기업에게는 과도한 규제비용을 부과하였던 것이다. 정부의 강력하고 수많은 규제권한은 인허가권 등을 둘러싼 뇌물과 부패를 양산하는 구조적 원인이 되었고, 규제를 피하면서 특혜를 얻으려는 기업의 이해관계는 뇌물을 일상적인 관행으로 만들어 버렸다. 아울러 기업들은 경영활동상 정부-기업관계에서 발생하는 제반 충돌과 사건을 변호사를 통하여 법적으로 해결하려는 외부화(externalization) 노력을 기피하고, 뇌물이나 로비 및 접대를 통하여 해결하려는 내부화(internalization) 노력을 중시하였다. 이러한 구조속에서 정부-기업관계는 합리적이고 투명한 관계라기보다는 임의적이고 불투명하며 비합리적인 관계로 굳어졌던 것이다. 정부-기업관계를 정립해 줄 제도나 원칙이 분명하지 않은 상태에서, 정치적인 재량과 기업의 로비에 따라 대립과 유착이 교차하는 기간이 반복되었다고 할 수 있다.

투명하고 합리적이며 예측이 가능한 정부-기업관계 및 기업-기업관계의 정립은 부패방지를 위한 핵심 과제이다. 국제적인 인지도조사에서 우리나라의 평판이 나쁜 것은 국제상거래상의 기업의 부패행위 이외에, 국내에서 발생하는 정치행정적 제반 부패행위와 대형 뇌물사건들이 국제평가기관에 미친 영향이 크게 작용하였다고 판단된다. 한국에 대한 국제적인 평가는 정부-기업관계, 그리고 기업-기업관계가 투명해지지 않는 한 높아질 수 없다. 비록 국제상거래에서 한국의 기업들이 입찰실패를 감수하고 어떠한 부패행위도 하지 않는다 하더라도, 국내에서 발생하는 일반 부패행위가 근절되지 않는 한 한국의 부패지수는 개선되지 않을 우려가 있다.

국제투명성위원회는 공신력있는 세계적인 여론조사 기관들의 여론조사를 바탕으로 부패지수를 산출한다. 여기에는 갤럽, 스위스 세계경제 포럼(WEF), 미 하버드대 국제개발연구소, 영국 이코노미스트지 정보센터(EIU), 스위스 국제경영개발연구소(IMD), 홍콩 정치 경제 위험 컨설턴시(PERC), 미국 정치적 위험연구소(PRS), 세계은행 세계개발 보고(WDR) 등이 포함된다.

전경련의 조사에 의하면 우리나라 기업의 비윤리적 행위는 다양하게 발생하고 있다. 비윤리적 행위가 발생하는 유형을 이해관계자 부문별로 조사한 것이 특징적이라 할 수 있으며 경쟁자관계에 있어서 입찰담합, 기업내부에 있어서는 거래처와의 뇌물수수, 정부관계에 있어서의 뇌물제공 및 향응접대, 고객관계에 있어서의 허위 과대광고, 환경관계 및 지역사회관계에 있어서 공해물질 배출 및 산업공해 배출, 종업원관계에 있어서 종업원의 기본권, 인격, 프라이버시 침해, 그리고 외국과의 관계에 있어서는 특이하게 덤핑판매가 가장 자주 발생하는 유형으로 조사되었다.

<표 3> 한국기업의 비윤리적 행위 발생 유형

부 문	발생 유형
경쟁자관계	① 입찰담합(30.6%), ② 덤핑(21.4%), ③ 거래선 제한(11.9%)
기업내부	① 리베이트 수수 등 거래처와의 관계(57.8%), ② 경리 회계 등 금전관계(23.1%), ③ 기업비밀 누출 등 보안관계(9.5%)
정부관계	① 뇌물제공(44.6%), ② 탈세 등 세금관계(22.1%), ③ 정치자금 제공(10.2%)
고객관계	① 허위 과대광고(52.4%), ② 유해 결함상품 제조 판매(22.8%), ③ 폭리취득(7.9%)
환경관계	① 공해물질 배출(46.9%), ② 환경기준 위반(25.9%), ③ 자연파괴(12.9%)
종업원관계	① 종업원의 기본권, 인격, 프라이버시 침해(36.4%), ② 근로조건 무시(27.9%), ③ 장애자, 여성, 외국인에 대한 고용차별(19.7%)
지역사회관계	① 소음, 매연 등 산업공해 배출(59.5%), ② 산업폐기물 불법 처리(25.9%)
외국 정부․기업 관계	① 덤핑판매(26.5%), ② 뇌물제공(18.7%), ③ 세금회피(17.0%)

주 : 전경련이 회원사 및 상장기업 500개사를 상대로 한 설문조사(1999년 5월 17일～6월 19일

실시) 결과로서, 비윤리적 행위가 많이 발생하는 순서로 대답한 것을 유형별로 정리한 것.

자료 : 전국경제인연합회, ｢기업윤리 실태조사 결과｣ 1999.

2) 거버넌스 이론과 기업윤리

좋은 거버넌스라는 개념은 주체와 대상에 따라 다양하게 정의되고 있지만 본 고에서는 구성원들의 좋은 관계를 통한 공동관리의 지향으로 정의한다(윤태범, 2004). 기업의 거버넌스를 논의하기 위해서는 자본주의 유형별로 나누어 살펴보는 것이 필요하다.

(1) 자본주의 유형과 거버넌스

자본주의 유형은 주주의 이익을 중시하고 주주의 권한이 막강한 미국식의 주주자본주의(shareholder capitalism)와 주주 이외에 종업원 및 기타 사회구성원 등 각종 이해관계자의 이익을 인정하는 이해관계자자본주의(stakeholder capitalism)로 분류되고, 두 유형간의 기업지배구조의 구성도 차이가 있다. 자본주의 유형과 기업지배구조의 차이는 기업윤리 및 기업의 사회적 책임에 대한 개념 차이로 연결된다. 주주자본주의에서는 이사회의 권한이 막강하며 기업의 경제적 책임이 강조되는 반면, 이해관계자자본주의에서는 종업원의 목소리도 강하며 기업의 윤리적 책임이 강조된다. 지금까지 주주자본주의는 단기적인 주주이익을 중시하여 이윤을 창출할 책임에 집중하다 보니 기업의 윤리적 책임을 소홀히 하는 경향이 있는 반면, 이해관계자자본주의는 장기적인 사회적 이익과 책임을 강조함으로써 단기적인 경제적 손실을 감수하고라도 공적 책임을 다하는 기업상과 연결되었다. 공기업의 경우 거버넌스를 논의할 때 이해관계자 측면을 강조하는 것도 이러한 주장과 맥을 같이한다.

주주자본주의를 표방하고 있는 미국에서는 기업감시기구가 강화되고 법률적 책임이 엄격히 요구됨으로써 부패가 많지 않은 반면, 이해관계자 자본주의로 분류될 수 있는 한국, 일본 등 동아시아에서는 ‘기업의 공적 책임론(public responsibility)’이라는 명분아래 기본적인 법률도 어기면서 부패가 양산되는 현상이 나타났다. 예컨대 한국의 경우도 기업윤리와 공적 책임론을 강조하면서 실제로는 부패관행이 만연하여 법률적 책임도 소홀히 하고 최소한의 이익을 창출하는 경제적 책임도 다하지 못하는 사례를 흔히 발견할 수 있다. 심지어는 사회적 책임을 위하여 많은 기부금을 내고 과도한 준조세를 부담하면서 정작 해당 기업은 부도를 내어 사회전체에 부담을 주게 된 경우도 많았던 것이다. 이같이 명분과 현실간의 괴리는 기업윤리 개념의 혼란과 제도적 결함에서 기인한 것으로 보여진다.

윤리적 책임을 강조하면서 기본적인 법률적 책임과 경제적 책임은 소홀히 하는 사회분위기가 팽배하였고, 윤리와 공적 책임이라는 명분 아래 기업을 안팎으로 감시하는 법률과 기업지배구조 개선에는 소홀하였던 것이 원인이다. 따라서 기업윤리와 사회적 책임에 대한 인식의 전환이 요구된다. 법률적 책임과 경제적 책임을 먼저 완수함으로써 사회에 대한 윤리적 책임을 다할 수 있는 기반을 다져야 한다. 물론 최근에는 기업의 경제적 책임과 사회적 책임이 별개가 아니며 기업이 사회적 책임을 다함으로써 기업이미지나 브랜드 가치가 상승하고 주식가치가 올라가 경제적 책임에도 효과적이라고 한다. 이러한 경우는 유한킴벌리의 윤리경영, 안철수 연구소의 투명경영의 사례에서 잘 볼 수 있다(부패방지위원회, 2004).

(2) 주인-대리인 이론과 거버넌스

일반적으로 조직은 다양한 이해관계자(stakeholder)들을 가지며 이러한 이해관계자간의 관계를 규정하는 규범과 행동양식을 의사결정구조 또는 지배구조라 정의한다. 이러한 지배구조에 관한 분석에 있어 이론적인 접근방식은 크게 두 가지로 구분할 수 있는데, 하나는 대리인 이론의 응용으로서 실제 집단을 운영하는 이해관계자를 대리인으로서, 일정소유지분을 가지고 있는 이해관계자를 주인으로 파악하고 이들의 관계를 분석하는 접근이며 다른 하나는 계약적 지배이론의 응용으로서 각 이해관계자간의 계약관계를 바탕으로 각각의 이익을 극대화하고 계약비용을 최소화하기 위한 의사결정구조를 파악하는 방법으로 접근하는 방식이다.

이영기, “한국 기업소유 지배구조”(1996) 참조

일반적으로 주인-대리인 문제는 소유와 경영의 분리에서 발생하는 비용에 관한 이론이다. 일정집단의 소유가 광범위하게 분산될수록 조직운영에 있어서 개별 이해관계자들의 의사가 반영될 수 있는 부분은 줄어들게 되며 따라서 대리인이 주인의 이해가 아닌 자신의 이익증대를 더욱 중시하게 되는 유인이 존재하며 이에 따라 발생하게 되는 주인과 대리인간의 이해상충문제를 분석한 이론이다. 이는 주로 주주자본주의에 이론적인 바탕을 두고 있으며 기업부패도 주주의 이익에 반해 대리인의 사익추구에 초점을 맞추게 된다.

이해관계자 이론에서는 주인-대리인 문제를 응용함에 있어 정의한 이해관계자들을 보다 광범위한 개념으로서 명확하게 설명하고 있다. 조직 지배권의 소재를 다룸에 있어서 누가 조직자산의 소유자인가에서 출발하는 것이 아니라 누가 조직 이익에 대한 잔여청구권을 가지고 따라서 기업 위험을 누가 부담하게 되는가에 따라 결정되어야 한다는 것이 이해관계자 이론이며 따라서 이에 따르면 조직운영에 따른 위험을 부담하게 되는 모든 이들이 이해관계자로 정의되어야 한다. 이러한 시각에서 공기업의 거버넌스에 국한해서 살펴보자.

(3) 공기업 거버넌스의 특징

공기업은 한정된 공공재의 효율적 관리와 운영을 위해 정부예산으로 정부의 감독하에서 특정분야의 한정된 사업영역을 배타적으로 경영하는 기업이라고 할 수 있다. 공기업은 해당분야에서 경쟁적 민간기업이 없는 독점기업으로서의 위상을 지니며 방대한 자본과 공공서비스 사업내역에 대해 배타적인 운영권을 행사하는 것이 일반적이다. 즉, 해당 사업분야 관련 민간기업에 대해 구체적인 대형사업의 발주와 제품의 구입 또는 판매는 물론 검사, 조사, 승인 등의 공공서비스 관련 권한을 행사하게 된다. 따라서 공기업은 기업의 형태를 띤 또 다른 형식의 공무수행이라 할 수 있으며, 이러한 측면에서 공기업부패는 공직부패와 성격상 유사성을 지니고 있다.

한편 공기업 종사자들은 정부관료보다 소득면에서는 다소간 우위에 있으나 개인성취도나 직무만족도, 나아가 장래 비전 측면에서 관료보다 낮은 수준에 머무른다는 특징을 지닌다. 이는 상대적으로 공기업종사자들이 관료들보다 업무추진과정에서, 사적 이익추구에 더 쉽게 빠져들 수 있다는 것을 의미하기도 한다(안왕성, 2004).

공기업의 범위를 어디까지로 할 것인가 하는 문제도 거버넌스를 논의할 때 중요한 요소이나 본고에서는 정부투자기관관리기본법 및 정부산하기관관리기본법의 통제를 받는 기관으로 기업성을 띤 조직을 대상으로 한다. 공기업 지배구조개혁의 일환으로 국민의 정부 출범이후 1999년 2월 정부투자기관관리기본법이 대폭 개정된 바 있으며 2004년 9월 정부산하기관관리기본법이 제정되었다.

정부투자기관관리기본법의 통제를 받는 정부투자기관인 공기업의 경우 사외이사를 과반 수 이상으로 하여 지배구조를 투명하게 하고 사장추천위원회를 구성하여 정부의 과도한 개입을 통제하는 시스템을 갖추고 있지만 실제 운영에 있어서는 정부의 입김이 막강한 것이 사실이다. 최근 공기업의 도덕적인 해이는 인건비 인상율에서 잘 볼 수 있는바 공기업의 독점적 지위로 인해 외부적 경쟁이 없고 자리보전과 후생확대에만 몰두한다는 비난은 잦아들 줄 모른다. 공기업 거버넌스를 둘러싼 논란의 핵심은 낙하산 인사에 있다. 역대정권에서 정부나 정치권은 공기업 및 산하기관의 장이나 감사 등 중요보직을 전리품으로 여겨왔다.

최근 이광재의원은 공기업의 사외이사 비중을 2/3 이상으로 하고 사외이사의 권한을 강화하는 추가적인 지배구조개혁이 필요하다고 강조하고 있다(매일경제, 2004. 12. 2).

우리는 이러한 사례의 전형을 통합거래소 이사장선임의 건에서 이사장추천위원회 역할의 한계에서 여실히 볼 수 있었다.

최근 무역협회가 곤욕을 치르고 있다. 무역협회가 전액출자한 한국도심공항터미널 C사장이 상가입대업체 뒤를 봐주고 10억원을 받은 혐의로 구속되었다. C사장은 민주당 지구당부위원장출신이다. 작년 이맘때는 무역협회 감사출신인 주차장관리업체의 사장이 주차료 수십억원을 횡령한 사건이 터지기도 했던 기억이 새롭다.

공기업의 경우 주인이 국민이고 대리인이 주무부처이며 공기업은 복대리인으로 주인-대리인 문제가 복잡하게 나타난다. 이에 따르면 공기업부패도 국민의 이해와는 상치하게 복대리인의 사익추구에 초점을 맞추게 되며 이를 통제하는 시스템 역시 보다 체계적으로 접근할 필요가 있다.

공기업은 공공의 목적을 위해 정부가 통제하는 지배구조를 지니는 재화와 용역을 생산하고 판매하는 기업이다. 따라서 주주가 정부이거나 대주주가 정부인 경우로 시장에서 주가의 등락으로 평가받지 못하므로 별도로 정부투자기관 경영실적을 평가단을 구성하여 평가하거나 산하기관평가를 실시하여 통제를 하게 된다. 그러나 경영평가가 주로 조직운영의 효율성, 인사관리의 합리화, 인건비관리, 노사관리, 내부평가, 재무정책, 예산운용, 경영정보, 연구개발, 출자관리 등 경영개선에 초점이 맞춰져 있어 윤리경영에 대한 평가와는 거리가 있다(기획예산처, 2004).

3. 공기업 윤리경영 사례

본 절에서는 한국토지공사의 윤리경영 추진전략 및 실적, 그리고 향후 추진계획과 한국전력의 계약분야 청렴도제고노력을 공기업 윤리경영의 모범사례로 소개하기로 한다.

1) 한국토지공사의 윤리경영

효율성(efficiency), 효과성(effectiveness), 경제성(economy)과 함께 4e로서 윤리경영(ethics management)이 기업이미지개선, 글로벌 경쟁력제고의 필수조건화 되고 있다. 국내외 신뢰도를 제고하고 윤리경영을 실천하지 않는 기업이 도태되는 환경속에서 윤리경영의 도입필요성을 시대적 요구로 판단하여 윤리경영과 기업성과간의 높은 상관관계, 기업생존의 선택사항이 아닌 필수조건, 공기업의 민간기업과의 차별성 등을 강조하고 있다. 한국토지공사는 추진전략으로 윤리경영단계를 도입/확산기, 정착기, 개발/개선기의 3단계로 나누어 윤리경영시스템구축, 윤리적 기업문화정착, 윤리경영수준제고로 구분하고 있다.

지금까지의 추진실적으로는 2004년 5월 윤리경영규정, 윤리헌장, 윤리강령을 제정하고 2004년 6월 윤리경영을 선포하고 부방위와 시범사업 협약을 체결하였다. 우선 윤리경영조직화를 위해 부사장을 윤리경영위원장으로 하고 비상임이사와 노조부위원장등 8인의 위원을 선임하였다. 전략기획팀장을 사무국장으로 하는 윤리실천사무국을 조직하고 부서별 1인을 윤리경영책임자로 지정하였다. 윤리경영을 보다 구체적으로 규정화하기 위해 윤리경영의 기본규정과 윤리경영 추진의 근본취지와 정신, 신념을 담은 윤리헌장, 이를 조금 더 구체화한 윤리강령, 접대, 향응, 금품수수 등에 대한 세밀한 행동지침을 담은 행동강령을 제정하였다. 윤리경영의 실행력을 확보하기 위해 주기적으로 윤리의식에 대한 설문조사를 실시하고 윤리경영 콜센터를 운영하고 있다. 내부고발시스템을 구축하고 지사군에 대해서는 내부평가를 반영하며 350개 협력업체에 대해서는 사장명의의 시행안내문을 발송하였다. 아울러 지사순회교육, 전직원 e-러닝 교육, 윤리경영책임자교육, 신입직원교육 등 교육실시, 윤리경영실천서약서 징구, 슬로건 제정, 그리고 내외부 공익신고활성화를 위한 공익신고보상제도를 마련하였다.

향후 추진계획으로는 정교한 윤리경영시스템의 구축을 위해 윤리경영 시스템의 평가 및 개선을 위해 외부전문기관의 도움을 받고, 국내외 선진기업의 사례연구를 통해 개선사항을 도출하고 국제표준안을 반영하며 국제인증을 추진해 국제수준의 윤리경영시스템을 구축하고자 한다. 개인의 윤리의식강화를 위해 계층별 교육을 실시하고 이수시간을 의무화하며 내부평가를 강화하고 인사평정, 연봉산정, 연수대상자 선정시 윤리경영평가반영을 확대하고 윤리경영대상제도를 신설할 예정이다. 기업문화혁신을 위해 윤리경영실천프로그램을 개발하고, 기업문화팀을 신설하며 사회공헌 활동성과평가제도를 도입하고 사회봉사단을 설립할 예정이다. 지속가능한 경영을 추진하고 위험관리를 강화하며 창립 30주년과 연계하여 뉴-비전을 선포하기로 했다.

2) 한국전력의 계약분야 청렴도 제고사례

(1) 윤리경영 전략

한국전력공사는 우리나라 최대의 공기업으로 세계적인 품질의 전기를 생산하고 공기업고객만족도 5년 연속 1위를 달성한바 있으나 타성화된 자재, 공사관련 부조리 등으로 부패방지위원회에서 측정한 공공기관청렴도는 2년 연속 최하위권을 면치 못하고 있다. 내부적으로 인사과열속에 음해성 투서와 외부청탁이 잔존하고 거대한 공룡기업으로 방만한 운영과 경직된 조직문화로 과거의 잘못된 관행이 남아있다.

이에 한전은 의식개혁, 제도개선, 사회공헌, 홍보강화를 통해 변화와 혁신을 도모하여 고객이 신뢰하는 깨끗한 기업이미지를 창출하여 지속성장을 도모하는 것으로 윤리경영의 목표를 설정했다. 윤리경영 추진전략으로는 한국토지공사와 마찬가지로 도입/확산, 정착, 개선/발전의 3단계로 나누어 윤리경영기반조성, 윤리적 기업문화정착, 윤리적 기업이미지강화로 구분하고 있다.

2004년 4월 청렴도제고실천방안(12개 세부추진전략)을 확정하여 청렴도향상 total 로드맵을 작성하는 등 체계적이고 전략적인 반부패활동 프로그램을 마련했다. 지난 5월에는 부패방지위원회와 공기업 최초로 공기업 윤리확립 시범사업 협약을 체결하고 체계적인 반부패활동을 위해 감사실내 부패방지팀을 신설했다. 또한 지난 6월에는 국내기업에서 처음으로 부조리신고 포상제도를 시행하고 있는바 최고 1천만원까지 포상하는 내부신고제도와 최고 50만원까지 포상하는 자율신고제도, 그리고 최고 2천만원까지 포상하는 불법하도급 신고포상제도를 마련 시행하고 있다.

(2) 계약관련 제도개혁

특히 한국전력은 전력산업 계약업무가 지니는 특성을 감안하여 이부분에 청렴도제고노력을 집중하고 있다. 고정자산이 95%를 차지하는 대규모 장치산업으로 전력의 안정적 공급을 위해서는 설비의 효율적인 유지보수가 핵심이다. 계약규모는 2003년의 경우 공사 2조 1천억원, 구매 1조 5천억원 등 3조 9천억원 수준으로 구매품목의 90% 이상이 한전에서만 사용하는 자재이다. 전국 약 1만 1천여개의 군소 전기공사업체가 난립하는 상황에서 연간단위 계약업체는 600여개로 불법하도급행태가 발생할 개연성이 높은 실정이다.

현행 계약분야의 문제점으로는 대면접촉에 의해 직접 업무처리가 이루어지고 금품수수관행의 개연성이 높으며, 신규업체의 진입이 곤란하고 관료주의적 업무자세가 지적되었다. 개선방향으로 전자업무처리등 제도적 장치를 구비하고, 계약쌍방의 청렴준수 서약을 추진하고 신규진입장벽을 완화하고 납품업체의 입장에서 업무를 처리하고자 다음과 같은 제도개선을 하였다.

첫째, 인터넷 전자입찰을 시행한다. 국제입찰을 제외한 모든 경쟁입찰에서 입찰공고, 입찰참가신청, 입찰집행, 낙찰자 결정, 계약서 작성 등 입찰업무 전과정을 수작업처리방식에서 인터넷 이용 전자방식으로 변경하여 투명성을 제고하고 B2B 전자상거래를 촉진하고 조달비용을 절감한다.

둘째, 전자입찰 상시투찰제를 시행한다. 입찰신청기간과 투찰기간이 달라 업체의 불편이 있었는바 전자입찰시스템을 이용한 자격심사로 업무의 효율성을 제고한다. 현재 입찰신청후 수동으로 자격을 심사하여 신청기간과 투찰기간을 별도 운영하던 것을 참가자격을 전자적으로 자동심사하여 참가신청과 동시투찰을 가능하게 한다. 이를 통한 투찰기간확대로 참가자의 착오투찰방지 및 업체의 업무경감 및 만족도를 향상시키고 기 등록된 업체정보를 이용한 자동심사로 회사 담당자의 업무를 경감하고 이용시간 분산으로 전자조달시스템의 효율을 향상시킨다.

셋째, 자재 EDI 시스템 운영을 확대한다. 업체직원내방최소화로 업무의 투명성 및 공정성을 제고하고 EDI를 통한 문서수발로 업무효율성 향상 및 비용절감이 목적이다. 적용범위는 주문서 작성부터 대금지급까지 전 과정이며 적용대상은 주문서, 검수요청서, 세금계산서 등 19종이다. 문서수발은 업체, 한전, 보증보험회사간 온라인 송/수신처리로 이루어진다. 이를 통해 업체직원 내방불필요로 부조리발생 개연성을 최소화하고 전자문서처리로 담당자의 업무경감 및 비용절감을 도모한다.

넷째, 청렴계약제의 시행이다. 공사, 구매, 용역등 모든 계약에 있어서 계약단계별로 청렴계약 이행각서 제출 및 특수조건 약정을 한다. 업체는 입찰 및 계약이행과 관련하여 관계직원에게 금품, 향응등 뇌물이나 부당한 이득을 제공하지 않을 것을 그리고 계약담당자는 법령과 규정된 내용에 따라 공정한 업무를 수행할 것을 내용으로 한다. 이를 위반할 시 업체는 낙찰자 결정취소, 계약해지 및 입찰참가자 자격을 제한하고 계약담당자는 징계등 관련 규정에 따른 문책을 받는다.

다섯째, 투명한 계약제도를 시행한다. 소액수의계약방법을 전자공개입찰로 전환하여 불특정업체간 자율경쟁이 이루어지고 계약체결도 전자문서 작성을 통해 방문이 불필요하게 한다. 또한 물품구매예정가격 결정방법을 개선한다. 현재 예정가격 결정방법은 청구부서에서 산정한 예산범위내에서 가격을 조사한 후 조사가격을 산정하고 산정된 조사가격에서 예정가격 결정권자가 단일 예정가격 결정후 밀봉 또는 전자입찰시스템에 입력하고 있다. 이러한 현행 시스템은 전자입찰시스템의 외부인 해킹시 예정가격 기밀유지가 곤란하고 단일 예정가격 작성으로 비슷한 가격에 근접낙찰시 오해소지가 있다. 따라서 예비가격을 15개 작성하고 입찰참가자가 이중 4개를 선정하고 산술평균가격으로 예정가격을 결정한다. 입찰결과 낙찰정보를 완전 공개한다. 낙찰금액, 낙찰자 정보, 입찰참가업체 수, 예비가격 15개 및 예비가격의 추천회수, 입찰참가 모든 업체의 업체별 입찰금액 등이 공개대상정보이다.

여섯째, 기자재공급자의 진입장벽을 완화한다. 전자조달시대 도래등 환경변화에 따른 등록기준을 재정립하고 규제완화를 통한 거래의 공정성 및 투명성 제고를 위해 등록신청서류 및 등록절차 과중/ 비현실적인 자격심사기준 운영, 공급유자격자에 대한 과도한 인정사항요구등 문제점을 개선하여 전력설비의 품질을 저해하지 않는 범위내에서 등록절차 및 기준을 재정립한다.

일곱째, 불법하도급 신고포상제도를 시행한다. 법령에 의해 금지된 불법하도급 행위를 인지한 사내직원 및 외부인이 관련업체를 신고하는 경우 포상금을 지급한다. 배전공사, 송변전공사, 통신공사 등 전 공사를 대상으로 계약금액의 5%범위에서 최고 2천만원까지 포상금을 지급한다. 이밖에도 특정 담당지역별 전담공사제를 공사발생별 순번제로 전환하고 관련업체 서비스 강화에 노력한다.

4. 공기업의 좋은 거버넌스 구축방안

공기업의 좋은 거버넌스를 구축하기 위해서는 하나의 제도를 도입하는 것으로 성과를 기대하는 방식이 아니라 다차원․총체적(multi-pronged) 접근이 효과적이다. 공공성으로 인한 정부의 통제와 기업성을 동시에 충족해야 하는 공기업으로서는 위의 모범사례에서 본 것과 같은 계약관련 청렴도제고방안을 비롯하여 윤리경영에 필요한 하드웨어 측면의 제도 도입 및 활성화, 윤리담당관 교육 및 훈련, 그리고 이를 평가에 반영하는 소프트웨어 측면의 시스템, 외부 이해관계자에 대한 정보공개 및 부패방지위원회 등에서의 지원방안 등이 총체적으로 강구되어야 한다.

Bhargava and Bolongaita(2001)에 의하면 좋은 거버넌스 구축전략은 하나의 전략으로 이루어지는 것이 아니라 다차원으로 나누어서 총체적으로 접근(multi-pronged approach)하는 것이 효과적이라고 한다. 풍선효과처럼 한 영역만에 반부패노력을 기울일 경우 다른 영역의 취약함으로 인해 노력을 기울인 영역의 효과가 반감되기 때문이다. 공기업 특성에 적합한 다차원전략을 생각해보자.

<그림 2> 공기업 좋은 거버넌스 구축전략의 7대 영역

제도적 견제와 균형

(Institutional Restraints)

․청렴계약제/ 실천서약서

․감사의 독립성, 전문성 재고

공기업

좋은

거버넌스

경영 혁신

(Management Innovation)

․실적주의 제고

․예산개혁

․회계개혁

․내부평가와 인사고과 연계

이해관계자 참여

(Stakeholder Participation)

․정보의 공개

․사외이사의 역할 강화

교육과 윤리의식 제고

(Education and Ethics Enhancement)

․부패방지를 위한 사이버교육,

e-learning 강화

․부패를 눈감아 주지 않는 사내 분위기 및 문화조성

대외 협력

(External Coalition)

․부방위와의 협약의 이행

․업계 공동대응

내적 책임성

(Internal Accountability)

․윤리감사 및 처벌

․내부공익신고 보상/ 보호

․이해상충의 금지원칙등 윤리행동강령

경쟁적 조달환경

(Competitive Tendering)

․전자입찰/ 전자조달

․납품 진입규제의 단순화

․불법 하도급 신고포상

자료: V. Bhargava and E. Bolongaita(2001) 참조

1) 제도적 견제와 균형

제도적 견제장치(Institutional Restraints)의 마련은 공기업 반부패전략의 인프라에 해당된다. 이를 위해서는 우선 계약 등에 있어서 부패를 근절할 수 있는 제도의 마련 및 감사의 독립성 및 전문성 확보가 중요하다. 한국전력공사의 사례에서 볼 수 있는 바와 같이 단가계약(수의계약)의 범위를 하향조정하고 직원과의 유착 개연성이 있는 연간단위 계약업체의 지역할당제를 순번제로 개선하는 등의 노력이 효과적인 것으로 보인다. 대표적인 낙하산 인사로 충원하고 운영도 형식적인 감사의 역할을 획기적으로 강화하여 실적주의를 강화하고 감사위원회로 독립성을 확보하는 것이 중요하다.

2) 내적 책임성의 확보

내부공익신고에 대한 보상 및 신고자에 대한 보호 등 내적 책임성의 확보이다. 계약을 포함한 중요한 의사결정에 있어서 이해상충의 금지원칙이 제대로 지켜지고 위반시 적절한 제재가 수반되어야 한다. 부패취약대상인 일선 공사현장에 대해 암행감찰을 시행하고 금품 및 향응 수수사례 적발시 일벌백계하는 엄정한 규정의 집행이 필요하다.

3) 경쟁적 조달 및 계약

납품 등 하청업체와의 관계에 있어서 독점과 진입장벽을 허무는 경쟁적 조달환경의 조성(Competitive Tendering)이 또 하나의 중요한 반부패전략이 될 것이다. 이를 위해서는 전자입찰개혁, 진입규제의 단순화, 그리고 불법하도급 신고와 포상 등의 시스템 구축이 필수적이다. 엄격한 처벌이나 강력한 감찰활동도 중요하지만 부패의 원천은 본성에 기인한 이기심이라고 할 때 경쟁수준의 제고를 통한 제도적인 장치의 마련이 효과적이다.

4) 경영혁신

신뢰에 기초한 경영혁신(Management Innovation)이 이루어져야 한다. 기본적으로 CEO 및 감사 등 임원채용, 그리고 승진을 비롯한 공기업내 인사에 있어서 엽관주의가 아니라 실적주의가 확립되어야 하며 이와 함께 투명성위주, 성과위주의 예산개혁 및 단순하고 투명한 회계체계로의 개혁이 촉진되어야 한다. 아울러 직원의 인사고과에 있어 윤리성을 내부평가하여 반영하는 제도적 장치가 마련되어야 한다.

5) 교육 및 훈련

교육과 윤리의식의 제고(Education and Ethics Enhancement)가 중요하다. 제도와 함께 문화가 부패친화적으로 남아서는 개혁의 지속성이 담보될 수 없다. 부패방지를 위한 사이버교육, e-learning교육의 강화, 부패를 눈감아 주지 않는 사내분위기와 문화를 조성하는데 노력하여야 한다. 한국전력공사의 경우 전사업소직원을 대상으로 특별순회 정신교육을 시행하여 부패척결에 대한 공감대를 형성하고 매년 300여개의 사내 교육과정에 윤리경영교육을 의무화하였으며 사이버 윤리교육과정을 개설한 바 있다.

6) 대외협력

대외 협력(External Coalition)의 전략적 활용도 중요하다. 부패방지위원회와의 협약의 충실한 이행 및 확산 그리고 점검, 기업분야 주요 민간기구의 현황 및 활동방향에 대한 종합정보체계 수립과 함께 내외부의 조직적인 저항을 극복하기 위해서는 업계의 공동대응방안도 유효한 수단으로 작용할 수 있다. 특히 공기업의 경우 수요독점자로서 수많은 납품업체, 협력업체와의 관계에 있어서 우월적 지위를 남용하지 않는 것이 중요하다. 주기적으로 관련업체와 반부패활동과 관련한 의견을 교환하고 윤리경영정착에 협력업체의 동참을 유도하여 win-win 전략을 추진하여야 한다.

7) 정보공개 및 참여확대

이해관계자의 참여(Stakeholder Participation)를 보다 강조하여야 한다. 정보의 공개와 사외이사의 역할 강화가 주된 전략으로 논의된다. 실제 공기업운영에 있어서 정부투자기관관리기본법 등 법질서의 준수에 있어 아직 안정적인 모습을 보이지 못하고 있다는 점에서 이해관계자의 적극적 참여를 통한 공기업 좋은 거버넌스 구축전략의 보다 성숙한 단계로의 발전에 노력을 경주하여야 한다. 경영공시제도를 보다 확대하고 사외이사를 비롯한 외부 이해관계자의 적극적인 참여를 통해 지속가능한 발전을 도모하도록 해야 한다.

5. 소결

공기업은 독점적 공급 및 배타적인 공공서비스 사업 등의 측면에서 공공부문(public sector) 반부패전략이 유효한 반면, 서비스를 생산하고 판매하는 기업으로서 기업윤리제고 관련 전략이 함께 강구되어야 하는 영역이다. 특히 부패방지위원회가 금년도 역점사업으로 추진하고 있는 공기업 대상 민관협력을 통한 윤리경영의 모색은 부방위가 공공부문의 부패방지를 위한 정책부서라는 점에서 전통적인 영역을 확대하여 국가전체의 시스템을 투명하게 하기 위한 노력의 일환으로 이해할 수 있다.

우리나라는 IMF 외환위기 이후, 건전한 시장경제 확립과 기업의 투명성 강화를 위해 기업지배구조 개선, 회계제도의 투명성 증대 등 제도적 장치가 마련되었으나, 법과 강제에 의한 부패방지는 한계가 있다. 따라서 공기업을 포함한 기업들이 기업윤리와 경제적 이익은 상충관계가 아니라 상호보완관계에 있고 나아가 시너지관계에 있다는 인식전환이 중요한 시점이다.

기업윤리의 준수를 위한 구체적이고 성문화된 형태의 행동지침을 마련하고, 이를 실현하기 위한 윤리전담부서 등 담당 조직과 내부고발시스템, 감사 및 평가시스템 등 제도를 구비하며, 지속적인 교육을 통한 구성원의 공감대를 형성해 나가야 한다. 이러한 기업내부적인 노력과 함께 규제완화와 행정절차의 투명성 제고가 이루어져야 한다. 공기업 경영환경이 투명해지지 않은 채 공기업에게만 윤리규정의 준수를 강요할 경우, 오히려 법과 실제가 괴리되고 각종 편법이 동원될 우려가 있기 때문이다.

따라서 본 고에서는 공기업의 좋은 거버넌스 구축을 위해 세계은행이 제시하고 있는 다차원적인 총체적 접근방법을 소개하였다. 먼저 제도적인 견제와 균형을 위해 필요한 청렴계약제와 감사위원회의 설치 등 관련제도를 마련하고 내적 책임성의 확보를 위해 내부고발 및 공익신고제도를 활성화할 필요가 있다. 윤리감사의 철저한 시행으로 일벌백계의 엄정함에 대한 신뢰를 확보하는 것이 기본이다. 전자입찰 및 조달, 불법하도급에 대한 신고포상 등의 제도를 통해 납품 진입규제를 대폭 완화하여 경쟁친화적 조달환경을 조성해야 한다. 전통적인 의미의 경영혁신도 매우 중요한 접근방법이 된다. 낙하산인사 및 청탁을 배제하기 위해 실적주의를 정착시키고 내부평가가 인사고과에 중요한 요소로 반영되도록 한다. 예산과 회계의 투명성 제고를 위한 개혁프로그램을 착실히 실천한다.

제도적인 접근과 함께 반드시 추진해야 하는 과제가 바로 문화적 접근이다. 부패친화적인 분위기를 쇄신하여 부패를 눈감아주지 않는 사내분위기 및 문화를 조성하여야 한다. 이를 위해 지속적으로 교육과 훈련을 on-line과 off-line 양 측면에서 함께 추진하여야 한다. 공기업 내부적인 제도정비 및 문화확산 노력도 중요하지만 부방위와의 민관협력의 이행에 대한 모니터링, 업계 공동노력을 통한 외부환경의 정비도 필요하다. 마지막으로 정보의 공개 및 사외이사의 역할 강화 등 이해관계자의 참여확대가 효과적인 부패방지수단이 될 수 있다.

우리나라는 인적자본과 물적 자본의 축적에는 어느 정도 성공했지만 그에 대한 대가로 자연자본과 사회적 자본을 희생시켜왔다는 평가를 받고 있다(김일태, 2004). 이러한 두 가지 자본의 미성숙은 우리나라 국가경제의 성장과 국민의 삶의 질을 높이는데 결정적인 장애물이 되고 있다. 지속가능한 발전을 추구하고 이러한 노력들이 사회구성원 모두의 참여와 협동을 통해 이루어질 수 있다는 점에서 거버넌스 개혁이 필요한 것이다. 신뢰와 규범, 공동체의식, 네트워크로 규정되어지는 사회적 자본의 확충을 위해 투명사회를 위한 반부패사회협약이 필요하며 이러한 맥락에서 공기업과 부패방지위원회와의 반부패협약도 이해될 수 있다. 거버넌스는 자율규제와 상호견제의 메커니즘인바 지속적인 점검과 환류를 통한 각 부문별 내부 평가 및 외부평가가 중요한 전제조건이 된다.

제5장 사기업 분야의 부패방지 협력체계 구축방안

1. 논의의 배경

기업부패는 개별 기업의 파산뿐만 아니라 국가 경제, 나아가 글로벌 경쟁 질서를 파괴하는 방법으로 경쟁시스템에 심각한 불안과 위기를 초래한다. 개별 국가의 차원에서도 기업부패는 국가 경쟁력의 저하, 자원배분의 왜곡과 낭비, 기업가 정신의 파괴, 위험사회로 인한 국민 삶의 질을 훼손한다. 특히 경제구조의 효율성 저하, 제품가격의 불필요한 상승 등으로 국내 시장의 투자유인을 떨어뜨린다. 기업부패의 비용은 결국 소비자 부담이다. 무엇보다 부패한 기업의 산출물은 위험사회의 문제를 야기하고, 국민의 건강과 안전을 위협한다. 기업부패 통제에 대한 전략적 관점은 여러 가지이다. 좋은(바람직한) 기업 거버넌스(Good Corporate Governance)도 그 하나이다. 정부와 기업간 관계에서 국민, 기업, 그리고 기업 내부의 개인 등 모두의 자율적 참여를 통한 부패 감시의 요구이다. 즉 기업부패에 대한 민간협력적 통제 구도의 설정이라고 할 것이다. 이러한 시각은 99년 10월 국제반부패 제9차(the 9th International Anti-corruption Conference) 더반회의(Durban) 이후 계속해 주목을 받았다. 이 회의는 부패통제에 사회 각 단위의 참여, 특히 민간부문의 협력적 역할을 강조한다. 이때 기업측 협력파트너는 개별 기업(윤리담당 조직), 전국경제인연합회, 상공회의소, 각 산업분야별 협회, 혹은 국내기업에 영향을 미치는 국제기구나 조직 등이 될 것이다.  이 연구에서는 이러한 관점에서 좋은 기업 거버넌스의 시각을 도입, 반기업부패 전략과 수단(tools)을 탐색하였다.

과거 정부 반부패 정책에서 기업은 공직부패의 단순한 피해자들이라는 시각이 지배적이었다. 기업 부패는 독립적이기 보다 공직사회 부패에 종속된 것으로 간주되는 경향마저 있었다. 그러나 사기업이나 그 종업원도 부패구조의 원인 제공 또는 협력자라는 측면에서 정부의 반기업부패 책임과 노력의 공유에 관한 당위성이 발견된다. 특히 정책 효과라는 점에서 이들의 협력은 필수적이다. 최근 국제사회의 반부패 압력이 금융, 상거래 분야에서 특히 높게 형성되고 있고, 국내기업들은 당장 그러한 압력과 요구로부터 자유롭지 못하다. 이런 점에서 부패방지위원회의 기업을 대상으로 한 협력적 부패통제 전략과 수단에 대한 논의는 의미있다.

2. 기업부패의 통제와 Good Corporate Governance(GCG) 관점

1) GCG 관점의 발전과 배경

좋은 기업 거버넌스(Good Corporate Governance)는 최근 기업분야 반부패 논의에 기본 시각으로 자리 잡고 있다. 기업 거버넌스란 시스템 또는 과정으로, 투명성(transparency)과 책임성(accountability)의 보장뿐만 아니라 정보 공개(information disclosure)의 효과적 채널 유지를 통한 다양한 이해관계 집단들로부터 신뢰 구축 등의 추구를 기본 가치로 한다. 역사적 등장이유는 1997년 아시아 금융위기, 최근 Enron, Tyco, Worldcom 등에서 발견된다. 특히 최근 미국 엔론사(Enron) 파산 이후, 기업의 불법, 비윤리적 행위가 엄청난 손실을 야기할 수 있다는 것을 목격한 기업들이 위기관리(risk management) 차원에서 적극적으로 좋은 기업 거버넌스 개념을 도입하고 있다. 이들에 있어 이것은 자발적 윤리 준수, 준법정신 개선에 관한 것이다. 관련 연구들 역시 이들 위기나 기업파산을 경영자들의 도덕성(managerial morality), 회계담당자(accountants)의 책임, 직업윤리(integrity) 등의 실패라고 지적한다. 이러한 문제들은 기업 종사자들의 고의적인 윤리위반(deliberate violation of ethics)에 기인한다는 진단이다. 따라서 기업들은 오늘날 좋은 기업 거버넌스를 기업이 글로벌 시장에서 경쟁할 때 법률적, 사회적, 전문직업적 윤리기준(ethical standards)의 안에서 기업 가치 증가 활동을 요구하는 시스템으로 이해한다. 그것은 곧 주주 및 이해관계자들이 기업의 가치와 실제, 시스템들이 자유롭고 공개된 사회(free and open society)의 원칙과 일치한다고 믿게 만드는 것이다. GCG는 불법 행위를 포함한 기업의 광범위한 윤리적 행위 과정에 관한 것으로, 뇌물보다 넓은 개념이고, 금융, 경제 분야 전반에 걸친 개념이다.

2) 내용 - 요소와 특징

GCG는  연구자들에 따라 다소 차이는 있으나 대체로 투명성(transparency), 독립성(independence), 참여적 결정, 법적 책임(accountability), 공정성(fairness), 사회적 책임 등을 그 특징 요소로 한다. GCG는 기업이 이러한 체제 하에서 가치 극대화를 추구할 것을 주문한다. 기업이 자신의 비즈니스 활동을 공개 및 민주적 사회(Open, democratic society), 정치, 경제시스템과 일관성을 갖도록 만드는 것으로, 윤리강령(code of ethics), 국제적 회계기준 마련(international accounting standards), 사외이사(external auditors) 독립성, 자질과 능력의 개선 등이 중요하다. 특히 이 중에서도 비즈니스 윤리 강령(code of business ethics)은 핵심이다.

GCG는 네트워크적 노력으로, 다양한 행위자(actors)들이 참여한다. GCG 가치 실현을 위한 네트워크 참여 단위들은 다음 <그림 1>과 같다.

위 <그림 1>에서 보듯이 네트워크 구성 단위들은 상호 규제, 견제, 감시, 지원, 보호, 촉진 등의 다양한 역할 수행을 통해 클린 비즈니스 활동에 참여한다. GCG에서 기업은 자체 윤리부서, 정부, 전경련, 민간부문 윤리연구소, NGO, 국제기구 등과의 상호 작용을 통해 반기업부패를 이루어낸다. 정부는 클린 기업 활동을 위해 법적, 강제적 규제와 의무 부과로부터 감시, 영향력 행사 및 지원을 한다. 부패방지위원회가 이 역할을 맡는다. 경영윤리가 기업의 새로운 경쟁력 요소로 거론되자, 민간부문 연구소들 또한 이 분야에 대한 관심과 활동을 크게 늘려 왔다. 대응 방식은 포럼을 비롯해 다양한 형태이다. 예를 들어, 산업정책연구원(Institute for Industrial Policy Studies, IPS)은 산하에 기업윤리센터를 두고, “전세계적으로 윤리경영의 중요성이 강조되는 가운데, 윤리경영 이해관계자를 주축으로 한국에 윤리경영 확산과 윤리적 기업문화를 이끌어갈 다자간 포럼, 윤경포럼(Best Forum: Business Ethics is the Source of Top Performance)을 발족, 운영”하고 있다. 이곳의 구체적 활동은 컨퍼런스, 세미나, 연구컨설팅, 교육프로그램, Online Library 운영, 연구자료 무료 발송 등을 포함한다. 삼성경제연구소 SERI의 기업윤리 포럼(FORUM)은 자료실, 토론, 강의, 소모임 활동을 지원한다. 기타 자유기업원, 기업사회공헌연구소(Corporate Philanthropy Institute, CPI) 등도 이러한 기업윤리 수준의 제고 활동에 가세하고 있다. 기업윤리를 연구하는 또 다른 민간조직의 하나는 한국기업윤리학회이다. 이곳은 부패방지위원회 디지털기업윤리센터와 더불어 윤리경영 사례 개발, 기업윤리 동향 파악, 인터넷 상담 등을 한다.

전경련(전국경제인연합회)은 윤리경영팀을 두고, 기업윤리 전문가, 실무자들 간의 정보 교류 촉진, 한국적 기업윤리 모델 연구 등을 하고 있다.

NGO로는 참여연대, 경실련, 반부패국민연대 등이 참여하고 있다. 이들은 기업윤리 활동에 대한 감시, 조사 등의 방법으로 기업에 클린 비즈니스 압력을 행사한다. 국제조직은 UN, OECD 등과 같은 정부간 조직과, 투명성 위원회 TI와 같은 민간 NGO들이 이러한 활동을 한다. 이들은 모두 각국 기업들의 윤리경영을 지원, 촉진하는 역할로 GCG 네트워크의 주요 행위자들이다.

3) 해외 동향

OECD(Organization for Economic Cooperation and Development)와 은행 비즈니스 규제 기준들의 표준화에 중요한 역할을 하는 Basle Committee 등은 국제기구 및 개별국가 차원에서 기업 거버넌스와 그것 개선을 위한 다양한 노력을 전개해 왔다. 이들이 만들어 낸 것 중의 하나가 기업 거버넌스를 위한 국제기준과 지침(international standards and guidelines on Corporate Governance)이다. 이것은 기업 거버넌스의 대표적인 법․제도 및 규제적 틀이다. 개별국가가 자국의 기업 거버넌스에 대한 법적, 제도적 및 규제적 체제의 평가, 개선을 하도록 돕기 위한 것이었다. OECD는 이것을 통해 기업의 정보공시, 투명성, 주주의 권리, 이사회 책임을 강조했다. Basle Committee는 1999년 9월 좋은 기업거버넌스(Good Corporate Governance)에 대한 보고서를 발표했는데, 금융부문의 건전한 기업 활동의 채택, 이들의 감독기관을 지원하는데 그 목적을 두었다. 90년대 후반 동아시아(East Asia)와 글로벌 다른 기타 지역에서 일어난 경제위기가 기업 거버넌스의 취약성, 즉 일관성 없는 회계 및 감사 기준, 후진적 은행제도, 이사회의 효과적 감독 실패, 소액주주의 권리에 대한 소홀 등에 기인했다는 믿음에 따른 것이다. World Bank는 금융분야의 좋은 기업 거버넌스 지침(guidelines for good corporate governance)을 제시했다.

3. 부패방지위원회와 기업간 관계 - 부패의 유형과 현황

1) 기업부패의 의미와 유형

기업부패란 공직부패와 여러 가지 면에서 차이가 있다. 뇌물을 부패로 보는 것은 같으나, 기업부패는 경제행위에 관한 불법적 거래(illegal transactions)를 포함한다. 공직부패는 일반적으로 좁게 정의되어, 공직(public office)의 자의적 사용이나 그것에 대한 신뢰를 이용한 개인의 사적인 부정한 이득(ill-gotten gains) 획득 행위를 지칭한다. 그러나 기업부패는 기업의 사회적 기대, 직업윤리 위반에 대한 것으로 폭넓게 정의된다. 즉 시장과 상거래 질서, 신뢰의 위반행위이다. 기업부패를 이렇게 규정할 경우 반기업부패 정책은 뇌물방지 뿐만 아니라 경제활동에 있어 기업의 불법적 거래나 비양심적 활동의 억제에 관한 것이다. 기업의 경제활동은 본질적으로 경쟁시장에서 자신의 권한과 능력을 최대한 이용해 자신의 이익을 극대화하는 것이다. 따라서 이들에게 정부 공직자와 같은 높은 윤리적 수준이 요구되지는 않는다. 경제적 주체로서 조직이나 개인이 시장에서 하는 사익 추구 행위와 그로 인한 타인의 손해가 언제나 불법이나 비도덕적 행위를 구성하는 것은 아니다. 기업부패는 공직부패와 비교할 때 이 점에서 다르고, 범위도 상대적으로 좁다.

기업부패는 다음 몇 가지 형태로 유형화된다.

첫째, 권력․정치적 부패이다. 기업이 정부와 정경 유착적 구조를 통해 특혜를 받아내는 형태의 부패이다. 정부가 국가발전을 주도하던 시대, 계획적 기업 육성과 지원을 둘러싸고, 권력과 기업이 이처럼 불법적으로 이기적 이익을 도모하는 부패가 많았다. 대표적 형태는 한보, 수서, 율곡비리사건 등으로 정치헌금, 비자금, 특혜와 이권, 돈세탁 등이 동원이 된다. 이것은 기업부패이나 그 발생 과정을 보면 권력 또는 그 영향력이 유발한 것으로, 반기업부패 정책적 접근에서 기업의 다른 유형의 부패와 구별해 주어야 한다. 권력․정치적 부패는 그것이 기업부패라고 할지라도 반기업부패 정책으로는 절대적 한계가 있고, 권력, 정치, 경제, 사회전반이 먼저 민주화, 투명해야 그 목적을 달성할 수 있다.

둘째, 기업과 정책결정, 인․허가 공무원간의 불법적 거래이다. 기업이 공무원들의 규제권한을 돈을 주고 사는 형태이다. 기업부패의 압도적 형태는 사실 인․허가를 둘러싸고 나타나는 부패이다. 이것은 정부의 과도한 규제, 담당 공무원 권한의 자의적 행사가 유발한다. 이러한 경우의 반기업부패 노력은 기업부패의 통제 이전에 먼저 행정절차의 공정, 투명성을 요구한다. 각종 인허가 등에 공무원들의 자의적 규제, 비윤리적 행위가 통제되지 않는 상황에서 기업에만 윤리경영 강요는 불가하다.

셋째, 기업간 또는 종업원간에 일어나는 뇌물수수이다. 납품, 구매, 광고대행사 선정 과정 등에서의 뇌물뿐만 아니라 종업원들의 장부조작, 탈세, 착복, 자재 빼돌리기, 승진 뇌물 등이 여기에 해당된다. 이것은 해당 기업에 낭비와 비능률뿐만 아니라 경제 전반에 행위자들 간의 신뢰저하를 야기한다. 넷째, 외국 정부 또는 기업 관계적 부패이다. 기업이 해외구매, 공사 발주 참여 등과 관련한 외국 공무원, 기업들과의 불법적 거래이다. 이러한 구분은 반기업부패 정책의 디자인과 관련된다.

기업부패 유형 중, 부패방지위원회와 기업간 협력적 접근을 통한 집중적 반부패 노력의 가능성은 주로 세 번째, 기업간, 종업원간의 부패유형의 통제에 대한 것으로, 불법, 비윤리적 행위를 포함한다.

2) SWOT 분석

반부패 전략적 계획 수립은 부패방지위원회와 외부환경에 대한 분석과 평가를 요구한다. 전략적 접근은 이러한 결과를 바탕으로 한 선택과 집중, 자원의 적절한 배분 구조로, 특정 부분 또는 그 동안 방치되어 왔던 영역을 조준, 반부패 정책수단과 자원을 효율적으로 배분하는 집중화 전략(Focus strategy)이 권고된다. 부패유형이나 영역을 세분화해 각각의 형태, 영역에 최적의 정책수단 배합을 얻어냄으로써 제한된 자원, 인력에 의한 최대 성과가 기대되어야 한다.

(1) 내부 환경

내부 환경 분석은 기업부패 통제를 위한 전략마련에 앞서 부패방지위원회의 강점과 약점에 대한 평가이다.

<표 1> 내적 환경의 분석

내적 환경	강점(Strengths)	약점(Weaknesses)
	∙권력으로부터의 지원이다. ∙독립기관의 존재	∙정책집행의 정치적, 법․제도적 한계 ∙물적, 인적자원의 부족

① 강점

부패방지위원회의 반기업부패 노력은 현재 권력자 대통령의 적극적 의지, 부패방지위원회라는 독립기관의 존재 등이라는 강점이 있다.

② 약점

반면 약점은 부패방지위원회가 독자적으로 업무를 수행하는데, 정치적, 법․제도적 한계, 물적, 인적자원의 부족 등이다.

(2) 외부 환경

외부환경 분석은 부패방지위원회가 직면한 환경에 있어서의 기회와 위협요인들의 평가에 대한 것이다.

<표 2> 외적 환경의 분석

외적 환경	기회(Opportunities)	위협(Threats)
	∙국제기구, 조직들로부터의 요구, 압력 증대 ∙국내 기업들의 윤리경영에 대한 관심 증대 ∙국민들의 높은 기대와 요구	∙경제 저성장에 따라 반기업부패 정책에 대한 자원배분의 한계 ∙경제단체의 반발 ∙적극적 반부패 노력에 따른 국가 이미지 악화

① 기회

정부와 기업간 반부패를 위한 정책적 협력을 촉진 또는 압력을 가하는 환경적 조건과 기회는 크게 두 가지이다. 국제기구, 조직들의 적극적인 반부패 노력과 국내 기업들의 윤리경영에 대한 관심, 실천 노력의 증대가 그것이다.

가. 국제기구, 조직들의 반부패 노력 요구

국제기구, 조직들이 최근 국가 간 부패(international corruption) 통제의 중요성을 인식하고 문제해결에 나서면서, 반부패라운드(Anti-corruption Round)가 시작되고 있다. 부패가 국가간의 공정한 경쟁과 자유로운 무역을 방해한다는 각국간의 광범위한 인식과 합의에 기초한 것이다. UN, EU, OECD, OAS, WTO, ICC, World Bank, IMF, IBRD, TI 등의 반부패 활동은 개별 국가에 대한 직접적, 구체적 압력과 제재가 되고 있다. 이들의 관심은 각국 기업들 간 공정한 상거래와 자유경쟁의 보장에 관한 것으로, 회원국들 정부에 기업의 해외뇌물 행위에 대한 처벌 법규의 마련과 투명성시스템(transparency systems) 등의 도입 권고를 주요 내용으로 한다. 국제기구, 조직의 반기업부패 노력은 95년 TI 세계반부패의 해 지정과 매년 국가별 부패지수 발표, 96년 UN 국제거래의 부패와 뇌물에 관한 선언문 채택, 97년 OECD 국제상거래뇌물방지협약 등으로 나타나고 있다. 국제기구들은 ‘윤리라운드’를 통한 윤리경영의 세계표준화를 시도하고 있다. 향후 미국이 추진하는 윤리경영 표준화가 세계 표준으로 발전될 전망이다. 미국윤리임원협의회(Ethics Officer Association, EOA)는 이미 기업윤리경영 표준안 제정, 2000년 EOA 총회에서 윤리경영 표준시안을 보고했고, 2001년 미국표준기구(ANSI)에 시안제출, 2003년 국제표준화기구(ISO)에 표준시안 추천, 검토 요청, 2004 ISO의 표준시안으로 채택한다는 일정을 진행 중이다. 이 안은 윤리강령, 전담임원, 교육, 감사, 처벌 등 72가지 지침을 그 내용으로 하고 있다. 국제적 반부패 기업환경의 요구 및 압력 강화 전망에 따라 국내에도 기업들이 강도 높은 부패방지규칙(Anti-bribery laws), 윤리강령, 지침 등의 작성과 교육에 나서고 있다.

○ 유엔

UN은 반부패협약안(United Nations Anti-corruption Convention)을 만들어, 회원국들의 동의를 얻어내기 위해 협상을 시작했다. 비엔나특별위원회(the Ad Hoc Committee for the Negotiation of a Convention against Corruption in Vienna)는 2003년 7월 21일에서 8월 1일까지 비엔나(Vienna)에서 UN 반부패 협약 협상을 위한 제6차 회의를 개최했다.

○ 유럽연합(European Union)

EU는 이미 부패방지에 관한 형법 협약(Criminal Law Convention on Corruption)을 타결했다.

○ OECD(Organization for Economic Cooperation and Development)

국제상거래에 있어 외국 공무원에 대한 뇌물금지협약(Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions)과 다국적기업지침(Guidelines for Multinational Enterprises)을 제정했다. 전자는 1999년 효력을 발생했고, 목적은 국제상거래에 있어서의 뇌물방지이다. OECD 회원 국가들이 외국 공무원에 뇌물 공여 행위를 유죄로 할 것을 요구한다. 후자는 좋은 기업행위가 무엇인가에 관한 것으로, 다국적 기업들이 행동강령(codes of conduct)을 비롯한 자신들의 권고사항을 채택할 것을 요구한다.

○ OAS(Organization of the Americas)

미주반부패협약(Inter-American Convention Against Corruption)은 최초의 반부패 국제협약으로, 1997년 3월 효력을 발휘했다. 이것은 미주국가 간 협약으로, 회원국들이 부패행위를 범죄로 하도록 요구할 뿐만 아니라 방지대책을 담고 있다.

○ 스위스 IMD는 국가경쟁력 순위를 발표한다. 각국 기업의 윤리경영 관련 지표(기업을 얼마나 윤리적으로 경영하는가)가 평가 항목의 하나이다.

○ 투명성위원회(Transparency International, TI) 매년 각국 부패수준의 등급를 측정 발표해 오고 있다.

나. 국내 기업들의 윤리경영에 대한 관심

국내 기업들의 윤리경영에 대한 관심도 높아지고 있다. 기업들은 현재, 국민들의 기업윤리 수준에 대한 높아진 기대, 기업들의 분식회계 등의 불법행위에 대한 반감, PL법 발표, 주주대표소송 등으로 이해관계자의 영향력이 증대하고 있고, 또 인터넷 확산으로 소비자 불만이 쉽게 집단행동, 사이버 파워로 형성될 수 있다는 인식하에, 윤리경영의 필요를 인식하고 있다. 그러나 전반적으로 국내 기업의 윤리경영 수준은 아직 낮다. 기업 윤리경영 수준을 평가할 때, 흔히 기업 윤리발전의 5단계 구분이 이용된다(최인철, 유석진, 2002, p.4, 재인용).

㉠ 제1단계 무도덕 단계

□ 기업주와 경영자들만이 중요한 이해관계라고 생각

□ 대가를 치르더라도 기업의 이익만 극대화시키면 된다.

㉡ 제2단계 준법단계

□ 위법만 안하면 비윤리적이 아니라고 인식

□ 법률만 지키지 그 이상의 윤리는 고려되지 않음

㉢ 제3단계 대응단계

□ 기업의 사회적 책임을 다하는 것이 기업의 이익이 된다는 인식

□ 지역사회에 봉사하고 대외적으로 홍보

㉣ 제4단계 윤리관 생성의 단계

□ 윤리와 이익의 균형

□ 기업신조, 윤리강령 발표, 윤리위원회 등 설치

㉤ 제5단계 윤리발전의 단계

□ 윤리원칙에 의한 행동

□ 윤리우선

윤리경영(moral management)은 기업의 의사결정 및 행위가 법적 책임, 사회적 기대 충족까지를 의미하는데, 국내기업들의 이에 대한 자각이나 수준은 아직 시작단계에 불과하다. 윤리경영에 대한 자각은 있으나 위험관리(risk management) 차원에서의 기업 활동의 핵심 요소, 또는 시급한 과제로 인식까지는 아니다. 기업의 윤리적 책임은 법적 규제 단계가 아닌 사회적 기대에 따른 책임까지 요구되는데, 아직 이 단계까지는 이르지 못하고 있다는 점에서 2단계에서 3단계로의 이행 과정에 있는 것으로 판단된다. 그러나 일부 기업들은 외국과 비교해도 상당히 공격적이라고 평가되는 윤리경영에 나서고 있다. 예를 들어, 포스코(POSCO)는 2004년 8월부터 비윤리행위신고제도를 시행하고 있다. 이것은 직원 금품수수, 향응 신고에 대한 포상까지 규정한 적극적 형태이다. 직무와 관련해 외부의 이해관계자로부터 금품을 수수하거나 향응을 제공받는 행위, 직위를 이용해 부당이득을 얻거나 피해를 준 행위, 다른 직원의 공정한 업무수행을 방해 하는 행위를 대상으로 최고 5천만까지 포상한다. 기준은 다음이다.

□ 타인의 금품 수수행위 신고시 수수금액의 10배

□ 자신의 금품 수수행위 자진 신고시 수수금액의 5배

□ 신고로 회사의 수익증대나 손실감소 효과시 증대,

□ 손실 감소액의 일정 비율

② 위협

경제 저성장에 따라 반기업부패 정책에 대한 자원배분의 한계, 경제단체의 반발, 적극적 반부패 노력에 따른 국가 이미지 악화 등은 위협요소이다.

3) 기업부패 통제의 전략

부패방지위원회의 반기업부패 통제 전략은 맞춤형, 타격 대상을 정밀하게 조준한 접근과 수단 개발이 요구된다. 기업부패라고 하더라도 어떤 유형을 대상으로 하는가, 권력․정치적 부패인가, 기업과 공무원들 간의 불법적 거래에 대한 것인가, 아니면 기업간 또는 종업원간의 뇌물거래에 대한 것인가, 기타 해외부패에 대한 것인가 등으로 그 대상을 구체적으로 세분화하고 그에 맞는 억제 수단을 구성할 필요가 있다. 그것이 부패방지위원회의 제한된 자원의 전략적, 효율적 사용이다. 분야별로 나누어 접근하는 것도 한 가지 방법이다. 예를 들어, 각 산업분야별 특수성을 감안한 윤리적 의사결정 가이드 라인, 표준(Standards of Business Conduct)의 작성, 제시, 실천 촉진이다. 미국 ‘군수산업 윤리경영실천협회’가 만든 윤리경영 실천 방안 관련 6원칙은 다음으로, 여기에는 18개 대형 군수사업체 CEO가 서명했다.

① 윤리강령 제정

② 윤리강령에 입각한 교육

③ 보복 없는 내부고발제도의 운영

④ 구매과정 감독 및 자발적 공시 - 투명성 강화 프로그램의 운영

⑤ 매년 모범사례 발표회 개최

⑥ 고객, 언론, 정부에 정보공개

반기업부패 정책의 구체적 표적이 결정되면, 전략과 수단의 선택이 필요하다. 그것은 정부와 기업간 관계를 어떻게 규정할 것인가에 의존한다. 견제, 감시의 관점에서 보면, 법․제도적 강제, 책임을 묻는 수단들이 동원되고, 반대로 자율적 협력 차원을 강조하면, 지침이나 정보제공, 지원,  촉진 수단들의 채택이 권고된다.   강제적(coercive) 방법은 주로 정부가 기업을 대상으로 특정 제도나 행위를 법률의 형태로 강제하는 것이다. 이때 불복종은 법률의 위반을 구성하게 되고, 기업은 선택의 자유가 없다. 예컨대, ‘주식회사의 외부감사에 관한 법률’에서 소속 계열사 전체의 재무상태가 종합적으로 파악될 수 있도록 결합재무제표의 작성을 의무화하는 것과 같다. 반면 자율, 협력적 차원의 전략은 기업부패 통제라는 목적에 기업이 동의하고, 적극적으로 협력, 참여할 수 있도록 관련 노력을 전개하는 것이다. 반기업부패적 가치의 주장, 호소 또는 설득적 접근도 여기에 포함된다. 정책불응의 경우에도 어떤 법적 구속, 책임은 없다. 반기업부패 슬로건, 이벤트, 표창, 전시회, 서명, 기타 공익광고 등도 여기에 속한다. 이러한 접근은 그 효과가 장기적으로 나타나는 것이 일반적이고, 또 곧 그러한 효과가 잠식될 수 있는 등 불안정하다. 기업윤리는 기본적으로 기업이 자발적으로 추진할 과제이다. 이런 점에서 부패방지위원회의 전략적 역할은 자발, 촉진적 접근이 매우 중요하다. 현재는 일단 법․제도적 접근 위주이다. 그러나 법․제도적 및 자발적 협력 전략의 배합적 구성을 통해 협력기업에 이들의 협력 촉진을 위한 경제, 사회적 지원, 보상도 할 수 있다. 예를 들어, 협력하는 기업을 표창하여 정부가 추구하는 가치를 종업원들에게 내면화시키는 전략을 구사하는 것이다. 이상의 논의를 표로 정리하면 다음과 같다.

<표 3> 기업부패 통제의 전략과 유형

구 분		전략과 수단
		법․제도적 방식	비공식적 촉진
기업부패 통제의 차원	책임과 의무의강제	Ⅰ	Ⅱ
	자발, 협력적 참여	Ⅲ	Ⅳ

기업부패 통제의 두 가지 차원과 전략, 수단들의 성격 간 조합은 다음과 같은 4 가지 전략적 수단들을 만들어낸다.

① 유형 Ⅰ : 미국 Sarbanes-Oxley Corporate Reform Act of 2002, 해외부패방지법( Foreign Corrupt Practices Act), 주식회사의 외부감사에 관한 법률 등이 여기에 속한다.

② 유형 Ⅱ : 기업부패 통제의 차원이 강제적이되, 순응하는 기업은 촉진, 지원하는 접근이다.

③ 유형 Ⅲ : 자율 참여적 차원의 통제방법이다. 그러나 법․제도를 통해 구체화된다. 미연방법원판결지침(Federal Sentencing Guideline)은 기업이 연방법을 위반하더라도, 윤리경영 프로그램을 자율 실천하는 기업에 대해 면책 혹은 징계 수준을 경감한다.

④ 유형 Ⅳ : 정부 조달 물자 및 발주 사업 입찰시 우대, 윤리경영 실천 기업 신용평가서 가산점, 국제적 기준이 허용하는 범위 내에서 인센티브 부여,  기타 기업윤리수준 진단 kits, 자료제공, 자문, 표창, 이벤트 등이다. 연구, 교육과 정보 제공이 핵심 내용이다.

4) 수단의 선택

(1) 법․제도적 측면

정책적으로 그 효과가 안정적인 접근이고 대안이다. 그러나 협력적 성격보다는 주로 기업의 행위를 규제, 압박 중심적이다.

사례 예시 1 - Sarbanes-Oxley Corporate Reform Act of 2002

내부고발(whistleblowing)은 기업 거버넌스 메커니즘의 핵심요소이다. 2002년 제정된 미 기업개혁법(Sarbanes-Oxley Corporate Reform Act)은 기업 내부고발자(corporate whistleblowers) 보호를 위한 포괄적 연방법으로, 내부고발자 보호를 민간부분까지 확대한다는데 그 의의가 있다.  이 법에서는 내부고발로 해고된 직원의 법적  구제뿐만 아니라 다음에 대하여 규정한다.

①  내부고발자에 대한 차별은 불법이다.

② 모든 상장기업은 피고용인의 신분을 보장하며, 내부에서 불만제기(internal whistleblower complaints)를 할 수 있도록 절차를 만들어야 한다. 또한 감사위원회(audit committees)에 내부고발 접수 절차 설치를 규정해야 한다.

③ 증권거래위원회(Securities and Exchange Commission, SEC)의 관련 업무를 수행하는 변호사들은 자신의 윤리적 기준에 따라 고용주 또는 기업의 불법행위에 대해 신고를 해야 한다.

④ 검찰, 경찰공무원(law enforcement officers)에게 진실(truthful information)을 말하는 내부고발자에 대한 보복을 법률로 금지한다.

⑤ 내부고발자를 보복한 관리자는 10년 이하의 형사처벌에 처한다.

⑥ 내부고발 관련 조항 위반에 대한 벌금(criminal penalties)을 규정한다.

⑦ 내부고발자는 불법적 보복에 대해 노동성(U. S. Department of Labor)에 제소할 수 있고, 노동부 장관(secretary of labor)이 기업에 법원의 청문(hearing) 없이 해고 근로자 재고용 명령을 할 수 있도록 규정한다.

⑧ 내부고발자에게 행정청문(administrative hearings) 없이 배심원 재판(jury trial)을 받을 권리를 부여한다.

사례 예시 2 - 미연방판결지침(U.S. Federal Sentencing Guidelines)

미연방판결지침의 내용은 기업이 효과적인 준법프로그램(compliance program)을 갖추고 불법방지에 필요한 ‘적절한 주의(due care)’를 기울인 경우 양형에 감면을 고려한다는 것이다. ‘적절한 주의’란 기업이 윤리강령, 행동지침, 준법담당 임원 및 위원회 설치, 교육, 감사 등 준법프로그램의 구성요소를 얼마나 잘 갖추고 그에 따라 운영하고 있는가이다. 기업이 판결지침의 구성요소들을 모두 충족시키는 경우 벌금을 68.5만 달러에서 54.8백만 달러까지 감면 받는다. 미국의 많은 기업들은 이러한 경제적 인센티브 때문에 반부패프로그램의 개발과 기업 윤리부서의 설치 등 윤리기준의 충족에 큰 관심을 보여 왔다. 정부와 업무 관련성이 높은 기업들에서의 윤리프로그램은 이제 그 내용이 연방정부나 행정기관의 그것(ethics standards)과 거의 같아지고 있다.

(2) 지원, 촉진 서비스 측면

지원, 촉진 서비스는 비공식적 수단들이다. 부패방지위원회가 이와 같은 수단을 통해 기업과 협력적 노력으로 기업부패를 방지할 수 있는 방법은 반부패 모범적 기업을 발굴, 기업윤리경영의 필요에 대한 설득논리, 교육자료 제공, 교육 및 자기진단 kits 개발 등이다. 부패방지위원회는 이러한 방법으로 기업의 자율적 판단에 따른 반부패프로그램의 도입, 구축과 운영을 지원, 촉진할 수 있다. 문제는 이러한 정책적 수단은 그 효과가 장기적이고 결과도 확실하지 않다는 점이다. 그러나 기업윤리 인프라 구축이나 특히 경쟁시장에서 윤리경영에 대한 압력이 클 경우, 효과적일 수 있다. 이것은 부패방지위원회가 정책적으로 이러한 시기에 기업부패 통제에 간섭할 여지가 많음을 보이는 것이다.

사례 예시 - 중국 홍콩 염정공서

독립부패방지위원회(Independent Commission Against Corruption, ICAC), 즉 염정공서는 기업의 자발적 협력과 순응 기준(compliance standards)의 개발을 강조한다. 염정공서는 각 기업이 원하는 경우 직접 그 기업을 방문, 반부패 윤리수준에 관한 감사(integrity audits)를 실시, 해당 기업이 합의적 권고(agreed recommendations)를 만족스럽게 지켜 가고 있는지의 여부를 확인한다. 목적은 두 가지인데, 하나는 정부 반부패정책의 집행과 노력에 기업이 적극적으로 참여, 협력하도록 촉진하는 것이고, 또 다른 하나는 정부가 추구하는 윤리적 기준이 기업에 표준화되도록 돕는 것이다. 기타 염정공서는 반부패 실무 패키지(Best Practice Packages)를 작성, 반부패 지침, 대책, 방법 등에 관한 정보를 기업에 제공한다. 기업이 개별적으로 이것을 개발하는데 따른 많은 비용 부담을 줄이고, 쉽게 반부패 활동에 참여할 수 있도록 돕기 위한 것이다.

4. 정책권고 : 전략적 수단

1) 전략적 표적 - 선택과 집중

반부패 정책의 대상과 영역, 수단은 여러 가지이고 다양하다. 부패방지위원회의 전략적 접근은 주어진 환경적 조건, 자신의 제한된 자원을 고려, 정책수단들의 최적 배합을 통해 반부패 효과를 극대화하는 것이다. 현재 기업윤리경영을 위한 환경적 압력과 기업의 필요를 최대한 이용하되, 내부의 자원을 최적 배합으로 동원할 필요가 있다. 이것은 기업반부패 전략적 집중과 선택, 자원 할당의 문제가 될 것이다. 먼저 전략적 대상의 선택으로, 제1 차적으로 반부패 라운드, 기업들의 윤리경영에 대한 관심을 기회로 이용, 기업 내부, 기업간의 불법적 거래를 방지하는 전략, 수단에 집중할 필요가 있다. 다음은 기업과 공무원들 간의 불법적 거래, 권력․정치 부패, 해외 정부, 기업관계적 부패의 순이 될 것이다.

기본적으로 부패방지위원회의 반부패 전략 구성과 수단의 선택은 자체적인 반부패 정책자원 동원과 노력, 그리고 이것의 반부패 효과간의 관계에 의존한다. 그러나  정책대상 기업들의 외부환경으로부터의 반부패 노력 요구, 압력에 대한 인식은 중요한 한 가지 변수로 고려되어야 한다. <그림 1>은 이것을 설명한다.

기업의 반부패 노력의 필요에 대한 압력과 인식이 높을 때, 반부패효과커브(anti-corruption effect curve)는 점선이 아닌 실선으로 그려진다. 기업부패 통제에 관한 한 국제 및 국내적 환경은 반부패효과커브를 현재 실선으로 그리고 있는 것으로 판단된다. 이때 부패방지위원회가 기업부패 통제 상 자신의 위치를 어디에 설정하고 있는가에 따라 다음과 같은 전략적 처방이 고려될 수 있다.

유형 Ⅰ: 충분한 반기업부패 노력과 그 효과의 경험이다. 자신의 반부패효과커브를 어떻게 보는가에 따라 접근방법은 정반대 갈라진다.

유형 Ⅱ: 반부패 노력은 많지만 효과는 아직 그렇지 못하다. 그러나 반부패를 위한 자원 배분을 집중하고, 늘일 경우, 누증, 상승효과가 기대된다. 다른 분야보다 정책적 집중이 요구된다.

유형 Ⅲ: 노력 적고, 압력도 낮다.  문화적 반부패 국가 또는 그 반대로 극도로 부패한 국가에서 나타나는 현상이다. 대외적 환경이 반기업부패 압력을 형성하고 다가올 때인가 그 반대인가에 대한 판단이 필요하다. 전자인 경우, 반부패 정책에 대한 집중적 자원 배분전략이 필요하다.

유형 Ⅳ: 비용대비 상대적 낮은 효과가 기대된다. 기업분야 부패 통제에 자원배분을 줄이고 다른 곳에 집중한다.

반부패효과커브는 외부로부터 반부패 노력의 압력이 거세질수록, 아래로 볼록한 형태를 그린다. 그것은 반부패 성과가 얼마나 체증, 승수적이 될 것인가를 시사한다. 위의 <그림 1>에서 부패방지위원회가 전략적 자원투입에 이때를 이용하면, 그 부패 수단의 비용부담을 줄이고도 정책효과는 더 크고, 그것이 나타나는 시간도 단축시킬 수 있다. 특히 이런 경우 자발, 협력적 차원의 정책수단들이 그 능력을 온전히 발휘할 것이다. 따라서 부패방지위원회는 이러한 시기에 정책집중이 필요하다. 그것은 우선적으로 대외적 반기업부패 압력에 대응이 요구되는 기업간 또는 기업 종업원들 간의 반부패, 윤리경영의 촉진이 될 것이다.

2) 법․제도적 수단

국회 입법을 통해 반부패 프로그램을 갖추고 순응하는 기업에는 그 만큼 편익도 차별적으로 주어 정부 윤리적 기준과 요구에 기업이 자신의 비즈니스 활동을 일치시켜 가도록 유도할 필요가 있다. 기업의 근무실적평가기준, 교육, 행동강령, 선발방법, 업무수행 절차, 서명 등과 같은 경영제도와 절차 전반에 정부의 윤리적 가치가 반영될 수 있도록 압력을 넣거나 권고하는 방법이다. 이와 같은 방법은 계획적 변화(planned change) 투입으로, 정책효과는 종업원들의 행위로 내면되어야 완성된다. 특히 정부는 기업관리자들이 정책에 불응할 경우 오히려 기업의 경쟁력을 떨어뜨리거나 곤경에 빠뜨릴 뿐만 아니라 결과적으로 벌금 등의 불이익만 받게될 뿐이라는 것을 효과적으로 보여줄 수 있어야 한다. 법․제도적인 구체적 수단들은 공정거래, 경제, 금융 분야의 투명성을 높이는 관련 법률들의 강화로, 예를 들어 사외이사의 독립성, 책임성 보장, 기업회계사들의 직업윤리와 책임 강화, 감사위원회 및 준법감시인제도, 결합제무제표 도입, 접대비 기준의 강화 등과 같은 제도개선을 통해 나타날 것이다. 기업내부고발법의 제정도 고려될 수 있는 법․제도적 수단의 하나이다. 내부고발제도의 기업 분야로의 확대이다. 이것은 좋은 기업거버넌스의 핵심요소이기도 하다. 이것으로 기업부패 통제뿐만 아니라 하부구조를 이루는 기업 분야의 불법행위 방지에 대한 효과가 기대된다.

만일 기업부패 통제정책의 대상을 기업과 정책결정, 인․허가 공무원간의 불법적 거래로 확대한다면, 그것은 각종 분야의 규제완화, 제도 개선을 포함한다.

3) 자발, 협력적 수단

부패방지위원회가 기업과 그 구성원들을 대상으로 정직한 기업이 기업가치를 높이고 이윤창출을 하게 된다는 인식과 실행을 유도하는 방법, 다시 말해 기업의 자발, 협력적 노력을 견인하는 방법은 반부패적 가치의 강조와 설득으로부터 지원, 촉진에 이르기까지 다양하다.

(1) 기업 반부패 윤리경영의 필요, 강조 논리의 개발

기업가치관으로 윤리경영이 왜 중요한가?

∙기업윤리란 여유 있는 기업이 추진하는 선택 사항이 아니다.

∙기업 윤리적 의사결정에 단 한번의 실패 ⇒ 기업파산, 치명적 위험을 초래한다.

∙단기적으로 비윤리적 행위가 기업에 이익일 수 있어도 장기적으로는 기업의 생존을 위태롭게 한다.

∙윤리경영시스템의 세계표준화 흐름에 대응해야 한다.

∙윤리경영은 21세기 기업 생존의 요건이다.

∙국민의 기업윤리에 대한 기대가 급상승하고 있다.

기업반부패 논리 제공과 교육은 기업이 윤리경영을 위기관리(risk management) 차원에서 대응할 수 있도록 촉진한다.

(2) 반부패 프로그램 예시적 개발과 제공

선진국 성공적 기업의 위험관리(risk management) 프로그램, 행동강령 모델 등을 작성해 제공한다. 이것은 기업윤리라운드에 대비하려는 기업들로 하여금 벤치마킹에 도움을 줄 것이다. 개별 기업 윤리경영 프로그램 설치 부담을 줄인다.

○ 기업윤리경영모델의 개발, 제시

기업 윤리경영프로그램이 무엇을 목적으로 하고, 어떻게 운영되는가에 관한 모델 사례를 개발, 제시한다. 윤리경영은 비윤리적 행위 적발 목적이 아니기 때문에 감사부서와 별도로 윤리부서, 윤리담당직원(Business Conduct Officer)의 배치를 필요로 한다. 기업관리자들은 종종 이 부분을 오해 또는 부담스러워한다. 평가모델 개발과 제시는 이러한 불필요한 부담 편견이나 오해를 해소한다.

○ 반부패 kits의 개발

기업 윤리수준 자체 측정 지표(Ethics Index)를 개발, 제공한다.

⑶ 관계기관과의 협력

○ 민간연구소, 전국경제인연합회 등과 정보공유, 자원의 제공이다. 반기업 부패 공동프로젝트 개발과 수행, 사례 발표회, 세미나 개최 등이 될 수 있다.

○ 전경련은 윤리경영 관련 조사 실시, 교육자료 등을 개발 보고하고 있다. 부패방지위원회는 이러한 노력의 지원, 공동 프로그램의 개발 등으로 협력할 수 있다.

⑷ 반기업부패 모범, 성공 사례 발굴, 표창

경영윤리 우수 기업 표창과 다양한 혜택 방법을 개발한다. 윤리적 인증 부여제도 등도 그 한 가지 방법이다.

○ 성공적인 외국 주요 기업의 윤리경영 실천 사례를 발굴, 제시한다. 예를 들어, 다음과 같은 사례를 발굴, 벤치마킹 대상으로 제공한다. 세계 최대 펄프, 제지 업체 International Paper(IP)사는 윤리경영프로그램 개발, 성공적 운영 선두주자로 윤리강령 제정, 98년 윤리경영 전담임원 및 조직 설치, 기업윤리 프로그램을 기획, 감시한다. 또 ‘Help Line’을 설치, 1분 이내 본사 콜센터와 연결, 전화와 메일신고 접수하며, 20일 이내 윤리사무국이 회신한다. 비리적발 보다는 예방에 중점을 두고 있다(최인철․유석진․이상민, 2002.6.5).

○ 모범사례 책자 만들어 보급

예를 들어, 특정 기업 사례와 어떻게 윤리경영을 실천하고 있는가 등의 성공적 프로그램을 예시한다.

○ 해당 국가에서 윤리경영을 선도하고 있는 대표적 기업들을 조사, 자세한 정보를 제공한다.

○ 국제기구의 윤리적 기업경영에 대한 대응을 조사, 정보를 제공한다.

⑸ 연구, 실태조사

○ 국내 기업의 윤리경영 노력에 대한 실태 조사

미국윤리담당임원협의회(EOA)는 2000년 213개 대기업을 조사해, 약 25%가 이사회 산하에 윤리위원회를 설치, 운영하고 있다고 발표하고 있다.

○ 자료 데이터 베이스 구축

⑹ 평가와 공개

전경련, 개별 기업 윤리담당 부서 등과 긴밀한 협력 하에 추진한다. 미국윤리담당임원협의회(EOA)도 기업의 윤리수준을 평가한 후 이를 근거로 윤리등급을 발표할 예정이다. 정부가 기업간 거래의 불확실성을 줄이기 위한 것이다.

○ 평가는 여러 가지 차원에서 가능하다. 예를 들어, 국가경쟁력 차원에서 기업의 윤리경영 수준을 접근, 평가한다.

□ 기업이 법적, 경제적 책임은 물론 사회적 기대에 대한 책임을 중요한 의무로 규정하고 있는가?

□ 기업이념이나 가치 등 기업가치체계에 윤리경영을 기업이 추구할 우선 과제로 다루는가?

□ 기업윤리 담당임원 및 부서 설치, 윤리문제에 대한 자문, 위반에 대한 보고채널 개설, 정기적 감사가 이루어지고 있는가?

□ 기업윤리 준수가 직원들의 결정과 직무에 중요한 원칙이 되고 있는가?

□ 매뉴얼과 교육은 제공되고 있는가?

○ 윤리경영시스템 운영 평가

□ 기업윤리헌장(Code of conduct)은 기업윤리준수를 위한 구체적이고 명문화된 행동지침을 갖추고 있는가?

□ 기업의 윤리경영이 구호로 끝나지 않고, 실제 의사결정이나 직원들의 행태에 나타나고 있는가?

□ 윤리경영 가치체계 관련 실천적 공감대가 이루어져 있는가?

□ 준수감독조직(Compliance check organization)(전담부서, 임원, 내부보고, 감사, 평가시스템 등)은 준비되어 있는가?

□ 기업윤리교육 점검은 일상적으로 이루어지고 있는가?

⑺ 교육과 자문

교육프로그램 개발, 제공 ~ 기업 윤리경영 공간지원, 교재 개발, 강사지원, 제도 개발 등의 역할이 될 수 있다.

⑻ 최신 동향 정보의 제공

예를 들어, 미국 증권거래위원회(SEC)는 일정 기준의 윤리경영시스템 구비여부를 거래소 상장기준으로 도입을 검토 중이라는 동향정보를 제공한다.

⑼ 혁신적 윤리프로그램 소개

내부고발제 Open Line(OL) 운영 등을 소개할 수 있다(최인철․유석진․이상민, 2002.6.5). 예를 들어, 군수사업자 Northrop Grumman은 OL제도를 운영한다. 평균제보가 종업원 1,000명 당 28건. 누가 제보했는가보다 어떤 윤리적 문제가 발생했나를 중시, 항시 체크한다. 일종의 규정준수신고전화(Compliance Line)이다. International Paper(IP)사의 경우, Help Line 설치, 운영. 2001년 종업원 1000명 당 제보건수 19.5건이었다. 참고로 미국 윤리임원협의회(EOA)는 best practice 적정건수를 19건으로 제시한다.

⑽ 피해사례 제시

윤리경영 실패의 사례를 발굴, 제시한다. 이것은 기업들로 하여금 반기업부패의 인식 제고, 필요 자각에 도움을 줄 것이다. 다음은 그러한 예이다(최인철․유석진․이상민, 2002.6.5).

□ 일본 식료품 업체 ‘유끼지루시(雪印)’는 사용 금지된 식사재 원료를 사용하다가 발각되어 2001년 도산했다.

□ Laboratory Corporation of American은 1996년 건강보험관련 영수증 사기라는 비윤리적 행위로 187백만 달러의 과징금을 물었다.

4) 검토과제

정부의 반부패 기준과 기업의 비즈니스 활동을 연동시키는 방법, 그리고 반기업부패 감시에 모두를 참여시키는 방법으로 다음이 고려될 수 있다.

(1) 미연방판결지침(U.S. Federal Sentencing Guidelines, FSG)

미연방판결지침은 위법행위 방지 수단으로, 기업의 자발적 노력을 촉진하는 접근을 가미하고 있다. 기업 비자금, 불공정 행위, 분식회계, 허위장부, 다단계 판매, 과장 광고, 기타 법률 위반 행위의 효과적 통제, 즉 이들에 관한 법률준수 유도를 목적으로 한다. 법률준수 행동 규정이기보다는 그러한 행위 유도가 초점으로, 종업원들의 자발적 윤리행위를 촉진하는데 본 뜻이 있다. 판결지침 준수 프로그램에서 기업의 참여는 자율적 사항이다. 기업이 판결지침 준수 프로그램(FSG compliance program)을 구축해 부정행위(misconduct)를 줄이기 위한 충분한 주의를 하면 벌금(penalties)을 실질적으로 줄일 수 있다. 하지만 기업의 법적 의무는 없다. 기업이 과연 판결지침 준수 프로그램을 성공적으로 운영하고 있는가의 효과성 평가는 법원이 재판과 심리를 통해 하게 된다.

1984년의 양형개혁법(Sentencing Reform Act)은 양형위원회(the Sentencing Commission)를 독립기관으로 사법부(the Judicial Branch)에 구성해, 이곳으로 하여금 연방범죄 혐의가 있는 범죄자 형량을 선고할 때 그러한 위반행위를 예방하고 그 의도의 억제 등을 위한 판결 조정의 길을 열었다. 이에 따라 양형위원회는 매년 지침, 양형정책, 주석(guidelines, policy statements, commentary)의 실질적 내용, 해석 명확화, 기술적 수정 사항을 담은 매뉴얼(the Guidelines Manual)을 발간한다. 양형위원회는 사법부 소속의 독립기관으로 7명의 선출직, 2명의 비선출직인 다른 직무를 겸하는 위원들로 구성된다. 주요 목적은 연방형사시스템, 즉 연방법 위반 혐의 범죄자에 대한 적절한 판결정책과 실무를 설정하는 것이다.

미국 ‘연방판결지침’의 7가지 구성요소

미연방판결지침은 현재 미국에서 기업의 부패통제와 윤리수준의 제고에 가장 큰 영향을 준 것으로 평가받고 있다. 기업 법률준수 프로그램(Corporate Compliance Program)은 이러한 판결지침의 영향으로, 다음을 그 내용으로 한다.

① 준법기준과 절차의 마련

법률위반 방지에 관한 기준과 절차의 마련이다. 기업은 근로사규, 윤리헌장, 행동강령 등의 제정을 통해 준법기준과 윤리적 업무처리 절차 등을 규정하고 문서화해야 한다. 직원 채용시 반부패 서약을 받고, 뇌물죄 전력이 있는 경우 채용에 불이익을 주며, 반부패 노력의 실적을 인사고과에 반영한다. 국내 기업 중에도 「구매부서 구매윤리지침」과 같은 각 부처별 반부패윤리 관련 업무처리 행동지침이 제정되고 있다. ‘협력업체로부터 비밀접대를 받지 않고, 거래선으로부터 존경과 신뢰를 받는다’는 선언서의 채택 등도 이러한 예이다.

② 프로그램 감독 담당 임원 및 위원회의 설치

특정 임원을 지정, 준법기준과 절차의 준수 감독책임을 부여한다. 윤리위원회(ethics committee)를 설치, 판단이 애매할 경우 그곳에 의견을 구할 수 있다.

③ 권한위임 기준과 방법의 마련

법률위반 행위를 알았거나 알 수 있었을 경우, 그에게 권한이 위임이 되지 않도록 하고 ‘적절한 주의(due care)’를 기울일 수 있는 기준과 방법을 마련한다.

④ 교육

직원 전체와 대리인들이 준법기준과 절차에 대하여 잘 알도록 교육한다. 교육프로그램의 계획과 홍보를 실시한다.

⑤ 감독, 적발, 보고체제의 설치

법률위반 행위의 감독과 적발을 위한 감시시스템(monitoring and auditing systems)을 구축하고, 위법행위 신고자가 보복당하지 않도록 보호체계를 마련한다.

⑥ 집행과 처벌

준법프로그램의 효과적 집행 및 위반에 대한 적절한 처벌을 위한 준비를 갖추어야 한다.

⑦ 교정과 수정

준법프로그램 기준과 절차 위반 문제에 대응하고, 미래에 실수가 방지될 수 있도록 교정과 수정 메커니즘을 제도화한다.

미연방판결지침하에서 기업은 준법에 따른 편익과 비용을 고려해 자기 선택적 결정을 하게 된다. 준법프로그램(compliance program)의 마련, 예컨대 기업의 자체적 반부패 및 윤리지침의 작성과 시행은 효과적인 자기 방어가 될 수 있다.

(2) 집단소송, 퀴템소송, 징벌적 배상 제도 등도 검토될 수 있을 것이다. 이들은 기업 이해관계자들을 위법행위 감시에 참여시키는데 기여한다.

5. 소결

국제기구, 조직들의 기업윤리라운드(ethics round)의 추진과 일부 외국 기업들의 불법, 비윤리적 활동 등에 의한 파산 사례들이 알려지면서, 국내 기업들은 윤리경영에 대한 높은 관심을 보이고 있다. 아직 대부분 기업의 윤리프로그램은 윤리강령이나 행위준칙의 형식․초보적 단계에 머물고 있으나, 그 필요성에 대한 경쟁시장의 압박, 자각은 매우 높은 것으로 판단된다.

부패방지위원회는 이러한 추세를 일시적 구호, 기업 이미지 개선 차원에서 끝나지 않도록 법․제도적으로 관련 노력을 견인하고 지원하는 접근이 요구된다. 이러한 인식하에 좋은 기업 거버넌스 관점을 도입해 부패방지위원회가 기업윤리 노력의 압박환경을 이용해, 반기업부패를 위한 어떠한 전략과 정책수단을 동원할 수 있는가를 분석하고, 정책 권고를 제시하였다.

이 연구는 기업내부고발, 준법프로그램의 마련이 법적, 제도적 접근으로 기업부패를 반부패로 전환하는데 중요하다고 주장하였다. 자발, 촉진적 차원에서는 교육, 이벤트 등 여러 가지 접근방법 시도의 필요를 지적하였다. 부패방지위원회가 법적, 제도적 프로그램을 보강하되, 기업이 납득, 준비할 수 있도록 논리개발, 교육, 정보, 자료 제공 등을 하는 것이다.

좋은 기업 거버넌스는 부패의 범위를 표면적 형태나 통제 수단에 쉽게 포착되고 단기적 효과가 기대되는 것에 한정시켜 좁게 보는 부패근시(corruption myopia)를 경계한다. 특히 이것을 위하여 부패방지위원회는 거버넌스의 모형은 좋은 관계, 즉 협력적 ‘관계’의 구축을 기반으로 하되, 정책 표적을 조준하고, 전략적 선택과 수단을 집중시키는 대안 모색이 권고된다. 다음이 그것이다.

○ 반기업부패 정책을 분야별로 전문화한다.

○ 기업의 자발적 노력을 촉진한다.

○ 국내 기업들에게 벤치마킹, 자료, 정보제공 글로벌, 선진국 기업들의 윤리경영시스템 소개, 기업 대상 교육프로그램 개발, 제공 등을 한다.

정부 기업부패 억제 정책은 오래 동안 본격적 관심과 대상에서 비켜나 있었다. 반부패 정책이란 주로 공직사회 관료부패의 통제를 조준한 것이었다. 이런 접근은 공직사회를 불명예스럽게 하고, 사기를 저하시킨다는 비난을 받기도 했다. 전략적 접근보다는 정부 단독, 일방의 적발과 처벌에 의존적이었고, 특히 기업 관련 반부패 접근은 공무원의 순환보직, 방문금지 등의 격리적 차원의 초보적 수준이었다. 대부분은 권력적, 법적, 강제적 접근으로 자율적 노력과 협력의 유도는 관심이 아니었다. 또 경기가 나쁠 때와 좋을 때 간의 일관성 상실 등의 문제를 드러냈다. 결국 전략적 차원의 세밀한 대안 발굴 노력도 충분하지 못했다. 특히 정부와 기업 협력적 방법은 방치되었다. 이러한 반기업부패 전략에서의 실패는 이 연구에서 제시한 전략과 수단들의 조합을 통한 접근으로 보완될 수 있을 것이다.

제6장 정부와 시민사회간의 부패방지 협력체계 구축방안

1. 논의의 배경

행정학과 정치학 등 다양한 학문 분야에서 거버넌스(governance)는 21세기의 대안적인 국가의 지배체제와 관리양식으로 등장하고 있다. 국제화와 정보화로 인한 세계경제는 급속도로 단일 시장화를 지향하여 있으며 동시에 산업화 이후 정부관료제를 도구로 하여 막강한 권한을 가지고 있던 국가(state)나 정부(government)는 정부실패와 시장실패로 인하여 국가운영의 새로운 방식을 요구받게 되었다(Kooiman, 1993).

개별 국가차원에서 발생할 수밖에 없는 정부실패나 시장실패를 세계수준이나 지역(regional) 차원에서 접근하고 해결하고자 하는 새로운 접근방식과 분석 틀이 필요하게 되었다. 그런 의미에서 세계주의, 지역주의, 민족주의, 지방주의를 조화시키면서 각 수준과 차원에서 국가, 시장, 시민사회가 새롭게 공존할 수 있는 대안으로서 거버넌스 개념은 분명 매력적인 논리와 접근방식인 것만은 분명해 보인다. 그러나 거버넌스의 개념적 다차원성과 다접근성은 정치․행정의 현실에서 새로운 패러다임 전환을 가능하게도 하지만 동시에 이론적으로 사례 적용의 불명확성과 개념적 다의성으로 인하여 이론으로서의 정밀성과 개념적용의 혼란을 야기하고 있다.

그러므로 거버넌스에 관한 논의가 최소한 우리사회에서 적실성 있는 개념으로 정립하기 위하여 끊임없는 이론적 분석과 경험적인 사례 적용이 가능해야 할 것이다. 이 논문은 다양한 거버넌스 개념을 다시 정리해보고 이러한 거버넌스 논리 중에서 개념이나 이론 적용이 가능한 이슈, 행위 주체, 기관 형성을 중심으로 사례를 살펴보고자 한다. 특히 최근 김대중 정부와 노무현 정부에서 시민사회의 요구에 대하여 정부의 적극적인 대응이나 수용의 차원으로, 또는 정부개혁의 일환으로 제기되는 거버넌스 논리가 적용되고 있다고 볼 수 있다. 특히 부패방지와 관련하여 시민사회의 끊임없는 정부에 대한 비판과 감시 활동과 더불어 새로운 형태의 정부기관 형성과 관리전략의 변화를 요구하고 있는 시민사회의 목소리는 점점 증가하고 있다. 반면에 초기에 불과하지만 부패방지와 관련한 정부-시민단체간 협력 또는 네트워크의 필요성이 제기되고 있다.

거번넌스에 관한 연구경향을 보면, 초기에는 UN이나 World Bank 등에서 국제적인 이슈에 대한 다차원적인 접근법으로 제시하거나 시민사회의 발전으로 인한 정부와의 관계 변화로 이해하는 규범적인 논리에 관한 연구가 주를 이루고 있다. 국내에서는 주로 규범적인 거버넌스의 개념에 대한 이론 소개가 대부분이고 일부가 환경, 경찰, 복지 등의 분야에 대한 경험적인 사례분석들이 늘고 있다. 그런 반면 미국에서는 거버넌스의 성과와 관련한 경험적이고 실증적인 연구가 속속 진행되고 있다(O'Toole, 1999, O'Toole and Meier, 2000, Lynn, Heinrich and Hill, 2000).

2. 거번너스 이론과 분석 모델

1) 거버넌스 등장 배경

거버넌스 개념은 사회에서의 국가나 정부의 역할을 재정의하기 위한 정치적 전략(political strategy)과 내외부 환경 변화에서의 국가의 재구성(restructuring)과 변형(transformation)의 과정에서 사회과학자들의 만들어낸 개념이나 이론으로 평가하고 있다(Pierre, 2000).

거버넌스 개념의 등장은 첫째, 세계화(globalization)와 불가분의 관계가 있다. 세계화와 신자유주의 확산은 경제의 영역에서 국민국가(nation-state)의 역할의 축소와 미국을 중심으로 선진국과 국제기구의 역할의 확대되면서 파생되었다. 사회주의 몰락과 자본주의 전지구적인 확산은 자유시장 원리에 따라 자본과 시장의 역할이 확대된 반면 이를 통제하고 규제하던 국가와 정부권력은 축소가 불가피하게 되었다.

둘째, 지식정보화의 영향도 있기는 하지만 산업화 이후 서구 정치체제의 기반이었던 대의민주주의 체제의 한계로 기인한 노동계급, 이익집단, 시민단체의 영향력 확대는 참여민주주의의(participatory democracy)가 확장하는 계기가 되었다. 상이한 정치적 역사나 다른 형태의 정치체제를 보이고 있을지라도 정부관료제나 정당 같은 국가기구들이 대의민주주의 하에서 국가통치체제의 기반을 구축하고 있었으나 이는 더 이상 21세기 새로운 환경의 변화와 시민사회의 요구에 대처하는 데에는 한계를 보이고 있다는 것이다.

셋째, 국민국가를 상징하는 정부관료제나 정부 기능이나 역할에 대한 인식의 변화이다. 정부 관료제가 국가를 운영하는 기본적인 체제임에는 분명하지만 시장에서는 기업이, 시민사회에서는 이익집단, NGO(Non-Governmental Organization), NPO(Non-Profit Organization), 언론 등의 공익적 역할을 확대하는 것은 고유한 정부의 기능을 보완(complementary)하는 단계까지 도달하고 있다. 이들과 같은 시민사회의 행위자들이 정부의 정책과정에서 수평적인 연계장치로서 네트워크 관계를 중요하게 되었고, 국가나 지역공동체의 운영의 원리로서 작용하게 되었다.

이러한 정부를 둘러싸고 있는 환경의 급속한 변화는 정부형태나 정부의 운영방식에 대한 변화를 요구하게 되었고 최근에 사회과학계는 정부구조나 정부관료제를 대체할 논리나 개념으로 거버넌스를 선호하는 것 같다. 그런 의미에서 학자들은 거버넌스에 대한 접근으로 더 작은 정부와 더 많은 거버넌스(Cleveland, 1972), 정부 없는 거버넌스(Peters, 1998)로까지 확장하여 정의하고 있는 것 같다.

2) 거버넌스의 범위와 적용 차원

(1) 거버넌스의 범위

거버넌스가의 개념과 이론이 다양하지만 대체로 접근하는 시각에 따라 국가 중심적 거버넌스, 시장 중심적 거버넌스, 시민사회 중심적 거버넌스로 나누고 있다. 거버넌스 논의가 국가 차원을 넘어서 인류의 문제로부터 지방 공동체의 문제에 이르기까지 광범위하고 다차원의 문제를 해결하는 방식으로 인식되고 있다. 그러나 거버넌스 개념의 확장과정에서 등장배경이 각각 다르거나 학자들간의 개념상 다차원성이 있다고 하더라도 거버넌스적 논리를 적용할 수 있는 중심적 정책사례가 있을 수 있음을 경험적으로 증명해 볼 수 있을 것이다.

거버넌스 적용 차원은 글로벌리즘, 지져널리즘, 내셔널리즘, 로칼지즘으로 통상 나누고 있다.   김석준 외, “뉴거버넌스 연구”, 2000, 참조. 이 논문은 국제적 차원, 국가적 차원, 지역적 차원에서만 분석하기로 한다. 우리나라가 유럽과 같이 리저널한 차원에서 거버넌스를 논의할 정도로 적용사례가 풍부하지 않다는 필자의 판단으로 제외하였다.

① 글로벌 차원

글로벌 차원에서의 이슈들은 전 세계적인 수준의 국가간 협력, 그리고 초국가적인 행위주체들간의 협력과 상호작용에 의한 해결을 지향한다. 국경을 초월한 이슈들로서 단일주권에 기반한 통치권위 없이 초국가적인 이슈에 대한 공동대응을 목적으로 한다. 이러한 이슈들은  국제기구, 국가간 협력기구에서 출발하여 국가 이외의 다양한 초국가적 행위자들의 참여의 폭을 넓히고 있다(곽진영, 2000). 거버넌스의 주요 이슈는 AIDS, 민족, 인권, 무역, 환경, 평화, 개발 등(Norris, 2000). 마약, 환경오염, 국제테러, 국제범죄, 부패방지에서 국제협력이 필요하다(the commonwealth secretariat, 2000;23). 초국가적인 이슈에 주된 행위자들은 기존에는 국제기구였으나 최근에는 NGO의 활동 분야가 확대되고 있다. 이러한 NGO들의 활동분야는 안보, 평화, 구축, 개발, 환경, 인권, 인도적 구호, 여성, 아동 등으로 확대하고 있다(박재영, 2003). 이러한 글로벌 이슈는 국가의 범주를 넘어 다양한 행위 주체들이 다양한 차원을 넘나들며 상호협조하고 조정하는 방식에 의하지 않고서는 해결하기 어려운 것들이다. 그러나 글로벌 이슈가 초국가적, 국가적, NGO 등 다양한 주체들이 노력과 협력이 필요한 반면 세계 경제적인 개방화와 블럭화 추세에서 선진국의 신자유주의와 자유시장경제의 확대 전략의 일환이라는 비판에 직면하고 있다.

NGO의 활동분야는 점차 구분이 흐려지고 있다고 지적하고 있다. 국가의 역사적 배경 등 정치, 경제 등 환경적 요인에 의하여 국제적 협력이나 이슈는 몇가지로 구분하기는 쉽지 않다.

② 국가적 차원

국가마다 중요하게 부각되는 이슈가 다를 수 있다. 그리고 거버넌스 논리에서 전제가 되는 시민사회의 발전정도는 나라마다 다를 수밖에 없을 것이며 각국의 역사, 전통, 발전과정의 차이에 따라서 시민사회의 중요한 척도인 제3부문(the third sector) 발전정도, 활동영역은 다를 수밖에 없다(H. Anheier ＆ Seibel, 1990). 그러나 인권, 개발, 환경, 여성, 기타 정치, 경제적 이슈들은 글로벌 차원뿐만 아니라 국가의 차원에서도 중요한 사회적 이슈가 될 수 있다. 다만 각 국가마다의 역사적, 문화적 토대에 따라 다른 접근방식이 모색될 것이다. 최근 의료, 복지, 여성, 통일, 노동, 교육 등의 문제들이 중요한 이슈로 대두되고 있다(곽진영, 2000). 그러나 아시아, 아프리카, 남미 등 개발도상국들 차원에서 시장개방과 국제화의 진전은 시장의 투명성과 정부의 책임성을 확보하여만 국제신인도를 높일 수 있다는 느끼게 되었다. 그런 의미에서 UN이나 World Bank 등은 부패방지를 위한 거버넌스적 접근을 요구하게 되었다.

③ 지역적 차원

지방정부와 지역사회에서의 시민참여와 지역발전을 모색하는 지방적 거버넌스는 지방화 추세와 불가분의 관계가 있다. 국제화의 진전에 따라 도시공동체는 국가 경제에서뿐만 아니라 지역정치, 경제에서 중요한 행위자로 등장하였다. 아울러 도시지역의 거버넌스 개선은 이해관계 차이의 첨예화와 정부기관이나 재정개혁의 한계 때문에 논의나 적용이 느린 편이다(OECD, 2001; 12).

지역적 정책과정에 참여와 참여민주주의에 대한 요구는 자신의 지역에서 삶에 관한 중요한 결정이 이루어지는 정치적 과정에 대해 거의 아무런 영향력을 갖지 못하는 시민에게 있어서 점증하고 있는 관심이 만들어낸 산물이다(문병기, 2003). 지역적 차원의 로컬거버넌스 체제의 운영은 그 자체가 하나의 중요한 시민교육의 장이 되며, 이의 성공적 운영을 위한 총체적 계몽과 훈련을 통해 시민사회는 성숙되고 튼튼해진다(Barber, 1999).

(2) 거버넌스의 논리

미래의 국정운영을 이해하는 새로운 분석 패러다임으로서의 거버넌스는 이와 관련한 이론들이 다양하며 이론적 배경, 접근방식, 분석의 초점에 따라 상이한 형태를 보이고 있다(원구환, 2003; 라영재․이태영, 2003). 그러나 수평적 협조체제를 유지하면서 국정운영의 생산성과 민주성을 강조하는 것이 공통된 현상으로 여겨지고 있다(OECD, 2002).

광의로 해석하여 거버넌스를 기업 또는 국가의 감사, 투명성, 정보공개 등의 절차를 강조하는 기업지배구조(corporate governance)와 좋은 거버넌스(good governance), 민간경영기법에 의한 정부관료제 관리효율성 제고를 강조하는 신공공관리론(New Public Management), 정부-시민사회-시장간의 경계변화를 강조하는 신정치경제(new political economy), 단일 권력 중심의 부재를 강조하는 국제적 상호관계(international interdependence)와 사회-사이버네틱 체제(socio-cybernetic system), 그리고 네트워크로 정의하고 있다(Rhodes, 2000). 이러한 폭넓은 해석과는 달리 거버넌스를 정부가 주도적인 역할을 하는 구거번너스(old governance)와 정부와 시민사회간의 파트너십 및 네트워크가 주도적인 역할을 하는 신거버넌스(new governance)로 구분하기도 한다. 그리고 협의의 거버넌스로 신거버넌스는 시민의 역할을 정부서비스 공급과정에 적극적으로 참여하는 주인으로 정의하고 있다(Stoker, 1998; Vigoda, 2002). 이러한 다양한 거버넌스 개념에서 공통적으로 발견된 정의가 정책과정에서 행위자들간의 네트워크의 관계이다(Kickert, 1997; Jessop, 1997; Peters, 2000; Pierre, 2000).

네트워크적 접근은 정부정책이나 사업의 집행과정에서 필요하게 되며 실제 사업 집행과정에서는 다양한 여러 조직들이 연관된 기관이나 사업단위를 통해서 운영된다(Provan and Milward, 1995; O'Toole, 1997; Hall and O'Toole, 2000; Agranoff and McGuire, 1998).

네트워크는 비공식적이고 유동적인 존재로 구성원의 빈번한 교체, 모호하게 규정된 권리의무관계 등을 특징으로 한다(Newman, 2001). 네트워크 자체는 대단히 높은 구조적 복잡성을 가질 수 있다(O'Toole and Meier, 2000). 왜냐하면 계서제나 네트워크는 둘 다 구조적인 개념이다. 조직구조의 계서제적 특징을 가지는 한 안정성(stability)을 가질 것이며 네트워크적 특성을 갖는다면 유동성이나 탄력성을 가질 것이다. 네트워크의 일반적인 적용 사례는 정부관료, 이익집단과 의회 상임위원회 사이의 “기관간의 iron triangle”이나 정부, 기업, 노동조합간의 노사정위원회 같은 조합주의적 정치체제가 있다. 최근에는 정책공동체나 이슈네트워크의 형태로도 볼 수 있다. 그러나 이러한 계서제와 네트워크의 해석은 극단적인 측면이 있다. 현실적으로는 조직 계서제(hierarchy)의 안정성으로부터 구조적인 탄력성이 증대되고 결과적으로 불확실한 네트워크로의 구조적인 변화의 차원에서 네트워크 모형을 볼 수 있을 것이다.

사업성과와 공공관리 측면에서 안정적인 사업운영을 위한 계서제와 네트워크 차원에서 접근할 수 있다.

그러므로 시민사회 중심적인 거버넌스 논리와 현존하는 정부실패와 정부의 비효율성의 대안으로서 네트워크적 접근이 필요하다는 것을 전제로 하며, 부패방지를 위한 정부와 시민사회 관계도 변화하고 있다는 측면에서 각 행위자들의 활동과정을 중심으로 설명하고자 한다.

3) 분석틀

언뜻 보기에는 거버넌스적 접근은 국가나 정부의 쇠퇴로 야기된 현상으로 보일지 모르지만 외부환경에 적응하는 국가의 능력(capacities of government)으로도 보고 있다(Pierre, 2000). 즉 국가 환경의 빠른 변화에 대한 정부기관의 대응(institutional response)으로도 볼 수 있다. 그런 의미에서 구거번너스(old governance)와 뉴거번너스(new governance)의 관계 및 국가와 사회의 관계는 제로섬게임(zero-game game)과 같이 상호 작용한다는 것으로 볼 수 있다(Migdal, 1988, Peter, 1999). 그러나 국가나 정부가 사회에 대한 정책을 집행하는 능력에서는 다양한 이해관계자가 참여하는 강력한 정책네트워크(policy network)에 의해 도전을 받고 있다(Marsh and Rhodes, 1992; Smith, 1993)는 지적도 있다.

정부기관 이외에 사회에서 영향력 있는 행위자의 등장으로 인하여 전통적인 의사전달통로를 통하여 집단이익을 추구하는 방식에서 외부 행위자의 관계를 중요시하는 거버넌스 방식의 국정운영은 기존의 정부운영방식을 보충(supplement)한다는 측면에서 의의가 있는 것이다. 그러나 이러한 시민사회나 기업 등의 외부 행위자가 강력한 권위와 힘을 가지고 있는 정부의 독점적 역할을 대체(replace)하는 것은 아니라(Salamon, 1992, Pierre, 2000)는 것이다. 정부의 이외의 행위자들 특히 NGO나 제3섹터와의 관계를 설정하는데는 기본적으로 정부의 입장에 따라 다양한 유형을 보이고 있다. Coston(1998)은 정부와 NGO와의 관계에서 정부가 제도적 다원주의를 수용하느냐 여부에 달려 있다고 본다. 역사적으로 정부의 입장에서는 사회운동적 성격이 강했던 NGO에 대하여는 조합주의적 통제라는 수단을 사용하였던 반면에 점점 NGO가 대중화되면서 정부는 협력의 파트너를 인식하게 되었다. 그러나 제도적 다원주의를 수용여부를 전제로 하여 정부와 NGO의 관계는 공식화 여부, 권력관계의 대칭성 여부에 따라서 다른 유형의 관계가 설정될 수 있다.

<그림 1> 분석 틀

시민사회의 요구

제도 및 정부기관 형성

네트워크 구축

거버넌스 논리가 확대되는 이면에는 시민사회의 양적, 질적인 발전과 깊은 연관성이 있다. 또한 거버넌스의 등장 배경을 세계화, 정보화, 민주화, 신자유주의, 국가의 기능 변화로 요약할 수 있으며, 정부 없는 거버넌스(governance without government)에서 정부와 함께 하는 거버넌스(governace with government)로의 변화(Rhodes, 1996)와 정부 중심의 공적 조직과 사적 조직간의 경계가 무너지면서 나타나는 정부, 시민사회, 시장간의 파트너십을 통한 새로운 협력형태(Stoker, 1998)로 나타나고 있다고 볼 수도 있다.

<그림 2> 네트워크 상호 작용 과정

정책행위자

정책산출

행위자간 관계구조

행위자간

상호작용

자료 : 김순양(2003). “정책과정과 이익매개 양식”에서 참조

시민사회의 주요 행위자로는 과거에는 주로 이익집단(Interest Group)이나 노동조합이었으나 시민사회의 구성이 다양화하고 변화하면서 공익을 대변하는 시민사회운동단체(CMO)들이 성장하고 결과적으로 NGO들의 영향력이 확대되었다. 이러한 공익을 추구하는 NGO들은 정부정책형과 집행과정에서 주요한 행위자로 참여하면서 정부-NGO간의 네트워크는 자연스럽게 형성되고 상호작용의 관계는 자연스럽게 증가하고 있다. 이런 현상을 김순양(2003)는 정책공동체, 이슈네트워크와 같은 정책네트워크 모형으로 분석하고 있다.

과거 권위주의 정부와 대항하면 활동한 사회운동단체를 비영리조직(NPO)나 비정부기구(NGO)으로 정의하기 보다는 정부의 성격, 단체의 인적구성, 활동성향 및 내용 등을 보면 CSO(civil society organization)나 CMO(civil movement organization)로 정의하는 것이 개념적으로 타당할 것이다(라영재, 2002).

시민사회 중심의 거버넌스 이론적 배경은 시민사회가 기존의 대의민주주의의 한계를 보완하고 있다는 현실적 판단에서 기인한다. 시민사회의 역할 증대는 특히 NGO 성장과 영향력 확대로 압축하여 볼 수 있다. 시민사회의 성장과 발전은 각국가의 역사적 배경에 따라서 그 주체의 성격이 NGO, NPO, CMO 등으로 달리 할 수 있겠지만 이러한 제3섹터가 영향력을 확대하고 있다는 것은 21세기 세계적인 추세임에는 분명하다. NGO를 통한 국민들의 직접적인 정치와 행정참여는 새로운 거버넌스의 등장을 가져왔으며 정부중심의 거버넌스에도 막대한 변화를 거져왔다고 볼 수 있다.

시민사회의 중심적 행위자인 NGO, CBO(Community-Based Organization)는 이슈 중심적이다. 그래서 이들과 같은 이해관계자가 정책과정(process)에 개입을 하고 또는 지원하는 방식을 정확하게 이해하지 못한다면 효과적인 이해관계자의 목적은 실현되지도 않고 정책의 목표도 달성할 수 없을 것이다(UNEP, 2002). 기존의 모든 차원에서의 거버넌스 문제점은 참여자들이 단일 이슈에 집중한다는 것이다(UNEP, 2002). 이러한 주요 사회적 단일 이슈에 참여자들이 집중함으로서 조정의 결여, 자원배분의 갈등, 정책집행의 우선순위 결정 어려움 등 기본적으로 거버넌스적인 조정과 협력이 불가능하게 된다. 그런 의미에서 시민사회 진전에 의한 다양한 참여자의 등장과 영향력의 확대가 민주적인 정책결정과 집행에 영향을 주는 것은 분명하지만 효과적인 정책결정과 집행을 담보하지는 못한다. 기본적으로 참여자의 확대는 민주주의에 원리에는 부합하지만 효율성이나 효과성과는 기본적으로 배치되는 측면이 존재한다. 그럼에도 불구하고 광의나 협의의 거버넌스 논리에서는 이러한 정부, 시민사회 행위자간의 네트워크의 조정(coordination)과 관계(relationship)가 가장 중요한 요인이 되었다는 것이다.

거번넌스는 기본적으로 체제가 민주적이라 것을 전제하고서 출발한다는 것이다. 정부의 대안으로 거번넌스는 민주적인 책임성에 대한 문제제기로부터 시작한다. 자세한 것은 “Democracy and Governance" Paul Hirst(2000), pp. 13～35. 참조.

Almond(1978)의 체제이론으로 보면 NGO는 주도적으로 정부의 정책과정에 공익을 투입하거나 요구하는 것으로 볼 수 있다. 독점적인 국가권력을 가지고 있는 정부가 정책과정에서 가장 주요한 정책결정자라는 것을 전제로 하고 정책의 형성단계에서 가장 중요한 참여자가 언론과 함께 NGO라는 것이다(라영재, 2002). 주로 거버넌스적 논리에서 분석의 초점으로 네트워크는 정책결정 주체의 다원화와 관련이 있다(Rhodes, 2000)고 볼 수 있다. 그러나 이러한 정부와 시민단간의 네트워크적 접근은 다양한 참여자의 정책결정과 집행과정에서 참여의 정도나 태도에 대하여 한정하여 보고 있다는 것이다. 왜냐하면 거버넌스 논리의 배경에서 말하고 있듯이 거버넌스적 접근은 기본적으로 민주주의(민주성)를 목적으로 하고 있다. 이러한 민주주의의 요체는 시민사회의 성장과 깊은 상관관계가 있으며, 다양한 이해관계자가 정책과정에 참여하는 정치체제를 의미하기 때문이다.

시민사회의 성장은 거버넌스적 논의를 할 수 있는 출발점이다. 정부의 실패나 관료제의 병리현상을 극복하거나 정부의 대응성과 민주성의 확보를 위하여 거버넌스 개념은 정부(government)에 대한 대안적인 개념이고 이론이다. 이러한 거버넌스의 연구초점은 시민사회의 중요한 의사전달 매개자(intermediary group)이고 주요 행위자인 NGO에 좁혀지는 것은 당연한 현상이다.

거버넌스 논리로 설명이 가능한 분야를 좁혀보면 빈곤, 환경, 여성 등의 문제인 것 같다. 이러한 분야의 주요 이슈도 선진국과 개발도상국으로 나누어서 설명해보면 조금 다른 접근방식에서 차이를 보이고 있다. 그 대표적인 이슈가 빈곤이나 개발의 문제이다. 개발도상국가에서는 국가의 최대 목표가 개발이나 경제성장일 것이고 선진국의 입장에서는 국가간의 자유로운 상거래일 것이다. 물론 국제기구나 세계적인 문제로 지속 가능한 개발이나 성장될 수도 있을 것이다. 그렇다면 이러한 거버넌스적 논의가 가장 일반적 적용이 가능하고 실제적으로 정부이외에 다양한 행위자와 복잡하게 상호작용하는 분야가 “환경문제의 해결”이나 “부패방지나 척결”과 같은 분야로 좁혀볼 수 있다.

1990년대는 시민사회의 성장기이면서 시민사회의 요구가 분출한 시기이다. 특히 1990년대 후반 외환위기를 거치면서 신공공관리주의적인 정부개혁이 이루어지면서 정부 관료제는 변화를 요구받았다. 특히 김대중 정부는 IMF나 OECD 등 선진국이나 시민사회 요구를 수용할 수밖에 없었고 이어 출범한 노무현 정부는 신공공관리적 정부개혁의 극복과 참여민주주의 정착을 통한 거버넌스적 개념의 시험기를 거치고 있다고 볼 수 있다. 거버넌스 논리의 다양한 개념을 부패방지와 척결이라는 국가적 과제를 해결하는 과정을 최근 시민사회의 요구와 정부와의 관계 변화를 통하여 설명해 보고자 한다. 정부와 시민단체간의 관계를 규명하는 지표는 여러 가지가 있을 수 있지만 대체로 정부의 수용과 거부(Coston, 1998), 재정지원과 통제, 의사소통(Stein Kuhle and Per Selle,1997) 등을 기본으로 보고 있다.

E. Vigoda(2001)는 효율성를 추구하는 신공공관리주의(new managerialism)에 대한 대안으로 대응성(responsiveness)이나 시민참여를 전제로하는 거버넌스적 접근를 주장하고 있다.

<그림 3> 정부와 NGO와 관계

의사전달 및 접촉 측면

	가깝다	멀다
의존	통합적 의존	분리된 의존
독립	통합적 자율	분리된 자율

재정지원 및 통제 측면

3. 부패방지를 위한 정부-시민사회 관계

1) 정부-시민사회의 부패방지 활동

(1) 시민사회의 부패방지 활동

1990년대와 2000년 초반까지 우리나라 주요 시민단체의 활동은 준(準)정당적인 역할을 맡아 왔기 때문에 정치적인 성격을 갖고 있으며 정부에 대한 태도는 견제와 비판적이다(라영재, 2002). 특히 1990년대 성장한 주요한 시민단체들은 기본적으로 정부의 투명성(transparency)과 책무성(accountability)의 증진을 주장하고 있으며 정부에 대한 감시와 비판자로서의 공익적인 역할을 수행하고 있다고 평가받고 있다. 1990년대 시민운동의 일반적 특징은 온건개혁주의, 중간층 중심, 전문가 조직, 공중동원형, 정책지향형이다(라영재, 2002). 그러한 시민단체의 활동은 민주화 과정과 밀접한 관련이 있으며, 민간정부로의 정권교체 후에 설립이 증가하고 있음을 알 수 있다. 이러한 시민단체의 활동영역도 정치, 인권, 환경, 인권, 여성, 청년, 장애 등으로 나누어지고 있다. 1990년대 성장하는 시민단체는 주로 경실련, 참여연대, 환경운동연합, 여성단체연합 등으로 단체의 목적에 부합하는 고유의 기본적인 활동을 전개하는 한편 동시기의 사회적 이슈에 대한여 연대하여 사회적으로 의제화하는 종합적인 사회운동을 펼치고 있다. 그러므로 1990년대 성장한 주요 시민단체는 기본적으로 사회 비판자로서 사회 각분야에 있어 투명성을 요구하는 사회운동을 전개하고 있으며, 특히 정치개혁이나 정부의 투명성과 책임성을 지속적으로 요구하고 정책적 대안 제시를 통해서 입법요구 등 제도화를 요구하고 있다.

1996년 11월 참여연대가 국회에 입법청원하는 것을 기점으로 1999년 전국 200여개 단체가 “특별검사제 도입과 부패방지법 제정촉구 국민행동”을 발족시키고 캠페인, 항의 농성을 전개하였다. 2000년 5월에 경실련, 한국YMCA전국연맹, 참여연대가 공동으로 부패방지법 초안을 마련하여 부패방지법 제정운동을 추진할 것을 합의하였다.

청원안에는 공직자 윤리규정, 돈세탁금지, 내부고발자보호, 고위공직자비리조사처가 포함되어 있다.

경실련, 참여연대 등 주요 시민단체 부패방지 활동은 두 가지 방향으로 전개되었다고 볼 수 있다. 개별단체의 활동과 연대활동의 양방향에서 전개되었다. 개별 단체들의 활동은 단체의 성격과 주요 참여인사의 성향에 의존하며 다양한 분야에서 정부의 투명성과 책임성 증진에 관한 감시와 비판 활동을 전개하고 있으며, 이들 중에 15대 국회 기간동안 “부패방지입법운동”을 공동으로 연대하여 추진하였다. 시민단체에서 요구한 부패방지법안에 대하여 정부나 국회가 합의하지 못하고 있는 사이에 시민사회는 하나의 목소리로 내기 시작하였으며 실천적으로는 연대하여 입법청원 운동으로 발전시켰다.

부패방지법 제정운동은 제1기로 1996년부터 개별단체의 운동(참여연대, 경실련 등), 제2기로 200년 5월 경실련, 한국YMCA전국연맹, 참여연대, 반부패국민연대 등 주요시민단체가 공동안을 만드는 과정, 제3기가 2000년 7월부터 38개 시민단체가 연대하여 2001년 6월 부패방지법 제정까지로 나눌수 있다. 38개 부패방지법입법시민연대는 김태룡(경실련 부정부패추방운동본부장), 이남주(한국YMCA전국연맹 사무총장), 이은영(참여연대 맑은사회만들기운동본부장), 지은희(한국여성단체연합 대표), 최역(환경운동연합 사무총장), 한충길(흥사단 투명사회위원회 위원장), 효림(반부패국민연대 부회장)이 공동대표를 맡았으며 가장 중요한 역할을 수행한 실무간사단체는 참여연대가 맡았다.

2000년 김대중 정부시기에는 시민사회단체들간의 연대활동을 통하여 정부와 여론에 의견을 전달하는 운동방식을 선호하였다. 이 시기에 1990년대 시민사회의 숙원 사업을 해결하기 위하여 주요 시민단체를 중심으로 국가보안법, 부패방지, 인권 관련 연대기구를 구성하여 활동을 시작하였다.

국가보안법폐지국민연대, 부패방지입법시민연대, 올바른국가인권기구실현을위한민간단체공동대책위를 구성하여 여당(민주당) 국가보안법, 인권법, 부패방지법 등 3대 개혁입법의 처리를 요구하고 기자회견 회견 등의 활동을 전개하였다. 부패방지입법시민연대 백서 참조.

<표 1> 주요 반부패 시민단체

시민단체	설립년도	전담부서	주요 활동	비고
경실련	1989	부패추방운동본부	예산감시, 비리제보 및 정책대안 제시	‘04년 전담부서 폐지
참여연대	1994	맑은사회운동본부	이슈캠페인, 비리제보, 대안제시	사법감시, 의정감시, 경제개혁, 투명 사회 팀으로 나누어 활동
반부패국민연대	1999		인식조사, 캠페인 실시	TI 한국본부
흥사단	1913	투명사회운동본부	청소년 교육
한국YMCA	1903		연대 활동	지역 단체들 참여
함께하는시민행동	1999		예산감시, 기업감시
행정개혁시민연합	1997		공직자 교육, 대안 제시

자료 : 라영재(2003), 재구성 참조

(2) 반부패 기관형성 - 정부의 수용

우리나라 역대 정부는 부정부패를 뿌리 뽑기 위하여 다름대로의 노력은 해왔지만 별다른 성과는 없었다. 오히려 정부의 정통성 결여를 보충하려는 체제유지적 수단(김태룡, 2002)으로 활용되었고 부패방지정책은 정치적 논리의 개입(박중훈, 1999; 김병섭, 1999; 김성남, 2002)이라는 지적이 우세한 편이다. 이러한 역대 정부에서 부패정책이 실패 이유를 강성남(2002)은 ① 마스터플랜의 준비부족, ② 기득권 세력의 반발을 예상치 못한 점, ③ 개혁주도세력 부재, ④ 종합적 체계적이지 못함, ⑤ 통치자의 측근의 비리로 지적하고 있다.

역대정부의 반부패의지와 정책에 관한 세부 연구는 반부패특위(2001), 이서행(2002) 참조.

그러나 정치적 민주화와 시민사회의 진전으로 표현되는 1990년대 중반부터는 좀더 다른 정부의 노력이 보이기 시작한다. 기존의 부패통제기구를 보면 행정부 산하에 감사원(부정방지대책위원회), 검찰, 공직자윤리위원회, 자체감사기구, 국무조정실, 국세청, 대통령비서실 사정담당 등이 전담하여왔다. 이들 부패통제기구는 부정부패의 사후 적발 기관이라는 공통된 특징을 가지고 있다. 이들 사정기관에 대한 평가는 다른 측면에서 기관의 중복현상으로 부작용을 지적하기도 한다(강성남, 2002).

역대 정부는 반부패를 공직기강 확립 또는 의식개혁 차원에서 접근하고 체제와 제도의 결함을 시정하기 위한 포괄적인 개혁이 아니라 비위공직자의 단속과 처벌이라는 단편적인 사정활동에 의존한다고 평가받고 있다(반부패특별위원회, 2001;111).

부패통제기구의 중복으로 ①상급기관의 감사 중복, ②관료의 보신주의와 무사안일주의, ③기관들의 산발적, 대증적 대응, ④부패통제기구의 비독립성과 비전문성의 문제점을 지적하고 있다.

이러한 비판에 대한 반성으로 김대중 정부에서 1999년 9월 기업, 시민단체, 국민 모두의 참여 하에 부패를 예방하고 감시하며 제도를 개선에 나갈 수 있도록 민간중심의 심의․자문위원회를 대통령 직속기관으로 신설하였다. 반부패특별위원회는 1980년대 이후 역대 정부들의 부패척결노력은 부정비리 연계자에 대한 사후처벌 위주로 이루어져 근본적인 대책이 미흡하였다고 평가하고 부패추방에 대한 정치적 의지의 부족으로 부패방지법의 제정, 부패를  유발하는 제도개선 등 부패방지시책의 체계적, 지속적 추진을 계획하고 있다.

반부패특별위원회는 위원장을 포함한 15인의 대통령이 위촉하는 위원으로 구성되엉 있고 하계, 법조계, 시민단체 등 각계각층의 부패에 관한 전문적 지식과 경험이 풍부한 민간전문가로 구성되어 있으며, 부패방지를 위한 제도개선, 평가, 교육홍보, 시민단체 지원, 국제협력 등의 업무를 수행하고 국무조정실 소속의 부패방지기획단(단장 국무조정실장)을 설치, 운영하였다(반부패특별위원회, “부패방지백서”, 2001. 8.).

부패방지종합대책은 반부패특별위원회가 설치되기 전 국무조정실에 국무총리지시 형태로 수리하여 대책추진기구 설치, 각종 법령 제개정, 취약분야 행정제도 개선, 교육 및 홍보 실시, 공무원 처우개선, 추진실태점검 및 실태조사, 관련 예산확보 등 조치계획을 수립하였다. 국무조정실, 부패방지종합대책, 1999. 8.

반부패특별위원회는 1999년 9월 출범 후 반부패특별위원회의 설치, 공무원 행동강령의 제정, 고발자 보호 및 보상, 시민감사청구제도 및 시민감사관제도 등을 규정한 “반부패기본법안”을 마련해 대통령에게 건의한 후 여당(당시 국민회의)과 협조하여 의원입법 형태로 1999년 12월 1일 국회에 제출하였으며, 1999년 12월 15일 한나라당에서 ”부정부패방지법안“을 제출하였으나, 2000년 5월 제15대 국회임기만료로 이들 상정 법안은 자동 폐기되었다.

반부패기본법에 대하여 시민단체들은 반부패기본법이 부패방지 기본제도의 통합법으로서가 아니라 기존 법규의 존치를 전제로 기본적인 조하만을 나여하는 것에 불과하다는 체계의 문제,반부패특별위원회의 위상과 권한 문제, 내부고발자 보호제도의 미온성, 보상금 제도의 실효성 의문에 데한 문제점을 지적하고 있다. 부패방지입법시민연대 백서(2001) 참조

2000년 9월 16일에 16대 국회에 들어와 참여연대, 경실련 등 38개 시민단체가 ‘부패방지법입법연대’를 결성하여 “부패방지법”을 입법 청원하였으며, 2000년 11월 25일 민주당에서 ‘반부패기본법’을, 200년 12월 한나라당에서 ‘부정부패방지법안‘을 국회에 제출하였다. 그리고 국회 법사위에서 시민단체의 입법청원내용과 양당 법안을 토대로 대안을 법도로 마련하여 본회의에 상정하였고 이 대안이 2001년 6월 28일 국회 본회에서 표결로 통과됨으로써 부패방지법안이 제정되었다.

(3) 부패방지 네트워크 추진

부패척결을 위한 사정기관으로는 감사원, 검찰, 경찰 등의 부패통제기관이 있으나 이들 기관들은 사후 적발을 위주로 하는 집행기관의 성격을 가지고 있으며, 전통적으로 국가체제를 유지하는 사정기관적 성격을 가지고 있다. 그러므로 이들 기관들은 전통적인 관료제적 행정기관의 특성을 가지고 있으므로 시민사회의 요구나 국제사회의 환경 변화에 민감하게 반응하는 데는 한계가 있으며 기업이나 시민단체들과의 적극적인 협력을 통하여 정책을 집행하는 행정기관으로는 볼 수는 없다는 것이다.

그런 차원에서 강성남(2002)은 부패방지입법연대가 촉구하여 제정된 “부패방지법”과 “부패방지위원회”는 부패통제기구와 국민과의 상호작용적 협조를 통해 양방향적인 부패통제전략을 시도해야 한다고 보고 있다. 이러한 부패통제전략의 변화를 강성남(2002), 박정수(2003)는 거버넌스 패러다임에 입각하고 있다고 보고 있다.

노무현 정부에서 부패방지 추진전략은 초기 부패방지로드맵으로 요약될 수 있다. 부패방지로드맵의 수립은 선관위, 법무부, 행자부, 재경부 등 관계기관의 협의를 통해 정부혁신지방분권위원회에 보고되었다.

부패방지정책로드맵에는 ① 제도와 시스템 개혁을 통한 투명성과 고정성 확보, ② 원칙준수를 통한 신뢰받는 행정구현, ③ 국민윤리의식 확립을 통한 반부패사회문화 확립 3개 목표 19개 추진 과제를 보고하였다. 참여정부 부패방지정책로드맵(2003) 참조.

가. 정부기관간의 협력

김대중 정부에서는 국무총리 주재한 관계장관회의에서 “부패방지종합대책” 수립하고 추진키로 결정하였으며 100대 조치과제를 후속조지과제로 지시하고 있다. 부패방지종합대책은 전문연구기관의 부패관련 연구내용을 토대로 관계부처와 협의를 거쳐 마련되었고 대통령에게 보고, 확정하였으며 전부처에 추진지침을 시달되었다(반부패특별위원회, 2001). 부패방지종합대책에서는 기존의 사정기관간의 협력이 사안별로 이루어졌다면 반부패관계기관협의회을 구성하고, 부패방지 통합정보시스템의 구축하며, 부패방지 평가 환류시스템의 구축하여 체계적이고 부패방지를 위한 정부간 기반을 구축할 것이고 보고하고 있다.

노무현 정부는 대통령 주재로 감사원장, 부패방지위원장, 법무부장관, 행정자치부장관, 국방부장관, 국무조정실장, 재정경제부장관, 공정거래위원장, 정부혁신지방분권위원회위원장, 국세청장, 경찰청장 등 부패방지 관련기관장이 참석한 “반부패기관협의회”를 개최하였다(2004. 2.18).

반부패관계기관협의회는 ① 법정부차원의 부패방지계획 및 추진지침, ② 기관별 부패방지와 관련한 주요계획 및 추진실적, ③ 사정기관의 활동 및 취약분야 실태조사 관련사항, ④특정과제추진을 위한 관계기관 합동 T/F 구성, 운영문제 등을 다룬다.협의회 보고과제에 대한 추진상황 점검, 협의회 상정 안건의 사전 검토, 기관간 협조사항 등의 협의를 위해 실무협의회를 수시 개최하고 있다. 제2차 반부패관계기관협의회 회의자료, 2004. 6.29.

나. 민간단체와의 협력

부패방지를 위한 민간협력은 크게 시민사회와의 협력과 기업과의 관계로 나누어 볼 수 있다. 정부나 사회의 투명성 증진이나 부패방지 과제는 정부나 시민사회가 함께 노력해서 해결해야 할 국가적 과제이다. 그러므로 시민사회는 권력을 가지고 있는 정부나 기업을 감시하고 맑고 투명한 사회를 만들고자 끊임없이 감시하고 견제하는 역할을 하고 있다. 그런 의미에서 정부와 시민단체와의 관계는 감시와 견제의 관계이기도 하지만 협력과 공존의 관계도 될 수 있다. 그러나 정부와 기업과의 관계는 기본적으로 규제자와 피규제자의 입장이 됨으로 부패로부터 자유로울 수 없는 관계가 성립되며 한쪽은 주는 자의 입장이고 한쪽은 받는자의 입장으로 부패연결고리가 항상 존재하는 관계이다. 그러나 IMF 외환위기 이후 최근 기업의 투명성과 지배구조개선이 중요한 사회, 경제문제로 대두되고 있다. 정부나 기업의 입장에서도 국제신인도의 개선이나 기업 이미지 개선을 위하여 기업의 투명성 문제는 함께 극복해야할 부분으로 인식하고 있다..

부패방지와 척결을 위한 정부와 기업의 노력은 기본적으로 다를 수 밖에 없다. 규제자와 피규제자의 입장, 받는자와 주는 자의 입장 등으로 인하여 수평적인 협력관계를 전제로하는 부패척결에 관한 거버넌스적 논의를 하기는 부적절한 측면이 있다. 다만 윤리경영, 사회적 책임성과 투명성 확보 등 부패예방을 위한 정부-기업 관계에 관한 연구는 더 진전되어야 할 부분이다.

김대중 정부는 반부패특별위원회를 통하여 부패관련 토론회, 세미나를 공동으로 개최하여 사회적 합의기반 구축을 시도하였다(반부패특별위원회, 2001).

노무현 정부는 ‘부패없는 사회, 봉사하는 행정“, 참여와 통합의 정치개혁” 등 12대 국정과제를 제시하고 있다. 정부혁신을 위한 행정개혁로드맵에 강조하는 바와 같이 각종 시민참여방안을 핵심적인 정책추진방향을 삼고 있다. 아울러 정부혁신지방분권위원회를 통하여 전부처의 통합과제를 선정하고 추진토록 하여 국정과제를 조정, 통제하는 방식을 택하였다. 특히 노무현 정부에 시민사회가 요구하는 인사들이 여당과 행정부에 많은 수가 진입함으로써 시민사회와 제도적인 의사전달통로를 확보할 수 있었다. 특히 핵심적인 개혁과제들을 주요 시민단체들이 입법청원안으로 국회에 제출하거나 정부에 정책과제로 의견을 제출하고 김대중 정부나 노무현 정부는 시민사회의 의견을 적극적으로 반영하는 경우가 많았다고 볼 수 있다.

시민단체와의 협력은 처음에는 시민사회의 의견과 태도 등을 감안하여 주요 시민단체와 협력기반을 마련하기 위한 의견교환단계를 벗어나지 못하였다. 그러나 노무현 정부가 출범하고 위원회에서 민간협력의 중요성을 파악하면서 주요 시민단체와 협력관계를 유지하기 위한 비공식적 의사교환을 확대하고 지역 시민단체들과 네트워크를 구축하는 사업을 추진하고 있다.

2002년 1월 25일 부패방지위원회가 출범하고 나서 시민사회의 태도는 대체로 위원회의 활동에 대한 평가를 유보하고 있었다. 그 이유는 위원회 출범의 모태인 부패방지법이 시민사회의 의견을 반영하지 못하였다는 점과 국가인권위원회와 같이 시민사회 등 민간인 출신 인사가 위원회에 참여하지 않았다는 점에 있다고 볼 수 있다.

국가인권위원회는 출범 초기부터 시민사회단체 출신 인사들이 대거 참여하고 민간협력과와 같은 공식적 조직을 만들어 놓음으로서여 시민사회와의 협력적 의사전달통로를 확보하고 있었고 볼 수 있었다. 그러나 부패방지위원회는 위원장을 제외하고는 출범 당시 민간인 출신이 없었으며 곧 정규조직이 아니 임시조직으로 시민협력팀을 만들고 외부출신의 계약직 직원을 임용하였다.

<그림 5> 참여정부 지원네트워크

시민사회

∙민의제공

∙개혁협력

관련기관, 단체

∙개혁과제 제시

∙개혁 독려

부방위 등 개혁위원회

∙과제의 공동추진

∙협조체제 구축

국책․민간연구기관

∙정책제도연구 지원

∙평가 지원

* 노무현 정부 정부혁신지방분권위원회 추진체계 참조

다. 국제협력

김대중 정부에서 OECD에서의 반부패 논의에 동참하는 정도에 머물고 있다. 1999년 2월 15일 OECD의 외국공무원에 대한 뇌물방지협약이 발효되면서 부패라운드가 정식으로 출범하게 되었다. 우리나라는 OECD 뇌물방지협약에 따라 국제상거래에 있어서 외국공무원에 대한 뇌물방지법을 법률 제5588호로 채택하였다.

다국적기업의 행동기준에 관한 OECD지침(1976), 국제상거래에 있어 뇌물제공에 관한 OECD 이사회 권고(1994. 5), OECD 이사회 권고(1996. 4), OECD 각료이사회의 공동성명(1997. 5), OECD 회원국 협상에에서의 합의(1997. 7), OECD 회원국 각료선언(1997. 12), OECD 외국공무원에 대한 뇌물방지협약(1999. 2).

부패라운드는 국제상거래에서의 부패를 방지하고 공정경쟁을 유도하기 위한 미국 주도의 노력이 결실을 맺은 것으로 미국이 1977년부터 자국기업의 해외 뇌물제공을 법으로 금지하였고, 자국의 엄격한 기준을 다른 나라에도 적용하기 위한 노력을 계속하여 왔다.

2002년 부패방지위원회가 출범한 후에는 부패방지 국제협력은 각국 상공회의소 등 주한 외국경제단체와 협의를 개최하고 국제반부패벨트 형성을 위한 부패방지전담기구포럼을 개최하였다. 2003년에는 UN 부패방지협약 등 반부패 국제협약 이행을 위한 아시아․태평양 반부패 당국간 정례 협의기제를 구축하고자 “APEC 반부패회의”를 추진하고 있다.

제1차 국제CIAC 포럼(‘02.11.15)은 부패방지기구의 바람직한 역할 정립을 주제로 말레시아, 싱가포르, 홍콩, 호주 등의 정부 관계자가 참석하였으며, 제2차 포럼을 ’04년 말레시아에서 추진중이다.

UN 부패방지협약은 ‘03년 10월 31일 UN총회에서 최종안이 채택되었으며, ’03년 12월 멕시코에서 각국 정부대표 및 국제기구 대표 등이 참석하여 서명하였다. 협약은 전문, 8장, 71개조로 구성되어 있다.

민간차원에서 TI(국제투명성기구) 활동에 동남아시아 국가 중에서 가장 활발하게 활동하는 것으로 평가 받고 있으며 캄보디아, 베트남 등 아시아 개발도상국가들은 우리나라의 반부패 활동에 지대한 관심을 보이고 있다.

2004년도 10월 케냐 나이로비에서 개최된 TI 연차총회에서 반부패국민연대(TI 한국본부) 김거성 사무총장이 이사로 피선되었다.

2) 부패방지위원회와 시미단체간의 협력사례

(1) 시민사회의 요구와 정부의 수용

정책의제를 설정하는 과정에서 정부가 NGO에 대하여 어떠한 입장을 취하느냐에 따라 자유방임, 정부주도, 사회지원의 유형으로 나눌 수 있고 각 유형에 따라 정부가 권위, 교환, 설득이라는 양식을 보이게 된다(Jones, 1984). 정치적 민주화가 진전되었으며 시민사회의 성장으로 야기한 정책환경의 변화는 더 이상 정부가 주도하는 권위적인 정책결정방식을 시민사회가 용납하지 않고 있으며 더 이상 효과적이지도 않다고 보고 있다. 그러나 실제로 정책결정 과정을 보면 시민사회가 요구하는 만큼 반영된다고 볼 수 없으며 정부기관 및 이슈에 따라 편차가 심한 편이다. 정부의 정책결정과정에서 민간의 참여하는 대표적인 방식이 위원회(commission)제도이다. 이러한 각종 위원회에 참여하여 시민사회의 의견을 개진하는 방법은 중앙차원뿐만 아니라 지방차원에서도 적용될 수 있다(윤광재, 2004). 특히 지방행정의 각종 자문위원회는 해당분야의 전문가, 교수, 시민단체 활동가 등으로 구성되며 이들의 의견과 자문을 바탕으로 정책의 질을 높이며 시민의 의견을 수렴할 수 있다는 점에서 유력한 참여수단이라고 인정(신희권․윤영채외, 2001)하고 있으나 실제 각종 위원회를 포함한 정부의 정책결정과정에서 참여를 통한 영향력이 확대되고 있다는 실증적인 사례는 없으며 대단히 형식적인 참여에 머물고 있다.

한국사회에서 그간의 주요 시민단체는 사회적 의제(social issue)를 주도적으로 제기하여 정부의 정책의제형성과정에서 정책의제나 정부의제로 채택되도록 활동을 하여왔다(라영재, 1997). 언론을 기제로하여 정부의 특정정책에 대한 비판과 감시 활동을 펼친 시민단체들은 1990년대 초반부터 양적으로 급격하게 성장하였으며 사회적 영향력도 확대되기 시작하였다. 1990년대 후반 김대중 정부부터 시민단체들은 연대운동 방식으로 인권, 부패방지, 정치개혁 등 주요한 사회적 이슈에 대하여는 공동세력화를 통해서 정부를 압박하고 여론화하여 입법화를 추진하기도 하였다. 주요 시민단체들은 사회적으로 주요한 문제에 대하여 정책형성과정에서 단체의 의견을 반영하려한 반면에 지역 및 분야별로 활동하는 다양한 단체들은 정부의 정책결정 뿐만 아니라 집행, 평가과정에서도 적극적으로 참여를 요구하고 있다. 이러한 시민단체들이 정부의 정책과정 전반에 대한 참여하려는 요구와 시도는 노무현 정부의 참여적 국정목표와 부합하면서 중앙정부 및 지방정부 차원에서 다양한 형태로 참여하거나 협력하는 사례들이 늘어나고 있다. 그러나 역사적으로 정부에 대하여 비판적인 입장과 감시와 견제의 역할을 수행하는 것으로 인식되어온 시민사회단체들은 정책과정에 형식적으로 참여하는 방식만으로는 정부의 정책의 정당성만 부여해 주거나 동원 전략의 이용되는 것이라는 지적이 있다. 아울러 대중적인 기반을 갖지 않은 일부 시민단체들을 포섭하여 부족한 정부신뢰를 강화하려는 의도가 있지 않나 의심을 받기도 한다. 그런 측면에서 형식적인 시민참여는 정부의 정책결정과 집행과정에서 대의민주주의의 한계를 극복하고 참여민주주의 요소를 반영하거나 정책의 성과(performance)를 높이려는 원래의 목적을 상쇄시키게 되고 권위주의 정부에서 활용되는 국가조합주의적 포섭전략이나 관료적 행정국가의 대리인 문제를 회피해 보려는 수단으로 전락 될 수 있다. NGO적 성격을 갖든 NPO적 성격을 갖든 민간단체들이 정부의 정책과정에서 들러리로 전락하거나 일방적인 정부정책의 정당성만을 부여해 주는 역할만을 한다고 시민들이 인식을 하게 되면 이들 단체들은 오히려 시민이나 언론으로부터 비판을 받을 것이며 전반적으로 정부신뢰를 저해하는 요인으로 작용할 수 있다는 것이다.

어떠한 단체가 주요 시민단체이고 이들의 영향력을 어느 정도인가라는 것을 밝히는 것이 불가능하고 논란의 여지가 있다. 그리고 1990년도 시민단체의 양적 성장과정에서 경실련, 참여연대, 환경운동연합 등이 과도하게 시민사회를 대변하고 있다는 지적과 이들만의 활동을 언론이 다루면서 수많은 다른 시민단체들의 활동이 부각되지 못하고 이들 단체의 지도자의 도덕성과 운동성에 대한 비판이 시민사회의 질적 성장에 장애로 공통된 지적이 있었다.

정부기관과 사회기관의 신뢰도 조사에서 시민단체는 다른 정부기관보다 높게 조사되고 있다.주성수(2003)

그렇다고 하더라도 정치적 민주화의 진전은 다양한 이익투입 구조의 개방성을 확대시키고 시민단체의 양적 발전을 가속화시켰다. 이러한 시민단체의 활동이 체재내화되면서 정치개혁 뿐만 아니라 정부의 투명성과 책임성을 요구하는 목소리는 점점 더 증가하였고 정부의 입장에서는 원하든 원하지 않든 시민단체들의 요구를 수용하지 않고는 국민들로부터 기관이나 정책신뢰를 얻기 어렵게 되었다. 1990년대 수평적 정권교체로 민주화된 정부는 시민사회의 요구와 비판에 대한 수용도가 높아졌으며 정치적 민감도 낮은 문제에 대하여는 시민사회의 파트너십을 선호하게 되었다. 또한 정치적 이해관계가 다르거나 사회적으로 민감하고 갈등의 요인이 있는 사회문제에 대하여는 시민단체들을 포섭하여 정책의 정당성과 집행의 용이성을 확보하려 한다.

<표 2> 정부기관과 시민단체의 신뢰도 비교

	1996	2002
정 부	43.9	34.6
시민단체	69.7	77.1

* Gallup International 자료 참조

1990년대초 주요 시민단체들이 부패 사건에 대한 제보를 받고 권리구제 운동을 시작하고 정치권력에 대한 감시 및 정경유착에 대한 비판을 시작하였다. 이후 1990년대 후반기부터  시민단체들은 부패방지법을 제정하고 부패방지위원회를 만들자는 경실련, 참여연대, YMCA, 반부패국민연대 등 38개 시민단체들이 연대활동을 하였다. 이러한 시민사회의 요구는 김대중 정부에서 반부패특별위원회 활동을 시작하도록 작용하였고 정부는 이들 단체의 요구와 의견을 받아들일 수밖에 없었고 제한 수의 시민단체나 이들 단체에 참여하는 활동가나 전문가와 다양한 교환관계를 유지하였다고 볼 수 있다.

시민단체들이 요구와 국제적인 환경의 변화에 입각하여 만들어진 부패방지법의 내용과 부패방지위원회의 활동에 대하여 시민단체로부터 높은 평가를 받는 것은 아니지만 시민사회 출신으로 위원장을 임명되고, 위원회 내부 민간인 출신의 시민협력팀을 만들어 최소한의 시민사회와의 의사소통통로(communication channel)를 확보하고 있다는 측면에서 긍정적인 측면이 있다. 또한 부패방지위원회는 부패방지법 개정안 등 주요 현안에 대하여 공식, 비공식적으로 시민단체 인사와 의견을 교환하고 있다. 초기 부패방지입법시민연대가 제시했던 입법안을 가지고 이후 참여연대, 경실련, 반부패국민연대 등은 개별적으로 조사권 확보, 공익정보제공자 보호제도 개정에 대하여 입법청원 등을 통하여 지속적인 활동을 하고 있다. 참여연대가 17대 국회에 처리하여 개혁과제로 제시한 것 중 반부패와 관련된 주제를 보면, 정치자금법, 정당법, 선거법, 등 정치자금법 개정, 공직자 이해충동 해소방안 마련 등 공직자윤리법 개정, 고액현금거래 보고제도 등 돈세탁방지법, 내부고발자 보호보상 강화 등 부패방지법 개정, 고위공직자비리조사처 신설 등 입법제안 및 제도개선안 등이 있다. 일상적으로 정부의 정책집행과 관련하여 참여연대는 기록물관리와 관련한 정보공개청구, 공무원 행동강령 위반자 및 비위면직자 취업제한자와 관련한 관련 정부기관에 대한 유권해석 및 엄정한 법집행 요구를 하고 있다. 경실련도 아파트 분양가 담합 및 분양원가 공개 관련 운동을 주도하고 있으며 함께하는시민행동은 예산감시운동을 통해 행정기관의 예산낭비를 사회적으로 이슈화시키고 있다. 참여연대를 제외하고는 주로 정부의 정책집행과정에서의 정부정책의 감시와 비판을 주된 활동으로 하고 있다.

참여연대 이태호 정책실장은 부패방지법이 제정 당시 시민단체안에 비하여 조사권이 없는 등 상당히 후퇴한 법안이고 출범한지 얼마되지 않은 점을 이유로 평가를 유보하고 있다. 국민의 정부하에서 시민운동 평가 세미나 중. 시민의신문. 2002. 9. 23

초대 위원장은 경실련 활동을 하였으며 2대 위원장은 YMCA 활동을 하였다.

지방분권화 추세 속에서 지방 시민단체들도 지역부패와 관련한 감시활동을 강화하고 있다. 광주 지역에서는 부패와 연류된 지방자치단체장의 주민소환을 위한 서명운동을 전개하고 있고 있다. 다른 지역에서도 지역의 부패감시를 강화하여 부패고리를 차단하기 위한 활동을 강화하고 있다. 이러한 지역 부패와 관련하여 지역 시민단체들은 중앙에서 활동하는 주요 시민단체들보다 제한된 자원과 역량 등으로 인하여 중앙 시민단체들과 같이 영향력을 확대하고 있지는 못한 편이다. 또한 지역에 따라 시민단체들의 활동 역량들간의 편차를 보이지만 지방 자치단체장의 정치적 성향과 지역 시민들의 의식에 있어서도 지역간 상당한 편차도 있어 보인다. 지역의 부패문제를 해결할 수 있는 틀로서 부패방지위원회는 우선적으로 시민단체와 협력적 관계를 설정하기 위하여 지역별로 “부패방지 네트워크 구축” 사업을 추진하고 있다. 이러한 네트워크는 지역별로 부패방지위원회가 지역 시민단체와 논의의 틀을 마련하고 2단계로는 부패방지위원회-지방정부-시민단체간의 3자 협력모델을 갖추기 위한 1단계 거버넌스 모델이다.

부패방지위원회는 전국 20여개 주요도시에서 시민단체연대기구와 협력적 네트워크를 구축하고 신고접수, 교육 등 캠페인 활동을 함께 추진하고 있다.

<그림 7> 지역투명성위원회(Local Integrity Committee)

부패방지

위원회

지역

시민단체

지방정부

주요 시민단체들은 정부의 부패방지 정책에 대하여 여전히 비판적 자세를 보이고 있으며 부패방지위원회는 주요 시민단체의 요구를 적극적으로 수용하는데 한계를 보이고 있을 뿐만 아니라 민간협력사업 발굴의 한계, 예산확보의 어려움 등으로 구체적 협력사업을 통하여 맑고 깨끗한 사회를 만들어가고자 하는 목표를 구현하는데 일정한 한계를 보이고 있다. 우리사회의 구조적인 부패와 비리를 척결하고 예방하기 위하여는 전사회적 주체들이 참여하는 효과적인 방안과 끊임없는 노력이 필요한데 아직도 각 부문의 역할은 확대되고 일부는 개선되는 것처럼 보이지만 2004년도 TI CPI가 보여주는 것과 같이 우리사회의 부패수준은 다른 OECD 선진국에 비하여 낮은 수준이다.

(2) 시민단체의 참여와 협력

시민단체들은 반부패와 관련한 활동 유형을 보면 정보공개 청구, 주민감사 청구, 주민소송, 주민소환 등을 통한 시민감시활동에 주력하였다. 이러한 감시활동이 부패를 적발하고 처벌하는 예비적 과정으로서의 효과가 있을 뿐만 아니라 정책과정을 투명하게 공개할 수 있다는 가능성을 높여준다는 측면에서 부패 예방적 효과가 있으며 공무원의 책임성을 확보할 수 있을 것이다. 이러한 시민단체들의 부패감시 활동이 우리사회의 투명성을 높이는데 결정적인 영향을 주고 있다는 평가를 받고 있으나 대부분의 시민단체 반부패 활동들이 단발적이고 소규모 고립, 분산적으로 전개되어 왔다(김거성, 2003)고 한계를 지적하고 있다.

정치의 민주화가 진전되고 행정부의 투명성이나 개방성의 확대는 시민단체의 요구를 수용하게 되고 나아가 정부의 동원이든 파트너십 관계든 정부와 시민단체간 접촉의 빈도나 강도를 높이게 되고 결과적으로 상호 침투하여 영향을 주고받는 공유적 거버넌스(shared governance) 모형을 지향하게 된다. 그리고 정부와 시민단체 모두가 국가의 투명성을 확장하고자 하는 공통의 목표를 가지는 문제해결기제로서 거버넌스를 이해해 보면 Rhode(2000)의 기업지배구조 개선(corporate governance), 좋은 거버넌스(good governance), 신정치경제(new political economy), 네트워크 등을 적용해 볼 수 있고 좀더 좁게 해석해보면 정부의 투명성과 경쟁력을 확보하기 위하여 정부와 시민사회간의 파트너십과 네트워크가 주도적인 역할을 하는 신거버넌스(new governance) 논리의 접근이다.

시민사회의 요구와 지지를 통하여 반부패 전담기관(institution-building)으로 설립된 부패방지위원회는 부패방지법에 시민단체가 요구한 기능이나 역할이 제대로 반영되지 않아서 부패에 다차원적 접근(multi-pronged approach)을 하기에는 어려운 한계를 가지고 출발하였다. 그러나 이러한 법적 한계에도 불구하고 정부의 시민단체간의 협력관계를 유지하는 데는 여러 가지 유형이 있을 수 있다. 문민화된 정부부터 선호하는 방식을 보면 정부기관에 전담부서를 설치하고 정책협의(policy dialogue)를 추진하고 공동협력사업방식으로 예산지원을 하고 있다(시민의신문, 2004. 8. 2). 부패방지위원회는 시민협력팀을 전담부서로 하여 경실련, 반부패국민연대, 참여연대, 흥사단 등 주요 시민단체와 간담회, 토론회를 통하여 반부패 정책에 관한 의견을 조정해 나아가고 있으며 연구용역 사업을 통하여 시민사회의 부패방지활동에 대한 실증적인 조사를 실시하고 부패취약분야에서의 시민참여 방안을 만들고 있다. 2003년 11월부터는 부패방지위원회는 대전시민사회단체연대회의(16개 단체로 구성)와 공동으로 협력적 네트워크를 구축한 다음 지역에서 시민단체가 자율적으로「부정부패신고센터」를 개설하고 위원회와 공동으로 시민단체 간부 및 청소년 교육, 토론회 개최, 지역 대표자 간담회, 거래캠페인 등을 공동으로 실시하고 있다. 그러므로 주요 시민단체나 지역 시민단체와 관계는 의사소통통로를 확보하였다는 측면에서 긍정적이고 진일보한 면이 있어 보이나 내부협력사업의 내용을 보면 캠페인이거나 토론회 등으로 형식적이고 일회적인 행사지원에 치우쳐 있다. 또한 부패방지법 제11조 4항에 비영리민간단체 활동을 지원하도록 규정하고 있으나 지원할 수 있는 예산을 확보하고 있지 못하다.

부패방지위원회는 2003년도 예산에도 비영리민간단체 지원예산으로 민간경상보조금(2억원)을 신청하였으나 국회 예산심의에서 삭감되었고, 2004년도 예산편성을 하지도 못하였으며 2005년도 예산에도 지역 시민단체가 개설한 부정부패신고센터에 지원하기 위한 민간경상보조금(2억원)을 편성하였으나 국회에서 삭감할 예정이다.

부패방지위원회와는 별도로 반부패나 행정감시와 관련하여 중앙부처와 시민단체와의 관계, 지방정부와 지역 시민단체와의 관계는 오히려 확장되고 있다. 관세청, 국방부(조달본부) 등은 반부패 활동을 하고 있는 특정 시민단체의 대표와 공식, 비공식 자문회의를 통하여 의견을 수렴하고 있으며, 중앙 행정기관과 달리 지방 행정기관들은 지역 시민단체와 적극적으로 협력적 네트워크를 추진하고 있다. 특히 대전, 전주 등이 10개 지역에서 감사위원회 도입 등 10개 과제를 가지고 시범사업을 추진 중에 있는데 이들 과제들 중 일부는 지역 시민단체의 적극적인 협력을 필요로 하는 사업이다.

시범사업 10대 과제는 ① 감사위원회 도입, ② 주민감사청구제 실효성 제고, ③ 부패유발제도개선 청구제 도입, ④ 시민옴브즈만제 활성화, ⑤ 행정정보공개 강화, ⑥ 인사운영시스템의 투명성 및 공정성 강화, ⑦ 공무원행동강령 실효성 제고, ⑧ 계약업무 및 인허가 업무의 투명성 제고, ⑨ 부패방지 교육․홍보 활동 전개, ⑩ Clean City 운동 전개 등으로 감사위원회, 주민감사청구제, 시민옴브즈만 동입 등이 시민단체들의 요구 사항이다. 10대 지역은 대전광역시, 경상남도, 충청북도, 안동시, 전주시, 제주시, 서귀포시, 고창군, 무안군, 보성군이다. 세부적인 내용은 지방자치단체 투명성 제고를 위한 제도개선 시범사업 세부시행계획(2004. 5) 참조

<표 3> 지역시민단체 네트워크 현황

지 역	참여단체(수)	간사단체	개설일자	비 고
대 전	16	대전YMCA	'03.11.13
춘 천	10	춘천YMCA	'03.12.18
포 항	지역전문가	포항YMCA	'03.12.18	연대체를 구성 못함
전 주	13	참여자치시민연대	‘04.2.5
제 주	8	참여환경연대	‘04.2.10
군 산	7	참여자치시민연대	‘04.6.8
안 산	7	안산YMCA	'04.6.18
성 남	17	성남시민모임	‘04.6.29
구 미	7	구미YMCA	'04.8.19
울 산	9	울산흥사단	‘04.9.7
창 원	지역전문가	창원YMCA	'04.10.19	연대체를 구성 못함
부 산	6	부산참여자치연대	‘04.10.21
고 양	9	고양시민회	‘04.1.21
구리남양주	지역전문가	구리남양주시민모임	‘04.10.28
익 산	지역전문가	익산참여자치연대	‘04.11.23
부 천	5	부천YMCA	‘04.12.21

부패방지 논의는 OECD, UN, World Bank와 같은 국제기구나 TI(Transparency International)와 같은 국제NGO가 주도적으로 진행하고 있다. 일면에서 서방 선진국의 자유시장경제를 확장하는 전략의 연장선에서 개발도상국가의 투명성을 확보하려는 의도가 있다는 지적이 있는 것이 현실이지만 국제화와 경제적인 교류가 확장되는 추세에서 국제적 반부패 논의에 동참하지 않을 수 없는 것이 엄연한 현실이다. 또한 개발도상국가나 수출이 주가 되는 우리나라와 같은 국가는 국가의 투명성 및 경쟁력이 국제적 신인도와 직접적인 연관관계가 존재한다는 것이다. 그러나 아직까지 우리나라 TI CPI가 2004년도 133개국 중 50위이고 10점 만점에 4.3점인 현실을 보듯이 국제적인 이미지 개선은 반드시 필요한 부분이다. 물론 아시아 국가의 부패원인이 유교적 가치(confucian values), 신뢰의 결여(lack of trust), 집단주의(collectivism), 가부장주의(paternalism)들과 연고주의(cronyism)는 사적 관계의 강조, 내부집단 현상(ingroup phenomenon), 충성의 강조(Khatri, Johnson and Ahmed, 2002)와 같은 요인 때문이라는 지적이 있어 서구 선진국과 다른 대처 방안이 필요하다(라영재, 2003)는 주장도 있고 실제 국제적으로 저평가 되었다고 TI의 P. Eigen 회장도 방한에서 말하고 있다(2004. 3. 22). 부패방지위원회는 국제투명성기구(TI) 등과 지속적인 우호적인 관계를 형성하고 우리사회의 반부패 추진 의지를 설명하기 위하여 TI 인사들과 간담회, 상호 방문 등을 추진하고 있다.

Kaufmann(2004)은 국가간 비교분석을 통하여 책임성, 정부 효과성, 부패통제와 같은 부패방지 거번너스와 국민소득과 인과관계가 있음을 보여주고 있다.

4. 소결

근본적으로 거번넌스는 현실을 기술하는데는 강점이 있지만 행위자들간의 인과관계를 설명하는데는 한계가 있으며(Marsh and Rhodes, 1992) 대부분이 규범적인 논의(Pierre, 2002)에 머물고 있다는 지적은 앞으로 다양한 분야에서 경험적인 분석이 필요하는 것을 말해주고 있다. 특히 정치의 민주화와 시민사회의 성장은 더 엄격한 우리사회의 투명성과 책임성을 요구하게 되었다. 국제적인 시장경제의 확장과 시민의 행정참여의 확대라는 시대적인 환경의 변화는 기존의 정부관료제를 주축으로 하는 국정운영방식으로는 국민의 요구나 국가경쟁에서 도태될 수밖에 없다는 것을 보여주고 있다. 특히 최근 일어나 지역적인 갈등관리, 외교, 식품안전 등 기존의 국정관리방식으로는 해결할 수 없는 과제들이 늘어나고 있다는 것이다. 아울러 하나의 부처로도 해결할 수 없는 사회적 이슈도 존재하고 국가 공권력으로만 해결할 수 없는 사회문제도 있다는 것이다. 그런 의미에서 정부간 협력, 시민사회의 협력은 필수 불가결한 국정과제가 되었다고 볼 수 있다. 물론 이를 수행하는 정부관료제의 능력(capacity)의 배양이나 인식의 전환 없이 거버넌스적 적용은 애초부터 불가능하다는 것은 명심해야 할 것이다. 거버넌스적 접근이 시민사회, 시장 중심의 거버넌스 이론이 있지만 아직도 우리사회는 국가중심적 구거번너스 개선이나 성숙이 필요한 단계인 것 같다.

특히 부패방지로 좁혀서 거버넌스적 논리를 적용하여 보면 우리사회의 부패방지를 척결을 위한 노력은 시민사회의 활동으로부터 출발하고 있다. 부패방지와 정치개혁을 위한 시민사회의 요구를 정부가 수용하는 과정에서 정치적 민주화의 과정과 맞물려 돌아간다. 그러나 실제 시민사회의 요구를 수용하는 제도적 다원주의는 어느정도 달성되어 있지만 정책결정과 집행과정에서 협력사업을 추진하거나 재정자원의 이전 등에 있어서는 아직도 세부방안을 마련하지 못하고 있는 실정이다. 즉 형식적 거버넌스적 논리를 적용하려고 노력은 정부나 시민사회 모두가 보여주고 있으나 우리사회의 실질적인 부패방지와 척결을 위한 노력은 부족해 보인다.

제7장 결론 및 정책방안

1. 결론

지금까지 정부-민간기구간 부패방지 협력체계 구축방안에 대하여 이론적 논의와 더불어 몇 개의 영역별로 구체적인 논의를 하였다.

그 동안 부패방지에 대한 논의가 상당부분 정부 중심 혹은 정부 주도적으로 이루어져왔던 것이 사실이며, 그것을 당연한 것으로 받아들이기도 하였다. 그러나 이젠 이미 보편화된 논의이기는 하지만, 부패문제가 정부만의 문제가 아니듯이 부패방지에 대한 논의도 정부만의 것이 아니라는 점에서, 정부와 민간부문간의 협조를 통한 논의가 지극히 당연한 것으로 받아들여지고 있다. 근래 들어와서 활발하게 논의되고 있는 거버넌스 혹은 좋은 거버넌스에 대한 것이 이를 반영하고 있다.

부패문제에 대한 논의가 새로운 것은 아니지만 지속적으로 부각되고 혹은 더욱 더 중요한 국정의 아젠다로 인식되고 있는 것은 결국 정부가 처하고 있는 소위 신뢰적자로 표현되고 있는 정부 불신에서 비롯되고 있다. 정부 혹은 공무원에 의한 부패문제의 발생은 정부에 대한 국민들의 불신을 초래하는 가장 중요한 원인이라는 점에서, 정부 신뢰도의 제고를 위해서는 무엇보다도 효과적인 부패방지가 중요할 수 밖에 없다.

그런데 문제는 이와 같은 부패문제는 기본적인 속성상 구조성과 체제성이라는 특징을 갖고 있다. 즉 부패문제가 기본적으로 “사적인 이익의 획득을 위한 공적인 권한의 부당한 남용” 정도로 정의될 수 있기에 개인적인 차원에서의 부패문제도 중요하지만, 그 근저에는 국가와 사회 전반의 구조적인 문제점과 모순, 각종 결함들이 내재되어 발생하고 있다고 볼 수 있다. 표면적으로는 개인적 일탈의 성격을 지니고 있지만, 내면에는 각종 구조적인 요인들이 주된 원인으로 자리잡고 있는 것이다.

때문에 부패발생과 직접적으로 관련된 특정한 개인들(공무원인든 혹은 사인이든)을 처벌하는 것은 얼마든지 가능하지만, 그것은 단순히 결과로서 빚어진 외양에 대한 대응일 수 밖에 없으며, 보다 근원적인 원인에 대한 대응은 이루어지지 못하는 경우가 비일비재하였다. 이와 같은 부패발생의 구조적 측면에 대한 논의의 필요성은 부패문제에 대한 논의 이전에 적절한 사회구조와 법체계, 제도의 구축이 중요함을 강조하는 것이기도 하다. 부패문제에 대한 거버넌스적 논의를 강조하는 것은, 바로 이와 같이 부패발생의 근원적인 구조에 대한 접근을 강조하는 것이라고 할 수 있다.

이젠 이미 보편화된 개념이기는 하지만, 거버넌스는 이와 같은 부패문제를 이해하는데 매우 유용한 도구로서 활용될 수 있다. 아직도 다양하게 정의되고 있기는 하지만, 거버넌스는 “새로운 상호협력적인 조정양식” 정도로 정의될 수 있다. 다분히 가치내재적인 개념이기는 하지만, 이것은 또한 실질적인 내용을 담고 있기도 하다. 즉 상호협력성은 가치이면서 동시에 실재이기 때문이다. 상호협력성은 곧 국가, 시민사회, 시장간의 관계를 의미한다. 물론 기존에도 이들간의 상호작용에 대한 논의가 없었던 것은 아니지만, 문제는 이들간의 관계를 과거와는 새로운 방식으로 이해하고 또 나아가서 설정하고자 한다. 예를 들어서 기존의 정부 중심의 전통적 관리방식하에서는 국가와 시민사회, 시장간에는 항상 지배와 복종, 규제와 피규제의 관계로서 항상 긴장관계가 형성되어 있는 적대적 관계이었다면, 새로운 거버넌스에서 지향하는 “새로운 상호협력적인 조정양식”은 이와 같은 긴장의 적대관계를 우호의 협력관계로 대체하고자 하는 변화된 양식의 표현이라고 할 수 있다.

거버넌스 형성의 주된 주체로서 국가, 시장, 그리고 시민사회를 들고 있다. 이들간의 역학관계나 기능의 수행에 의하여 다양한 거버넌스의 형성이 가능하다. 이들간의 균형관계가 어떻게 형성되든, 상호작용은 곧 거버넌스가 그 속성상 네트워크의 형태를 취하고 있음을 의미한다. 즉 이들 요소간의 상호작용이 특정한 문제와 관련하여 일시적으로 형성되는 것이 아니라 지속성을 띠고 있다는 점에서 거버넌스의 기본적 속성의 하나는 네트워크라고 할 수 있다. 네트워크를 기반으로 하는 활동이 지속성을 갖기 위해서는 무엇보다도 신뢰기반이 구축되어 있어야 할 것이다.

거버넌스의 핵심으로서의 네트워크는 그 특징으로서 개방성, 균등성, 상호작용성, 공동체적 선 등을 들 수 있다. 즉 문제의 상황이나 맥락과 관련된 모든 주체들의 자유로운 출입, 이들 주체들간의 권력과 영향력의 균등성, 주체들간의 영향을 주고 받는 상호작용성의 존재, 주체들은 느슨하지만 하나의 가치체계로 연결시켜주는 공동체적 선의 보유 등을 기본적인 특징으로 한다. 이 점에서 보면 한국 사회의 지배적인 네트워크는 이 같은 특성과는 상당히 거리가 멀다. 즉 한국의 경우, 지역성, 학연, 혈연과 요소와 더불어 단기적인 근대화 이후의 자본소유 여부를 네트워크 형성의 주된 요소로 들 수 있다. 그런데 이와 같은 요소들은 기본적으로 지극히 폐쇄적이고 불균등적인 것으로서, 결국 공동체적 선의 추구보다는 폐쇄적 네트워크에서 제한적으로만 작용하는 배타적 선을 지향해 왔다고 할 수 있다.

결국 한국에서의 부패 형성은 이와 같이 배타적 선을 지향하는 페쇄적 네트워크의 특성을 고스란히 반영한 부정적 결과물이라고 해석할 수 있다. 사회 수준에서의 부패문제 만이 아니라 공무원 개개인의 차원에서 발생하는 부패의 경우에도 이와 같은 속성을 반영할 수 밖에 없다.

결과적으로 어떠한 형태의 거버넌스가 형성되든, 거버넌스가 형성되기 위한 가장 중요한 원리는 바로 다양한 주체의 참여와 이들간의 상호작용에 의한 공동체주의의 형성이라고 할 수 있다. 참여와 공동체주의가 지향하고자 하는 것은 또한 다원적 평등(complex equality)의 실현이라고 할 수 있다. 정의와 평등은 온정주의 혹은 포괄적인 간섭주의(paternalism)에 의하여 피동적으로 주어지는 것이 아니라, 문제의 논의과정에 참여하고, 주체로서의 의견 제시가 가능하고, 이러한 가운데 형성되는 공동체적 선의 형성을 통하여 이루어지는 것이다. 어느 특정한 가치, 예를 들어서 정부에 의하여 선호되는 가치가 사회의 가치나 혹은 국가의 가치를 대체할 수 없다는 것이다.

여기서의 참여주의는 기본적으로 거버넌스에 대한 주체로서의 참여를 의미한다. 예를 들어서 시민단체의 거버넌스에 대한 참여를 의미한다. 그러나 문제는 이와 같은 참여가 기존 거버넌스의 지배적인 정부에 의하여 유도된다는 점이다. 물론 단기적으로는 이와 같은 정부 유도적인 참여가 다수를 차지할 수 밖에 없지만, 이 참여의 자율성을 어떻게 확보할 것인가가 중요한 관건이 될 것이다. 이와 같은 외부의 참여가 보다 적극적으로 모색되기 위해서는 그 전제적인 것으로서 내부에서 다양한 구성요소들의 참여가 이루어져야 할 것이다.

여기에서는 효과적인 부패방지를 위한 정부-민간기구간 협력체계 구축을 위한 논의의 틀로서 좋은 거버넌스를 제시하였다. 개념상 좋은 거버넌스(good governance)는 "좋은 구성원들의 좋은 관계를 통한 공동관리의 지향"으로 표현된다.  좋은 거버넌스하에서는 구성 주체들간의 관계가 전통적인 관리방식하에서와 같은 갈등과 대립 보다는 보완과 협력의 관계를 지향한다. 여기서의 보완과 협력의 관계는 각 구성주체들이 하나의 구성원처럼 기능하는 것을 의미하지는 않는다. 거버넌스가 강조하는 것은 다양한 주체들의 자발적이고 능동적인 참여라고 할 때, 이것이 가능하기 위해서는 여러 가지 조건이 요구된다. 가장 증요한 전제조건은 각 구성주체들의 자기 비판과 참여의 동등성의 확보라고 할 수 있다. 자기비판(self-reflection)은 권력의 부당한 사용의 인식, 이에 따른 침해의 존재에 대한 인정, 자기 권력의 절제, 타 주체의 가치관에 대한 인정과 개방적 수용, 적극적 의사소통의 유지 등을 의미하며, 동등 참여(equal participation)는 부분적인 참여, 선택적인 참여, 비공식적인 참여, 형식적인 참여가 아니라 거버넌스에 정부와 동등한 주체로서 참여하는 것을 의미한다.

이와 같은 자기비판과 동등 참여가 유효하게 이루어질 수 있는 방법은 거버넌스 주체들간에 문제에 대한 충분한 정보(사실, 방법, 지식, 과정 등)를 공유하는 것이다. 정보의 공유는 곧 자원(권력)의 공유이다. 정보의 공유와 동등 참여를 지향하는 거버넌스는 그 특성상 긍정적 의미로서의 원형감시체제(panopticon)와 같은 특성을 지니고 있다고 할 수 있다.

제도 개혁이 국가의 투명성과 책임성 강화에 기여할 수 있지만, 장기적으로는 사회역량의 강화(social empowerment)를 통한 새로운 거버넌스의 형성이 필요하다. 사회역량의 강화는 시민사회의 정치․경제적 생명력과 기능을 활성화시키는 것을 말한다. 사회역량의 강화를 통한 정치․경제적 자원, 대안이나 활동에 대한 시민참여 확대는 시민사회에 대한 착취의 가능성을 줄이고, 정치․행정과정에 시민이 참여하여 효과적으로 영향을 미칠 수 있으며, 이에 따라서 공무원의 사익 추구적 행동을 견제할 수 있다. 시민사회에 의한 견제가 효과적으로 이루어질 경우, 공무원들은 정치․경제부분에 있어서 자신들이 행사하고 있었던 독점권이나 자유재량권을 상당 부분 상실하게 된다.

부패방지에 있어서 시민사회의 기본적인 역량강화와 시민사회와 국가간의 권력 균형은 중요한 요소이다. 시민단체들은 바로 시민사회(시민들)와 국가간의 균형관계를 형성해 주는 중심추 내지는 연결고리의 역할을 한다.

부패문제가 집합재의 특성을 지니고 있는 것으로 인식이 전환함에 따라서, 기본적으로 집합재적 문제에 관심을 가져왔던 시민단체들이 부패문제에 대해서고 관심을 갖는 것은 자연스러운 관심영역의 확장이다. 부패문제가 공공재로서의 특성을 지니고 있기 때문에, 부패문제에 직접 개입되어 이익이나 피해를 보지 않는 한 평상시에는 부패문제에 대하여 특별히 인식하지 않는다. 이런 점에서 시민단체의 역할은 부패문제가 공공재적 문제성을 지니고 있다는 것을 인식시키는 것이다.

공공문제로서의 부패문제에 비공식적인 시민단체가 등장할 수밖에 없는 것은 정부에 의한 부패방지정책이 실패하기 때문이다. 일반적인 정부실패에 대해서 시장이 개입하는 경우가 많은데, 부패문제의 경우에도 같은 논리로 시장과 시민단체가 개입하게 된다. 정부실패처럼 부패가 필요악적인 존재라는 인식이 퍼져있는 상태에서, 부패형성의 핵심요소의 하나인 시민의 의식개혁을 포함한 시민참여가 확보되지 않고서는 근본적인 개혁을 기대하기 어렵다. 이런 점에서 시민의 반부패 의식을 제고시키고 시민사회의 개혁을 유도하는 것이 바로 시민단체의 중심 역할이다. 물론 아직 대부분의 국가에서 시민단체의 힘이 약한 것이 사실이지만, 시민단체에 의하여 이러한 노력이 지속적으로 이루어질 때 부패에 대한 개혁의 가능성은 증대된다. 특히 시민단체는 특정한 계층이나 집단의 사람들만이 아니라 다양한 계층의 다양한 분야에 종사하는 사람들(종교인, 법률가, 회계사, 교수, 기타)에 의하여 구성되고 운영되기 때문에, 정부나 정치권과 비교하여 다양한 부패문제를 이슈화할 수 있다. 이것이 시민단체가 가지고 있는 가장 큰 장점의 하나이다.

2. 부문별 정책방안

1) 교육 분야

교육분야는 어느 영역보다도 공공성이 높다고 할 수 있다. 때문에 교육분야의 공공성을 확보하기 위한 다양한 법과 제도들이 마련되어 있다. 뿐만 아니라 교육자, 학습자, 학부모, 교원, 지역사회 등 다양한 요소들이 직간접적으로 관련되어 있으며, 교육분야의 구성요소(교육정책, 학교운영, 학습내용, 학습과정)별로도 다양하게 구성되어 있기 때문에 교육분야의 부패를 방지하기 위한 정부-민간간 협력체계의 구축이 용이한 것은 아니다. 더군다나 교육분야는 앞서 언급한 좋은 거버넌스의 핵심 구성요소라고 할 수 있는 균등성이나 투명성의 확보가 용이하지 않은 분야라는 점에서 어려움이 더 크다. 교육분야의 거버넌스 구축을 위한 정부-민간간 협력을 여기서는 학교운영위원회를 중심으로 정리하고자 한다.

먼저, 운영위원회를 구성하는 당사자 범위의 재조정이 필요하다. 현재 “교원대표, 학부모대표, 지역사회 인사”에다 “학생대표”를 추가하는 방안을 고려할 수 있다(어렵다면 운영위원회 운영시 학생회의 의견을 확인 및 반영하는 규정 포함). 그리고 지역위원의 자격과 관련하여, 현재 지역내 교육관련 공무원, 지역 소재 사업가, 당해 학교 졸업자, 기타 학교 운영위원회에 이바지하는 자의 규정중, 지역내 교육관련 공무원과 지역소재 사업가의 포함을 의무화하는 합당한 이유가 부족하다. 특히 지역위원중 절반 이상을 사업자로 선출하도록 한 규정의 문제르 들 수 있다. 시민사회단체 인사 등을 당사자로 규정하여 지역위원으로서 선출대상이 되도록 할 필요 있다.

둘째, 운영위원회 위원의 선출방법 개정이 필요하다. 학부모 위원의 선출의 경우, 학부모 전체회의에서의 선출 규정에도 불구하고, 단서 규정을 들어서 학급별 대표로 구성된 학부모대표회의에서 간접적으로 선출하는 편법이 만연하고 있다. 단서 규정을 삭제할 필요가 있다. 혹은 불가피한 사유를 구체적으로 명시하도록 한다. 지역위원의 선출과 관련하여, 학부모위원 또는 교원위원의 추천을 받아서 학부모 위원 및 교원위원이 선출하도록 하고 있으나, 현실적으로 교원위원(교장)이 추천한 지역인사가 선출되는 것이 관행으로 되어 있다는 점에서, 지역위원은 자율성과 독립성을 전혀 확보하지 못하고 있다. 지역위원은 추천만이 아니라 공모제를 통하여 지역내 인사가 지원하여 후보자가 될 수 있도록 한다.

셋째, 운영위원회 회의의 기록 및 공개를 의무화한다. 운영위원회 회의 등 운영에 대한 기록 및 기록물의 공개 등에 대한 규정이 관련법에 전혀 없다. 아직 심의기구에 불과하지만 중요한 학교 운영사항을 심의하고 있다는 점에서, 심의과정과 내용 및 결과 등은 모두 학부모에게 공개되야 하는데 전혀 그러하지 못한 실정이다. 관련법에 기록 및 공개의무화에 대한 규정을 마련할 필요가 있다.

넷째, 사립학교법상 이사회는 예산, 정관, 임원 임면, 장 및 교원의 임면, 경영 등 학교 운영과 관련된 전반적인 영역에 걸쳐서 절대적인 권한을 갖고 있다(심의 및 의결권 보유). 그러나 그에 상응하는 공공성과 책임성을 확보할 수 있는 장치는 상대적으로 미흡하다. 즉 사립학교에 있어서 가장 중요한 기구가 이사회라는 점에서, 이사회에는 교육의 중요한 당사자들이 실질적으로 참여할 수 있고, 이사회의 운영과 관련된 내용들이 충분히 공개될 수 있어야 하는데, 이를 확인할 수 있는 규정들이 매우 미비한 실정이다.  현행 사립학교법상 이사회의 구성에 대한 구체적인 규정은 정관에 위임하고 있으며, 동법에서는 일부 단서 조항만 규정하고 있다. 사학의 공공성과 투명성을 확보하기 위한 규정은 미비하다. 예를 들어서 사학의 공공성과 투명성을 확보하기 위한 방안의 하나로서, 이사회 및 감사의 선임방식을 개선하도록 한다. 예를 들어서 이사중 친인척의 비율을 하향조정하도록 한다. 현 사립학교법상으로는 3분의 1 이하로 규정하고 있는데, 이를 강화하여 4분의 1 이하로 강화하도록 한다.

이와 같은 법과 제도 중심의 논의와 더불어, 교육분야의 부패방지를 위한 민관협력 활성화 방안을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 민관협력 협의체의 구성과 활용이 논의될 수 있다. 거버넌스라는 용어가 상징하듯이 부패문제에 대한 효과적 대응에 있어서 민관협력은 중요한 의미를 지니고 있다. 즉 부패문제가 교육계만의 문제가 아니라, 정부, 시민사회 등 여러 영역에 걸쳐있는 문제이기 때문이다. 이것이 가능하기 위해서는 먼저 공동문제 해결을 위한 인식이 전제되어야 한다. 왜냐하면 교육계에 있어서 부패문제의 논의 자체가 쉽지 않을 뿐만 아니라, 당사자 스스로도 중요성은 인식하면서도 공론화하기도 쉽지 않은 영역이기 때문이다. 따라서 이런 부담을 덜어주기 위하여 공동의 장을 형성하여 논의하는 것 필요하며, 이런 부분에 있어서 부방위의 역할이 필요하다. 학교, 학부모, 교육관련 시민단체, 교육청 등 행정기관이 참여하는 협력체계를 구성하여, 최근 논의되고 있는 사회협약의 방식을 교육계에 적용하여 교육협약을 체결하여 접근하는 노력도 가능할 것이다. 부패방지위원회가 이러한 장을 만들어주는 역할을 할 수 있을 것이다.

둘째, 공동사업의 개발과 협력이 가능할 것이다. 이 문제에 접근함에 있어서 부정적 접근 보다는 긍정적 접근이 필요하다. 물론 부패방지가 직접적인 목적이기도 하지만, 보다 궁극적인 목적은 교육 정상화이기 때문이다. 따라서 이런 측면에서 과제를 개발할 필요가 있다. 단순히 촌지 안받기 등과 같은 차원의 논의는 일부 당사자들에 대해서는 수용성이 낮을 수 밖에 없다. 환경개선, 교사 존중, 학업권 보호, 지역사회 봉사, 학운위 정상화 등 상대적으로 수용성이 높은 주제와 함께 논의하는 것이 전략적으로 필요하다.

셋째, 민관협력이 효과적으로 이루어지기 위해서는 재정적 뒷받침도 필요하다. 믈론 이것은 특정 주체가 모두 분담하는 것이 아니라 민관협력에 참여하는 각 주체들의 균형적 분담이 필요하다. 시민단체 입장에서도 재정적 어려움이 있지만, 일정한 재정적 분담을 함으로서 주체성의 확보는 물론, 보다 실천적이고 효과적인 논의의 장을 형성할 수 있을 것이다. 물론  부방위의 재정적 지원도 필요하다. 예를 들어서 세미나, 포럼, 연구, 사업 등에 예산이 수반된다는 점에서, 이런 영역에 부방위가 일정한 재정적 지원을 함으로서 각종 논의의 장은 물론 민관협력이 보다 효과적으로 이루어질 수 있기 때문이다.

넷째, 앞서 단순한 듯 하면서도 실천이 쉽지 않은 몇 개의 안들을 제시하였는데, 이것들이 가능하기 위해서는 무엇보다도 관련 영역에 대한 정보의 공개와 공유가 우선시되어야 한다. 예를 들어서 학교의 재정과 관련하여, 이해하기 어려운 추상적 수준에서의 공개가 아니라, 구체적인 내용을 알 수 있을 정도의 수준까지 정보가 공개, 공유될 때, 민관협력에 참여하는 각 주체들은 동등한 수준에서 참여하고 의견을 제시할 수 있는 것이다. 정보의 공개와 공유가 물론 쉬운 것은 아니다. 정보를 공개하고 공유하는 것은 곧 권력을 공유하고 나누는 것과 같기 때문이다. 때문에 일정 주체들은 이를 매우 꺼려할 수 밖에 없다. 그렇기 때문에 오히려 더 정보의 공개와 공유가 강조될 필요가 있다.

2) 공기업 분야

공기업부문은 국가경제에서 차지하는 절대적 비중에도 불구하고 공기업 부패의 방지와 투명성, 윤리성의 제고를 위한 충분한 노력이 이루어지지 못한 분야이다. 공기업은 정부와 기업의 중간적 성격을 지니고 있는 복합적 조직으로서, 소위 공공성과 기업성이 결합되어 있다. 때문에 정부조직에 버금가는 공공성과 윤리성, 투명성을 갖추고 있어야 하며, 또한 일반 사기업에 버금가는 효율성을 확보하고 있어야 할 것이다. 그러나 상황은 정반대로서, 공공성이나 윤리성은 정부를 따라가지 못하고 있으며, 기업적 효율성은 민간기업에 크게 뒤쳐져있는 실정이다.

물론 공기업마다 사정은 다르며, 또한 부패방지와 투명한 경영을 위하여 많은 노력을 기울이고 있는 공기업도 있지만, 전반적인 공기업 신뢰도는 높은 수준이 아닌 것으로 평가되고 있다. 공기업의 좋은 거버넌스를 구축하기 위한 방안들을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 제도적 견제와 균형의 장치 마련이 필요하다. 제도적 견제장치(Institutional Restraints)의 마련은 공기업 반부패전략의 인프라에 해당된다. 이를 위해서는 우선 계약 등에 있어서 부패를 근절할 수 있는 제도의 마련 및 감사의 독립성 및 전문성 확보가 중요하다. 한국전력공사의 사례에서 볼 수 있는 바와 같이 단가계약(수의계약)의 범위를 하향조정하고 직원과의 유착 개연성이 있는 연간단위 계약업체의 지역할당제를 순번제로 개선하는 등의 노력이 효과적인 것으로 보인다. 대표적인 낙하산 인사로 충원하고 운영도 형식적인 감사의 역할을 획기적으로 강화하여 실적주의를 강화하고 감사위원회로 독립성을 확보하는 것이 중요하다.

둘째, 내적 책임성의 확보가 필요하다. 내부공익신고에 대한 보상 및 신고자에 대한 보호 등 내적 책임성의 확보이다. 계약을 포함한 중요한 의사결정에 있어서 이해상충의 금지원칙이 제대로 지켜지고 위반시 적절한 제재가 수반되어야 한다. 부패취약대상인 일선 공사현장에 대해 암행감찰을 시행하고 금품 및 향응 수수사례 적발시 일벌백계하는 엄정한 규정의 집행이 필요하다.

셋째, 경쟁적 조달 및 계약이 필요하다. 납품 등 하청업체와의 관계에 있어서 독점과 진입장벽을 허무는 경쟁적 조달환경의 조성(Competitive Tendering)이 또 하나의 중요한 반부패전략이 될 것이다. 이를 위해서는 전자입찰개혁, 진입규제의 단순화, 그리고 불법하도급 신고와 포상 등의 시스템 구축이 필수적이다. 엄격한 처벌이나 강력한 감찰활동도 중요하지만 부패의 원천은 본성에 기인한 이기심이라고 할 때 경쟁수준의 제고를 통한 제도적인 장치의 마련이 효과적이다.

넷째, 경영혁신이 이루어져야 한다. 신뢰에 기초한 경영혁신이 이루어져야 한다. 기본적으로 CEO 및 감사 등 임원채용, 그리고 승진을 비롯한 공기업내 인사에 있어서 엽관주의가 아니라 실적주의가 확립되어야 하며 이와 함께 투명성위주, 성과위주의 예산개혁 및 단순하고 투명한 회계체계로의 개혁이 촉진되어야 한다. 아울러 직원의 인사고과에 있어 윤리성을 내부평가하여 반영하는 제도적 장치가 마련되어야 한다.

다섯째, 교육 및 훈련이 강화되어야 한다. 교육과 윤리의식의 제고(Education and Ethics Enhancement)가 중요하다. 제도와 함께 문화가 부패친화적으로 남아서는 개혁의 지속성이 담보될 수 없다. 부패방지를 위한 사이버교육, e-learning교육의 강화, 부패를 눈감아 주지 않는 사내분위기와 문화를 조성하는데 노력하여야 한다. 한국전력공사의 경우 전사업소직원을 대상으로 특별순회 정신교육을 시행하여 부패척결에 대한 공감대를 형성하고 매년 300여개의 사내 교육과정에 윤리경영교육을 의무화하였으며 사이버 윤리교육과정을 개설한 바 있다.

여섯째, 대외협력을 강화하여야 한다. 대외 협력(External Coalition)의 전략적 활용도 중요하다. 부패방지위원회와의 협약의 충실한 이행 및 확산 그리고 점검, 기업분야 주요 민간기구의 현황 및 활동방향에 대한 종합정보체계 수립과 함께 내외부의 조직적인 저항을 극복하기 위해서는 업계의 공동대응방안도 유효한 수단으로 작용할 수 있다. 특히 공기업의 경우 수요독점자로서 수많은 납품업체, 협력업체와의 관계에 있어서 우월적 지위를 남용하지 않는 것이 중요하다. 주기적으로 관련업체와 반부패활동과 관련한 의견을 교환하고 윤리경영정착에 협력업체의 동참을 유도하여 win-win 전략을 추진하여야 한다.

일곱째, 정보공개 및 참여가 확대되어야 한다. 이해관계자의 참여(Stakeholder Participation)를 보다 강조하여야 한다. 정보의 공개와 사외이사의 역할 강화가 주된 전략으로 논의된다. 실제 공기업운영에 있어서 정부투자기관관리기본법 등 법질서의 준수에 있어 아직 안정적인 모습을 보이지 못하고 있다는 점에서 이해관계자의 적극적 참여를 통한 공기업 좋은 거버넌스 구축전략의 보다 성숙한 단계로의 발전에 노력을 경주하여야 한다. 경영공시제도를 보다 확대하고 사외이사를 비롯한 외부 이해관계자의 적극적인 참여를 통해 지속가능한 발전을 도모하도록 해야 한다.

우리나라는 인적자본과 물적 자본의 축적에는 어느 정도 성공했지만 그에 대한 대가로 자연자본과 사회적 자본을 희생시켜왔다는 평가를 받고 있다. 이러한 두 가지 자본의 미성숙은 우리나라 국가경제의 성장과 국민의 삶의 질을 높이는데 결정적인 장애물이 되고 있다. 지속가능한 발전을 추구하고 이러한 노력들이 사회구성원 모두의 참여와 협동을 통해 이루어질 수 있다는 점에서 거버넌스 개혁이 필요한 것이다. 신뢰와 규범, 공동체의식, 네트워크로 규정되어지는 사회적 자본의 확충을 위해 투명사회를 위한 반부패사회협약이 필요하며 이러한 맥락에서 공기업과 부패방지위원회와의 반부패협약도 이해될 수 있다. 거버넌스는 자율규제와 상호견제의 메커니즘인바 지속적인 점검과 환류를 통한 각 부문별 내부 평가 및 외부평가가 중요한 전제조건이 된다.

3) 사기업 분야

기업의 입장에서 기업의 투명성과 공정성을 확보하고 소위 좋은 지배구조를 형성하기 위한 정부의 활동은 규제로서 인식된다. 즉 기업 활동에 대한 어느 정도의 정부간여와 적정한 규제의 필요성에도 불구하고. 기업의 입장에서는 수용하기가 용이하지 않다. 그러나 기업의 활동과 그 결과가 기업 자체에만 영향을 미치는 것이 아니라 결국 국가와 정부, 그리고 국민 개개인에게 직접적인 영향을 미친다는 점에서 사기업에서의 부패를 방지하기 위한 정부활동의 당위성과 더불어 기업 자체의 책임성도 지속적으로 증대되고 있다.

기업 부문의 좋은 거버넌스 구축을 위한 다양한 논의가 있는데, 여기에서는 법․제도적 수단과 협력적 수단을 중심으로 정리하였다.

첫째, 국회 입법을 통해 반부패 프로그램을 갖추고 순응하는 기업에는 그 만큼 편익도 차별적으로 주어 정부 윤리적 기준과 요구에 기업이 자신의 비즈니스 활동을 일치시켜 가도록 유도할 필요가 있다. 기업의 근무실적평가기준, 교육, 행동강령, 선발방법, 업무수행 절차, 서명 등과 같은 경영제도와 절차 전반에 정부의 윤리적 가치가 반영될 수 있도록 압력을 넣거나 권고하는 방법이다. 이와 같은 방법은 계획적 변화 투입으로, 정책효과는 종업원들의 행위로 내면되어야 완성된다. 특히 정부는 기업관리자들이 정책에 불응할 경우 오히려 기업의 경쟁력을 떨어뜨리거나 곤경에 빠뜨릴 뿐만 아니라 결과적으로 벌금 등의 불이익만 받게될 뿐이라는 것을 효과적으로 보여줄 수 있어야 한다.

법․제도적인 구체적 수단들은 공정거래, 경제, 금융 분야의 투명성을 높이는 관련 법률들의 강화로, 예를 들어 사외이사의 독립성, 책임성 보장, 기업회계사들의 직업윤리와 책임 강화, 감사위원회 및 준법감시인제도, 결합제무제표 도입, 접대비 기준의 강화 등과 같은 제도개선을 통해 나타날 것이다. 기업내부고발법의 제정도 고려될 수 있는 법․제도적 수단의 하나이다. 내부고발제도의 기업 분야로의 확대이다. 이것은 좋은 기업거버넌스의 핵심요소이기도 하다. 이것으로 기업부패 통제뿐만 아니라 하부구조를 이루는 기업 분야의 불법행위 방지에 대한 효과가 기대된다. 만일 기업부패 통제정책의 대상을 기업과 정책결정, 인․허가 공무원간의 불법적 거래로 확대한다면, 그것은 각종 분야의 규제완화, 제도 개선을 포함한다.

둘째, 부패방지위원회가 기업과 그 구성원들을 대상으로 정직한 기업이 기업가치를 높이고 이윤창출을 하게 된다는 인식과 실행을 유도하는 방법, 다시 말해 기업의 자발, 협력적 노력을 견인하는 방법은 반부패적 가치의 강조와 설득으로부터 지원, 촉진에 이르기까지 다양하다.

- 기업 반부패 윤리경영의 필요, 강조 논리의 개발

-  반부패 프로그램 예시적 개발과 제공 : 선진국 성공적 기업의 위험관리(risk management) 프로그램, 행동강령 모델 등을 작성해 제공한다. 이것은 기업윤리라운드에 대비하려는 기업들로 하여금 벤치마킹에 도움을 줄 것이다. 개별 기업 윤리경영 프로그램 설치 부담을 줄인다.

- 기업윤리경영모델의 개발, 제시 : 기업 윤리경영프로그램이 무엇을 목적으로 하고, 어떻게 운영되는가에 관한 모델 사례를 개발, 제시한다. 윤리경영은 비윤리적 행위 적발 목적이 아니기 때문에 감사부서와 별도로 윤리부서, 윤리담당직원(Business Conduct Officer)의 배치를 필요로 한다. 기업관리자들은 종종 이 부분을 오해 또는 부담스러워한다. 평가모델 개발과 제시는 이러한 불필요한 부담 편견이나 오해를 해소한다.

-  반부패 kits의 개발 : 기업 윤리수준 자체 측정 지표(Ethics Index)를 개발, 제공한다.

- 관계기관과의 협력 : 민간연구소, 전국경제인연합회 등과 정보공유, 자원의 제공이다. 반기업 부패 공동프로젝트 개발과 수행, 사례 발표회, 세미나 개최 등이 될 수 있다. 전경련은 윤리경영 관련 조사 실시, 교육자료 등을 개발 보고하고 있다. 부패방지위원회는 이러한 노력의 지원, 공동 프로그램의 개발 등으로 협력할 수 있다.

- 반기업부패 모범, 성공 사례 발굴, 표창 : 경영윤리 우수 기업 표창과 다양한 혜택 방법을 개발한다. 윤리적 인증 부여제도 등도 그 한 가지 방법이다. 성공적인 외국 주요 기업의 윤리경영 실천 사례를 발굴, 제시한다. 예를 들어, 다음과 같은 사례를 발굴, 벤치마킹 대상으로 제공한다. 세계 최대 펄프, 제지 업체 International Paper(IP)사는 윤리경영프로그램 개발, 성공적 운영 선두주자로 윤리강령 제정, 98년 윤리경영 전담임원 및 조직 설치, 기업윤리 프로그램을 기획, 감시한다. 또 ‘Help Line’을 설치, 1분 이내 본사 콜센터와 연결, 전화와 메일신고 접수하며, 20일 이내 윤리사무국이 회신한다. 비리적발 보다는 예방에 중점을 두고 있다.

- 연구, 실태조사 :  국내 기업의 윤리경영 노력에 대한 실태 조사를 한다. 미국윤리담당임원협의회(EOA)는 2000년 213개 대기업을 조사해, 약 25%가 이사회 산하에 윤리위원회를 설치, 운영하고 있다고 발표하고 있다.

- 평가와 공개 : 전경련, 개별 기업 윤리담당 부서 등과 긴밀한 협력 하에 추진한다. 미국윤리담당임원협의회(EOA)도 기업의 윤리수준을 평가한 후 이를 근거로 윤리등급을 발표할 예정이다. 정부가 기업간 거래의 불확실성을 줄이기 위한 것이다. 평가는 여러 가지 차원에서 가능하다. 예를 들어, 국가경쟁력 차원에서 기업의 윤리경영 수준을 접근, 평가한다.

- 교육과 자문 : 교육프로그램 개발, 제공,  기업 윤리경영 공간지원, 교재 개발, 강사지원, 제도 개발 등의 역할이 될 수 있다.

4) 시민사회 분야

부패방지를 위한 정부-시민사회간 노력은 기본적으로 거버넌스적 논의의 틀에 기초하고 있다. 즉 앞서 언급한 바와 같이, 공공부문이든 민간부문이든 부패 발생의 중요한 조건으로서 관련 영역내에서의 구성요소간 불평등과 독점성, 그로 인한 공동체적 선의 결핍 등을 들 수 있다. 이것이 가장 넓게 확장된 것이 바로 정부-시민사회 수준에서의 권력 관계이다.

시민사회의 성장 자체가 효과적인 부패방지를 위한 중요한 구조 요건의 하나라고 할 수 있다. 물론 시민사회 자체는 지극히 추상적인 존재로 인식된다는 점에서, 보다 구체적인 논의는 주로 시민단체(NGO)를 중심으로 이루어진다. 여기에서는 시민단체를 중심으로 논의하고자 한다.

기본적으로 NGO는 여러 가지 측면에서 정부에 비하여 힘이 약하고 활용할 수 있는 수단이 제한된다. 따라서 반부패의 중요한 주체로서 NGO의 역할을 수용한다면, 이를 위한 기반의 조성은 필요조건이다. 여기서 가장 중요한 것은 NGO와 정부간에 적절한 힘(권력)의 균형과 이를 토대로 한 상호작용이 이루어질 때 NGO는 반부패 정책의 진정한 주체가 될 수 있다. 우리나라의 경우, 많은 NGO들이 정부의 정책과정에 직간접적으로 참여하고 있지만, 상당 부분 구색 갖추기 용이 많은 것이 사실이다. 물론 과거에 비하여 보다 적극적인 참여가 이루어지고 있고 또 정책과정과 내용에 변화를 줄 수 있지만, 아직은 형식적인 참여는 그치는 경우가 많다. 따라서 가장 중요한 전제가 되는 기반은 바로 “정부-시민(그리고 시민의 대리로서의 NGO)”관계의 균형의 유지라고 할 수 있다. 이러한 권력의 균등성이 확보될 수 있을 때, 양자간에 견제와 균형, 비판과 수용이 가능할 것이다. 정부-시민간의 균형을 가능하게 할 수 있는 요인들은 다음과 같다.

․거시적 조건들

- 정치적 분권화, 발전

- 시민사회의 성숙과 발전

- 자원(정보 등)의 공유

․미시적 조건들

- 정부에 대한 체계적 감시활동

- 자율적인 조직의 인력과 예산 확보

- 정규인력, 지원인력(자원봉사)

- 전문성 강화 및 확보

첫째, 거시적 조건들은 시민사회의 성숙 및 시민단체의 활성화를 위한 기본적인 조건들이라고 할 수 있다. 시민사회의 성숙 자체가 정치적 분권화나 혹은 발전의 또 다른 표현이라고 할 수 있을 정도로 밀접한 연관성을 갖고 있다. 물론 이것이 가능하기 위해서는 시민사회단체의 노력과 더불어 정치관련 법제도의 정비를 필요로 한다는 점에서 용이한 것은 아니다.

정치적 분권화와 시민사회의 성숙이 보다 용이하게 이루어지기 위한 또 다른 거시 조건의 하나가 바로 정부와 시민사회(단체)간에 자원(정보 등)의 공유라고 할 수 있다. 자원 혹은 정보의 공유는 곧 권력의 공유라고 할 수 있을 것이다. 권력의 공유는 일방에 대한 일방의 지배를 배제하는 것이며, 공동체적 가치를 강조하는 것이라는 점에서, 부패방지를 위한 중요한 전제조건의 하나가 된다. 예를 들어서 정보공개법의 제정과 활용은 단순히 정부가 관리하고 있는 정보 일부를 공개한다는 차원에 그치는 것이 아니라, 그 동안 정부가 독점하고 있었던 권력을 시민사회 등과 나눈다는 보다 중요한 의미를 지니고 있는 것이다. 따라서 시민단체의 성장과 나아가서 시민사회의 발전을 위해서는 반드시 보다 전향적인 정보공개가 이루어져야 한다. 이를 위하여 기존의 수동적이고 정부 중심적인 정보공개법을 능동적이고 국민 중심적인 정보공개제도로 수정할 필요가 있다.

둘째 정부와 시민사회간의 균등성 확보와 나아가서 효과적인 부패방지를 위한 미시적 조건들로서 정부에 대한 체계적 감시활동, 자율적인 조직의 인력과 예산 확보, 정규인력, 지원인력(자원봉사)의 활성화, 그리고 전문성 강화 및 확보 등을 들 수 있다. 이것들은 다분히 시민단체 내부적인 요인들에 해당하는 것이다. 즉 정부와 시민사회간의 구조적 측면에서 선결되어야 할 요건도 있지만, 반대로 그와는 상관없이 시민사회단체 스스로 해결해야 할 요소들이 있기 때문이다.

정부활동에 대한 지속적인 감시활동이 체계적이고 전문적으로 이루어지기 위해서는 역시 이를 뒷받침할 수 있는 시민단체의 내부 역량이 구축되어있어야  할 것이다. 그러나 이러한 조건들을 시민단체 스스로 달성하는 것은 한계가 있다. 즉 이 조건들은 앞서 언급한 거시적 조건들의 영향 아래에 있기 때문이다. 따라서 이러한 내부 역량 강화 및 활동과 관련된 조건들의 충족을 위한 정부의 지원과 여건조성도 여전히 필요한 실정이다. 예를 들어서 아직까지 일부 논란이 있기는 하지만 시민단체에 대한 각종 세제상의 특례조치를 마련하거나 혹은 보조금 등을 확대하는 것이 이에 해당할 것이다.

물론 아직까지 정부의 직접적인 지원정책에 대해서는 논란과 더불어 현실적인 한계가 있다는 점에서, 다음과 같은 방향으로 지원활동이 이루어져야 할 것이다.

- 간접적인 지원정책

- 공인법인 등을 통한 지원 프로그램의 운영

- 공적인 프로그램 평가를 통한 사업의 선정과 지원

- 시민단체간 공동 프로그램 운영의 권고 및 활성화

- 시민단체의 입법활동에 대한 지원 프로그램 운영

- 정부의 교육 프로그램에 대한 시민단체 직원들의 참여 확대

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정부-민간기구간 부패방지 협력체계 구축방안
발 행 인	부패방지위원회 위원장
발 행 일	2004년 12월 31일
발 행 처	부패방지위원회 홍보협력국 시민협력팀
	100-741 서울특별시 중구 남대문로 5가 581번지 서울 시티타워 15～17층
	전화: (02)2126-0273, 팩스: (02)2126-0322
연구기관	서울행정학회
연 구 자	윤태범

본 보고서의 저작권은 부패방지위원회에 있음을 알려드립니다.