부패방지위원회

연구용역보고서

발간등록번호

11-1610000-000024-01

건설건축분야 부패방지

시민참여 실천 방안

2004. 12

안산YMCA

부패방지위원회

연구용역보고서

건설건축분야 부패방지

시민참여 실천 방안

2004. 12

안산YMCA

제  출  문

본 보고서를 “건설건축분야 부패방지 시민참여 실천방안 개발”의 최종보고서로 제출합니다.

2004. 12

단체 대표자 이 근 석

연구진

책임연구원  박형주( 경원전문대학 교수 )

참여연구원  오대열( 영남이공대학 교수 )

전영호( 안산YMCA 간사 )

자문진

이광희(한국행정연구원 수석연구원 )

조은경(서울시립대반부패행정시스템연구소 수석연구원)

목  차

1. 서론	1

가. 연구목적	1

나. 연구방법 및 내용	3

2. 건설․건축분야 부패의 특성 및 실태	4

가. 부패의 정의	4

나. 건설건축분야 부패의 특성 및 실태	5

(1) 건설건축분야의 부패의 특성과 부패 취약성	5

(2) 건설건축분야의 부패유발요인	8

3. 건설건축분야 부패사례 분석	14

가. 건설건축분야 부패사례의 연결망 분석	14

(1) 서론	14

(2) 부패와 연결망 이론	15

(3) 공사단계별 부패 사례	17

(4) 사례분석	28

(5) 소결	31

나. 건설건축분야 부패방지의 사례분석	34

(1) 사례 개요	34

(2) 사례 분석	35

4. 건설건축분야 부패방지 시민참여 방안 설문조사 분석	47

가. 연구방법	47

나. 응답자 특성	47

다. 부패의 실태 및 유발요인	49

라. 부패방지 노력 실태 및 대책	61

마. 소결	70

5. 부패방지 시민참여 접근전략 및 방향	73

가. 반부패 전략과 시민(사회) 참여	73

(1) 세기둥 접근방법으로서의 시민사회를 통한 반부패전략	73

(2) 다면전략으로서의 시민참여 확대	74

나. 부패방지 시민참여의 행정(제도)적 접근	76

(1) 공청회	76

(2) 위원회	77

(3) 민원 및 청원	77

(4) 시군 옴부즈만 제도의 도입 및 확대	78

(5) 내부공익신고제도	79

다. 부패방지 시민참여의 시민사회적 접근	80

(1) 정보공개 청구운동	80

(2) 주민감사 청구운동	81

(3) 조례제정운동	82

(4) 행정/의정 감시운동	83

6. 건설건축분야 부패방지 시민실천 방안	84

가. 건설건축 분야 행정정보 공표제도의 확대 및 공개내용의 체계화	84

나. 도시계획 및 건축심의위원회 등 건설건축 관련 위원회 시민참여 확대	86

다. 건설건축분야 사업에 대한 체계적 예산감시운동 필요	87

라. 건설건축 분야 사업 및 공무원에 대한 시민평가시스템 활성화	88

마. 시민공사감독관제도의 확대 및 체계적 운영	89

바. 건설건축분야 감시 시민단체 육성 및 전문가 네트워크 구축	91

사. 건설건축비 관련정보 지역간 비교시스템 구축	92

아. 지방의원들의 불법행위에 대한 감시강화와 처벌기준 강화	93

참고문헌	94

부    록

건설/건축분야 부패방지 시민참여 방안 설문조사(시민용)	97

건설/건축분야 부패방지 시민참여 방안 설문조사(공무원용)	106

표 차 례

<표 Ⅱ-1> 서울시 건축 업무 영역별 비리 적발 통계	7

<표 Ⅱ-2> 건설공사 단계별 부패유발요인	11

<표 Ⅱ-3> 공사단계별 부패유형	12

<표 Ⅱ-4> 건설건축공사 업무 단계별 부패 원인과 사례	13

<표 Ⅲ-1> 공사단계별 부패사례의 연결망적 특성	32

<표 Ⅲ-2> 안산시, 안산시의회 부패 및 비리의혹일지	43

<표 Ⅳ-1> 시민 응답자의 인적사항	48

<표 Ⅳ-2> 공무원 응답자의 인적사항	48

<표 Ⅳ-3> 부정부패가 가장 심각하고 만연한 분야	49

<표 Ⅳ-4> 가장 부패가 심한 집단	50

<표 Ⅳ-5> 00시 건설/건축분야의 부패정도	51

<표 Ⅳ-6> 부패정도에 대한 시민과 공무원간의 차이 검증	51

<표 Ⅳ-7> 건설건축분야의 부패가 많은 것으로 인식되는 이유	52

<표 Ⅳ-8> 부패가 가장 심한 건설건축 공사단계	53

<표 Ⅳ-9> 부패유발요인	56

<표 Ⅳ-10> 건설건축분야 부패유발요인	57

<표 Ⅳ-11> 자치단체장의 부패정도	58

<표 Ⅳ-12> 지방의원의 부패정도	59

<표 Ⅳ-13> 자치단체장의 부패분야	59

<표 Ⅳ-14> 지방의회의원의 부패분야	60

<표 Ⅳ-15> 00시의 부패방지 대책이나 제도의 실효성 여부	61

<표 Ⅳ-16> 00시의 내부고발제도	62

<표 Ⅳ-17> 공무원들의 부패행위를 목격/경험시 대응방법	63

<표 Ⅳ-18> 기관내의 비리나 부패를 목격/경험시 대응방법	63

<표 Ⅳ-19> 시민단체의 감시활동	64

<표 Ⅳ-20> 시민단체의 감시기능이 제대로 되지 않는 이유	65

<표 Ⅳ-21> 가장 우선적인 시민단체의 부패방지 감시활동	66

<표 Ⅳ-22> 단체장의 부패방지를 위한 가장 효율적인 방안	67

<표 Ⅳ-23> 지방의원의 부패방지를 위한 가장 효율적인 방안	67

<표 Ⅳ-24> 부패의 방지 및 추방을 위해 가장 노력해야 하는 집단	68

<표 Ⅳ-25> 건설건축분야의 부패를 줄일 수 있는 대안	69

그 림 차 례

<그림 Ⅱ-1> 분야별 반부패지수 조사비율	6

<그림 Ⅲ-1> 부패연결망	41

<그림 Ⅴ-1> 반부패전략의 7대 영역	75

서론

연구목적

2000년 국제투명성기구가 조사 발표한 바에 따르면 OECD 30개국 중 한국은 부패지수 25위로 거의 최하위국가로 위치하고 있다. 선진사회의 척도로서의 국가청렴도에서 보면 한국사회는 아직도 문턱에도 이르지 못하고 있다는 느낌이다.

권력 재편기 때마다 부패척결을 외치며 정권초기에는 항상 정당성 확보의 중요한 수단으로 반부패 의지를 천명했음에도 불구하고 압축경제성장을 기반으로 하는 근대화과정은 체제부패문제를 근본적으로 안고 있었다. 급속한 성장이나 근대화 과정에서 가치관의 변화, 부와 권력원천의 변화, 그리고 정부확장 등에 의하여 부패가 증가하는 경향이 있고 정치적 정당이 후진적인 경우에 부패가 증가한다는 헌팅턴(Huntington, 1968)의 지적은 상기할 만하다. 현재 한국에서 단체장 등의 지자체 부패가 증가하고 있는 현상도 지방자치 정착을 향한 과도기에 따르는 것으로 이해될 수 있다(강철규 2003).

한국의 부패문제는 외부적 충격에 의해 사회적 의제화와 정책과제화가 되었다.  그 첫째는 1997년 IMF 경제위기이었다. 이러한 위기는 시장실패와 정부실패의 동시적 진행으로 인한 것이며 당시 IMF가 한국정부에게 부패해소와 투명성 제고를 개혁과제로 제시하였다. IMF관리체제하에 출범한 김대중 정부 시기 부패척결을 국가주요과제의 하나로 상정하고 1999년부터 OECD와의 협력을 바탕으로 부패방지종합대책을 수립하였으며 이에 따라 부패방지법이 제정(2001년 7월)되고 부패방지위원회가 출범(2002년 1월)하게 되었다. 둘째는 NGOs의 활성화이다(김제선, 2003). 시장실패와 정부실패를 보완하는 기제는 시장과 정부 기능을 감시하고 비판하는 제3섹터, 즉 시민운동이 하나의 대안을 제공한다.

시장실패를 해결하기 위한 정부 개입이 지나쳐 오히려 더 비효율적인 결과를 초래하고 정부실패로 이어진다. 여기서 정부실패의 가장 큰 이유가 정부조직이 비대화와 관료화되어 첨예한 이해관계자인 주민의 의견을 수렴하고 반영하는 민주적 절차를 무시한 데 있었다고 하겠다. 정부의 정책독점과 비효율성을 견제하는 기능이 시민사회(단체)의 몫이다.

현재 중앙정부단위에서 보면 부패방지관련 법령/제도 및 조직/기구가 정비되고 중앙정부의 반부패 노력이 체계화․구체화되었다고 볼 수 있는 반면에 지방정부 및 지역사회에서 보면 각종 부조리 및 부패행위가 아직도 판을 치는 상황이며 적절하고 효과적인 통제기제를 갖추고 있지 못한 것이 사실이다. 지방정부 부패가 발전국가의 행정의 잔재가 상존하고 지방의 약한 시민사회로 인한 것이라는 이광희(2000)의 주장에 근거할 때 문제는 더욱 심각하다. 사실 지방 혹은 지역사회의 황폐화는 한국 근대화의 산물이다. 지방 지역사회는 신뢰자본 또는 사회자본(social capital) 형성의 사회적 기반자체가 붕괴되어 버린 것이 아닌가 할 정도로 공동체적 규범이 파괴되었다. 단지 연줄과 피라미드형 네트워크만이 남아 부패와 신용불량자를 양산하고 있다. 부패문제와 그 해결은 우리사회의 민주성과 효율성을 제고하는 일이다(이광희, 2000).

부패의 지리학으로 보면 경기도 00시는 독특하고 재미(?)있는 로컬이다. 재미있다는 표현은 여러 가지 사실과 의미를 함축하는 말이다.

첫째, 전․현직 시장/시의원/공무원이 부패관련 의혹 및 사법조치가 계속되고 있다. 00YMCA가 발간한 2000년 지방자치단체 투명행정만들기 시민운동 종합보고서에서 타당성, 사업진행과정의 투명성, 민주적 의견수렴과정을 갖추지 못하고 비리와 부패로 얼룩진 00시의 사례가 관급공사 7개를 포함한 10개이다(이광희, 2000).

둘째, 공무원의 내부고발과 시의 보복성 인사불이익, 그리고 부당인사조치에 대한 단체장의 벌금형이 부가된 곳이다.

셋째, 시의회 의원의 토호 및 이익집단대변형 의정활동 및 부당이권 개입 의혹이 끊이지 않은 곳이다.

넷째, 디지털 카메라로 1인 시민옴부즈만활동과 지방자치개혁 시민연대조직을 통한 반부패시민운동이 활성화된 곳이기도 하다.

다섯째, 공직부패 청산을 제1과제로 선언한 전국공무원노조의 조직률이 높은 지역도 00이다.

즉, 00시가 지방의 부패문제를 분석하고 그 해결방안, 특히 부패방지 시민참여방안을 이론적으로나 실천적으로 모색하는데 적합한 지역이라는 의미이다. 따라서 본 연구용역사업 주제인 건설건축분야 부패방지 시민참여 방안 연구를 위한 사례지역을 00시로 하였다.

연구방법 및 내용

현재 부패관련 연구는 부패의 개념 정의만큼 다양하다. 부패일반과 다양한 부패영역에대한 1) 법/제도적 문제점 고찰 및 개선방안에 관한 연구, 2) 행정행위자의 재량권 문제나 규범에 관한 연구, 3) 부패지수 및 지표와 관련된 연구, 4) 부패방지를 위한 민관파트너십과 반부패 거버넌스 구축과 관련된 연구, 5) 반부패 시민운동 및 시민참여프로그램에 관한 연구 등으로 구분될 수 있을 것이다. 하지만 현재까지 부패연구는 국가부패정책수립과 집행을 위한 기초자료 수집과 부패방지시스템의 한국적 모델 개발이라는 거시적 접근들이 주가 되었다고 할 수 있다.

본고는 우선 한국사회의 부패의 일반적 특성 및 건설건축 분야 부패 특성과 부패방지 주민참여 방안에 대한 기존 논의 및 통계적 자료를 정리하고 부패사례의 연결망 분석 및 내부고발사례분석, 그리고 지역 시민과 공무원을 대상으로 실시된 ‘건설건축분야 부패방지 시민실천 방안’ 설문조사 분석을 통해 실천적 함의를 도출하고자 하였다.

건설․건축분야 부패의 특성 및 실태

부패의 정의

우리사회의 부패수준이 매우 심각하다는 것이 일반적인 평가이다. 국제투명성기구가 실시한 2002년 뇌물공여지수(BPI)조사에서 한국은 조사대상 21개국 중 18위로 나타났으며 2002년 부패지수(CPI)조사에서는 한국이 102개 조사대상 국가들 중 코스타리카와 함께 공동 40위를 차지하여 경제협력개발기구(OECD) 회원국 가운데는 사실상 최하위 수준에 머물러 있다.

세계은행은 ‘사적인 이익을 위한 공공서비스의 오용 혹은 공권력의 남용’, 그리고 국제투명성기구는 ‘개인의 이익을 위해 위임된 권력을 남용하는 행위’로 부패를 정의하고 있다.

우리나라의 부패방지법(제2조)상의 부패는

첫째, 공직자가 직무와 관련하여 그 지위 또는 권한을 남용하거나 법령을 위반하여 자기 또는 제3자의 이익을 도모하는 행위

둘째, 공공기관의 예산사용, 공공기관 재산의 취득․관리․처분 또는 공공기관을 당사자로 하는 계약의 체결 및 그 이행에 있어서 법령에 위반하여 공공기관에 대하여 재산상 손해를 가하는 행위로 정의된다.

부패의 개념을 정의한 대표적 학자로는 Arnold J. Heidenheimer를 들 수 있다. 그는 문화횡단적 비교방법(Cross-cultural and Comparative Approach)을 통하여 부패의 개념을 크게 3가지 범주로 분류하여 파악하였다(S. Werner, 1983).

첫째, 공직과 관련된 개념(Public-office-centered Definition)이다. 여기서의 부패란 금전이나 사회적 지위의 획득 또는 영향력 등의 개인적 이익을 위하여 의무조항을 일탈하는 것을 의미한다. 즉 사익을 위해 합법적이고 공적인 의무에서 일탈하는 행위를 의미한다고 하겠다. 그러나 여기서는 공직에서 요구받은 규칙, 규범을 일탈한 것만 부패가 성립되고, 지키기만 하면 부패가 아님으로 그 범위가 다소 제한적이라 하겠다.

둘째, 시장 중심적 개념(Market-centered Definition)으로서 여기서의 부패는 극대화의 단위(Maximizing Unit)로 보고 행정관료들은 자신들의 업무시장에서 경제적 이익을 극대화하는 존재로 파악하고 있다. 그러므로 자신의 사익을 극대화하는 일체의 행위는 부패한 것으로 간주되는 것이다.

셋째, 공익과 관련된 개념(Public-interest-definition)이다. 이는 특수이익을 위하여 공공의 이익을 배신하는 행위를 말한다. 그러나 이러한 정의도 과연 공익이 무엇인지에 대한 실체설과 과정설, 그리고 과정설 중에서도 절차설의 입장에 설 것인가 합계설의 입장에서 설 것인가에 따라 그 범위가 모호해질 수 있으나 상기한 두 개념에 비하여 넓어진다 할 것이다.

건설건축분야 부패의 특성 및 실태

건설건축분야의 부패의 특성과 부패 취약성

건설건축분야의 부패 취약성은 다음과 같다(부패방지위원회. 2003).

첫째, 수주산업이라는 산업적 특성에 기인한다. 기업은 성장과 생존을 위한 수주물량의 확보하기 위해 물불을 가리지 않는 경향이 크다. 건설/건축분야 업무 가운데 수주와 직결된 입찰/계약과정에서 부패 사례가 빈번한 이유도 여기에 있다.

둘째, 관련법령과 규제가 과다하다는 것도 이유이다. 2003년 8월 현재 건설교통부 소관 법령만 해도 법률 78개, 대통령령 91개, 부령 97개 등 총 266개에 달한다. 법령과 규제를 입안하거나 개정할 때, 혹은 집행하는 과정에서 부패가 발생할 소지는 대단히 높다. 건설건축업체의 상당수가 불법/탈법행위를 저지르게 되고, 이에 따른 처벌을 회피하기 위한 수단으로 뇌물수수 등이 이루어진다.

셋째, 업무의 성격상 기술적/전문적 영역이서서 모두가 동의할 수 있는 객관적이고 명확한 판단기준을 제시하기도 어렵기 때문에 기술직 공무원이나 민간전문가의 주관적/전문적 판단에 의존하지 않을 수 없는 경우가 많고, 그 과정에서 부패가 발생한다.

넷째, 사업의 대규모성과 공기의 중요성에 기인한다. 수천억원에 달하는 공사 현장에서 공사가 일주일 지연되느냐, 빨리 추진되느냐에 따른 이익과 손실규모는 대단히 클 수밖에 없다. 이같은 사업적 특성으로 인하여 건설/건축분야는 부패에 취약할 수밖에 없다.

다섯째, 건설/건축 공사의 품질과 안전을 확보하기 위해 잦은 검사/감독이 이루어진다는 것이 이유가 된다. 이에 따라 대민접촉의 빈도가 높을 수 밖에 없으며, 그 과정에서 부패가 유발된다.

여섯째 정치권과 건설업계의 오랜 유착관계에 기인한다. 회계의 불투명성도 건설/건축분야 부패의 원인으로 작용하고 있다.

일반 국민 혹은 민원인의 부패에 대한 인식도 조사에 의하면, 여타 분야보다 건설건축분야의 부패에 대한 인식이 심각한 것으로 나타나며, 많은 조사 자료에서도 높은 부패 제공 경험을 드러내고 있다.

1999년 서울시정개발연구원과 한국갤럽이 조사한 서울시의 ‘반부패 지수’를 통해서도 건설관련 부패의 심각성을 알 수 있다. 서울시의 1999년 위생, 세무, 주택․건축, 건설, 소방의 5개 분야에 대한 부패의 정도를 조사한 결과 이들 5대 민생분야의 반부패지수는 전체 평균 74.8점이었다. 그 중 소방분야가 80.4점으로 청렴도가 가장 높고, 위생분야 75.7점, 세무분야 73.8점, 주택․건축분야 72.9점이며, 건설공사분야가 71.4점으로 조사되었다. 조사분야 중에서 주택․건축분야와 건설공사분야의 청렴도 가장 낮게 나타났다.

<그림 Ⅱ-1>　분야별 반부패지수 조사비율

출처 : 서울시정개발원과 한국갤럽의 조사한 서울시부패지수.1999

2002년 3월에 부패방지위원회에서 실시한 부패에 대한 국민인식 조사 결과를 보면, 행정분야 중 건설․건축(67.5%), 법무(63.1%), 세무(62.7%), 국방․병무(59.5%), 경찰(57.5%) 등의 순으로 부패하다고 인식하고 있는 것으로 나타나고 있다.

서울시의 부패 실태에 대한 국민여론조사 결과 행정부문에서 세무(35.8%), 경찰(35.8%)에 이어 건설공사(32.8%), 건축(21.8%) 등에서 많은 비리가 행해지고 있다는 응답결과가 나타나고 있다. 더욱이 건설공사와 건축 분야의 부패는 전년과 비교하여 부정부패가 개선되지 않았고, 오히려 악화된 것으로 평가되고 있다(조은경, 2002).

<표Ⅱ-1>　서울시 건축 업무 영역별 비리 적발 통계

구 분	비리적발인원(%)
	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	총계
주택행정		7 (2)			13 (5)	2 (1)	9 (4)	4 (6)	35 (2)
건축행정	19 (12)	15 (5)	6 (4)	16 (15)	31 (13)	13 (6)	16 (7)	8 (12)	124 (9)
토목공사	3 (2)	15 (5)	1 (1)	2 (2)	7 (3)	12 (6)	17 (8)	7 (11)	66 (5)
건설공사	1 (1)	1 (0)		3 (3)	3 (1)	3 (1)	4 (2)		15 (1)
설비공사					4 (2)	2 (1)	1 (1)		7 (0)
기 타	138 (85)	269 (88)	129 (95)	86 (80)	179 (76)	181 (85)	176 (78)	47 (71)	1,205 (83)
총 계	161 (100)	307 (100)	136 (100)	107 (100)	237 (100)	213 (100)	225 (100)	66 (100)	1,452 (100)

자료 : 서울시 감사과

건설건축분야의 부패의 특성은 다음과 같다(부패방지위원회. 2003)

첫째, 관행화/구조화된 고질적인 부패영역이라는 것이다. 정치권의 최고 권력자로부터 공직자, 지방자치단체장 및 지방유지, 기업체, 민원인 등이 복합적으로 맞물려 서로의 이익을 추구하고 있는 양상을 보여 왔다.

둘째, 정당한 행정목적의 추진과정에서도 부패가 발생한다는 것이다. 품질과 안전 확보를 위해서는 불가피하게 검사․감리․감독을 강화할 수밖에 없지만, 그 과정 속에서도 부패가 발생한다는 것이다.

셋째, 부패방치시의 부정적 파급효과가 심각하는 것이다. 건설 산업의 국민 경제적 비중이나 중요도에 비추어 볼 때, 건설/건축분야의 부패는 국제경쟁력 저하, 국가예산 낭비, 부실공사 발생의 개연성 증대 등과 같은 심각한 파급효과를 초래하게 된다.

건설건축분야의 부패유발요인

일반적으로 부패의 원인은 크게 개인적 원인, 조직적 원인, 문화환경적 원인으로 구분된다.

조은경(2001)은 한국부패의 원인을 개인측면, 조직(직무특성)측면, 문화(행정)측면, 환경(정치․경제)측면으로 나누었으며 조직(직무특성)측면의 형태로서 행정규제의 만연성과 복잡성, 법령 및 규제상 기준의 모호성 및 비현실, 행정절차의 불명확성, 재량권 남용, 업무처리기록의 부재 및 미공개, 조직내부통제기능 미약, 공무원의 낮은 보수수준을 들고 있다.

박중훈(1999)은 부패의 원인을 환경, 행정내부, 개인, 부패통제시스템으로 나누었으며, 이중에서 제도적 측면(행정내부, 부패통제시스템)과 관련하여 행정규제의 만연성과 복잡성, 법령 및 규제상 기준의 모호성, 법령 및 규제상 기준의 비현실성, 과정 및 절차의 불명확성, 기록의 부재 및 비공개, 불복장치의 결여, 벌칙부과의 비실효성, 처벌대상의 제한성, 통제수단의 제약과 비효과성을 들고 있다.

최병대․이종원(1999)은 부패유발요인으로 행정제도적 원인, 행정통제적 원인, 사회조직 원인으로 구분하였으며, 이중에서 행정제도적 원인으로는 미법령 규제 및 지침개선, 행정절차의 불명확성 및 복잡성, 행정정보공개의 적절성을 그리고 행정통제의 원인을 이의제기의 용이성, 외부시민감시의 용이성을 평가지표로 들고 있다.

건설 및 건축분야에서 부패의 발생요인들로서 결정과정의 폐쇄성, 법규의 불분명성, 행정관료의 비전문성, 법규의 비현실성, 행정기관의 분산성, 행정기관과 민간인과의 거래관계에서의 불평등성 및 감사제도의 미흡이다(백완기, 2001).

국토연구원(1999)에 의하면 건설분야의 부패발생요인으로써 건설관련제도의 현실과의 부적합성, 제도적 결함 등에서 유발하는 부작용으로 인하여 건설부패가 발생한다고 보고 있다. 이러한 제도적 요인으로 인하여 부패는 건설공사과정에서 공무원에게 상당한 재량권을 부여하고 있으나 부패방지를 위한 제도적 통제장치가 적절하게 마련되어 있지 않기 때문에 부패가 발생한다고 설명하고 있다. 또한 무수한 관련법률과 기준 및 절차로 인하여 이를 적용하는 과정에서 부패가 발생한다고 보았다.

세부적으로 건축건설공사 각 단계에서 부패를 유발하는 것으로 지적된 요인은 각각 상이한 것으로 나타났다(조은경, 2002). 구체적으로 살펴보면, 계획단계에서 부패를 유발하는 요인으로는 불충분한 사업계획에 의한 기본계획의 변경이 가장 큰 요인으로 지적되었다. 또한 관련부처의 협의지연, 이주대책에 대한 사전협의 지연 및 보상지연, 그리고 건설공사 관리계획의 미흡도 중요한 부패발생요인으로 지적되었다. 이 외에도 이해관계에 따른 지역개발 추진이나, 사전기본계획에 대한 정보유출, 계획안을 빌미로 사업자와의 사전 접촉가능성, 사업계획 설정이후 사업자로부터 신속한 업무를 추진하기 위한 급행료 성격의 부패가 발생할 가능성이 있다 등의 내용이 지적되었다.

조사단계에서의 부패유발요인으로는 공사비 과소 책정, 사업타당성 조사 중 기술적 타당성조사 위주에 따른 조사 불충분, 사전조사 불충분, 비현실적인 공사기간 설정, 그리고 재원조달의 문제로 인한 공기지연 등으로 부패가 야기될 수 있다고 응답하였다. 그러나 이 외에도 조사단계에 참여한 기술자의 잦은 교체, 공사비나 공기 등의 정확한 예측이 미흡(과소 책정)하여 시공자와 발주처간의 불합리한 계약내용에 따른 부패요인이 내재한다는 등의 지적도 있었다.

설계 및 심의단계에서는 불충분한 설계 및 설계 보완으로 인한 공사지연, 심사위원에 대한 로비, 공법변경 및 설계변경으로 인한 공사지연, 신공법 채택․적격업체 선정시 금품수수 후 특정업체 지원, 용역 성과품 납품시 부실한 설계내용 묵인 등이 부패유발요인으로 지적되었다. 또한 심의단계에서 학연, 혈연, 지연 등의 환경적 요인이 작용하여 부패가 유발되기도 하고, 업체들이 자기공법을 설계에 반영하려는 지속적인 시도가 있다고 응답하였다.

입찰 및 계약단계에서는 수의계약에 정치인 개입이 가장 문제로 지적되고 있으며, 불공정한 계약관행, 관례적 향응 및 금품제공, 신기술 지정과정에서의 매수, 입찰 및 발주지연으로 인한 공사지연이 부패유발요인으로 지적되었다. 이 외에도 유관기관의 담합행위, 전문 하도급체 선정과 같은 절차는 복잡하고 너무 까다로워 민원인이 이해하기 어렵다는 점, 대리입찰 성행, 상습적 돌아가기식 계약으로 인한 부패고리형성, 참가자(회사)의 성실성․기술력이 아닌 입찰가격이 모든 것을 결정한다는 점 등을 응답하고 있다.

시공단계에서는 여러 가지 부패유발요인이 지적되었다. 가장 많은 것은 위장직영 방식으로 하도급 선정, 추가예산에 따른 공사물량 증가로 공기 부족, 책임감리자의 비리, 발주자 우월적 불공정 관행, 하도급자 선정시 관련 공무원 추천 또는 조정후 금품수수, 설계변경 과정시 뇌물, 실시설계와 공사를 동시에 착수하여 공기 부족, 관계부처 협의지연으로 공사착공 지연, 공사편입지역의 지장물 철거 지연에 따른 공사지연, 정부 노임 및 자재비 인상에 따른 공사지연, 사고발생으로 인한 공사안전진단으로 공사지연, 기자재 조달 지연 등이다.

유지 및 관리단계에서의 부패유발요인으로는 유지관리비 책정이 실질적이지 못하고 초기의 단기적인 유지 관리비만 산정, 유지관리의 점검 규정은 있으나 엄격하게 점검이 이루어지지 않음, 유지관리를 위한 점검 규정의 미비, 차기 사업을 위한 효과분석평가 및 작업부실, 유지보수를 위한 재정 차입 미비, 관련도서(준공도서, 설계변경도서)의 보관 부실, 관련법령에 부패관련자 처벌조항 없음 등이 지적되었다.

이렇게 건설공사 시행에 있어 지적된 단계별 부패유발요인을 정리하면 다음 <표 II -2>과 같다.

<표 II-2> 건설공사 단계별 부패유발요인

단계	부패유발요인
계획 단계	불충분한 사업계획에 의한 기본계획의 변경
	관련부처의 협의지연
	이주대책에 대한 사전협의 지연 및 보상지연
	건설공사 관리계획의 미흡
조사 단계	공사비 과소책정
	사업 타당성 조사 중 기술적 타당성조사 위주에 따른 조사 불충분
	사전조사 불충분
	비현실적인 공기 설정
	재원조달의 문제로 인한 공사지연
설계 및 심의 단계	불충분한 설계 및 설계 보완으로 인한 공사지연
	심사위원에 대한 로비
	공법변경 및 설계변경으로 인한 공사지연
	신공법 채택, 적격업체 선정시 금품수수 후 특정업체 지원
	용역 성과품 납품시 부실한 설계내용 묵인
입찰 및 계약 단계	수의계약에 정치인 개입
	불공정한 계약관행
	관례적 향응 및 금품제공
	신기술 지정과정에서의 매수
	입찰 및 발주지연으로 인한 공사지연
시공 단계	위장직영 방식으로 하도급 선정
	공사물량의 증가로 인한 공기지연 또는 추가예산에 따른 공사물량 증가로 공기부족
	책임감리자의 비리
	발주자 우월적 불공정 관행
	하도급자 선정시 관련 공무원 추천 또는 조정후 금품수수
	설계변경 과정시 뇌물
	실시설계와 공사를 동시에 착수하여 공기 부족
	관계부처 협의지연으로 공사착공지연
	공사편입지역의 지장물 철거 지연에 따른 공사지연
	정부노임 및 자재비 인상에 따른 공사지연
	사고발생으로 인한 공사안전진단으로 공사지연
	기자재 조달 지연
유지 및 관리 단계	유지관리비 책정이 실질적이지 못하고 초기의 단기적인 유지 관리비만 산정
	유지관리의 점검 규정은 있으나 엄격하게 점검이 이루어지지 않음
	유지관리를 위한 점검 규정의 미비
	차기사업을 위한 효과분석평가 및 작업부실
	유지보수를 위한 재정 차입 미비
	관련도서(준공도서, 설계변경도서)의 보관 부실
	관련법령에 부패관련자 처벌조항 없음

출 처 : 조은경, 2002, “행정절차의 투명성과 부패”, pp. 68-69

<표II-3> 공사단계별 부패유형

공사단계부패유형	주요 부패의 사례
기획단계부패	․합법을 가장한 용도지역변경 ․변칙적인 용지보상을 통한 금품수수 ․토지형질변경 인․허가과정에서의 편의제공 ․환경/교통영향평가시 부조리 발생 ․각종 기준 적용시 편의제공후 금품수수
설계단계부패	․특정업체 자재 또는 공법 봐주기 ․특정업체에게 건설공사 비용관련 정보의 유출 ․각종건설심의의원회 운영과정에서의 비리발생 ․용역성과품 납품시 부실한 설계내용 묵인
입찰․계약 단계부패	․예정가격 등 입찰정보유출 ․부당행위 묵인(민간업체간의 담합, 불법하도급) ․수의계약과정에 정치인 등 개입 ․부적절하게 선정된 업체에게 지명경쟁입찰 자격부여 ․수주업무에 대한 편의제공후 금품수수
시공단계부패	․착공계획심의시 편의 제공 ․토석채취 등에 대한 인․허가시 편의제공 ․설계변경과 관련된 비리(부당한 변경, 편의제공 등) ․안전검사, 중간심사 관행적인 향응 및 금품제공 ․시공과정에서 발주자와 시행자간의 관례적인 향응 및 금품제공 ․부실공사 방조․묵인 ․하도급 비리(불법하도급, 불공정한 하도급거래 등) ․책임감리자의 부당행위 및 비리 ․기성검사, 준공검사, 소방검사 등에서의 비리
유지 관리 단계부패	․부실한 유지관리의 묵인․방조 ․각종 검사에서의 행정편의 제공
출처 : 국토연구원, 1999, 「건설분야 부패방지 대책」재구성.

앞에서 제시된 부패사례를 통하여 주로 제도적 허점을 이용하여 부패를 행하는 경우가 많은 것을 알 수 있다. 예를 들면 기획단계시 각종 인․허가의 경우 자의적인 기준으로 재량권을 행사함으로써 시공자에게 편의를 제공하거나, 설계 단계시 각종 건설심사위원회의 운영과정의 불투명으로 인한 비리발생 등으로 인하여 부패가 발생하고 있음을 알 수 있다. 입찰․계약 시에 예정가격의 유출은 이를 통제하는 감시시스템의 취약, 시공 단계시에 기성검사, 준공검사, 소방검사 등과 같은 각종 검사의 복잡성으로 인하여 부패가 발생하고 있고 볼 수 있다(이정주, 2002).

구체적으로 건설 ․ 건축공사 업무 단계별 부패 원인과 사례를 도표화하면 <표 II-4>과 같다.

<표 II-4> 건설건축공사 업무 단계별 부패 원인과 사례

주요 단계		세부업무내용		부패원인 ․ 사례
계획 단계		․ 사업구상 및 필요성 검토 ․ 우선순위 대안 예산확보 검토 ․ 사업계획 수립		․ 각종 기준 불명확 및 자의적 운용
설계 단계		․ 기본설계자 선정 및 기본설계 ․ 세부측량 및 지반조사 ․ 실시설계자 선정 및 실시설계		․ 표준품셈의 비현실성에 따른 물량 과다 설계 ․ 특정업체 공법 봐주기 설계 ․ 설계심사 시 특정용역업체 선정
입찰/계약단계		․ 시공자 및 감리자 선정		․ 수의계약 시 특정업체 선정
		- 입찰공고, 현장설명		․ 감리자 선정시 감리원 경력 차별
		- 낙찰자 결정, 계약체결		․ 턴키심사 시 특정업체 선정
		․ 시공 - 선금/기성금/준공금 지급 - 기성검사, 설계변경 - 공정별 하도급 시공 ․ 감리 - 시공상태 점검, 공사관리 ․ 시운전 및 성능시험 ․ 준공검사		․ 시공과정에서 발주자와 시공자간 관례적인 향응 및 금품제공 ․ 발주자의 공사대금지급 고의지체 및 원수급자의 하도급대금 미지급 ․ 설계변경 시 물량과다계상 등 부당하거나 과도한 설계변경 ․ 기술자 허위배치 및 자격대여 ․ 일괄하도급 등 불법하도급 ․ 각종 검사 시 부실 묵인
시공/감리단계
유지/관리 단계		․ 시설물이관 및 유지관리 ․ 사후평가 및 하자검사		․ 각종검사과정에서의 부실 묵인
자료: 건설교통부(2003. 7). 건설교통분야의 부패방지를 위한 제도개선 과제

건설건축분야 부패사례 분석

건설건축분야 부패사례의 연결망 분석

서론

최근 부패문제를 다룸에 있어 연결망 이론에 근거하여 부패를 유발한 자와 부패 가담자인 여러 개의 연결고리를 통해 결국 부패된 자, 즉 포섭대상자와의 관계를 규명함으로써 해당 부패사례의 속성과 규모 및 범위를 일목요연하게 파악할 수 있다는 장점 때문에 연결망 이론적 접근이 관심을 모으고 있다(백완기 외. 2000; 전수일. 2004).

백완기 외(2000)는 공직부패가 가장 많이 발생하는 4개 민원분야(예: 건설․건축, 세무, 환경․위생, 교통․경찰)를 분석하여 다섯 가지의 공직부패 유형을 발견하였다. 즉 부패유발자와 포섭대상자간 직거래, 연결고리 개입 후 부패유발자와 포섭대상자간 직거래 경우, 공무원이 부패유발자와 포섭대상자가 되는 경우, 공무원이 부패유발자․포섭대상자․연결고리가 되는 경우, 민간인이 부패유발자이고 공무원이 포섭대상․연결고리인 경우 등이다. 특이한 사항은 일선 공직사회의 부패의 특징으로 연결망이 복잡하지 않고 단순하며, 공무원이 부패를 유발하고 연결고리의 역할을 수행하는 경우가 많이 발견된다는 사실이다. 부패가 집단화․제도화되어 있어서 동료들에 대하여 부패에 가담토록 하는 집단압력과 역동성이 존재하고 있으며, 상급자들은 부패한 부하직원들의 인사를 비호하고 있다는 사실을 발견했다.

연결망 이론은 하나의 부패사건을 심층적으로 분석하여 부패유발자와 포섭대상자 및 부패가담자 간의 역할, 영향력의 정도와 방향 그리고 핵심적인 연결고리 및 자원의 내용 등을 확연하게 나타내 보인다는 장점을 갖고 있다. 그러나 이 이론은 부패유발자와 포섭대상자 및 부패가담자도 고정된 것이 아니라 시시각각 변할 수 있는 역동성을 지니고 있기 때문에 어느 시점의 정태적인 연결망 지도로서 감성적인 내용을 나타낼 수 없다는 한계를 지니고 있다(전수일. 2004).

본 장에서는 2000년 이후 언론보도를 통해 빈번히 나타난 공직자와 업자가 간여된 대표적인 건설건축부패사례를 제시하고 이를 연결망 이론(Network Theory)에 기반하여 부패행위자와 연결고리 및 자원 등 그 속성을 밝혀 봄으로써 반부패를 위한 대응전략 마련코자 한다.

부패와 연결망 이론

연결망 이론이란 조직간 또는 개인간을 연결시켜주는 구조(연결고리)를 발견함으로써 조직간 또는 개인간의 관계를 분석하는 것이다(백완기 외, 2000).

특히 공직부패문제를 다룸에 있어 이 이론은 다음과 같은 4가지 장점을 지니고 있다. 첫째, 부패행위자들간의 상호의존성과 그 성격에 대하여 일목요연하게 확인할 수 있다. 둘째, 부패행위자들간의 연계를 연결망 지도(network map)를 통하여 파악함으로써 부패유발현상에 대한 전체적인 모습의 이해에도 도움을 준다. 섯째, 공직부패를 일으키는 유발요인과 행위자의 내면현상을 종합적으로 분석할 수 있다. 넷째, 현실성 있는 처방의 도출을 가능하게 한다.

연결망을 형성하기 위해서는 기본적으로 네 가지 구성요소를 필요로 한다(Aldrich & Whetten. 1981; Easton & Hakansson. 1996; 전수일. 2004. 재인용).

첫째는 부패유발자이다. 이는 공직부패의 연결망을 형성하려고 시도하는 자를 말한다.

둘째는 포섭대상자이다. 부패유발자의 포섭대상이 되는 사람으로 부패를 유발하는 사람이 취득하고자 하는 자원을 가지고 있다.

셋째는 부패가담자이다. 부패유발자의 로비를 도와주는 부패행위의 가담자들로 정치권력, 관료, 기업, 이익단체, 개인 등 지연, 학연, 혈연 등으로 연결되거나 업무나 금전적으로 직․간접적인 영향을 미칠 수 있으며, 부패행위자와 포섭대상자를 서로 연결할 수 있는 능력을 가진 사람들을 의미한다.

넷째는 자원이다. 민원인이나 공무원이 부패행위자나 포섭대상자가 되는 이유는 특정한 목적을 달성하는데 필요한 자원을 상대가 제공하여 줄 수 있기 때문에 자원 또한 연결망의 주요한 구성요소가 된다.

연결망의 효과적 형성을 위해 연결망의 역동적인 속성을 감안한 몇 가지의 형성전략이 제시될 수 있다(백완기 외. 2000).

첫째, 행위자 선정이다. 이는 주도적 역할을 수행할 연결망 설치 주체(부패유발자)와 포섭대상자의 설정 및 가담자들의 선정작업을 의미한다. 특히 공직부패은 사람을 중심으로 발생하는 것이기 때문에 행위자 중심의 연결망 구성이 중요하다.

둘째. 연결고리(가담자․node)의 성격에 대한 정확한 파악이다. 이는 연결망 설치 주체와 포섭대상자를 연결해 줄 수 있는 고리인 부패가담자들의 특성을 파악하는 것을 말한다.

셋째, 자신과 가담자들의 망의 연결방향과 영향력의 파악이다. ① Node 1, 2, 3, 4, 5는 부패 가담자로서 연결고리의 역할을 한다. ② +/ →은 연결고리간 우호적이면서 영향력행사가 가능한 방향을 의미한다. ③ -/ →은 연결고리간 비우호적이나 영향력 행사가 가능한 방향을 말한다. ④ - - - - - - 은 연결고리가 우호적이면서 영향력을 행사할 수 있는 연결망을 형성하기 위해 새로운 가담자의 개발을 의미한다.

넷째, 행위자간 관계자료 분석 및 인적 관계군 형성(social circles)이다. 연결망 지도를 중심으로 연결고리간 관계자료에 대하여 분석한다. 그 다음, 부패 유발자와 직접 연결되는 가담 예상자를 하나의 범위(1차 인적 관계군: social circle 1)로 묶어 이를 1차 연결망(network 1)이라고 이름한다. 1차 연결망 내 가담 예상자들과 포섭대상자 또는 포섭대상자를 연결시켜 줄 수 있는 가담 예상자들을 또 다른 하나의 범주(2차 인적 관계군: social circle 2)로 묶어 이를 2차 연결망으로 구성한다. 포섭대상자를 비롯하여 이를 2차 인적 관계군과 연결시켜주는 가담 예상자들을 하나로 묶어(social circle 3) 3차 연결망이라 한다.

따라서 연결망 분석은 자연히 부패유발자와 가담자 및 포섭대상자들의 연결망 형성전략을 분석하는 것이다. 행위자들, 그들간의 관계, 역할분담, 영향력 행사, 그리고 뇌물 등으로 표현될 수 있는 자원의 흐름 등을 분석하여 유형별 부패규모와 부패 진행과정, 행위자와 동원되는 자원 등을 파악할 수 있다(Hakansson et al., 1992; 백완기 외 1999 재인용).

공사단계별 부패 사례

여기서 분석된 건설건축분야 부패사례는 2000년 이후 발생한 것으로 언론보도를 통해 확인된 사례이다. 그리고 사례분석의 틀은 연결망 형성전략을 사용한다. 건설건축분야 부패의 유형을 조은경(2002)과 건설교통부(2003)의 근거하여 공사단계별로 범주화해서 ① 계획단계에서 발생된 부패, ② 설계단계에서 발생된 부패, ③ 입찰/계약단계에서 발생된 부패, ④ 시공/감리단계에서 발생된 부패, ⑤ 유지관리단계에서 발생된 부패 등으로 구분해서 대표적인 실례를 제시하고자 한다.

계획단계에서 발생된 부패

<사례 1> 난개발 00시 아파트 설계 변경 허가 비리

난개발이 극심한 경기 00시에서 전직 시장과 공무원, 건설업자 등 57명이 아파트 건축비리협의로 무더기 적발됐다. 수원지검 특수부는 24일 아파트를 지으면서 건축주 명의를 쪼개는 수법으로 부담금을 챙긴 D건설 대표 정모(47)씨 등 건설업자 5명과 이들에게 건축허가 편의를 봐주는 대가로 2,800만원 받은 전 00시 건축과장 이모(46)씨 등 11명을 주택건설촉진법 위반과 뇌물수수 등의 협의로 구속기소했다.

검찰은 또 집단민원이 제기된 아파트 단지 진입로 공사비용을 부담하는 조건으로 아파트 설계를 변경토록 해 준 혐의(직권남용)로 전 00시장과 부당한 건축행위에 가담한 건축업자 등 46명을 불구속기소했다.

건설업자들은 20가구 이상의 주택을 건설할 경우 사업승인을 받아 도로와 학교부지 등 각종 시설의 부담금을 내야 하지만 19가구 이하이면 건축허가만 받고 부담금을 내지 않아도 되는 허술한 법망을 악용한 것으로 드러났다.

D건설 정씨는 2000면 00시 00읍 00리 일대에 777가구의 아파트를 신축하며 친․인척과 회사 임․직원이 18-19가구씩 짓는 것처럼 속여 110억원대의 차익을 남긴 혐의다.

검찰 관계자는 “000 전 시장은 D건설이 짓는 아파트 인근의 다른 아파트 주민들이 진입로를 요구하는 민원이 거세자 D건설이 진입로를 만들어 기부채납하는 조건으로 447가구의 아파트를 777가구로 늘려 지을 수 있도록 설계변경을 허가한 혐의를 받고 있다”며, 건설업자 등 57명을 아파트 건축 비리 협의로 무더기 적발하였다.(중앙일보. 2002. 10. 25)

<사례 2>  브로커가 낀 아파트사업승인 비리

지난해 경기도 지역에서 무더기로 아파트사업 승인이 나는 과정의 검은 거래가 검찰 수사 결과 드러났다. 00지역 한 아파트 사업과 관련해서만 10억원대 로비자금을 매개로 건설비리를 저지른 공무원, 건설업자, 브로커 등이 검찰에 적발됐다.

수원지검 반부패특별수사부(부장검사 박노정. 주임검사 홍만표)는 24일 00시 건설사업소장 유모(47.4급), 서울 서초구 서초동 (주)H토건 대표 정모씨(53)등 2명을 특가법상 뇌물, 알선수재 등 혐의로 구속기소하고 서울 서초구 양재동 S건설 대표 이모씨(44)를 뇌물공여 등 혐의로 불구속기소했다. 검찰은 또 달아난 모정당 간부인 건설브로커 김모씨(44)를 같은 혐의로 수배했다.

유씨는 지난해 7월 고양시 일산동에 690세대 규모의 아파트사업을 추진중이던 S건설 대표 이씨로부터 사업승인 및 시행자 지정과 관련해 1천200만원을 받은 혐의다. 유씨는 또 달아난 브로커 김씨로부터 1천200만원을 받은 혐의도 받고 있다.

정씨는 지난해 12월 이 사업 승인이 나도록 시에 청탁한 대가로 S건설 대표 이씨로부터 2억원을, S건설에서 토목공사를 하도급 받은 K토건으로부터 1억7천만원을 받아 챙긴 혐의를 받고 있다. 특히 달아난 브로커 김씨는 평소알고 지내던 공무원들로부터 이 지역의 개발정보를 빼낸 뒤 S건설에 접근, “공무원에게 청탁해 사업승인을 빨리 받도록 해 주겠다”며 지난 97년 11월부터 지난해 2월까지 모두 10차례에 걸쳐 로비자금 명목으로 11억원을 받아 챙긴 것으로 드러났다. 김씨는 이중 1천200만원을 공무원 유씨에게 전달했다.

박 부장검사는 “이번 사건은 수도권 아파트단지 조성용 택지개발과 관련, 올해 1월1일부터 개발이익의 25%를 개발부담금으로 내야하는 제도가 시행되면서 개발부담금 납부를 회피하기 위해 저지른 구조적 비리”라며 “앞으로 용인시 등 지난해 하반기 아파트 사업승인이 집중적으로 이뤄진 지역을 중심으로 수사를 확대할 계획”이라고 밝혔다.(중부일보. 2000. 3. 25)

<사례 3> 토지정보의 대가성 제공

수원지검 수사과는 5일 건축허가와 관련 편의를 봐주는 대가로 돈을 받은 혐의(특가법상 뇌물)로 00시청 주택과 계장 이모(43·6급)씨 등 2명을 구속했다. 검찰에 따르면 이씨 등은 시청민원실에 근무하던 지난 2002년 9월 주택사업자 박모(44)씨에게 민원서류를 발급하며 알게 된 토지정보를 이용해 사업성 있는 부지를 소개하고 건축허가 과정에서 편의를 제공하는 등의 대가로 각각 500만원씩 모두 1천만원을 받은 혐의다.(중부일보2004. 3. 6)

<사례 4>. 지목변경 청탁수뢰 공무원 구속기소

건설업자에게 청탁을 받고 뇌물을 받은 공무원이 검찰에 적발됐다. 서울중앙지검 형사8부(부장검사 문규상)는 2일 지목을 변경해 달라는 청탁과 함께 업자로부터 수천만원을 받은 혐의(특가법상 뇌물)로 00시청 6급 오모(47)씨를 구속기소했다.

검찰에 따르면 오씨는 지난 2001년 3월 업자 유모씨로부터 00시 일산구 소재 목장지를 잡종지로 지목 변경해 달라는 청탁과 함께 500만원을 받는 등 모두 21차례에 걸쳐 각종 청탁 대가로 7천320만원을 받아 챙긴 혐의다. (중부일보. 2004. 8. 3)

<사례 5> 건축허가 청탁금품수수

인천지검 특수부 정상식 검사는 13일 건설회사 간부로부터 빌라 건축허가가 잘 나올수 있도록 해달라는 청탁과 함께 거액을 받은 챙긴 혐의(특가법상 뇌물수수)로 00시중구청 관광개발과장 최모씨(47·전 도시과장)를 구속했다.

검찰에 따르면 최씨는 중구청 도시과장으로 근무하던 지난 2000년 12월 22일 H종합건설 최모 전무로부터 “영종도에 건축예정인 빌라 80세대에 대한 건축허가가 잘 나올 수 있도록 해달라”는 부탁과 함께 1천500만원을 받은 혐의다. 최씨는 또 중구청 관광개발과장으로 재직하던 지난 7월에도 최 전무로부터 00시 용유도에서 시행예정인 리조텔사업의 인·허가 등에 도움을 달라는 청탁과 함께 1천700만원을 받은 혐의도 받고 있다. (경기일보, 2002. 12. 14)

<사례 6> 아파트 사업승인 관련 돈받은 시의원 구속

자신이 소유한 돈사인근 아파트의 사업승인과 관련해 분양권과 돈을 받은 혐의로 불구속기소된 현직 시의원이 법정 구속됐다. 수원지법 형사1단독 하명호 판사는 25일 00시의회 심모의원(41)에 대해 특가법상 알선수재죄를 적용, 징역 10월에 추징금 9천567만2천원을 선고하고 법정구속했다. 이날 하판사는 “심씨가 돈사운영을 못하는데에 대해 보상료 명목이라며 혐의를 완강히 부인하고 있으나 증인들의 증언과 각종 기록으로 검토한 결과 대가성으로 판단, 충분히 죄가 인정된다”고 밝혔다.

한편 심의원은 지난 96년 10월 00시 권선구 고색동 자신의 돈사 옆에 아파트를 착공하려던 T산업㈜을 사업승인 조건으로 부가된 교통부담금 40억원을 감면해 준 대가로 9천200여만원 상당의 아파트 분양권과 공무원에 대한 로비자금 명목으로 현금 300만원을 받은 혐의로 불구속기소돼 징역 2년6월에 추징금 9천500여만원이 구형됐다.

심의원은 당시 T산업㈜에게 공사관련 소음, 분진으로 인한 피해민원 등을 제기하며 접근한 것으로 알려졌다.(경기일보, 2002. 1. 26)

<사례 7> 건축허가 고의적 방치로 뇌물공여 유도

서울지검 고양지청 형사2부(박홍수 부장검사)는 7일 건축 인·허가와 관련, 건설업체 및 설계·감리사로부터 3천800만원을 받아 챙긴 혐의(뇌물수수)로 00시 B모 과장(48·5급 사무관)을 구속기소하고 뇌물액을 포함, 1억3천만원이 입금된 차명계좌를 몰수·추징 보전조치 했다. 검찰은 또 B과장에게 뇌물을 주거나 비자금을 조성한 모 용역회사 대표 K모(48)씨 등 10명을 불구속기소하고 이모(53·C산업개발 상무보)등 9명을 공여죄로 구약식했다.

검찰에 따르면 B과장은 지난 2000년 6월부터 지난해 11월까지 건설업체 임직원 등 11명으로부터 3천800만원을 받아 챙겼으며, K씨는 2000년 9월 B과장에게 500만원을 주고 설계비 과다계상 방법으로 2002년 한해 9천200여만원의 비자금을 조성, 골프 비용 등으로 임의 사용한 혐의다. 검찰조사 결과 B과장은 또 건설업체 임직원과 부동산업자, 설계사무소장 등과 내기 골프를 통해 한차례 50만∼200만원씩 벌어들인 것으로 드러났다.

검찰은 “B과장이 적극적으로 금품을 요구하지는 않았으나 건축 인·허가를 기한 내에 처리하지 않고 장기 방치해 뇌물 공여를 유도했다”며 “내기 골프 건은 승패를 고의로 조작한 점이 확인되지 않아 뇌물액에서 제외, 추가 수사하고 있다”고 밝혔다. 검찰은 또 “B과장이 친척 명의의 차명계좌를 개설, 뇌물과 내기 골프로 벌어 들인 돈 등을 관리해 왔으며 수사가 시작되자 차명계좌를 또다른 친척 명의로 변경, 은닉을 시도하기도 했다”고 말했다.

그러나 검찰은 B과장이 차명 계좌 입금액 가운데 일부를 뇌물로 인정, 추징에 큰 어려움이 없을 것으로 보고 있어 실제 추징이 이뤄지면 첫 사례(보전조치로는 두번째)로 기록돼 불법재산 환수를 위한 기소전 몰수·추징 보전 절차의 활성화가 기대된다.

(중부일보, 2004. 1. 8)

설계단계에서 발생된 부패

<사례 8> 00시 종합운동장 설계 비리

수원지검 안산지청 형사3부(부장검사 문재근·주임검사 노만석)는 17일 공사편의 명목으로 업자로부터 2천만원을 받은 혐의(뇌물수수)로 000(54) 00시장을 불구속기소했다.

검찰에 따르면 송모 시장은 제1기 민선시장 재직당시인 지난 1998년 6월 초 시장 관사에서 00종합운동장 설계회사인 O사 대표 장모(66)씨로부터 중지된 설계의 재개에 대한 고마움과 향후 기성금 지급 편의 등의 명목으로 2천만원이 입금된 은행예금 통장을 받은 혐의다. 문제의 통장은 장씨의 운전기사 권모씨의 명의로 같은해 5월29일 서울 소재 A사 인근 은행에서 개설된 것으로 장씨는 송 시장의 관사에 찾아가 2천만원이 든 통장과 비밀번호를 적은 종이, 목도장을 직접 전달했다고 검찰은 밝혔다.

송 시장이 뇌물을 건네받은 시점은 송 시장이 뇌물수수혐의로 97년 4월 구속됐다 그해 10월 1심에서 집행유예 판결을 받고 출소, 시장에 복귀한 뒤 서울 고등법원에서 항소심을 진행하고 있던 시기로 당시 00종합운동장 건립사업은 규모의 과다문제로 설계용역을 변경하는 등 곡절을 겪던 시기다. 검찰은 송 시장을 불구속기소한 이유에 대해 6년전 1기 시장 때 빚어진 일이고 뇌물액수가 상대적으로 적은데다 시장 구속에 따른 시정공백을 우려한 때문이라고 밝혔다. 이에 대해 송 시장은 “장 사장을 관사에서 한번 만난 적이 있으나 시점이 그해 1월이었고 통장을 건네받은 사실이 없다”며 혐의사실을 전면 부인하고 있다.(중부일보. 2004. 5. 18)

입찰/계약단계에서 발생된 부패

<사례 9> 공사입찰 정보의 사전유출

청주지검 반부패특별수사부는 20일 공사입찰과 관련해 건설업자에게 입찰예정가를 사전에 알려준 철도청 공사계약팀 김모 팀장(53. 사무관)과 뇌물을 주기로 하고 예정가를 빼낸 D건설 이모 대표(41) 등 건설업체 대표 7명을 건설사업기본법 위반 혐의로 구속했다.

검찰에 따르면 김 팀장은 공사(2건) 금액이 26억원 상당인 충북선 청주 및 오근장 전력공급시설 신축공사 입찰을 하루 앞둔 올 5월 25일 사례금을 받기로 하고 D건설 및 G건설 등 두 업체에 입찰예정가를 알려줘 낙찰받도록 한 혐의다(동아일보. 2000. 11. 21)

<사례 10> 관급공사 납품 편의 대가로 시의원 뇌물 수수

인천지검 특수부(부장검사 김광로)는 26일 00군청 발주공사의 레미콘 납품 편의를 봐주는 대가로 업체로부터 1천400여만원을 받은 이00 00군의회 의장(50, 00군 백련면)을 특정 범죄가중처벌 등에 관한 법률 위반(뇌물) 혐의로 구속기소했다. 검찰은 또 이씨에게 뇌물을 준 00레미콘 대표이사 김모씨(48,부천시 소사구)를 뇌물공여 혐의로 불구속 기소했다.    검찰에 따르면 이씨는 지난 98년 5월 00레미콘의 00군 발주 관급공사 납품업무와 관련, 담당 공무원의 관리 감독 편의를 봐 주는 대가로 500만원을 받는 등 지난 97년부터 올 3월까지 모두 10차례에 걸쳐 1천420만원을 받아 가로챈 혐의다.(중부일보, 2000. 12. 27)

<사례 11> 도로공사 발주해주는 대가로 뇌물수수

수원지검 안산지청 형사3부(부장검사 문재근)는 11일 도로공사를 발주해주는 대가로 건설업체들로부터 돈을 받은 혐의(특정범죄가중처벌법상뇌물수수)로 백모(62) 전 00시장을 구속했다. 수원지법 안산지원 윤태식 영장전담판사는 이날 ‘도주와 증거인멸의 우려가 있다’며 백 전 시장에 대해 청구된 구속영장을 발부했다. 백 전 시장은 시장으로 재직하던 지난 2000년 9월께 00시 관내 도로공사를 발주해주는 대가로 K건설 대표 고모(40)씨로부터 5천만원, 2001년 9월께 J건설사로부터 1천만원을 각각 받은 혐의다.(중부일보, 2003. 12. 12)

<사례 12> 시와 공사계약 체결 영리추구 시의원 도덕성 논란

일부 시의원들이 집행부인 00시와 공사계약을 맺거나 대리인을 내세워 사업영리를 추구한다는 의혹이 제기되면서 지역사회내에 시의원의 도덕성 및 직위남용 논란이 일고 있다.  이에 따라 시의회 안팎에선 공사계약 등 이익사업과 관련있는 의원은 해당 상임위원회 활동을 제한해야 한다는 목소리가 커지고 있다.

00시와 시의회 등에 따르면 이모 의원은 당선직후인 2002년 10월 S건설 대표자격으로 삼일제약 앞 교통체계 개선공사와 관련 00시와 2천900여만원에 공사계약을 맺고 사업권을 따냈다. 또 올 4월엔 00신도시에 신축중인 중앙도서관 건축공사와 관련 S건설이 원사업자인 J사와 1억3천여만원의 하도급계약을 체결했는데 발주자가 00시라는 점에서 특정의원에 대한 사업권 밀어주기 아니냐는 논란을 사고 있다.

S건설은 지난해 10월 대표이사를 이모씨로 변경했지만 이씨가 이 의원과 친인척관계인데다 이 이원 역시 아직 이 회사 임원(이사)인 것으로 확인돼 이 의원이 지방자치법 ‘지방의원 금지의무’규정에 따라 자신의 명의로 시와 거래를 하는데 논란이 일자 친인척으로 대표자 명의를 바꾼 것이라는 의혹도 일고 있다.

현행 지방자치법은 지방의원에 대해 해당 자치단체나 공공단체와 영리를 목적으로 거래를 하거나(33조 2항) 지위를 남용해 자치단체 공공단체 등과 계약이나 그 처분에 의해 이익을 취득해선 안 된다(34조 1항)고 못 박고 있다.

시민단체 관계자는 “시를 감시하고 견제해야 할 시의원이 오히려 사업적인 거래를 하거나 시의원 신분을 이용해 이익사업을 벌이고 있다면 철저히 가려야 한다”고 말했다.

이 의원은 이와관련 “시의원에 당선된 뒤 양심에 어긋나게 사업적 이익을 추구한 바 없다”며 “S건설은 조만간 폐업시킬 생각”이라고 밝혔다.(안산일보, 2004. 7. 13)

시공/감리단계에서 발생된 부패

<사례 13> 감리단의 횡표와 뇌물의 역류

전북00에서 소규모 건설회사를 운영하는 기모(44)씨는 2000년 12월 00시가 발주한 하수종말처리장 공사에서 30억원 규모의 지분을 따냈다. 대기업 건설회사에서 잔뼈가 굵은 기씨는 업계의 관행을 잘 알고 있던 터라 공사에 착수하자마자 돈 보따리를 싸들고 시청을 드나들어야 했다. 명절은 물론이고 평소에도 자주 인사를 하지 않으면 관급자재 공급 등을 늦추면서 애를 먹이는 관청 담당공무원 7명에게 갖다 바친 돈이 무려 6,000만원에 달했다.

감리회사의 요구는 더욱 노골적이었다. 룸살롱 접대는 물론이고, 수시로 10-20만원의 현금을 용돈으로 요구하기도 했다. 심지어 감리회사 직원 김모(35)씨는 200여 만원짜리 대형TV에서부터 3만원짜리 자명종 시계까지 사내라고 요구했다. 기씨는 “감리회사는 설계변경이나 공기와 관련해 사실상 건설업체의 목줄을 쥐고 있기 때문에 요구에 응하지 않을 수 없다”고 말했다.. 기씨는 약 1년 동안 감리단에 제공한 향응과 뇌물의 내용을 ‘감리단 투입비’라는 비망록으로 작성했는데, 모두 43건에 2,300여 만원어치나 되었다.

기씨가 지난해 말 공사가 거의 끝나갈 무렵부터 대접을 소홀히 하기 시작하자 바로 감리단 등에서 태클이 들어 왔다. “그렇게 사업해서 어디 지역사회에서 성공하나 보자. 회사가 어떻게 망하는 지를 보여 주겠다”는 등의 협박성 악담을 들은 기씨는 그간의 분노를 참지 못하고 보복을 결심한다. 뇌물을 챙긴 공무원과 감리회사 직원들에게 “받아먹은 돈을 토해내지 않으면 수사기관에 폭로하겠다”고 협박을 한 것. 이에 놀란 공무원과 감리회사 직원들은 그동안 받아먹은 뇌물 1억원을 기씨에게 되돌려 주고 말았다.

기씨와 공무원 및 감리회사의 기막힌 공방은 소문으로 떠도라 경찰 정보망에 걸려 결국 경찰이 수사에 나섰다. 경찰청 특수수사과는 23일 기씨를 뇌물공여 및 공갈혐의로 구속했다. 경찰은 또 00시청 임모(48) 계장 등 00시청 직원 7명과 감리회사 직원 김씨 등 3 명을 뇌물수수 등의 혐의로 구속 또는 불구속 입건했다. (한국일보 2003년 5월 24일자)

<사례  14> 시공/시행사간 뇌물거래의 브로커 역할하는 공무원

대구 서부경찰서 수사과는 19일 아파트 공사때 편의를 받도록 해달라며 시행사인 ㅇ건설로부터 4억원을 받아 시공사인 또 다른 ㅇ건설에 전달해주고, 수천만원을 별도로 받은 혐의로 00시 건설본부 7급 공무원인 최모(42)씨를 구속하고, 향응을 제공받은 공무원 2명은 불구속해 관련 여부에 대한 수사를 벌이고 있다고 밝혔다. 시공사인 ㅇ건설은 00시 수성구에서 지난해 하반기에 주상복합아파트를 분양했는데 경찰은 이와 관련, '현재 뇌물을 건넨 시행사와 시공사 관계자들을 중심으로 수사를 벌이고 있다'며 '필요한 경우 시 공무원 6명을 추가로 소환해 수사를 펼 계획'이라고 밝혔다.(매일신문, 2004. 3. 20)

<사례 15> 설계변경으로 공사금액 올려준 대가로 뇌물 수뢰

수원지검 수사과는 18일 관급공사 사업자로부터 시공시 편의를 제공해주겠다며 건설업자로부터 수천만원의 뇌물을 받은 혐의(뇌물수수)로 00시청 계장 최모(41·토목직 6급)씨 등 2명을 구속했다. 검찰은 또 이들에게 뇌물을 준 혐의(뇌물공여)로 시공업체 D건설 현장소장 김모(42)씨를 구속했다. 검찰에 따르면 최씨 등은 지난해 2월부터 지난 8월까지 시청 사무실 등에서 도로확장공사를 하고 있던 김씨로 부터 시공시 편의를 제공하고 설계변경으로 4억8천여만원 상당의 공사금액을 올려준 대가로 수차례에 걸쳐 모두 1천800만원을 받은 혐의다.(중부일보. 2003. 12. 19)

<사례 16> 공문서 위조해준 대가로 뇌물 받은 공무원

공사편의를 봐주는 대가로 돈을 받아 챙기고 불법행위를 적발하고도 적법하게 처리한 것처럼 공문서를 위조한 공무원이 적발. 용인경찰서는 24일 뇌물수수 등의 혐의로 00시 모 읍사무소 팀장 신모(39·6급)씨와 신씨에게 뇌물을 준 혐의(뇌물공여)로 K건설 대표 이모(39·광주시 오포읍)씨를 각각 불구속 입건. 경찰에 따르면 신씨는 지난해 4월 초순께 00시 오포읍에서 전원주택을 건립중인 이씨에게 건축물 등재 신고시 측량편의를 봐주는 대가로 50만원을 받아 챙긴데 이어 무허가 건축물을 증축한 H건설 등 지역 23개 건설업체의 불법행위를 적발하고도 과태료는 커녕 적법한 것처럼 공문서를 위조한 혐의이다.(중부일보, 2004. 2. 25)

유지관리단계에서 발생된 부패

<사례 17> 급행료

집이나 건물을 지을 때 관할 구청에 제출해야 하는 것은 건축허가신청서, 설계도면, 대지소유증명서 등이다. 하지만 만원권 지표 10장이 든 ‘하얀봉투’도 빠드려선 안된다는 사실이 검찰 수사결과 드러났다.

건축공사를 끝마치고 사용검사승인(준공검사)을 받을 때도 ‘배추 잎’으로 통하는 만원권 10장을 ‘급행료’로 구청에 내놓아야 마무리가 수월하다. 건축민원을 대행하는 건축사가 구청 건축과 담당직원에게 돈을 전달하는 대표적 방법은 ‘서류 속에 끼워넣기’. 계단이나

화장실에서 급행료 주고 받기가 이뤄지기도 한다.

창구 직원은 보통 7-9급 하위직 공무원. 이들은 자신들의 자리를 지키기 위해 5-6급 계장이나 과장에게 돈의 일부를 정기적으로 상납한다. 매월 말과 명절 때 결재서류 속에 20-30만원을 넣어 ‘업무보고’를 하는 것. 상관은 창구직원과 건축사들의 공생관계를 지속시켜 주고 상납한 부하에게 인사상 혜택을 베푼다.

1일 검찰이 수사를 통해 밝힌 중하위직 건축공무원들의 뿌리 깊은 부패구조다. 적발된 공무원은 모두 11명, 이중 4명이 구속됐고 6명이 수배됐으며 1명은 불구속기소됐다.

건축사 4명도 불구속 기소됐다. 서울지검 특수2부는 이날 95년부터 건축관련 민원을 처리하면서 건강 5만-20만원, 총 3백6회에 걸쳐 급행료조로 2천75만원을 받은 협의로 00구청 건축과 노모(40)씨를 구속 기소했다. 검찰은 노씨와 같은 혐의로 00구청 건축과 전현직 7-9급 공무원 6명을 적발해 3명은 구속기소하고, 1명은 불구속기소했으며 2명은 지명수배했다. 검찰은 노씨 등 부하직원으로부터 4백만-1천2백20만원을 상납받은 혐의로 같은 구청 건축 1계장 배모(50)씨 등 5-6급 공무원 4명을 지명수배했다. (동아일보. 1998.12.2)

<사례 18> 준공검사 청탁 받고 돈 받은 기자 구속

수원지검 수사과는 12일 건물 준공검사를 받게 해주겠다며 돈을 받은 혐의(변호사법 위반)로 인천지역 일간지 기자 김모(52)씨를 구속했다. 검찰에 따르면 김씨는 지난 2002년 8월 화성시 정남면 동오리에 상가를 신축하면서 허가보다 넓게 지어 준공검사를 받지 못하고 있던 최모(67·여)씨에게 공무원에게 청탁해 준공검사를 받게 해주겠다며 2003년 7월까지 모두 5차례에 걸쳐 1천450만원을 받은 혐의다.

김씨는 또 지난 2003년 1월 화성시 태안읍 D공인중개사 사무실에서 건축업자 이모씨로부터 공장 설립 허가 편의를 봐달라는 부탁을 받고 청탁비 명목으로 모두 2차례에 걸쳐 220만원을 받아 챙긴 혐의도 받고 있다.(중부일보, 2004. 7. 13)

사례분석

계획단계에 발생된 부패

<사례 3>, <사레 4>, <사례 5>, 그리고 <사례 7>은 부패유발자와 포섭대상자 간에 직거래로 이루어지는 관계다. 부패유발자가 공무원이기도 하고 건설업자이기도 하다. 또한 포섭대상자도 마찬가지이다. 공무원의 정보 및 인허가권과 건설업자의 뇌물이 직접 거래되는 경우이다.

공공건설공사 관련 계획을 수립하는 과정에서 알게 된 정보를 관련 건설업체가 입수하게 될 경우, 해당지역에 대한 부동산 투기 및 수주계획의 사전수립으로 경쟁자보다 유리한 위치에 있을 수 있다. 또한 정보의 가치는 곧바로 경제적 가치로 계산될 수 있는 것으로 이를 가진 공무원은 부패유발자의 위치에 있건 포섭대상자의 위치에 있건 우월한 지위를 가진다. 그건 사업승인 및 인허가권의 경우에도 마찬이다. 따라서 부패 유혹에 쉽게 빠질 가능성이 많다.

공공건설공사 관련 계획을 수립하는 과정에서 알게 된 정보를 관련 건설업체가 입수하게 될 경우, 해당지역에 대한 부동산 투기 및 수주계획의 사전수립으로 경쟁자보다 유리한 위치에 있을 수 있다. 또한 정보의 가치는 곧바로 경제적 가치로 계산될 수 있는 것으로 이를 가진 공무원은 부패유발자의 위치에 있건 포섭대상자의 위치에 있건 우월한 지위를 가진다. 따라서 부패 유혹에 쉽게 빠질 가능성이 높다.

민간건축사업의 사업승인 및 인허가권의 경우도 위와 마찬가지로, <사례 5>의 공무원과 같이 도시과장으로 근무할 때는 신속한 건축허가와 관련해 뇌물을, 그리고 관광개발과장으로 재직 시에는 리조텔 사업의 인허가와 관련해 뇌물을 받는 등 부서를 옮겨가며 부패행위를 저지르게 된다. <사례 7>의 경우처럼 공무원이 금품을 적극적으로 요구하지 않았다고 하더라도 건축 인․허가를 기한 내에 처리하지 않고 장기 방치한 것 자체가 뇌물 공여를 유도하는 행위임을 알 수 있다.

<사례 1>은 건축주 명의를 쪼개는 수법으로 아파트 설계변경을 불법적으로 허가받은 건설업자가 막대한 부담금 차익을 챙기는 과정에는 담당과장 및 관련공무원 다수에의 뇌물제공과 시장의 직권남용이 있었던 경우이다. 부패유발자는 부당한 이익을 챙긴 건설업자이며, 포섭대상자는 담당과장 및 관련공무원들이며 자치단체장의 지위를 남용하여 건축허가를 해준 시장은 부패가담자가 된다.

<사례 2>는 정당인인 브로커가 부패유발자가 되어 공무원을 포섭하고 동시에 건설업자를를 포섭한 후, 다시 그 브로커 자신이 연결고리가 되어 건설업자와 공무원을 연결하여 주는 역할을 수행한다. 결국은 부패유발자인 브로커(정당인)이 핵심고리의 역할까지 수행한다고 볼 수 있다.

설계단계에서 발생된 부패

<사례 8>은 종합운동장 건립공사의 설계용역계약이 규모의 과다와 예산조달의 불투명성으로 중단될 수 밖에 없는 상황에서 이를 보고한 담당공무원을 부당 인사성 전보발령하고 실시설계용역까지 발주하여 55억원의 예산낭비를 초래한 사례이다. 건축사와는 군대동기인 담당국장이 모종의 연결고리로 활용하여 수의계약으로 설계용역을 따내고 공사 중단의 불가피한 상황에서 기본설계 뿐만 아니라 실시설계까지도 강행처리 하도록 뇌물을 건넨 건축업자는 부패유발자이며 인사권 및 관급공사의 최종결정권을 가진 시장은 포섭대상자이며 담당국장 및 해당사업의 결재라인상의 상급공무원들은 연결고리로서 부패가담자라고 할 수 있다.

입찰/계약단계에서 발생된 부패

<사례 9>, <사례 11>는 부패유발자와 포섭대상자간의 직거래형이다. <사례 9>는 공무원이 부패유발자이고 다수의 건설업자가 포섭대상자인 경우이고, <사례 11>은 시장이 부패유발자이고 다수의 건설업자가 포섭대상자인 경우이다. 이들 간의 거래자원은 뇌물과 입찰정보 및 사업권이다. <사레 10>은 납품업자가  관급공사 납품 편의를 관리/감독 공무원으로부터 받도록 군의원이 청탁 및 압력을 행사하는 과정에서 발생한 부패사례이다.

군의원이 부패유발자이면서 연결고리의 역할을 담당하고 납품업자는 부패유발자이면서 포섭대상이며, 그리고 관리/감독 공무원은 포섭대상이다. <사례 12>는 전직 건설업자인 시의원이 관급공사계약에 친인척 명의의 사업체를 통하여 직접 수주 받거나 거래업체의 관급공사의 하도급을 받는 방식으로 이권 개입한 사례이다. 시의원는 부패유발자이며, 공무원이 포섭대상자가 되며, 거래업체가 연결고리의 역할을 한다.

시공/감리단계에서 발생된 부패

<사례 13>, <사례 15>, <사례 16>은 부패유발자와 포섭대상자가간의 직거래가 이루어지는 관계이다. 관급자재의 순조로운 공급, 시공 중 설계변경 및 공기변경 허가, 불법적 설계변경에 대한 공문서 위조 등의 청탁을 위한 뇌물거래가 업자와 공무원간 직거래로 이루어지고 있다. <사례 14>는 시행사에서 받은 뇌물을 시공사에 전달하는 역할을 공무원이 하고 시공사로부터 뇌물을 받은 사례이다. 공무원은 부패유발자이면서 연결고리이기도 하며 시행사는 부패유발자이면서 포섭대상자이며, 시공사는 부패유발자이면서 포섭대상자이다.

유지관리단계에서 발생된 부패

<사례 17>는 건축민원이 발생할 때마다 담당공무원이 뇌물을 수수하고 정기적으로 상급자에게 상납하는 경우이다. 담당공무원이 적극적 부패유발자이며, 상급자는 정기적 상납 받는 대신 담당공무원 인사를 비호하는 연결고리 역할을 하는 부패가담자이며, 민원인이 포섭대상이다. <사례 18>는 기자가 준공 검사를 대신 받아주고 뇌물을 민원인으로부터 수령하는 부패유발자이면서 연결고리 역할을 하며 민원인은 포섭대상이며 담당공무원은 포섭대상자이면서 업무협조자로서 연결고리 역할을 하고 있다.

소결

결론적으로 건설건축분야 부패사례의 연결망 특성은 다음과 같다.

첫째, 뇌물의 수수형태가 다양하게 이루어지고 있다. 거액을 여러 번 수뢰 또는 착복하는 경우, 소액을 여러 번 수뢰 또는 착복하는 경우, 거액을 1회 또는 소수 거래 하는 경우 등 비리의 유형은 다양하다. 건축건설 관련부서와 그 부서를 관리하는 상급자, 시/군의원, 시장 등이 관련되어 있어서 부패가 집단화, 조직화, 일상화, 제도화되어 있음을 알 수 있다. 특히 공사단계 전반에 걸쳐 공무원과 민원인 사이에 직거래가 이루어지고 있으며, 이미 공직부패가 제도화되어 있음을 의미한다.

둘째, 부패유발자들은 민원의 성격에 따라서 다양한 형태의 연결고리를 형성하고 있다. 부패가담자의 연결고리의 역할은 공무원의 경우는 인사비호, 압력, 청탁, 업무협조, 협조가능자 소개 등으로, 민간인의 경우는 민원처리담당자 소개, 민원업무처리 대행, 민원인과 업무처리담당자 연결 등이 이루어지고 있었다.

연결고리의 성격이 다양하기는 하지만 연결고리로서의 부패가담자와 부패유발자 및 포섭대상자와으 관계는 그 만큼 다양하지는 않다. 즉 상하관계 또는 동료관계 등의 인적 관계에서 부패동업과 상납고리로 연결되어 있는 지극히 단순한 관계에 있다.

셋째, 백완기 외(2000)가 제시한 공직부패의 5가지 유형 중에서 세무비리에서 나타나는 공무원이 부패유발자․포섭대상자․연결고리가 되는 경우를 제외한 ①부패유발자와 포섭대상자간 직거래, ②연결고리 개입 후 부패유발자와 포섭대상자간 직거래 경우, ③공무원이 부패유발자와 포섭대상자가 되는 경우, ④민간인이 부패유발자이고 공무원이 포섭대상․연결고리인 경우가 본 사례분석에서 나타났다.

<표 III-1> 공사단계별 부패사례의 연결망적 특성

사례/번호		부패유발자	포섭대상자	부패가담자 (연결고리)	연결망유형	특 성
계획단계	1	건설업자	건축과장 다수의 공무원	시장	연결노드형	- 아파트 설계 변경의 불법적 허가 - 업자는 건축주 명의를 쪼개는 수법으로 부담금 119억 차익 챙김 - 건축허가 관련공무원 다수 관여 - 시장의 직권남용 - 거액 소수거래
	2	건설브로커 (정당인)	건설업자 공무원	공무원 건설브로커	연결노드형	- 브로커가 공무원으로부터 빼낸 개발정보를 이용 - 사업승인 및 시행자선정과 관련해 뇌물수수 - 거액 다수 수뢰
	3	공무원	주택사업자	없음	직거래형	- 토지정보를 이용해 부지 소개 및 건축허가 편의 제공 - 업무상 취득한 정보로 사익 추구 - 거액 소수거래
	4	건설업자	공무원	없음	직거래형	- 지목 변경 청탁으로 시작 - 각종 청탁과 뇌물이라는 부패연결망이 지속됨 - 소액 다수거래
	5	공무원	건설업자	없음	직거래형	- 건축허가 와 사업 인/허가 편의 제공 - 부서를 옮겨가며 계속 부패유발 - 거액 소수거래
	6	시의원	건설업자	공무원	연결노드형	- 사업승인 조건으로 부가된 교통부담금 감면 - 시의원 지위를 활용한 압력과 청탁 - 피해민원을 이용한 의도적 접근 - 분양권 및 로비자금 명목으로 금전 수뢰
	7	공무원	건설업자 설계감리사 부동산업자	없음	직거래형	- 건축인허가관련 편의 제공으로 뇌물수뢰 - 설계비 과다계상 방법을 비자금 조성 - 간접적 뇌물공여방식인 내기 골프를 침 - 거액 다수거래
설계단계	8	설계업자	시장	시 공무원	연결노드형	- 규모의 과다문제로 중단된 설계의 재개 청탁 - 부하직원을 동원한 뇌물수수를 정교하게 은폐 - 다른 뇌물사건으로 집행유예 중 다시 수뢰 - 실시설계중단의 의견을 낸 공무원을 부당 인사 조치 - 거액 1회 수뢰
입찰계약 단계	9	공무원	다수의 건설업체	없음	직거래형	- 입찰예정가 정보 제공으로 뇌물수뢰 - 공무원이 주도적으로 직거래선을 다각화 - 거액 다수거래
	10	군의원	건설업자	공무원	연결노드형	- 발주공사 납품 편의 제공 - 관리 감독 담당공무원에 압력 - 소액 다수거래
	11	시장	복수의 건설업자	없음	직거래형	- 도로공사 발주의 대가로 뇌물 수뢰 - 최종결정권을 이용한 사익추구 - 거액 1회 수뢰
	12	시의원	공무원	건설업체	연결노드형	- 건설업자 출신 시의원의 관급공사 수주 - 대리업체의 이용해 공사수주 후 친인척으 로 대표자 명의 변경된 업체가 하도급계 약을 체결 - 공직을 이용한 사업적 이익 추구
입찰계약 단계	9	공무원	다수의 건설업체	없음	직거래형	- 입찰예정가 정보 제공으로 뇌물수뢰 - 공무원이 주도적으로 직거래선을 다각화 - 거액 다수거래
	10	군의원	건설업자	공무원	연결노드형	- 발주공사 납품 편의 제공 - 관리 감독 담당공무원에 압력 - 소액 다수거래
	11	시장	복수의 건설업자	없음	직거래형	- 도로공사 발주의 대가로 뇌물 수뢰 - 최종결정권을 이용한 사익추구 - 거액 1회 수뢰
	12	시의원	공무원	건설업체	연결노드형	- 건설업자 출신 시의원의 관급공사 수주 - 대리업체의 이용해 공사수주 후 친인척으 로 대표자 명의 변경된 업체가 하도급계 약을 체결 - 공직을 이용한 사업적 이익 추구
시공감리단계	13	공무원 감리회사	건설업자	없음	직거래형	- 관급자재 공급의 의도적 지연으로 뇌물 유도 - 관계부서 공무원 다수가 뇌물 수수 - 설계변경이나 공기를 빌미로 감리회사의 노골적 뇌물 요구 - 공사 막바지 대접이 소홀해지면서 부패연 결망이 깨짐 - 금품 및 금전 소액 다수거래
	14	공무원 건설업체	건설업체	공무원	연결노드형	- 시행사로부터 받은 뇌물을 시공사에 전달 하는 브로커 역할로 공무원이 뇌물수뢰 - 공무원이 부패유발자이면서 연결노드 역 할을 동시에 진행 - 거액 1회 수뢰 및 향응 접대
	15	건설업체	공무원	없음	직거래형	- 설계변경 허가 등 시공편의 제공 - 설계변경으로 공사금액을 올려준 대가 - 소액 다수거래
	16	공무원	다수의 건설업체	없음	직거래형	- 불법행위를 공문서 위조해 적법 처리함 - 뇌물거래선이 여러 개 되고 기존 거래선 은 다각화됨. - 소액 다수거래
유지관리단계	17	공무원	건설업체	건축사	연결노드형	- 일명 급행료를 사용검사 승인 등 건축민 원 발생시 마다 전달 - 건축민원창구의 하위직공무원이 뇌물을 수뢰하고 정기적으로 상급직에게 상납 - 소액 다수거래
	18	기자	민간인 건축업자	공무원	연결노드형	- 불법사실 묵인하고 준공검사 받아주고 공 장설립 허가 편의를 봐주는 대가로 뇌물 수수 - 언론인의 지위를 이용해 부패유발 - 청탁비 명목의 소액 다수거래

건설건축분야 부패방지의 사례분석

(1998년 00시 종합운동장 내부고발을 중심으로)

사례 개요

이 사례는 00시가 1995년 추진한 00시종합운동장 건립공사의 설계용역과 관련해 담당공무원이 MF로 인한 재원조달의 불투명성이라는 외부적 조건으로 인해 공사보유된 상황에서 적법한 절차에 의해 실시설계용역 중단의 의견을 시장의 포함한 상급자에게 보고했으나 도리어 무시되고 부당한 인사조치가 내리지면서, 감사원에 문제 지적, 언론에 양심선언, 지역시민단체 및 중앙 시민단체에 지원 요청 등으로 본인은 내부공익제보자가 되고 해당 사안은 사회적 이슈화가 되어 부패방지위원회가 신분보장권을 최초로 발동하고 원상회복명령을 내리게 되는 사례이다.

본 사례가 건설건축분야 부패방지의 대표적 사례로 선정하는 이유는 첫째, 건설건축분야는 수주산업이라는 산업적 특성,  법령과 규제 과다, 기술적이고 전문적 분야, 사업의 대규모성과 공기의 중요성, 빈번한 검사/감독, 오랜 정경유착 등으로 인해 부패 취약성과 아울러 반부패 취약성을 갖고 있다. 건설․건축 부패 방지 내지 대처방안으로 내부공익제보가 가장 많이 거론된다(박흥식, 1999: 박정수, 2002: 부패방지위원회, 2003: 이진국/황태정, 2003). 그런 점에서 본 사례는 관급공사 추진과정에서의 탈법과 부정에 대한 담당공무원의 거부행위로서 내부공익제보를 다루고 있다.

둘째, 관급공사 계획과 추진이라는 지방정부의 정책(결정)과정에서 정책참여자들(담당공무원(계장, 과장, 국장), 시장, 시의회, 시민단체, 기업인(건축사), 중앙정부기관(행자부, 감사원))의 다양한 네트워크, 특히 부패연결망과 반부패 네트워크의 변화 양상을 잘 살펴볼 수 있는 사례이다.

셋째, 한국에서의 내부고발은 주로 정치적 문제의 이슈화가 대부분이었다(박흥식, 1999). 기술적/전문적 폐쇄성으로 인해 건설 건축 부패에 대한 내부고발의 사례는 전무한 현실에서 용기와 신념을 가진 시설공사 담당공무원의 종합운동장 설계용역과 관련한 내부고발을 다룬 본 사례는 건설건축분야 부패방지 방안을 모색하는데 의미가 있다.

본 사례는 건설분야 부패사례이면서 내부고발 및 반부패활동 사례이기도 하다. 담당공무원의 내부고발로부터 시작해서 시민단체의 지원활동와 부패방지위원회의 개입, 그리고 자치단체장에 대한 과태료 부가 및 원상회복명령, 손해배상청구 소송 제기와 1차 승소, 뇌물수수 혐의로 불구속기소로 이어지는 일련의 과정들이 몇 가지 분석개념을 통해 분석된다.

첫째는 부패사례에 대한 연결망 접근이다. 본 사례의 부패연결망적 특성, 반부패 네트워크 특성 등이 분석된다.

둘째는 건설건축분야 부패방지의 내부고발의 논리, 지침, 법률 등이 어떻게 적용되고 문제점은 무엇인지가 분석된다.

사례분석

본 사례의 전개과정은 시기별로 크게 4개의 기간으로 구분된다. 첫째 기간은 1995년 종합운동장 건립 계획 수립으로부터 설계용역 발주 및 사업진행까지이고, 둘째 기간은 김 계장의 해당업무 부서 발령(1997. 7. 6), 사유 발생으로 실시설계 중단 의견 보고, 시장을 포함한 상급자의 무시와 압력, 그리고 다른 부서로의 전보발령되는 1998년 4월 6일까지, 셋째 기간은 부패연결망 형성에 걸림돌로 작용한 김 계장을 전보발령한 후 실시설계 진행 및 납품, 그리고 뇌물 수수, 재정확보의 불투명성으로 다음 공사단계로 진전되지 못하는 시기, 넷째 기간은 2000년 10월 종합운동장에 대한 감사원의 감사를 계기로 감사원과 시민단체에 내부공익제보, 언론에 양심선언, 부패방지위원회에 신고, 2차 인사상 불이익 조치, 부방위의 원상회복명령과 과태료 부가, 손해배상소송 및 1차 승소, 단체장의 뇌물수수 혐의로 불구속기소로 이어지는 현재까지로 구분된다.

전체 기간으로 보면 민선 1기에서 3기까지 이어지는 기간이며 그동안 부패에 연루된 혐의로 자치단체장 한 명은 현재 복역 중이고 다른 한 명은 사법적 판단을 일부는 받았고 일부는 기다리고 있는 중이다. 또한 실시설계비 55억원의 예산낭비가 되었다.

제1시기 ; 종합운동장 건립계획수립과 설계용역 계약 및 착수

00시는 1994년 11월 00시 종합운동장 건립계획을 수립한다. 당시 계획안은 건립기간을 1995부터 2004년까지로 하고, 주경기장은 3만-4만석 규모, 야구장은 3만석 규모, 그리고 주차장 및 광장 등 부대시설 조성사업으로 되어 있다. 담당부서는 문화공보담당관실이었다. 민선 1기 자치단체장의 임기시작이 1995년 7월 1일임을 감안하면 관선 단체장시대부터 추진되었던 사업으로 봐야 한다.

동년 6월 00시종합운동장 건립공사를 위한 행자부의 지방재정중앙투자 심사에서 승인을 받았지만 430억 규모의 주경기장에서만 이다. 그러나 동년 6월 행자부의 투융자 승인 규모를 넘어서는 1050억원 규모의 종합운동장(주경기장 + 보조경기장) 설계용역을 동년 6월 현상공모하고 이후에도 단계적으로 사업예산을 늘려 1996년 11월 아도무 종합건축사사무소(대표 장00)와 2042억 규모의 종합운동장 사업에 대한 기본설계 및 실시설계용역을 51억에 체결하기에 이른다. 이는 행자부의 투융자 심사 승인사항을 위반하는 내용이었다.

1995년 6월 설계용역 현상공모가 1년 이상 후인 1966년 10월에 설계용역 사업자 선정 및 계약이 체결된 것은 1995년 7월 24일 종합운동장 부지이전 방안이 검토되면서 설계용역 현상공모가 유보되었기 때문이다.

여기서 지적되어야 하는 것은 첫째, 관행이라고 하지만 행자부의 투융자심사 승인사항을 위반하면서 설계용역 현상공모를 추진한 해당사업 의사결정권자가 누구인가이다. 둘째, 1995년 7월 1일부터 시작된 민선1기 단체장이 임기 1개월도 되지 않은 상황에서 관선시장 때부터 계획 및 추진된 사업의 내용, 그것도 핵심적 내용인 운동장 부지이전이 검토될 수 있는가,  그리고 부지이전 검토의 숨은 이유는 없는가이다. 셋째 종합운동장의 기본설계 및 실시 설계 용역을 계약체결한 건축사사무소의 대표와 주무국장인 건설교통국장의 해군동료이며 특혜의혹이 있다는 것이다.

사실 위의 세 가지 의문사항에 00시 종합운동장 건립공사가 내외부적 제약요인이 감안하더라도 10여년 동안 공전되고 담당공무원의 내부고발, 단체장의 뇌물수수 혐의로 불구속기소, 설계용역비 예산낭비 55억의 결과를 낳는 단초가 있다고 생각된다.

우선 관선시대에서 민선시대로 넘어가는 기간에 00시 종합운동장 건립계획이 수립 및 추진되었는데, 관급공사단계로 보면 계획단계와 설계단계가 진행되는 상황에서 최고의사결정의 핵심참여자는 비선출직인 부시장, 주무국장인 건설교통국장, 그리고 시설공사과장이라고 할 수 있다. 이들의 역할이 설계용역의 진행과정에서 자주 등장하며 내부고발자인 담당계장의 적절한 판단과 보고를 의도적으로 무시하는 사람들이다.

둘째로 수동적인 관선시장에 비해 유권자인 지역시민에 의해 선출된 민선시장의 등장은 지방정부 내부 정책 영향력 행위자 중에서 단체장이 가장 강한 영향력을 보유하게 만들었다(소순창, 2001). 그 다음이 지방의회, 부단체장, 각 시책담당 공무원, 재정담당 공무원, 주민, 기획담당 공무원 순이다. 따라서 1기 민선시장 취임 초반기의 대규모 관급공사인 종합운동장 건립공사에 정책 영향력을 가질 수 밖에 없었을 것이다. 종합운동장 부지이전 검토가 이루어진 것도 취임 초반의 단체장의 의지가 강력히 반영된 것이며 자기주도로 정책결정되지 않은 사안에 대해 취임 초기관료조직 장악을 위한 ‘딴지걸기’가 아닌가 생각된다. 하지만 당시 종합운동장 건립사업은 계획단계에서 설계단계로 이행 중으로 사업 수정 내지 변경으로 갈 수 있는 상황이 아니었다. 왜냐면 이미 행자부의 투융자 심사를 마친 상태이기 때문이다.

셋째로 건축사대표와 주무국장의 관계는 과거 장교와 사병의 관계이었고, 상당기간 인간적 관계망을 형성해 오고 있었던 사이임을 짐작할 수 있는데, 내부공익제보자에 의하면 주무국장이 담당계장인 제보자에게 건축사대표와의 특수한 관계를 꺼내며 선처를 부탁했다는 것이다. 또한 안산시가 97년 자체 조사한 타 시도의 설계용역비 규모나 행자부 예산편성지침 건축설계 요율을 참조하더라도 20억 이상 설계용역비가 과다 지출되었다는 사실이 비리의혹을 살 만한 부분들이라고 생각된다.

결국 이 시기는 부패연결망의 형성의 전 단계로서 부패유발자인 건축사 대표와 포섭대상자이자 연결고리인 주무국장이 과거 특수한 관계(장교-사병관계)가 현재 공공사업에서 복원되는 되는 과정이라고 할 수 있다. 중앙정부(행자부)의 지방정부 정책 영향력은 지방재정중앙투자대상 사업에 심사 및 승인권이라고 할 수 있다.

2기 : 내부고발자의 해당부서 발령부터 타 부서로 전보발령까지

내부고발자가 시설공사과로 발령받기 전 아도무건축사는 1997년 3월 교통영향평가 지연을 사유로 기본 및 실시설계 용역계약 변경한다. 또한 발령 후에도 아도무건축사는 경기장 지붕돔구조부 변경을 요청하고 자문회의 결과 기본설계의 핵심인 주경기장의 지붕돔구조가 시공이 불가능하다는 검토결과가 나온 뒤에도 시설공사과장이 상관의 명에 의거 별다른 계약이행불가 추궁 없이 설계변경 승인한다.

하지만 당초 공모안이 구조의 불안전, 시공불가능으로 지붕구조를 변경하였다면, 이로 인해 당초 예술성과 창의성이 변경되었다면 당초 공모안이 ‘만화’에 불과하였다고 볼 수 있다. 이는 종합운동장 현상공모의 취지와 공모작 선정의 근거가 사실상 상실된 것으로 볼 수 있으며, 당선무효의 사유에 해당한다고 볼 수 있다. 이와 관련하여 안산시가 아도무건축사의 설계변경 요청에 최소한 책임규명 없이 이를 순순히 변경승인을 한 것은 적절한 조치라고 보기 어렵다. 이 또한 아도무건축사에 대한 특혜의혹이 제기되는 이유 중의 하나다(시민단체 진상조사단 진상조사 결과보고서, 2001).

이 시기에 내부고발자는 조직내부자로서 직무에 충실하고 내부의사소통구조 및 의사결정구조를 철저히 따른다. 1997년 10월 6일부터 10일까지 전국의 종합운동장 건립 실태를 현장 조사하여 5만석 규모의 주경기장 건립은 지리적 위치, 실질적 이용도의 저조로 지역경제 활성화 효과가 적고, 연간운영유지비가 25억-30억 이상 소요된다는 요지의 보고를 상급자에게 한다.

또한 00건축사에 사업비용의 재검토를 요청하여 주경기장의 관련사업비 2,365억원을 포함하여 총 사업비를 1,600억원에서 3, 135억원으로 증액해야 한다는 아도무측의 개략검토결과 통보받고 기획담당관실과 공동으로 소요예산판단을 하고 이를 다시 상급자에게 보고한다. 운동장 건립 재원확보 어려움, IMF로 인한 재원조달의 전망의 불투명성 등의 문제점이 발생하자, 사업 주무 계장이었던 내부고발자는 시장의 종합운동장건립 유보에 따른 설계용역의 조치방향에 대하여 기본설계만 정산하고 실시설계용역은 중단해야하는 의견을 1997년 11월 시장 및 상급자에게 보고하였다.

그러나 부시장, 주무국장, 담당과장과 건축사 대표 등은 내부제보자 김 계장의 제안을 묵살하는 한편 심한 욕설 과 모욕적 질타을 가함.

1998년 3월 김 계장은 실시설계 용역 중단의 타당성 및 용역 중단 시 안산시의 손해배상 책임유무 등 행정절차상 문제점을 검토하기 위해 감사원 및 재경부 회계제도과 에 질의하여 ‘어떠한 손해배상책임 없이 실시설계용역을 중단하는 것이 가능’하다는 자문을 구하여 이에 대한 출장복명서를 시설공사과장 등 상급자에게 제출한다. 한편 이를 바탕으로 안산시 자문법률사무소에 실시설계용역 중단 시 발생할 문제 등에 대한 공식적인 법률검토자문을 추진하기 위해 관련문서결재를 요구했으나 상급자는 결재를 거부하였다.

결재권자인 시장에게 용역예산의 낭비우려에 대한 수 차례의 보고에도 불구하고 시장을 포함한 상급자들은 이를 묵살하였고, 이러한 사업추진의 부당성을 지적하고 사업 중단을 건의한 담당자를 1998년 4월 6일 부당하게 인사조치 시켜버린다. 상수도 사업소로 전보발령이었다.

이 시기 정책 행위자를 중심으로 지방정부 내부 네트워크 영향력을 보면 첫째, 시장은 정책 판단의 혼란이 계속 된다. 1997년말 IMF 경제위기로 대단위 투자사업에 대한 투자우선순위를 조정하여 시정의 최우선 과제를 경제위기로 인한 중소기업을 국가차원에서 지원해야 함으로 우리시에서 추진 중인 종합운동장 건립도 당분간 지연이 불가피하다는 입장을 견지할 때는 1997년 11월 13일에는 종합운동장 건립 및 실시설계 용역과정 중지를 지시한다. 하지만 부시장, 담당국장, 담당과장, 건축사 대표가 나서서 실시설계를 해야 하고 이를 방해한다고 김 계장을 심하게 욕설과 질타 한 후 1997년 12월 30일에는 종합운동장건립 재 착수를 지시한다. 그러다 1998년 3월 20일 종합운동장 건립공사 설계용역추진의 재검토를 지시하고 3월 23일에는 기본설계 납품 후 실시설계 중지를 지시한다. 그러나 아도무건축사 측이 실시설계 중단에 따른 손해배상청구 요지의 질의서 안산시에 제출한다. 그리고 시장 비서실과 총무국장에서 김 계장을 다른 곳을 전보 조치할 것이라는 경고와 실제 4월 6일 상수도 사업소로 전보발령이 난 후 실시설계 용역 재착수가 이루어진다.

최고정책결정권자로서 시장의 정책 판단의 혼선은 담당국장을 중심으로 위로는 부시장, 아래로는 담당과장, 그리고 부패연결망상의 부패유발자와 포섭대상자 사이인 건축사 대표의 끊임없는 설득 및 포섭과 자신의 객관적 상황판단이 겹치면서 오는 것으로 보인다. 검찰의 수사결과로 볼 때 아도무건축사로부터 뇌물수수가 이루진 시점이 1998년 4월 실시설계 용역 재착수를 지시한 이후임을 감안하면 외부로는 정책판단의 실패이고 내부로는 부패연결망에 포섭된 것으로 보인다.

둘째, 담당국장은 1기 때 사적관계망을 부패유발자와 포섭대상간의 직거래 연결망으로 재형성하여 과다한 설계용역비로 계약을 체결하여 특혜의혹을 샀다. 그리고 2기에는 용역건축사 측의 부당한 설계변경과 지붕구조물 변경 요청에 최소한의 책임규명도 없이 이를 순순히 변경승인을 하도록 조정해주는데 결정적 기여를 했을 것이라는 의혹 또한 배재할 수 없다.

그리고 IMF 경제위기로 종합운동장 건립 및 실시설계 중단의 필요성이 강력히 대두되었는데도, 합리적 판단과 절차에 의해 실시설계 용역 유보를 보고하는 담당 계장에게 모욕적 언행을 하며 건축사의 입장을 대변하듯이 실시설계 용역 강행을 주장하한다. 또한 위로는 부시장, 아래로는 담당과장을 부패연결망 안으로 포섭하고 동일하게 실시설계 용역 강행을 동조하게 한다.

셋째, 부패유발자로서 건축사는 1기에 포섭대상자 담당국장을 활용하여 지방정부 내 실시설계 강행을 동조하는 포섭대상자를 확대해 간다. 결국 담당국장을 연결고리로 하여 시장과의 직거래선을 형성하고 뇌물 제공과 실시설계 용역 재추진을 거래한다.

넷째, 담당 계장은 사업 주무 담당자로서 내부공익제보자 이전의 조직내부자로서 외부적 조건에 의한 종합운동장 건립 및 실시설계 용역 중단의 필요성을 객관적 조사와 외부 문의를 통해 정리하고 내부보고라인으로 계속적으로 의견을 개진한다. 물론 돌아오는 것은 욕설과 모욕, 그리고 부당한 인사조치 뿐이었다. 사실 담당공무원으로서 포섭대상자가 될 수 있는 가장 핵심적 위치에 있었음에도 불구하고 조직내부의 부정과 비리의 사슬에 포섭되지 않는다. 지방정부 내부 정책 행위자로서 영향력은 급격히 약화되어 결국 전보발령으로 내부 영향력은 종결된다.

<그림 Ⅲ-1>은 백완기 외(1999)가 부패사례의 연결망적 특성을 유형화한 5가지 모델 중 하나로서 공무원이 부패유발자와 포섭대상자가 되는 경우를 말한다.

<그림 Ⅲ-1> 부패연결망

<그림 Ⅲ-1>에서 공무원(정책결정권자)는 본 사례의 경우 담당국장이 될 수 있고 민원인은 아도무 건축사, 상급자는 부시장 혹은 시장이 될 수 있다. 그리고 업무담당 공무원은 담당 계장이 되는데 상급자와 공무원(정책결정권자)로부터 계속적인 압력을 받는다. <그림 Ⅲ-1>에서 보완되어야 하는 부분은 상급자에게 민원인이 직접 뇌물을 건네주는 화살표가 표시되지 않은 것이다.

3기 : 실시설계 용역 재추진부터 감사원의 종합운동장 감사 이전까지

담당계장 김00는 담당과에서 근무한 지 9개월 미만의 상태에서 본인의사와 관계없이 인사발령되어 수도사업소로 보내진다. 그 이후에도 진급누락 등 신분불이익조치가 여전히 지속된다.

1998년 4월 종합운동장 건립 및 실시설계 용역은 재착수된다. 하지만 안산시 기획예산담당관실은 향후 5년간 3.432억 세입 감소가 예측되고 대규모 관급공사들에 동시에 투자시 재원부족 현상이 발생한다고 재원판단보고서는 적시하고 있다. 따라서 종합운동장 건립추진은 무리라고 판단되어진다. 1998년 11월 17일 행자부도 사업규모 과다 등 타당성이 미흡하고 시설건립 후 운영대책 및 수지분석 등 투자효율성을 다시 검토하여 추진하라는 종합운동장 건립 재검토 통보를 한다.

그러한 와중에도 기본설계 최종 납품(1998년 6월 5일)과 실시설계 용역비 38억이 지급(1998년 12월)된다.

결국 1999년 6월 21일 종합운동장 건립이 유보되고 동년 12월 종합운동장 부지이전이 다시 검토된다. 2000년 7월 6일 행자부의 3차 투융자 심사를 의뢰하고 답변은 사업규모 축소하거나 재원조달방안 마련 후 추진하라는 재검토 통보되다.

이 시기는 내부제보자 김 계장이 부당한 전보발령으로 종합운동장 건립공사의 담당주무로서의 직무가 박탈되고 종합운동장 건립 및 실시설계 용역이 내부 이견자가 없는 가운데 사업이 진행된다. 하지만 기획예산담당관실이 작성한 재원판단보고서에서 재원부족현상으로 종합운동장 건립추진은 무리라고 판단하고 2차와 3차에 걸친 행자부 투융자심사에서도 재검토 통보를 받으면서 사업이 순조롭게 추진되지 못한다.

하지만 건축사와 공무원간에 형성된 부패연결망은 기본설계 납품과 실시설계 용역비 지급까지 완결한다. 설계용역과 관련된 부패유발자와 포섭대상, 그리고 부패가담자들의 연결망은 내외부의 저항 없이 작용되어 연결망 형성의 목적을 달성한다. 또한 사실 이 시기가 00시에서 내부공익제보와 같은 강력한 부패통제기제가 없는 가운데 아래와 같이 00시와 시의회의 부패 및 비리 의혹이 가장 빈번히 발생한 시기이기도 하다.

<표 III-2> 안산시, 안산시의회 부패 및 비리의혹일지

시기	의혹 내용	관련자
1998.12	농수산물 도매시장 지정서 국제청과 교부의혹	시장, 00청과
1999.11	안산시 종합문예회관 사업자선정과정에서의 남양건설 지원의혹	00건설
1999.12	원방레미콘 부지 불법운영 및 외압의혹	시장
2000. 4	화랑유원지 유희시설 사업자선정과정에서의 부정비리의혹	시의원
2000. 5	고잔신도시 임대주택 용도변경에 따른 의혹
2000. 7	안산시의회 2기 의장단 선거과정에서 금품 및 향응수수 의혹	의원 6명
2000.12	박시장 조카인 박준성비서의 이권개입의혹에 대한 성명서	시장, 시장의 조카
2000. 3	안산시의원 중국 해외연수, 관광성 외유 비난
2001. 6	안산시 종합운동장 건립과정의 각종 의혹	1기/2기 시장, 부시장,
2001. 9	부실예산감사 및 재활용매장 특혜의혹	시의회 전체 00환경
2001.11	예식장부지 특혜의혹 및 사전공모의혹	00시, 시의원, 00건설
2001.12	안산시장, 시의회의장 판공비 부정사용 의혹	시장, 시의회상임위원장
2002. 3	민주당 시장후보 경선과정에서의 박시장의 금품제공 및 불법정치자금 제공 의혹	국회의원, 시장, 시의원
2001. 9	기숙사부지 투기․특혜 및 사전공모의혹	시의원 시 공무원
2002. 4	안산시 도시계획조례 개정- 예식장 부지특혜의혹

4기 : 감사원에 제보와 원상회복명령까지

2000년 10월 감사원의 00시 종합운동장에 관한 감사 실시 때, 김00 계장은 종합운동장 건립문제를 감사원에 제보한다. 감사원은 2000년 12월 28일 종합운동장 추진 부적정 판정을 00시에 통보한다. 지역시민단체인 00YMCA에서도 00시 대형사업 및 관급공사 추진과정의 문제점과 개선방안에 관한 토론회가 열린다. 이로써 종합운동장 건립문제가 사회적 이슈화가 된다.

그 동안 신분상의 불이익조치와 내부제보자라는 이유로 공직사회에 ‘따돌림’ 당해 온 김00계장은 2001년 5월 28일 YTN을 통해 양심선언하게 된다. 이후 지역시민단체연대회의체인 00지방자치개혁시민연대는 진상조사단을 구성하고 본격적으로 종합운동장 문제를 조사하기 시작한다.

2001년 7월 11일 지역시민단체 진상조사단의 조사결과 발표 기자회견이 있었고 16일에는 종합운동장 건립의혹에 대한 감사원의 재감사를 요청한다.

당시 시민단체 진상조사단의 조사결과 보고서는 00시종합운동장 건립 의혹을 체계적으로 분석하고 있는데, 그 핵심 요지는 다음과 같다.

첫째,  IMF 상황에서 종합운동장 건립이 투자우선순위가 아니다. 안산시 98년 시 운영방향에도 중소기업 육성지원 및 실업대책이 우선 과제로 설정되어 있다.

둘째, IMF 상황에서 안산시의 종합운동장 재원조달은 사실상 어려웠다. 98년 안산시 재원판단보고서는 IMF로 세입이 향후 5년간 3,432억 감소할 것으로 예측했다.

셋째, 월드컵 경기장으로 유치가 안된 조건에서 활용도가 극히 낮은 종합운동장을 무리하게 추진할 아무런 이유가 없었다.

넷째, 실시설계를 1~2년 유보하더라도 법적문제 발생소지가 미약하다.

다섯째, 지방재정투융자 심사 전 실시설계 추진은 그 타당성이 없다. 사업비 50% 이상 증가하였음에도 불구하고 지방재정투융자심사를 받지 않은 것은 명백한 행정절차와 법을 위배한 조치였다. 이후 행자부로부터 종합운동장 투융자심사에서 재검토 지시를 2번이나 받은 사실에서 이를 입증한다.

여섯째, 00시는 정상적인 행정조치를 취하지 않았다는 지적을 감사원으로부터 받았다.

일곱째, 타 지역과 비교할 때 20~30억 정도 과다하게 설계용역비를 지출됐다.

그러나 위와 같은 지역시민단체들의 노력에도 불구하고 종합운동장 건립의혹 규명과 내부고발자의 신분상 불이익조치에 대한 원상회복 조치가 이루어지지 않아 2002년 초반 김00계장은 서울 참여연대 공익제보지원단에 지원 요청한다. 2002년 4월 9일 김 계장과 참여연대 공동명의로 부패방지위원회에 부패행위신고서를 접수한다. 하지만 이미 감사원이 2회에 걸쳐 감사하였고 새로운 위법사항이 없다는 이유로 불이첩 처리한다. 단지 부패 신고자에 대한 보호 요청이 00시에 통보된다.

하지만 00시는 김00계장을 동사무소 주무로 보복인사조치하여 전보한다. 2003년 3월 5일 부방위는 신고자에 대한 신분보장권을 최초로 발동하고 00시로 하여금 원상회복명령하고 4월 23일에는 부패행위 신고인에 인사 불이익 처분에 대한 처벌로 500만원 과태료 처분을 내린다. 또한 2004년 10월 26일 공익제보자에 대한 보복행위에 대한 손해배상책임을 인정하여 법원은 00시장에게 1,500만원의 배상금 지급을 판결한다.

이 시기는 종합운동장의 설계용역이 완결된 이후로 설계용역 추진상의 부패 및 비리의혹을 규명하고 실시설계 중단 의견을 피력하다가 인사상 불이익조치된 내부공익제보자의 원상회복 조치를 위한 반부패 네트워크의 가동기라고 할 수 있다. 확연히 구분되지는 않지만 전자는 지역시민단체들이 진상조사단을 구성하여 진행하였고, 후자는 중앙 시민단체와 부패방지위원회가 진행하였다고 할 수 있다.

사실 종합운동장 설계용역 관련 부패연결망은 2기와 3기에 형성, 가동, 종결되었다고 볼 수 있다. 이 시기 반부패 네트워크 형성은 사후적 대처방식으로 부패연결망의 가동결과에 대한 정책평가적 의미만 부각되었다. 첫째는 종합운동장 건립 및 실시설계 용역 강행이 정책판단의 실패에서 기인한다는 것이고, 둘째는 현행 부패방지법상의 내부공익제보자 보호제도의 문제점 부각이 그것이다. 전자는 정책적 판단의 실패 원인이 정책결정 및 집행과정에 시민참여가 부재하기 때문이라는 사실을 확인하고, 후자는 제도 개선과제를 도출하는 것만으로도 의미가 있다. 그러나 자원을 매개로한 부정한 거래라는 관계적 특성을 갖는 부패관계망을 포착해내고 이에 대응하는 부패에 대한 시민통제기제 혹은 반부패 시민네트워크 형성전략을 고민하는 것이 더욱 중요할 것이다.

건설건축분야 부패방지 시민참여 방안 설문조사 분석

연구방법

본 설문은 1994년 11월 15일부터 19일까지 동별, 성별, 연령에 따라 무작위 표본추출한 시민 500명과 00시 공무원 300명을 대상으로 실시하였다. 시민은 설문된 500부중 분석이 불가능한 설문지 3부를 제외하고 최종적으로 497부가 분석되었고 공무원은 수거된 설문지 220부 중 분석가능한 209부가 분석되었다. 통계적 분석은 SPSS/WIN 10.0을 활용하여 진행되었다.

응답자 특성

시민을 대상으로 하는 설문조사에는 497명 중 남자는 242명(48.7%), 여자는 255명(51.3%)이다. 연령대별로는 30대(36.4%)와 40대(25.6%)가 전체응답자의 62%를 차지하고 있다. 학력별로는 고졸이하(53.5%)가 대졸이상(46.5%)보다 약간 더 많다. 거주기간별로는 6-10년 거주자 비율이 30.2%로 가장 높았고 그 다음으로 10-15년(28.8%), 16년이상(22.5%), 5년이하(18.5%)의 순으로 나타났다.

직업별로는 자영업(17.9%), 주부(15.1%), 사무직(14.7%), 학생(13.4%), 판매서비스(10.0%), 전문직(9.6%)의 순으로 나타났으며, 가계 월 소득은 200만원이상-300만원미만(35.1%), 100만원이상-200만원미만(30.4%), 300만원이상-500만원미만(30.4%)의 순으로 나타났다.

공무원을 대상으로 하는 설문조사에는 209명 중 남자는 164명(78.5%), 여자는 45명(21.5%)이다. 연령대별로는 30대(52.2%)가 가장 높은 비율이었고 40대(25.6%)가 그다음으로 높게 나타났다. 직급별로는 8급이하, 7급, 6급, 5급 순으로 나타났으며 4급과 5급은 전무하였다. 근무연수는11-15년, 6-10년, 5년 이하, 16-20년 순으로 나타났고 21년 이상도 6.2% 차지하였다. 근무부서는 일반행정분야(61.7%)로 가장 높게 나타났고, 그 다음으로 경제/교통, 개발/인허가, 보건복지/환경 분야 순으로 나타났다.

<표 Ⅳ-1> 시민 응답자의 인적사항

항목	분류	빈도(명)	비율(%)	항목	분류		빈도(명)		비율(%)
성별	남	242	48.7	직업	농/축/수	7		1.4
	여	255	51.3		기능/생산직	44		9.0
	계	497	100		자영업	88		17.9
연령	20대	115	23.1		판매/서비스	49		10.0
	30대	181	36.4		사무직	72		14.7
	40대	127	25.6		전문직	47		9.6
	50대	44	8.9		교사/공무원	19		3.9
	60대이상	30	6.0		주부	74		15.1
	계	497	100		학생	66		13.4
학력	중졸 이하	40	8.1		무직	17		3.5
	고졸	225	45.4		기타	8		1.6
	대졸	204	41.1		계	491		100
	대학원졸	27	5.4
	계	496	100	월소득	100만원 미만	52		10.7
거주 기간	5년 이하	92	18.5		100-200만원	148		30.4
	6-10년	150	30.2		200-300만원	171		35.1
	10-15년	143	28.8		300-500만원	99		20.3
	16년 이상	112	22.5		500만원 이상	17		3.5
	계	497	100		계	498		100

<표 Ⅳ-2> 공무원 응답자의 인적사항

항목	분류	빈도(명)	비율(%)	항목	분류	빈도(명)	비율(%)
성별	남	164	78.5	직급	3급 이상
	여	45	21.5		4급
	계	209	100		5급	1	0.5
연령	20대	25	12.0		6급	28	13.4
	30대	109	52.2		7급	83	39.7
	40대	69	33.0		8급 이하	97	46.4
	50대	6	2.9		계	209	100
	60대이상	0	0
	계	209	100
근무 연수	5년 이하	47	22.5	근무 분야	일반행정	129	61.7
	6-10년	49	23.4		보건복지/환경	22	10.5
	11-15년	74	35.4		경제/교통	28	13.4
	16-20년	26	12.4		개발/인허가	25	12.0
	21년 이상	13	6.2		규제업무	5	2.4
	계	209	100		계	209	100

부패의 실태 및 유발요인

본 설문조사는 시민과 공무원의 입장에서 볼 때 부패가 가장 크게 나타나는 행정분야가 무엇인가를 알아 보았다. 시민의 경우, 동 설문에 대해서는 건설/건축공사(32.0%), 세무(26.0%), 법조(10.1%) 순으로 나타났다. 반면에 공무원의 경우 법조(27.3%), 경찰/소방(25.9%), 건축/건설공사(17.1%) 순으로 나타났다. 또한 전체응답자의 경우 건축/건설공사(27.6%), 세무(22.8%), 법조(15.1%) 순으로 나타났다.

시민과 전체응답자의 경우는 ‘세무’항목이 제외된 경기도내 시민과 공무원 대상으로 한 경기개발연구원의 조사(김동성, 2002)와 본 설문조사가 동일하게 건축/건설공사분야의 부패가 가장 심각한 것으로 보고 있다. 또한 이는 1999년 서울시정개발연구원과 한국갤럽이 공동조사한 서울시 청렴지수 조사와 2002년 부패방지위원회가 일반국민을 대상으로 한 부패인식도 조사에 대한 결과와 유사하다. 단 부패방지위원회(2002)의 조사에서는 ‘세무’항목을 포함해서 건설/건축 66.5%, 법무 54.8%, 경찰 52.6%, 세무 49.8%의 순으로 나타났다.

<표 Ⅳ-3> 부정부패가 가장 심각하고 만연한 분야

분류	시민		공무원		합계
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
세무	129	26.0	31	15.1	160	22.8
경찰/소방	29	5.8	53	25.9	82	11.7
법조	50	10.1	56	27.3	106	15.1
환경	17	3.4	1	0.5	18	2.6
보건의료	7	1.4	1	0.5	8	1.1
식품위생	30	6.0	2	1.0	32	4.6
건축/건설공사	159	32.0	35	17.1	194	27.6
교육	39	7.8	5	2.4	44	6.3
병무	37	7.4	18	8.8	55	7.8
기타	0	0	3	1.5	3	0.4
계	497	100	205	100	702	100

Chi값 = 126.090  df=10  p<.001

가장 부패가 심한 집단이 누구인가라는 질문에 대해서 시민의 경우 지방공무원(32.5%), 지방의원(27.8%), 기업인(19.1%) 순으로 나타났고 단체장도 13.0%를 차지했다. 공무원 경우 단체장(26.8%), 기업인(24.4%), 지방의원(23.0%) 순으로 나타났고 지방공무원(2.9%)은 아주 낮게 나타났다.

시민과 공무원간의 현저한 차이는 설문시점이 전공노의 파업시점이라는 이유와 전공노의 제1의 사회적 의제가 부정부패 척결이라는 것이 반영되고 있다고 할 수 있다.

<표 Ⅳ-4> 가장 부패가 심한 집단

	시민		공무원		합계
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
단체장	64	13.0	56	26.8	120	17.1
지방공무원	160	32.5	6	2.9	166	23.6
지방의원	137	27.8	48	23.0	185	26.4
기업인	94	19.1	51	24.4	145	20.7
모르겠다	38	7.7	30	14.4	68	9.7
기타	0	0	18	8.6	18	2.6
합계	493	70.2	209	29.8	702	100

Chi값 = 123.175  df=5  p<.001

본 설문조사는 00시 건설/건축분야의 부패정도에 대해서 설문한바, “매우 심각하다” 또는 “심각한 편이다”라는 응답은 전체 응답의 42.4%(시민), 10.6%(공무원)을 차지한 반면에 “심각하지 않은 편이다” 또는 “매우 심각하지 않다”는 8..9%(시민), 39.0%(공무원)로 나타났는데, 시민들은 대체로 건설/건축분야 부패가 심각한 것으로 인식하는 반면에 심각하지 않은 것으로 인식하는 편이다. 이는 두 집단간의 부패정도에 대한 인식의 차이 검증에서도 통계적으로 유의미 한 것으로 나타났다(p<.001). 한편 “그저 그렇다”는 불분명한 입장을 표명한 응답자는 전체의 48.7%(시민), 50.5%(공무원)로 나타났다.

<표 Ⅳ-5> 00시 건설/건축분야의 부패정도

분류	시민		공무원		합계
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
매우 심각하다	39	7.9	2	1.0	41	5.8
심각한 편이다	171	34.5	20	9.6	191	27.2
그저 그렇다	241	48.7	105	50.5	346	49.2
심각하지 않은 편이다	38	7.7	63	30.3	101	14.4
매우 심각하지 않다	6	1.2	18	8.7	24	3.4
계	495	100	208	100	703	100

Chi값 = 121.493  df=4  p<.001

<표 Ⅳ-6> 부패정도에 대한 시민과 공무원간의 차이 검증

구분	빈도	평균	표준편차	df	t
시민	495	2.60	0.79	701	-11.584***
공무원	208	3.36	0.81
합계	703	2.82	0.87

본 설문조사에서 건설건축분야의 부패가 많은 것으로 인식되는 이유를 보면 건설부문에 대한 기존의 부정적 인식이 지속되고 있고 언론은 부패하면 건설분야만을 집중적으로 보도하기 때문이라는 부정적 사회요인(시민, 31.2%: 공무원 50.0%)과  복잡한 건설부문의 업무처리 절차와 업무량에 비하여 절대적인 인원수의 부족이라는 내부업무환경요인(시민, 28.2%: 공무원, 23.5%)이 있음을 시민과 공무원들은 공감하고 있다, 이에 반해 대민업무가 많아서 민원의 담당공무원에 대한 유혹의 기회가 높기 때문이라는 이유에 대해서는 상대적으로 공감이 낮게 나타났다. 그리고 건설부문의 부패가 다른 부문보다 심각하기 때문이라는 이유도 시민(14.1%), 공무원(16.7%)로 나타났다.

<표 Ⅳ-7> 건설건축분야의 부패가 많은 것으로 인식되는 이유

분류	시민		공무원		합계
	빈도 (명)	비율 (%)	빈도 (명)	비율 (%)	빈도 (명)	비율 (%)
건설부문에 대한 기존의 부정적 인식이 지속되기 때문	91	18.3	72	35.3	163	23.3
언론이 건설부문의 부패만 집중적으로 보도하기 때문	64	12.9	30	14.7	94	13.4
복잡한 건설부문의 업무처리 절차 때문	71	14.3	27	13.2	98	14.0
업무량에 비하여 절대적인 인원수의 부족	69	13.9	21	10.3	90	12.9
건설부문의 부패개선에 대한 홍보 부족	38	7.7	4	2.0	42	6.0
민원의 담당공무원에 대한 유혹	57	11.5	14	6.9	71	10.1
대민 업무부서가 많아서	35	7.1	2	1.0	37	5.3
건설부문의 부패가 다른 부문보다 심각하기 때문에	71	14.3	34	16.7	105	15.0
계	496	100	204	100	700	100

Chi값 = 41.282  df=7  p<.001

좀더 구체적으로 건설건축 공사과정에서 부패가 가장 심할 것으로 생각되는 단계는 어디인가를 설문한바, 시민의 경우 입찰/계약단계(43.1%), 시공/감리단계(27.6%), 설계단계(15.1%), 유지/관리단계(7.9%)의 순으로 나타났다. 공무원의 경우 입찰/계약단계(43.1%), 시공/감리단계(27.6%), 계획단계(8.0%), 설계단계(7.5%)의 순으로 나타났다. 이는 부패가 가장 많이 발생하는 단계가 시공감리와 준공검사 단계, 설계와 심사단계, 계획단계, 계약단계의 순으로 나타난 조은경(2002)의 감사연보(1998-2001)을 활용한 공사부문 부패 적발현황 분석과는 상이한 결과이다. 또한 2002년 서울시립대학교 반부패행정시스템연구소가 서울시 토목/ 건설 기술직 공무원을 대상으로 실시한 조사에서는 시공단계, 입찰계약단계, 감리단계, 설계단계, 계획단계, 유지관리단계 순으로 응답하였다(조은경,2002).

<표 Ⅳ-8> 부패가 가장 심한 건설건축 공사단계

분류	시민		공무원		합계
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
계획단계	31	6.3	16	8.0	47	6.8
설계단계	75	15.1	15	7.5	90	12.9
입찰/계약단계	214	43.1	77	38.5	291	41.8
시공/감리단계	137	27.6	84	38.0	221	31.8
유지관리단계	39	7.9	8	4.0	47	6.8
계	496	100	200	100	696	100

Chi값 = 20.214  df=4  p<.001

본 설문조사는 각 요인별로 “지방공무원의 부패유발에 어떠한 영향를 미치는가”에 대한 설문을 실시하였다.  시민의 경우 먼저 ‘업무환경’분야에 있어서는 영향을 미친다는 응답과 영향을 미치지 않는다는 응답이 “떡값, 접대 등의 관행”은 각각 74.5%와 5.6%, “우리사회의 전반적인 부조리 풍토”는 각각 70.5%와 3.8%, “혈연 ․ 학연 ․ 지연으로 인한 청탁과 압력”은 각각 68.0%와 6.1%, “선처와 특혜를 바라는 민원인의 유혹”은 각각 66.5%와 9.5%,“기관장이나 상사의 압력”은 각각 73.8%와 5.2%, “정치인 등 외부에서의 압력이나 청탁”은 각각 74.4%와 5.9%, “서로 봐주는 조직문화”는 각각 66.3%와 6.7%로 나타났다. 즉 상기의 모든 요인들에 걸쳐 영향을 미친다는 응답이 영향을 미치지 않는 다는 응답보다 높게 나타났으며 특히 “떡값, 접대 등의 관행”, “정치인 등 외부에서의 압력이나 청탁”, “기관장이나 상사의 압력”이 ‘업무환경’분야에서는 가장 부패 유발 또는 조장 요인으로 지적되었다.

‘행정제도’분야에서는 영향을 미친다는 응답과 영향을 미치지 않는다는 응답이 “민원인들이 지키기 어려운 각종 행정규제와 기준의 비현실성“은 각각 52.1%와 9.1%, ”행정기준 및 절차의 불명확성“은 각각 53.8%와 9.1%, ”업무처리에 대한 기록과 공개의 미비“는 각각 62.7%와 8.3%, ”부당한 처리에 대한 이의제기 장치의 실효성 미약“은 각각 58.2%와 8.9%로 나타났다. 상기의 모든 요인들에 걸쳐 영향을 미친다는 응답이 영향을 미치지 않는 다는 응답보다 높게 나타났지만 ”각종 행정규제와 기준의 비현실성“, ”행정기준 및 절차의 불명확성“은 ”그저 그렇다‘라는 모호한 입장을 보이는 응답자도 상당수 있음을 알 수 있다.

‘인적요인’ 분야에서는 영향을 미친다는 응답과 영향을 미치지 않는다는 응답이 “ 공무원의 낮은 보수수준”은 각각 50.3%와 18.3%, “공무원 개인의 사익추구 및 윤리의식 부족”은 각각 63.7%와 10.1%, “권위적이고 고압적인 공무원의 업무수행 태도”는 각각 61.7%와 7.7%, “업무처리에 있어 개별공무원의 지나친 재량권 행사”는 각각 67.8%와 6.3%로 나타났다. 상기의 모든 요인들에 걸쳐 영향을 미친다는 응답이 영향을 미치지 않는 다는 응답보다 높게 나타났다.

‘부패통제’ 분야에서는 영향을 미친다는 응답과 영향을 미치지 않는다는 응답이 “조직내부 통제기능의 미약”은 각각 60.4%와 6.5%, “내부고발자제도의 미비”는 각각 64.1%와 6.5%, “사정(비리적발)기관 활동의 비효과성”은 각각 66.2%와 5.7%, “비리공무원에 대한 관대한 처벌”은 각각 70.3%와 5.0%로 나타났다.

다음으로 공무원의 경우 먼저 ‘업무환경’분야에 있어서는 영향을 미친다는 응답과 영향을 미치지 않는다는 응답이 “떡값, 접대 등의 관행”은 각각 47.8%와 16.9%, “우리사회의 전반적인 부조리 풍토”는 각각 48.8%와 14.9%, “혈연 ․ 학연 ․ 지연으로 인한 청탁과 압력”은 각각 72.2%와 7.2%, “선처와 특혜를 바라는 민원인의 유혹”은 각각 36.7%와 23.2%,“기관장이나 상사의 압력”은 각각 67.2%와 12.6%, “정치인 등 외부에서의 압력이나 청탁”은 각각 72.4%와 8.7%, “서로 봐주는 조직문화”는 각각 34.5%와 18.0%로 나타났다. 즉 상기의 모든 요인들에 걸쳐 영향을 미친다는 응답이 영향을 미치지 않는 다는 응답보다 높게 나타났으며 특히 “혈연 ․ 학연 ․ 지연으로 인한 청탁과 압력”, “정치인 등 외부에서의 압력이나 청탁”, “기관장이나 상사의 압력”이 ‘업무환경’분야에서는 가장 부패 유발 또는 조장 요인으로 지적되었다.

‘행정제도’분야에서는 영향을 미친다는 응답과 영향을 미치지 않는다는 응답이 “민원인들이 지키기 어려운 각종 행정규제와 기준의 비현실성“은 각각 36.7%와 18.8%, ”행정기준 및 절차의 불명확성“은 각각 38.6%와 24.1%, ”업무처리에 대한 기록과 공개의 미비“는 각각 19.8%와 34.8%, ”부당한 처리에 대한 이의제기 장치의 실효성 미약“은 각각 28.0%와 28.5%로 나타났다. 상기의 요인들 중 “민원인들이 지키기 어려운 각종 행정규제와 기준의 비현실성“과 ”행정기준 및 절차의 불명확성“은 영향을 미친다는 응답이 영향을 미치지 않는 다는 응답보다 높게 나타났지만 ”업무처리에 대한 기록과 공개의 미비“와 ”부당한 처리에 대한 이의제기 장치의 실효성 미약“는 그 반대로 나타났다.

‘인적요인’ 분야에서는 영향을 미친다는 응답과 영향을 미치지 않는다는 응답이 “ 공무원의 낮은 보수수준”은 각각 50.7%와 22.2%, “공무원 개인의 사익추구 및 윤리의식 부족”은 각각 33.3%와 26.6%, “권위적이고 고압적인 공무원의 업무수행 태도”는 각각 23.2%와 35.8%, “업무처리에 있어 개별공무원의 지나친 재량권 행사”는 각각 22.7%와 41.8%로 나타났다. 상기의 요인들 중 “공무원의 낮은 보수수준”, “공무원 개인의 사익추구 및 윤리의식 부족”은 영향을 미친다는 응답이 영향을 미치지 않는 다는 응답보다 높게 나타났지만 나머지는 그 반대로 나타났다.

‘부패통제’ 분야에서는 영향을 미친다는 응답과 영향을 미치지 않는다는 응답이 “조직내부 통제기능의 미약”은 각각 22.7%와 35.8%, “내부고발자제도의 미비”는 각각 30.6%와 32.5%, “사정(비리적발)기관 활동의 비효과성”은 각각 22.7%와 32.8%, “비리공무원에 대한 관대한 처벌”은 각각 25.6%와 31.9%로 나타났다. 즉 상기의 모든 요인들에 걸쳐 영향을 미친다는 응답이 영향을 미치지 않는 다는 응답보다 높게 나타났다.

<표 Ⅳ-9> 부패유발요인

구 분		집단	전혀 영향을 미치지 않음	거의 영향을 미치지 않음	그저 그럼	어느 정도 영향을 미침	매우 큰 영향을 미침	평균
업무 환경 관련	1) 떡값, 접대 등의 관행 65.403*** df=4	시민	1.4	4.2	19.9	46.7	27.8	3.95	3.76
		공무원	5.8	11.1	35.3	42.0	5.8	3.31
	2) 우리사회의 전반적인 부조리 풍토 45.665*** df=4	시민	0.4	3.4	25.7	48.5	22.0	3.88	3.75
		공무원	4.8	10.1	36.2	35.3	13.5	3.43
	3) 혈연 ․ 학연 ․ 지연으로 인한 청탁과 압력 27.372*** df=4	시민	33.3	34.7	25.9	5.9	0.2	3.95	3.89
		공무원	2.4	4.8	25.6	48.8	18.4	3.76
	4) 선처와 특혜를 바라는 민원인의 유혹 57.795*** df=4	시민	1.8	7.7	24.0	47.5	19.0	3.74	3.57
		공무원	6.8	16.4	40.1	28.0	8.7	3.15
	5) 기관장이나 상사의 압력 17.597** df=4	시민	0.4	4.8	21.0	44.6	29.2	3.97	3.92
		공무원	3.9	8.7	20.3	37.7	29.5	3.80
	6) 정치인 등 외부에서의 압력이나 청탁 13.176* df=4	시민	0.4	5.5	19.7	37.1	37.3	4.05	4.02
		공무원	3.9	4.8	18.8	39.1	33.3	3.93
	7) 서로 봐주는 조직문화 72.292*** df=4	시민	2.2	4.5	26.9	46.5	19.8	3.77	3.59
		공무원	3.4	14.6	47.6	30.6	3.9	3.17
행정 제도 관련	8) 민원인들이 지키기 어려운 각종 행정규제와 기준의 비현실성 22.260*** df=4	시민	1.2	7.9	38.8	40.0	12.1	3.54	3.44
		공무원	4.3	14.5	43.5	31.9	5.8	3.20
	9) 행정기준 및 절차의 불명확성 38.812*** df=4	시민	2.0	7.1	37.1	37.9	15.9	3.58	3.45
		공무원	5.3	18.8	37.2	33.8	4.8	3.14
	10) 업무처리에 대한 기록과 공개의 미비 137.617*** df=4	시민	1.2	7.1	29.1	36.4	26.3	3.79	3.50
		공무원	7.7	27.1	45.4	17.9	1.9	2.79
	11) 부당한 처리에 대한 이의제기 장치의 실효성 미약 72.174*** df=4	시민	1.4	7.5	32.8	41.5	16.7	3.65	3.45
		공무원	6.3	22.2	43.5	23.2	4.8	2.98
부패 통제 관련	12) 공무원의 낮은 보수수준 8.872 df=4 p=.064	시민	4.5	13.8	31.4	35.8	14.5	3.42	3.41
		공무원	9.2	13.0	27.1	31.9	18.8	3.38
	13) 공무원 개인의 사익추구 및 윤리의식 부족 77.408*** df=4	시민	2.0	8.1	26.1	36.0	27.7	3.79	3.57
		공무원	9.7	16.9	40.1	28.0	5.3	3.02
	14) 권위적이고 고압적인 공무원의 업무수행 태도 125.361*** df=4	시민	1.4	6.3	30.6	44.3	17.4	3.70	3.44
		공무원	9.2	26.6	41.1	21.3	1.9	2.80
	15) 업무처리에 있어 개별공무원의 지나친 재량권 행사 179.978*** df=4	시민	0.6	5.7	25.7	39.9	27.9	3.89	3.54
		공무원	11.7	30.1	36.9	17.0	4.4	2.72
	16) 조직내부 통제기능의 미약 133.465*** df=4	시민	0.8	5.7	33.1	44.2	16.2	3.69	3.43
		공무원	9.7	26.1	41.5	20.3	2.4	2.80
	17) 내부고발자제도의 미비 108.854*** df=4	시민	0.4	6.1	28.4	45.8	19.3	3.77	3.55
		공무원	7.3	25.2	36.9	20.4	10.2	3.01
	18) 사정(비리적발)기관 활동의 비효과성 147.030*** df=4	시민	0.4	5.3	28.1	47.6	18.6	3.79	3.51
		공무원	8.2	24.6	44.4	18.4	4.3	2.86
	19) 비리공무원에 대한 관대한 처벌 149.485*** df=4	시민	1.4	3.6	24.7	46.4	23.9	3.88	3.58
		공무원	12.1	19.8	42.5	19.8	5.8	3.87

4개 분야 19개 부패 유발요인 중에서 건설건축분야에서 가장 중요한 요인을 선택하라는 설문을 하였다. 시민의 경우 “정치인 등 외부에서의 압력이나 청탁(11.3%)”로 가장 높게 나타났고 그 다음으로 “공무원 개인의 사익추구 및 윤리의식 부족(10.7%)”, “혈연․학연․지연으로 인한 청탁과 압력(8.3%)”, “비리공무원에 대한 관대한 처벌(8.0%)”, “기관장이나 상사의 압력(7.6%)”의 순으로 나타났다. 반면에 공무원의 경우 “기관장이나 상사의 압력(18.4%)”로 가장 높게 나타났으며, “정치인 등 외부에서의 압력이나 청탁(17.8%)”, “떡값, 접대 등의 관행(13.5%)”, “우리사회의 전반적인 부조리 풍토(9.2%)”, “선처와 특혜를 바라는 민원인의 유혹(8.6%)”, “공무원의 낮은 보수수준(8.6%)”의 순으로 나타났다.

결국 시민이든 공무원이든 내외부의 압력이나 청탁이 가장 중요한 건설건축분야 부패유발요인으로 생각하고 있었다.

<표 Ⅳ-10> 건설건축분야 부패유발요인

구 분		시민		공무원		합계
		빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
업무 환경 관련	1) 떡값, 접대 등의 관행	33	7.2	25	13.5	58	9.0
	2) 우리사회의 전반적인 부조리 풍토	30	6.5	17	9.2	47	7.3
	3) 혈연 ․ 학연 ․ 지연으로 인한 청탁과 압력	38	8.3	15	8.1	53	8.2
	4) 선처와 특혜를 바라는 민원인의 유혹	23	5.0	16	8.6	39	6.0
	5) 기관장이나 상사의 압력	35	7.6	34	18.4	69	10.7
	6) 정치인 등 외부에서의 압력이나 청탁	52	11.3	33	17.8	85	13.2
	7) 서로 봐주는 조직문화	14	3.0	0	0	14	2.2
행정 제도 관련	8) 민원인들이 지키기 어려운 각종 행정규제와 기준의 비현실성	14	3.0	12	6.5	26	4.0
	9) 행정기준 및 절차의 불명확성	24	5.2	5	2.7	29	4.5
	10) 업무처리에 대한 기록과 공개의 미비	23	5.0	0	0	23	3.6
	11) 부당한 처리에 대한 이의제기 장치의 실효성 미약	12	2.6	0	0	12	1.9
부패 통제 관련	12) 공무원의 낮은 보수수준	11	2.4	16	8.6	27	4.2
	13) 공무원 개인의 사익추구 및 윤리의식 부족	49	10.7	5	2.7	54	8.4
	14) 권위적이고 고압적인 공무원의 업무수행 태도	14	3.0	1	0.5	15	2.3
	15) 업무처리에 있어 개별공무원의 지나친 재량권 행사	32	7.0	1	0.5	33	5.1
	16) 조직내부 통제기능의 미약	9	2.0	1	0.5	10	1.6
	17) 내부고발자제도의 미비	4	0.9	1	0.5	5	0.8
	18) 사정(비리적발)기관 활동의 비효과성	6	1.3	0	0	0.9	6
	19) 비리공무원에 대한 관대한 처벌	37	8.0	3	1.6	40	6.2
계		460	100	185	100	645	100

본 설문조사는 지방자치단체장의 부패정도에 대한 일반적 평가를 시민과 공무원들에게 설문하였는데, “매우 부패했다” 또는 “어느 정도 부패했다”라는 응답은 전체 응답의 60.1%(시민), 39.2%(공무원)를 차지한 반면에, “어느 정도 깨끗하다” 또는 “매우 깨끗하다”는 9.1%(시민), 16.8%(공무원)로 나타나 자치단체장의 청렴도에 대해서는 시민과 공무원 모두 긍정적인 인식보다는 부정적인 인식을 훨씬 더  많이 가지고 있는 것으로 나타났다.

또한 지방의원들의 부패정도에 대한 일반적인 평가를 시민과 공무원들에게 설문하였는바, “매우 부패했다” 또는 “어느 정도 부패했다”라는 응답은 전체 응답의 53.4%(시민), 68.5%(공무원)를 차지한 반면에, “어느 정도 깨끗하다” 또는 “매우 깨끗하다”는 12.3%(시민), 8.2%(공무원)에 그쳐 시민과 공무원들은 지방의원들의 청렴도에 대해서도 긍정적인 인식보다 부정적인 인식이 더 높게 나타났다.

이러한 결과는 최근 자치단체장과 지방의회의원 연관 부패 의혹이 지역사회 뉴스거리가 되고 있기 때문인 것으로 보인다.

<표 Ⅳ-11> 자치단체장의 부패정도

분류	시민		공무원		전체
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
매우 부패했다	62	12.5	14	6.7	76	10.8
어느 정도 부패했다	236	47.6	68	32.5	304	43.1
그저 그렇다	153	30.8	92	44.0	245	34.8
어느 정도 깨끗하다	39	7.9	29	13.9	68	9.6
매우 깨끗하다	6	1.2	6	2.9	12	1.7
계	496	100	209	100	705	100

Chi값 = 27.546  df=4  p<.001

<표 Ⅳ-12> 지방의원의 부패정도

분류	시민		공무원		전체
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
매우 부패했다	63	12.7	26	12.6	89	12.7
어느 정도 부패했다	202	40.7	95	45.9	297	42.2
그저 그렇다	170	34.3	69	33.3	239	34.0
어느 정도 깨끗하다	51	10.3	17	8.2	68	9.7
매우 깨끗하다	10	2.0	0	0	10	1.4
계	496	100	207	100	703	100

Chi값 = 5.784  df=4  p=.216

본 설문조사는 또한 자치단체장의 부패가 가장 심각하다고 생각하는 분야에 대해서 조사한바, 시민의 경우, 인사(16.5%), 감사(15.5%), 정부보조금 운용(15.5%), 인허가(12.6%), 공사발주(10.0%)의 순으로 나타났다. 반면에 공무원의 경우 인허가(21.2%), 인사(21.2%), 공사발주(18.2%), 각종 시책사업(12.8%). 지역개발사업(11.3%)의 순으로 나타났다.

<표 Ⅳ-13> 자치단체장의 부패분야

분류	시민		공무원		전체
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
인허가	62	12.6	43	21.2	105	15.1
공사발주	49	10.0	37	18.2	86	12.4
물품구매 등 조달	38	7.7	5	2.5	43	6.2
지도단속	33	6.7	2	1.0	35	5.0
인사	81	16.5	43	21.2	124	17.9
감사	76	15.5	2	1.0	78	11.2
정부보조금 운용	76	15.5	7	3.4	83	12.0
각종 시책사업	26	5.3	26	12.8	52	7.5
지역개발사업	27	5.5	23	11.3	50	7.2
대외관계	23	4.7	15	7.4	38	5.5
계	491	100	203	100	694	100

Chi값 = 96.154  df=9  p<.001

또한 지방의회 의원의 부패분야는 시민의 경우 정부보조금 운용(15.4%), 공사발주(14.8%), 감사(14.6%), 인허가(13.2%), 인사(11.0%)의 순으로 나타났다. 반면에 공무원 경우 공사발주(24.3%), 인허가(22.8%), 지역개발사업(15.5%), 대외관계(10.7%)의 순으로 나타났다.

<표 Ⅳ-14> 지방의회의원의 부패분야

분류	시민		공무원		전체
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
인허가	65	13.2	47	22.8	112	16.0
공사발주	73	14.8	50	24.3	123	17.6
물품구매 등 조달	31	6.3	8	3.9	39	5.6
지도단속	37	7.5	3	1.5	40	5.7
인사	54	11.0	15	7.3	69	9.9
감사	72	14.6	4	1.9	76	10.9
정부보조금 운용	76	15.4	10	4.9	86	12.3
각종 시책사업	39	7.9	15	7.3	54	7.7
지역개발사업	30	6.1	32	15.5	62	8.9
대외관계	15	3.0	21	10.7	37	5.3
계	492	100	206	100	698	100

Chi값 = 93.814  df=9  p<.001

부패방지 노력 실태 및 대책

부패장지 노력 실태 파악 및 대책 마련을 위한 질문으로서 “현재 부패방지대책이나 제도의 효과성 여부”에 대한 설문을 하였다. 이에 대해 전체 시민응답자의 40.5%는 “전혀 효과가 없다” 또는 “거의 효과가 없다”라고 답한 반면에 “어느정도 효과가 있다” 또는 매우 효과가 있다“는 11.3%로 현재의 부배방지대책이나 제도의 효과성에 대해서는 부정적인 의견이 긍정적인 의견보다 높게 나타났다. ”보통이다“라고 답한 응답자는 48.2%로 상당수를 차지하고 있는데, 판단이 분명하지 않은 것은 무관심층을 대변하는 것으로 보인다.

반면에 공무원의 경우 “전혀 혹은 거의 효과가 없다”는 응답이 28.3%이 “어느 정도 혹은 매우 효과가 있다”는 응답이 24.4%보다 약간 높게 나타났다. 시민응답자와 유사하게 ‘보통이다’는 응답이 47.4%로 상당수를 차지하고 있었다.

<표 Ⅳ-15> 00시의 부패방지 대책이나 제도의 실효성 여부

분류	시민		공무원		전체
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
전혀 효과가 없다	21	4.2	15	7.2	36	5.1
거의 효과가 없다	180	36.3	44	21.1	224	31.8
보통이다	239	48.2	99	47.4	338	47.9
어느 정도 효과가 있다	51	10.3	46	22.0	97	13.8
매우 효과가 있다	5	1.0	5	2.4	10	1.4
계	496	100	209	100	705	100

Chi값 = 29.944  df=4  p<.001

다음 질문으로 “00시의 내부고발제도(공익보호제도)가 잘 이루어 지는가”에 대한 설문을 하였다. 이에 대해 전체 시민응답자의 45.0%는 “전혀 그렇지 않다” 또는 “그렇지 않다”라고 답한 반면에, “그런 편이다” 또는 “매우 그렇다”는 10.7%로 나타나 현재의 00시의 내부고발제도에 대해 부정적 인식을 갖고 있는 것으로 보인다. 이는 현직 시장이 내부고발자에 대한 보복성 인사조치로 벌금형 선고받은 사건이 반영되고  보이며, 이 질문에서도 “보통이다”는 응답이 44.4%로 상당수를 차지하는 것은 내부고발제도에 대해 무관심층을 반영하고 있다.

반면에 공무원의 경우 “그렇다”는 응답이 45.9%로 “그렇지 않다”는 응답 14.3%에 비해 아주 높게 나타났다. 이는 공무원도 역시 내부고발제도에 대해 부정적 인식을 갖고 있었다.

<표 Ⅳ-16> 00시의 내부고발제도

분류	시민		공무원		전체
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
전혀 그렇지 않다	38	7.7	35	16.7	73	10.4
그렇지 않다	185	37.3	61	29.2	246	34.9
보통이다	220	44.4	83	39.7	303	43.0
그런 편이다	43	8.7	27	12.9	70	9.9
매우 그렇다	10	2.0	3	1.4	13	1.8
계	496	100	209	100	705	100

Chi값 = 18.174  df=4  p<.01

시민들은 공무원들의 부패행위를 목격하거나 경험할 경우 어떻게 할 것인가라는 질문에 대해서는 “공무원 당사자가 속한 기관 또는 경찰/검찰 등 사전기관에 공식적으로 신고 및 고발한다”는 28.6%, “언론이나 시민단체 알린다”는 22.1%, “공무원 당사자가 속한 기관에 이의를 제기하거나 항의한다”는 17.1%로 나타났으며, “그냥 참거나 모른 척 한다”는 응답도 12.5%에 불과한 것으로 나타났다. 즉 전체 응답자의 80.5%가 공무원들의 부패행위에 대해서는 어떠한 방식으로든 적극적으로 대응하겠다는 응답을 보여 공무원부패에 대한 시민들의 거부감과 저항의식이 상당히 높은 편임을 알 수 있다.

<표 Ⅳ-17> 공무원들의 부패행위를 목격/경험시 대응방법

분류	빈도(명)	비율(%)
그냥 참거나 모른 척 한다	62	12.5
공무원 당사자에게 이의를 제기하거나 항의한다	63	12.7
공무원 당사자가 속한 기관에 이의를 제기하거나 항의한다	85	17.1
공무원 당사자가 속한 기관 또는 경찰/검찰 등 사전기관에 공식적으로 신고 및 고발한다	142	28.6
언론이나 시민단체에 알린다	110	22.1
모르겠다	35	7.0
계	497	100

공무원에게 기관내의 비리나 부패를 목격하거나 경험한다면 어떻게 대응할 것인가에 대한 물음에 대해 어떤 식으로라도 고발․신고한다는 응답이 40.7%로 높게 나타났지만 고발․신고하지 않거나 모르는 척 덮어둔다는 응답도 41.7%로 나타났다. 이는 공무들이 내부비리 및 부패에 대해 이중적 태도를 취한다는 박광국 외 2(2001)의 연구결과와 일치한다.

<표 Ⅳ-18> 기관내의 비리나 부패를 목격/경험시 대응방법

분류	빈도(명)	비율(%)
모르는 척 덮어둔다	20	9.6
주의는 주지만 고발 ․ 신고는 하지 않는다	67	32.1
주의를 주고 그래도 여의치 않을 경우 고발 ․ 신고한다.	74	35.4
반드시 고발 ․ 신고한다	11	5.3
모르겠다	37	17.7
계	209	100

한편 지역사회내 시민단체의 부패감시 기능에 대한 시민과 공무원들의 평가를 파악하기 위한 설문에서 “전혀 아니다” 또는 “아니다”라는 응답이 42.4%(시민)/28.7%(공무원), “잘 이루어지고 있다” 또는 “매우 잘 이루어지고 있다”라는 응답이 10.1%(시민)/13.4%(공무원)으로 나타났는데, 시민과 공무원 모두 시민단체가 감시기능을 제대로 수행하지 못하고 있다는 인식을 긍정적인 인식보다 더 많이 갖고 있는 것으로 나타났다. 특히 시민들이 공무원들에 비해 부정적 인식이 더 높게 나타났다. 이와 같은 응답은 2002년 경기개발연구원의 경기도민을 대상으로 한 조사에서도 유사한 결과를 보였다.

<표 Ⅳ-19> 시민단체의 감시활동

분류	시민		공무원		전체
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
전혀 이루어지지 않고 있다	18	3.6	15	7.2	33	4.7
이루어지지 않고 있다	197	39.8	45	21.5	242	34.4
보통이다	230	46.5	121	57.9	351	49.9
잘 이루어지고 있다	42	8.5	24	11.5	66	9.4
매우 잘 이루어지고 있다	8	1.6	4	1.9	12	1.7
계	495	100	209	100	704	100

Chi값 = 23.531  df=4  p<.001

위와 같이 시민단체의 감시기능이 제대로 되지 못하는 이유는 무엇인가에 대해서도 아울러 설문하였다. 동 설문에 대해서는 시민의 경우, “시민단체의 관심과 의지 부족”(19.8%), “활동하는 시민단체 수의 부족”(18.9%), “시민단체의 인력/예산 부족”(18.7%), “시민들의 시민단체에의 제보 빈약 등 참여부족”(13.0%)순으로 나타났다. 이 밖에 “시민단체의 전문성 부족”도 많은 응답을 받았다. 반면에 공무원의 경우, “시민단체의 전문성 부족”(53.3%), “시민단체의 관심과 의지 부족”(23.1%), “시민들의 시민단체에의 제보빈약 등 참여 부족”(8.2%), “시민단체의 인력 및 예산 부족”(5.6%)의 순으로 나타났다.

결국 시민들은 시민단체의 적극적 역할론, 반면에 공무원들은 전문성 제고를 주문하고 있다고 할 수 있다.

<표 Ⅳ-20> 시민단체의 감시기능이 제대로 되지 않는 이유

분류	시민		공무원		전체
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
활동하는 시민단체 수의 부족	92	18.9	8	4.1	100	14.7
시민단체의 관심과 의지 부족	96	19.8	45	23.1	141	20.7
시민단체의 전문성 부족	61	12.6	104	53.3	165	24.2
시민단체의 인력/예산부족	91	18.7	11	5.6	102	15.0
시민단체간 연계 미흡	40	8.2	5	2.6	45	6.6
시민들의 시민단체에의 제보빈약 등 참여 부족	63	13.0	16	8.2	79	11.6
지방자치단체의 시민단체에의 정보공개 거부 등 협조 부족	43	100	3	1.5	46	6.8
기타	0	0	3	1.5	3	0.4
계	486	100	195	100	681	100

Chi값 = 160.969  df=7  p<.001

그럼 시민단체들의 부패방지 감시활동으로 우선적으로 해야 하는 것은 무엇인지에 대한 설문에서는 시민의 경우, “정보공개 청구운동”(22.7%), “행정/의정 감시운동”(16.4%), “반부패 법제개선운동”(10.4%), “주민감사 청구운동”(8.2%)순으로 나타났다. 이 밖에 “판공비공개운동”, “행정참여와 옴부즈맨활동”, “시민권리구제활동”을 시민단체들의 부패방지 감시활동으로 시민들은 꼽고 있다.

반면에 공무원의 경우, “행정참여와 옴부즈맨활동”(19.5%), “판공비공개운동”(13.1%), “행정/의정감시운동”(13.1%), “반부패법제개선운동”(12.1%), “주민감사청구운동, 예산감시운동”(8.1%)의 순으로 나타났다.

<표 Ⅳ-21> 가장 우선적인 시민단체의 부패방지 감시활동

분류	시민		공무원		전체
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
정보공개 청구운동	111	22.7	14	7.1	125	18.2
주민감사 청구운동	40	8.2	16	8.1	56	8.2
판공비공개운동	31	6.3	26	13.1	57	8.3
조례제정운동	22	4.5	3	1.5	25	3.6
행정/의정 감시운동	80	16.4	26	13.1	106	15.4
예산감시운동	55	11.2	16	8.1	71	10.3
반부패 법제개선운동	51	10.4	24	12.1	75	10.9
행정참여와 옴부즈맨활동	30	6.1	39	19.7	69	10.0
시민권리구제활동	30	6.1	3	1.5	33	4.8
민관 공동감시활동	21	4.3	14	7.1	35	5.1
공익제보자 지원활동	18	3.7	15	7.6	33	4.8
기타	0	0	2	1.0	2	0.3
계	489	100	198	100	687	100

Chi값 = 76.487  df=11  p<.001

시민들은 단체장의 부패를 방지하기 위한 가장 효율적인 방안에 대한 질문에 대해서 우선적으로 “업무처리 관련 정보의 공개”(17.4%)를 꼽았고, 그 다음으로 “직무감찰 강화”(16.4%), “공정하고 투명한 인사제도 도입”(15.6%), “내부고발제 활성화 및 내부고발자 보호”(8.7%), “언론 감시기능의 강화”순으로 나타났다. 반면에 공무원들은 “공정하고 투명한 인사제도 도입”(28.2%), “내부고발제 활성화 및 내부고발자 보호”(18.0%), “업무집행 규정의 명확화”(10.2%), “직무감찰 강화”(7.8%), “업무처리 관련 정보의 공개”(5.8%)의 순으로 나타났다.

지방의원 부패방지를 위한 가장 효율적인 방안에 대해서는 시민의 경우, “법적 처벌 규정의 강화”(28.4%), “업무처리 관련 정보의 공개”(22.7%), “시민단체 감시활동의 활성화” (17.0%)의 순으로 나타났다. 공무원의 경우는 “법적 처벌 규정의 강화”(28.8%), “이해관계가 있는 상임위 배치 배제”(25.5%), “적정 보수의 지급과 지방의원 수의 축소”(14.9%), “업무 관련 정보의 공개”(11.5%)의 순으로 나타났다.

여기서 시민과 공무원 모두 지방의원의 부패방지를 위해서는 법적 처벌 규정을 강화해야 한다는 의견이 다수를 차지하고 있다.

<표 Ⅳ-22> 단체장의 부패방지를 위한 가장 효율적인 방안

분류	시민		공무원		전체
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
직무감찰 강화	81	16.4	16	7.8	97	13.9
업무처리 관련 정보의 공개	86	17.4	12	5.8	98	14.0
업무집행 규정의 명확화	38	7.7	21	10.2	59	8.4
공정하고 투명한 인사제도 도입	77	15.6	58	28.2	135	19.3
내부고발제 활성화 및 내부고발자 보호	43	8.7	37	18.0	80	11.4
중앙정부의 단체장 징계제도 도입 및 강화	38	7.7	10	4.9	48	6.9
지방의회 강화를 통한 견제기능 보완	24	4.9	6	2.9	30	4.3
시민단체 감시활동의 활성화	38	7.7	0	0	38	5.4
언론 감시기능의 강화	43	8.7	7	3.4	50	7.2
주민소환제 도입	11	2.2	1	0.5	12	1.7
단체장에 대한 정당 공천의 배제	12	2.4	11	5.3	23	3.3
기타	2	0.4	27	13.1	29	4.1
계	493	100	206	100	699	100

Chi값 = 133.026  df=11  p<.001

<표 Ⅳ-23> 지방의원의 부패방지를 위한 가장 효율적인 방안

분류	시민		공무원		전체
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
법적 처벌 규정의 강화	140	28.4	60	28.8	200	28.5
업무처리 관련 정보의 공개	112	22.7	24	11.5	136	19.4
이해관계가 있는 상임위 배치 배제	51	10.3	53	25.5	104	14.8
적정 보수의 지급과 지방의원수의 축소	42	8.5	31	14.9	73	10.4
시민단체 감시활동의 활성화	84	17.0	22	10.6	106	15.1
언론 감시기능의 강화	45	9.1	7	3.4	52	7.4
주민소환제 도입	12	2.4	11	5.3	23	3.3
기타	7	1.4	0	0	7	1.0
계	493	100	208	100	701	100

Chi값 = 54.922  df=7  p<.001

한편 부패방지 및 추방을 위해 가장 노력해야 하는 집단으로는 시민의 경우, “지방공무원”(31.4%)으로 가장 높게 나타났으며, 그 다음으로 “지방의원”(19.4%), “경찰/검찰 등 국가사정기관”(15.1%)로 나타났다. 반면에 공무원의 경우도 “지방공무원”(53.6%)으로 가장 높게 나타났고 “지방단체장”(13.9%), “민원인”(9.1%), “국가사정기관”(6.2%)의 순으로 나타났다. 시민과 공무원 자신들은 지방지역사회의 부패와 관련하여 지방공무원의 노력을 강조하고 있다는 점에서 경기개발연구원(2002)의 연구결과와 일치한다.

<표 Ⅳ-24> 부패의 방지 및 추방을 위해 가장 노력해야 하는 집단

분류	시민		공무원		전체
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
지방공무원	154	31.4	112	53.6	266	38.1
지방의원	95	19.4	12	5.7	107	15.3
지방자치단체장	37	7.6	29	13.9	66	9.4
민원인	19	3.9	19	9.1	38	5.4
주민	43	8.8	11	5.3	54	7.7
시민단체	52	10.6	8	3.8	60	8.6
경찰/검찰 등 국가사정기관	74	15.1	13	6.2	87	12.4
기타	16	3.3	5	2.4	21	3.0
계	490	100	209	100	699	100

Chi값 = 70.114  df=7  p<.001

끝으로 건설건축분야의 부패를 줄일 수 있는 대안에 대해서 설문을 하였다. 시민의 경우, “시민단체 및 전문가를 활용한 제도 개선”(16.4%), “감사원 및 자체 감사기관의 감사 강화”(15.4%), “미흡한 법령, 규정, 지침 등의 정비”(13.6%)의 순으로 나타났다. 이 밖에 “투명한 건설/건축행정 사례의 적극적 홍보”, “시민단체의 지속적 감시, 감독활동 강화”등도 상당수가 응답하는 것으로 나타났다. 여기서 주목되는 것은 “시민단체 및 전문가를 활용한 제도 개선”이 가장 선호되는 대안이라는 사실이며 이는 민관파트너십에 기반한 반부패 거버넌스 구축의 필요성을 제기할 수 있을 것이다.

반면에 공무원의 경우, “복잡한 건설업무 절차의 단순화”(23.6%), “미흡한 법령, 규정, 지침 등의 정비”(15.3%), “건설부문의 부패에 대한 엄격한 처벌”(15.3%), “투명한 건설/건축행정 사례의 적극적 홍보”(13.8%), “시민단체 및 전문가를 활용한 제도 개선”(12.3%)의 순으로 나타났다.

결국 시민들은 부패방지를 위한 시민사회의 역할 제고를 요청하고 반면에 법과 제도개선을 선호하는 것으로 보인다.

<표 Ⅳ-25> 건설건축분야의 부패를 줄일 수 있는 대안

분류	시민		공무원		전체
	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)	빈도(명)	비율(%)
복잡한 건설업무 절차의 단순화	52	10.5	48	23.6	100	14.4
민간인에 대한 반부패교육	30	6.1	12	5.9	42	6.0
미흡한 법령, 규정, 지침 등의 정비	67	13.6	31	15.3	98	14.1
투명한 건설/건축행정 사례의 적극적 홍보	54	11.0	28	13.8	82	11.8
시민단체 및 전문가를 활용한 제도 개선	81	16.4	25	12.3	106	15.2
공무원에 대한 반부패 교육	26	5.3	9	4.4	35	5.0
건설부문의 부패에 대한 엄격한 처벌	53	10.8	31	15.3	84	12.1
감사원 및 자체 감사기관의 감사 강화	76	15.4	5	2.5	81	11.6
시민단체의 지속적 감시, 감독활동 강화	54	11.0	14	6.9	68	9.8
계	493	100	203	100	696	100

Chi값 = 45.835  df=8  p<.001

소  결

설문분석에 근거해 다음과 같이 제언하고자 한다.

행정정보 및 업무처리 관련 공개운동 지속적 전개

시민응답자들은 민간단체들의 부패방지 감시활동으로 우선적으로 “정보공개 청구운동”(22.7%), 그리고 단체장과 지방의회의원의 부패방지를 위한 가장 효율적인 방안으로 “업무처리 관련 정보의 공개”가 가장 높게 나타나고 있다. 행정의 투명성 제고가 부패발생을 억제하는 효과를 가져올 수 있다는 면에서 행정정보공개를 행정시스템화할 수 있도록 해야 한다.

내부고발제도의 내실화 및 내부고발자 지원역량 강화

00시 종합운동장 내부고발 사레분석에서도 확인되었듯이 건설건축분야의 특성상 부패정보에 대한 접근성이 일반인의 경우 극히 떨어진다. 따라서 내부고발제도의 활성화는 행정의 책임성을 제고하고 행정을 통제한 기능을 수행할 수 있다.

중앙정부는 부패방지법에 따라 내부고발제와 고발보상제를 본격적으로 실시하고 있는데 이에 발을 맞추어 지방정부단위의 조례나 내부규정으로 별도로 마련하는 방안도 검토해 볼 수 있을 것이다. 또한 내부고발자를 돕는 지역사회지지망을 구축하는 방안도 마련해야 할 것이다. 왜냐면 내부고발 이후 당사자는 가족 이외에는 직장이나 사회적으로 고립될 수 있기 때문이다. 그리고 내부고발제도와 관련하여 향후 전국공무원노조의 역할을 제공하는 전략도 함께 고민되어야 할 것이다.

지역부정부패신고센터의 빠른 시일 내에 제도화

시민단체가 운영하는 시민고발창구 및 감시센터의 운영은 NGO의 반부패활동 중에서 가장 일상화된 것의 하나임에도 불구하고 인력과 예산 등의 한계로 체계적으로 운영하기 어려운 점이 있다(남궁근. 2000). 특정사안별로 제보를 통하거나 자체 조사하여 파악된 부패와 비리 사건들에 대한 활발한 대응활동을 전개해 왔는데, 그 대응활동은 정책의제화의 계기가 되는 사건(triggering events)으로 전개되는 경우가 많았다.  앞으로도 이러한 활동을 지속적으로 전개하는 한편, 그 기반을 마련하기 위하여 인력과 예산을 확보하는 노력도 병행하여야 할 것이다. 그런 점에서 부패방지위원회의 지역조직으로 00시부정부패신고센터 또는 00시부패방지센터를 빠른 시일 내에 제도화해야 한다.

클린시민패트롤의 조직화

시민들은 공무원의 부패행위를 발견/목격시 80%이상이 적극적인 방법으로 대처한다는 응답을 했다. 그리고 시민단체의 감시활동이 잘 이루어지지 않는 이유를 “시민단체의 관심 부족”, “활동하는 시민단체 수의 부족”(18.9%), 그리고 “시민단체의 인력/예산 부족”(18.7%)을 꼽고 있다. 공무원부패에 대한 시민들의 거부감과 저항의식이 상당히 높은 편임을 알 수 있다. 부패방지를 위한 시민의 자발적 참여를 상시적으로 조직하는 틀로서 클린시민패트롤을 조직하는 것이 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.

지역주민에 의한 부패유발 제도개선청구권의 조기 도입

대전시는 감사행정의 공정성과 신뢰성을 확보하기 위해 감사위원회 신설과 시민감사관제, 제도개선 청구권제 등의 도입을 담은 조례와 규칙 등 관련 규정안을 2004년 7월부터 마련하고 있고 제주시는 제주시 ‘부패유발 제도개선 청구에 관한 시행규칙(안)’을 마련중에 있다. 시행규칙(안)에 따르면 제도개선 청구대상은 제주시의 조례, 규칙, 훈령, 지시중 불합리한 규제, 불투명한 기준 및 절차, 기타 부조리하거나 비합리적이어서 부패를 유발할 소지가 있는 제도다. 제도개선 청구는 만 20세이상 시민 50명 이상의 연서로 하게 돼 200명이상 연서해야 하는 제주시 주민청구조례 보다 청구조건이 대폭 완화될 것으로 예상된다. 특히 문제가 되는 건설건축부패의 제도적 요인에 대한 시민참여의 제도개선 청구활동은 상당한 성과가 예상된다.

시민참여조례의 제정

진정한 참여는 정책형성 단계, 정책결정단계, 집행단계, 평가단계까지 지속적이고 안정적인 시민참여가 보장되어야 한다는 것이다. 그런 점에서 청주시의 ‘주민참여기본조례“ 제정은 역사적 의미가 있으며 전국적으로 확산될 것으로 예상된다. 또한 지방정부의 정책과정에 주민의 제도적 참여를 조례화 하고 있다는 점에서 투명성 제고 및 반부패 효과가 예상된다.

청주시민참여기본조례의 핵심적인 내용은 우선 청주시의 주요 사업정책결정과 관련하여 정책형성 단계에서부터 시민참여를 제도화하는 정신을 담고 있다. 둘째, 정보 없이 참여없다는 정신에 따라 시민의 참여를 확대하기 위해 청주시의 정보공개 의무 강화하고 있다. 셋째, 형식적으로 운영되는 각종 위원회운영 정례화, 위원 공모 추천제 도입, 회의록 작성과 공개, 여성, 장애인 등 사회적 약자 참여 보장하고 있다. 넷째, 예산편성과정의 시민참여를 위해 예산참여시민위원회구성을 규정하고 있다. 다섯째, 정책결정과 집행의 행정편의주의를 개선하기 위한 시정정책토론청구제 도입을 규정하고 있다. 끝으로 시의 주요 정책 결정과정에 주민의견조사 활성화 등의 내용을 담고 있다.

반부패시민교육의 지속적이고 상시적 진행

부패근절을 위한 의식 개선 및 교육 강화는 반부패 사회환경 구축을 위한 필수적인 작업이다. 공공부문과 민간부문의 모든 구성원을 대상으로 반부패 의식 고양과 개선 그리고 반부패 교육을 강화하는 것은 부패방지을 위한 필수조건이다.

부패방지 시민참여 접근전략 및 방향

반부패 전략과 시민(사회) 참여

부패방지와 관련하여 최근 OECD, World Bank, UN, 국제투명성기구 등 각종 국제기구에서는 시민사회와 NGO를 주요한 주체로 간주하고 있다(윤태범. 2001; 김제선. 2003). 그 이유로서 부패문제 자체의 구조적 특성, 정부에 대한 신뢰감 저하와 역할의 한계, 시민사회의 성장 들이 중요하게 제시되고 있다.

세기둥 접근방법(three pillar approaches)으로서의 시민사회를 통한 반부패전략

일본 동경에서 지난해 개최된 제3차 ADB/OECD 아태지역 반부패국제회의에서는 반부패를 위한 반부패 Action Plan이 채택되어 17개국에 의해 채택된 바 있다. 여기에 의하면 반부패전쟁은 매우 복잡한 사회현상이므로 사회의 모든 영역의 참여가 중요하다는 점을 강조하고 있다. 따라서 정부만이 아니라 민간기업부문 그리고 시민사회가 함께 청렴성의 제고 및 반부패전쟁의 핵심역량을 기울여야 한다고 명시한다.

첫 번째 기둥인 공공부문 서비스의 청렴성과 책임성 그리고 투명성을 제고하기 위해서는 각종 반부패의 인프라인 제도적 정비와 함께 효과적인 재산공개와 내부고발자제도 그리고 제도의 공정한 집행이 강조되고 있다.

둘째 기둥은 뇌물방지노력의 강화와 민간기업활동의 청렴성을 제고할 수 있는 프로그램의 강화이다. 투명한 회계관행의 정착과 지배구조의 개혁 등이 강조된다.

셋째 기둥은 직접적으로 관련이 있는 시민참여의 활성화이다. 우선 시민의 부패에 대한 논의가 활발하게 이루어져야 한다. NGO를 지원하고 문화교육프로그램이 활발하게 이루어지는 것이 중요한 과제이다. 정보접근을 강화하여 시민에게 보고하는 제도의 강화, 그리고 적정한 정보에 대한 접근권을 강화하여야 한다. 시민사회와 함께 하는 정부 그리고 내부자고발제도의 강화 및 감시자로서의 NGO의 활동강화가 반부패를 위한 전쟁의 중요한 핵심역량이라 한다.

다면전략으로서의 시민참여 확대

Bhargava and Bolongaita(2001)에 의하면 반부패전략은 정부만의 노력으로 이루어지는 것이 아니라 시민사회참여확대를 포함한 7대 부문으로 나누어서 접근(multi-pronged approach)하는 것이 효과적이라고 한다(박정수. 2002. 재인용).

첫째, 제도적 견제장치(Institutional Restraints)의 마련이다. 이를 위해서는 우선 사법부 및 검찰의 독립 및 법치효과성의 제고, 그리고 행정부를 적절히 견제할 수 있는 역량있는 입법부의 감시가 중요하다.

둘째, 정치적 책임성(Political Accountability)의 확보이다. 정치경쟁 및 신뢰할 수 있는 정당제도가 확립되어야 하고 정치자금의 투명성이 담보되어야 한다. 아울러 의회투표의 결과를 공개하고 공직자의 재산공개의 실효성 제고 및 이해상충의 금지원칙이 제대로 지켜지고 위반시 적절한 제재가 수반되어야 한다.

셋째, 독점과 진입장벽을 허무는 경쟁적 기업부문(Competitive Private Sector)이 또 하나의 중요한 반부패전략이 될 것이다. 이를 위해서는 경쟁위주, 시장위주의 경제정책개혁, 독점의 경쟁적 재구조화, 진입규제의 단순화, 그리고 기업지배구조의 투명화가 필수적이다.

넷째, 공공부문 관리혁신(Public Sector Management)이 이루어져야 한다. 기본적으로 엽관주의가 아니라 실적주의가 확립되고 보수수준이 민간부문과 경쟁할 수 있는 수준으로 제고되어야 하며 이와 함께 투명성위주, 성과위주의 예산개혁 및 단순하고 투명한 조세체계로의 개혁과 아울러 책임있는 분권화가 촉진되어야 한다.

<그림 Ⅴ-1> 반부패전략의 7대 영역

제도적 견제와 균형

(Institutional Restraints)

․사법부의 독립 및 효과성

․입법부의 감시

․검찰의 독립

반부패

공공부문 혁신

(Public Sector Management)

․실적주의 및 보수수준 제고

․예산개혁

․조세개혁

․책임있는 분권화 촉진

시민사회 참여

(Civil Society Participation)

․정보의 자유

․입법공청회

․언론과 NGO의 역할 강화

교육과 윤리의식 제고

(Education and Ethics Enhancement)

․부패방지를 위한 학교 및 사회교육 강화

․부정이 없는 사회 및 부패를 눈감아 주지 않는 사회분위기 조성

국제적 협력

(International Coalition)

․OECD뇌물방지협약의 이행과 확산에 대한 전략적 대응

․반부패분야 주요 국제민간기구의 현황 및 활동방향에 대한 종합체계 수립

정치적 책임성

(Political Accountability)

․책임경쟁 및 신뢰할 수 있는 정당

․정치자금의 투명성

․의회투표의 공개

․재산공개의 실효성 제고 및 이해상충의 금지원칙

경쟁적 기업환경

(Competitive Private Sector)

․경제정책개혁

․독점의 경쟁적 재구조화

․진입규제의 단순화

․기업지배구조의 투명화

자료: V. Bhargava and E. Bolongaita(2001) 참조

다섯째, 교육과 윤리의식의 제고(Education and Ethics Enhancement)가 중요하다. 제도와 함께 문화가 부패친화적으로 남아서는 개혁의 지속성이 담보될 수 없다. 부패방지를 위한 학교 및 사회교육의 강화, 부정이 없는 사회, 부패를 눈감아 주지 않는 사회분위기를 조성하는데 정부와 시민사회가 협력하여야 한다.

여섯째, 국제적 협력(International Coalition)의 전략적 활용도 중요하다. OECD 뇌물방지협약의 이행과 확산에 대한 전략적 대응, 반부패분야 주요 국제민간기구의 현황 및 활동방향에 대한 종합정보체계 수립과 함께 기득권층의 조직적인 저항을 극복하기 위해서는 국제간 협력이 유효한 수단으로 작용할 수 있다.

마지막으로 시민사회참여(Civil Society Participation)를 보다 강조하여야 한다. 정보의 공개 및 이를 활용할 자유, 입법에 있어서 쌍방향 공청회, 그리고 언론과 NGO의 역할 강화가 주된 전략으로 논의된다.

부패방지 시민참여의 행정(제도)적 접근

공청회

공청회는 정책사안에 따라 개최되는 것으로 이해관계자 및 전문가들의 의견수렴을 그 목적으로 하는 모임이다. 공청회는 정책담당자와 자치단체장, 그리고 지방의회의 의지에 의해서 개최될 수도 있겠으나 특정 사안에 대해서는 그 개최가 법으로 의무화되어 있다. 예컨대 도시계획법 제16조는 도시기본계획을 수립할 때 공청회를 열도록 규정하고 있으며, 또 시장․군수는 도시기본계획을 수립하고자 할 때에는 공청회를 열어 주민 및 관계전문가 등의 의견을 청취한 도시재개발법은 시․도와 시․군이 재개발기본계획을 수립 또는 변경할 때 공청회를 열어야 함을 규정하고 있다. 주민의견을 수렴하기 위한 행정절차를 강제하고 있는 것이다.

공청회의 적지 않은 문제점이 지적되어 왔다. 첫째는 쓰레기 매립장 문제와 같이 주민의 이해관계가 직결되어 있지 않은 경우, 주민의 관심이 높지 않아 형식화되어 버리는 경향이 있다. 둘째는 오히려 그 반대로 주민이나 이해관계 집단의 관심이 높은 경우는 공청회를 올바르게 진행할 수 없을 정도의 소란이 일어나기도 한다. 셋째는 발표자의 선정과 참석범위까지 때로는 집행기관에 의해 이루어져 의견을 수렴하기보다는 집행기관의 정책안을 정당화시키는 기회로 활용되기도 한다. 넷째 제한된 정책분야에서, 그것도 정책안이 거의 확정되어가는 단계에서 최종안의 선택을 놓고 이루어지는 경우가 많아 기능상의 한계가 드러나기도 한다

위원회

1996년 현재 우리나라의 지방자치단체에는 법령에 의한 것만 356개의 각종의 위원회가 설치되어 있다. 그러나 이들 위원회 역시, ⓧ 참가자인 위원의 대부분이 일반시민이라기보다는 교수와 언론인 그리고 공무원 등의 전문가들이라 순수한 의미의 시민참여라 보기에는 무리가 있고, ⓨ 실제 활동은 없이 형식만 갖추고 있는 경우가 많으며, ⓩ 정책안의 작성시부터 참여하는 것이 아니라 최종 심의단계에서 형식적으로 참가하는 경우가 많으며, ① 회의안건, 즉 의제의 선정이 집행기관의 주도로 이어지는 경우가 대부분이라는 점 등이 문제로 지적되고 있다.

민원 및 청원

시민은 지방자치단체의 집행기관에 민원(民願)을 제기하거나 지방의회에 청원을 제기함으로써 지방자치단체의 운영에 관여하기도 한다. 민원의 경우 그동안 지속적으로 중가되어 왔다. 그러나 이러한 민원은 그 상당 부분이 재산권을 보호하거나 그 가치를 높일 것을 목적으로 하는 등 시민전체의 이익보다는 개별적 이익을 추구하는 경향이 있어 다른 형태의 시민참여와 같은 맥락에서 볼 수 없다는 문제점이 있다.

청원과 관련하여 현행 지방자치법 제65조는 `지방의원의 소개'를 얻어 지방의회에 청원을 제출할 수 있음을 명시하고 있다. 실제로 제5대 지방의회(1995. 7 1998. 6) 기간동안 시․도의회는 모두 304건의 청원을 접수하여 241건을 처리하였고, 시․군․자치구의회는 790건을 접수하여 611건을 처리하였다. 시․도의회에는 의회 당 1년 평균 6건 정도가 접수된 셈이며, 시․군․자치구의회에는 의회 당 1년 평균 1.2건 정도가 접수된 셈이다. 시민참여를 통해서 이루어진 것이라는 점에서 그 의미는 결코 작지 않다고 하겠으나 그 수에 있어 크게 활성화되지 못했음을 알 수 있다.

청원 역시 집행기관에 접수되는 민원과 같이 시민전체의 이익보다는 개별적인 이해관계를 반영하는 경향이 있다. 그러나 때로는 시민전체의 이익을 위해 큰 역할을 하는 경우도 없지 않다. 부천 YMCA가 추진하여 성사시킨 담배자판기설치금지조례 역시 청원의 형태로 소개되어 성사된 것이었다. 주민의 직접적인 발의가 절차상 까다로운 만큼 향후 시민과 시민단체들의 입법운동은 상당부분 이 청원의 형태로 이루어진다.

시군 옴부즈만 제도의 도입 및 확대

시민옴부즈만, 시민감사관, 민원상담위원 등 다양하게 호칭되는 옴부즈만 제도는 시민의 입장에서 주민고충사항 등을 적극적으로 파악하고 이를 신속하게 조사․처리함으로써 주민의 권익을 보호하고자 하는 제도로서, 주민 욕구에 부응하는 민주행정의 구현과 주민참여를 그 근본논리로 삼고 있다(한서대학교․경기개발연구원, 2000).

즉 옴부즈만 제도는 지방행정에 대한 시민들의 참여시스템으로 이해 할 수 있는 바, 주민의 입장에서는 주민주체적 행정통제의 실현, 행정의 책임성 확보, 주민이해의 조정과 주민협동의 증진이라는 의의를 가지며, 행정기관의 입장에서는 주민협조의 확보, 행정수요의 정확한 파악, 정책의 질 향상이라는 의의를 갖는 제도이다. 하지만 문제점으로는 우선 독립성의 문제로서 옴부즈만이 집행부에 부속되어 있어 옴부즈만이 옴부즈만의 통제 대상인 관료에 의존하는 양상을 보이고 있으며 옴부즈만의 비전임제․비상근직 운영에 따라 민원처리가 장기간의 시간을 요하게 되고 민원의 심도 있는 해결이 곤란한 점 등의 문제점을 들 수 있다.

내부공익신고제도

내부공익신고자란 ‘조직 내의 비리나 불법 또는 비윤리적이고 비도덕적인 정책이나 명령 및 관행 등을 자신의 양심에 따라 도덕적으로 외부에 폭로함으로써 공공의 이익을 지키려는 내부신고자’를 말한다.

내부공익신고자의 개념에 관한 박승식 교수의 포괄적인 접근에 의하면, 내부공익신고행위의 공익성, 도덕성 및 조직외적 방향성이라는 세 가지 개념특징을 중심으로 내부공익신고자의 개념을 규정하고 있다(박흥식. 1999).

첫째, 내부공익신고는 ‘공익적 행위’여야 한다. 내부공익신고는 조직이 불법적인 활동이나 사회에 유해한 활동에 관여함으로써 공공의 불이익이 자신이 소속․근무하는 조직의 이익을 크게 상회하고 있다고 믿는 사람이 공개적으로 이를 밝히는 이타적인 행위이다.

둘째, 내부공익신고는 ‘도덕적 행위’여야 한다. 내부공익신고는 개인의 양심적 판단, 전문직업인의 윤리 등에 토대를 둔 윤리적 행위이기 때문에, 비록 내부공익신고자가 조직 내부의 부정부패를 신고하더라도 사익을 도모하기 위한 목적 또는 악한 목적을 가지고 있는 경우에는 정당화되지 못한다고 한다.

셋째, 내부공익신고는 조직 내부의 비리를 대외적으로 폭로한다는 점에서 ‘외부적 행위’로 이해된다. 어떤 문제가 발생하였을 때 1차적으로는 그러한 문제가 내부적으로 시정되는 것이 바람직하지만, 내부공익신고는 이러한 내부적 해소의 가능성이 제약되거나 기대하기 힘들기 때문에 이를 외부에 공개함으로써 내부의 부정부패를 시정해 나가는 것이다.

내부공익신고자에 대한 보호가 필요한 이유는 부패사건의 발각과 규명을 위해서는 내부정보의 제공이 불가결하기 때문이다. 즉 부패범죄의 대표적인 예인 뇌물죄의 경우에서 볼 수 있듯이 부패사건은 일반적으로 소위 말하는 ‘피해자 없는 범죄’인 경우가 대부분이고 부패사건에 연루된 자들은 직/간접적으로 범죄의 구성요건에 해당하는 경우가 많기 때문에 당사자들이 사건을 은폐하고자 하는 경향이 강하며, 따라서 이와 같은 익명적이고 은폐적인 부패의 구조 하에서는 조직의 내부문제에 정통한 소수의 구성원들이 공식적/비공식적으로 정보를 제공해주지 않는 한 외부에서 조직 내 부정부패에 관한 구체적인 증거를 화고하여 이를 척결한다는 것은 사실상 불가능하다. 특히 건설건축분야 부패의 경우가 그렇다. 여기서 내부공익신고자에 대한 실효성 있는 보호를 통해 이러한 패쇄적인 조직 내 부패구조가 개방적인 구조로 전환되게 하는 계기를 마련할 수 있으며, 이러한 의미에서 내부공익신고제도는 조직 내 부정부패를 통제하기 위한 하나의 대안으로 간주되고 있다(이진국/황태정, 2003).

현행법상 내부공익신고자 보호제도는 ‘부패방지법’의 일부로 입법화되어 있다. 부패방지법은 제3장에서 신고자의 신분보장, 신변보호, 협조자 보호, 임의적 형감면, 포상 및 보상 등 내부공익신고자의 보호와 관련한 상세한 규정을 두고 있다(제32조 내지 제 39조). 이 외에도 부패방지법은 제6장에서 업무상비밀이용 비밀누설을 처벌하고(제60조, 제61조), 신고자에게 신분상 불이익처분 또는 근무조건상 차별을 한 경우 이에 대해 과태료를 부과함으로써(제53조) 간접적으로 내부공익신고자를 보호하고 있다.

부패방지 시민참여의 시민사회적 접근

시민단체의 부패방지 활동을 정책과정에 따라 유형화한다면 ① (반)부패문제를 지속적으로 정책이슈(의제)화하는 활동, ② 국내외의 성공사례를 토대로 하여 정책대안을 제시하는 활동, ③ 부패현황 및 공직자의 일탈사례를 파악하여 공표하며, 부패방지정책 집행현장을 점검하고 감시하는 활동, 그리고 ④ 기존 정책(법과 제도)의 성과를 평가하는 활동으로 구분할 수 있다

정보공개 청구운동

부정부패와 간접적으로 관련된 법과 제도에는 정부조직, 행정규제, 행정절차, 정보공개 등 상당히 광범위한 것들이 포함된다(Rose-Ackerman, 1999). 이들 중 행정정보공개제도는 국민의 알권리 충족과 국정운영의 투명성 제고를 통하여 부정부패 및 비리를 예방할 수 있는 인프라를 구성한다. 부패는 익명성을 전제로 하는 행정구조에서 발생하는 것이므로 투명성 확보의 전제가 되는 정보공개제도는 부패방지를 위한 중요한 기반이 된다(남궁근. 2001).

우리나라에서 정보공개제도의 역사를 살펴보면 1991년 청주시 의회에서 최초로 조례로 제정하였고, 1993년 5월 당시에는 전국 65개 지방자치단체로 확산된 바 있다. 행정자치부 자료에 따르면 2002년도 정보공개 청구건수는 총 108,147건으로, 전년도보다 25.6% 증가했다.

청구의 목적이 사적 이익추구인 경우와는 달리, 시민단체는 권리구제, 공익제고, 행정통제의 차원에서 더욱 심도 있게, 해당 사안과 관련 있는 차후 활동계획들과 연관지어 치열하게 청구활동에 임해야 할 것으로 보인다.

일본의 전국시민옴부즈맨연락회의의 경우, 매년 각 정부기관이나 지방자치단체의 정보공개도를 순위를 매겨 발표해오고 있다. 단체장 판공비의 규모, 입찰 담합을 드러내고 예방하기 위한 평균 낙찰률 순위 발표 등도 중요한 활동으로 진행되고 있다.

주민감사 청구운동

시민감사청구제도는 서울시를 비롯한 일부 지방자치단체단체에서 자치적으로 실시해 왔으며, 1999년 8월에는 지방자치법에 반영되어 전국적으로 실시하게 되었다. 지방자치법상의 주민감사청구제도는 시․도의 업무에 대해서는 주무부장관에, 그리고 시․군․자치구의 업무에 대해서는 시․도지사에게 감사를 청구하게 되어 있다.`수사 또는 재판에 관여하게 되는 사항'과 `개인의 사생활을 침해할 우려가 있는 사항'그리고 `다른 기관에서 감사하였거나 감사중인 사항'에 대해서는 감사를 청구할 수 없도록 하고 있다. 그러나 다른 기관에서 감사를 한 사항이라 할지라도 새로운 사항이 발견되거나 중요사항이 감사에서 누락된 경우에는 청구할 수 있도록 하였다.

청구를 하기 위해서는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 20세 이상 주민 일정 수 이상의 연서(連署)가 필요하다. 그리고 지방자치단체는 20세 이상 주민 총수의 50분의 1 범위 내에서 정하도록 되어 있다.

하지만 주민감사청구의 경우, 2002년도 18건 등, 이 제도가 시행된 2000년 4월부터 주민감사 청구건수는 총 35건에 불과하다. 이러한 청구 건수가 말해주듯, 아직 제도 운영에 문제점과 애로요인이 많다(행정개혁시민연합, 2004). 감사청구의 효능감을 느끼기 어렵다는 점, 감사청구의 대상범위가 너무 한정되어 있다는 점, 감사청구에서부터 감사실시까지 절차가 까다롭고 시일이 많이 소요된다는 점, 감사의 독립성 확보가 쉽지 않다는 점 등이 문제점이다.

이 제도가 실효를 거두기 위해서는, 주민소환제 도입이나 주민투표제 실시 같은 지자제 관련법제의 보완문제와 담당 행정인력의 확보문제 등을 연계하여 종합적인 개선방안을 마련하는 일에 시민사회부터 적극 나서야 한다는 지적이 있다.

조례제정운동

각 지역 풀뿌리단체들을 중심으로 한 정보공개와 시민참여를 주 내용으로 하는 ‘조례 개폐 청구운동’은 아직 그 역사가 일천하다. 이런 가운데 우선, 정보공개조례 제정운동이 활발했다.

주민발의의 경우, 그 관련 법적 근거는 ‘20세 이상의 주민들 중 20분의 1 범위 안의 주민들의 연서에 의해 조례안을 발의할 수 있다’는 것이다. 과천, 광명, 인천의 부평 등지에서 벌어진 주민발의에 의한 조례제정운동 등이 그 예다. 안산에서 있었던 판공비공개조례 제정운동도 대표적인 예로 꼽힌다. 2004년 청주시의 “시민참여조례”제정이나 광주 북구의 ‘아름다운 마을만들기운동 조례“ 등은 실제적 성과라고 할 수 있다.

하지만 행정측에서 만든 부패방지 관련 주민참여조례 및 규칙으로 최근 제주시는 '제주시 부패유발 제도개선 청구에 관한 시행규칙(안) '을 마련, 최근 입법예고하고 의견수렴을 거쳐 이르면 다음달 중순께부터 시행할 방침이다. 시행규칙(안)에 따르면 제도개선 청구대상은 제주시의 조례, 규칙, 훈령, 지시중 불합리한 규제, 불투명한 기준 및 절차, 기타 부조리하거나 비합리적이어서 부패를 유발할 소지가 있는 제도다.

제도개선 청구는 만 20세이상 시민 50명 이상의 연서로 하게 돼 200명이상 연서해야 하는 제주시주민청구조례보다 청구조건이 대폭 완화됐다. 제도개선이 청구되면 제주시감사위원회(이하 심의회)가 30일 이내에 제도개선 대상 여부 등 요건심사를 한다. 이어 심의회가 제도개선 대상으로 결정을 하면 시장은 60일 이내에 제도개선 계획을 수립해 시행해야 한다.

행정/의정 감시운동

시민들은 지방의회와 집행기관에 대한 보다 직접적인 감시와 감독, 그리고 독려라는 형태로 지방자치단체의 운영에 참가하기도 한다. 지방자치법은 일반시민에게 지방의회 방청권을 부여하고 있고, 지방의회에 대하여서는 회의를 기록으로 남길 것을 의무화시키고 있다. 일반시민은 방청을 통하여, 또 지방의회 회의록의 분석을 통하여 잘․잘못을 지적하는 등의 감시와 독려활동을 펴게 된다. 실제로 부천과 수원을 비롯한 적지않은 지역에서 의정지기단 또는 의정감시단과 같은 시민조직이 결성되어 이러한 활동을 해 왔다.

집행기관에 대해서도 마찬가지이다. 예․결산서의 분석과 업무처리 결과의 분석 등을 통하여 감시와 독려를 해 나가고 있는 경우가 많다. 이 역시 경제정의실천시민연합(경실련)과 YMCA와 같은 시민단체들이 중심이 되어 벌이고 있는 활동들이다. 또 이와 함께 지방자치단체가 자율적으로 명예감시원 또는 모니터제도를 운영하고 있기도 하다. 그러나 이러한 명예감시원 또는 모니터제도는 지방자치단체에 의해 주도되는 경향이 있다는 점에서 한계를 지니고 있다.

건설건축분야 부패방지 시민실천 방안

모든 분야의 부패가 그러하지만 건설건축분야의 경우 다른 분야에 비해 예산규모가 훨씬 큰 점 등으로 부정한 거래가 매우 은밀하고 비공개적으로 이루어진다. 따라서 내부공익제보가 전제되지 않으면 건설건축분야의 부패를 근절하기는 매우 어렵다.

그런 점에서 건설건축 관련 업체와 행정사이에서 이루어지는 건설건축분야 부패 방지의 가장 실질적인 방안은 무엇보다 공무원노조의 공직개혁 노력을 통해 공직내부의 근본적인 변화에 있다. 특히 지역사회 사례를 통해 볼 때 내부공익제보가 활성화될 수 있도록, 나아가 공익제보자가 소신있는 공무원으로 평가받을 수 있도록 하는 공직사회의 분위기를 변화시키는 노력이 필요하다. 이를 위해 공무원들에 대한 지속적인 교육과 설득, 공직문화의 변화를 위한 다양하고 실천적인 노력둘이 이루어져야 한다. 그 외에도 인터넷입찰제, 시민참가조례 제정, 지역반부패시스템 구축 등의 부패방지 실천프로그램들이 매우 중요한 과제이고 부패방지의 전제적 조건들이기도 하지만 이와 관련한 내용은 앞장에서 이미 언급한 바 이번 장에서는 일잔적 의미의 부패방지 시민참여방안을 토대로 지역경험을 토대로 건설건축분야의 부패방지 시민참여 방안을 구체적으로 제시하고자 한다.

건설건축 분야 행정정보 공표제도의 확대 및 공개내용의 체계화

○ 행정정보공개의 확대가 부패방지 시민참여 가장 기본적인 수단이라는 점에서 현재 일반화되어 있는 행정정보공개제도(조례)의 강화가 필요하다. 먼저 시민이 정보공개 청구하지 않더라도 지방자치단체가 행정의 주요 정보와 자료를 공개하는 공표제도의 도입이 그것이다. 서울특별시와 광주광역시의 열린시정을 위한 행정정보공개 조례 중의 공표제도가 모범적 사례로 평가된다. 이들 지자체의 조례 내에 명시된 공표내용 중에는 건설건축분야의 공개항목으로 ‘일정 금액 이상의 공사계약이나 물품구매’, ‘공사의 설계변경에 따른 공사비 증액된 공사내역’ 등이 규정되어 있어 다른 지자체에 비해 건설건축분야에 대해 시민의 정보접근을 보다 용이하게 하고 있다. 이러한 공표제도를 통해 건설건축분야의 투명성 확대는 물론 부패방지에도 적지 않은 영향을 줄 것으로 기대된다.

○ 그러나 대부분의 지방자치단체가 행정정보공개조례를 제정하여 운영하고 있음에도 불구하고 공표제도를 도입한 지자체는 소수에 불과하다. 또 공표제도를 도입한 지자체도 실제 인터넷에 공개된 내용을 평가해 보면 업체명, 입찰방식, 금액, 공사기간, 업체대표명 등 기본적인 내용만을 공개하고 있어 구체적인 사업내용이나 비용내역, 업체관련 정보를 제공받지 못하고 있다. 따라서 이용자가 정보공개 자료를 활용한 평가나 분석, 검증이 불가능한 현실이다. 실제 건설건축 관련 사업과 예산의 적정성과 합리성, 입찰 및 계약업체의 신뢰도나 수주실적 등이 종합적으로 공개되었을 때 건설건축 사업에 대한 시민 평가와 감시가 효과적으로 이루어질 수 있고, 결과적으로 건설건축분야의 투명성을 한층 높일 수 있을 것이다.

○ 따라서 우선적으로 행정정보공개조례를 대폭 강화하는 제도적 개선 노력이 필요하다. 제도개선의 주된 내용은, 첫째, 공표제도를 전국 기초지방자치단체로 확대 실시할 수 있도록 해야 한다. 둘째, 공표 대상이 되는 정보를 지방자치단체가 운영하는 홈페이지에 게시하는 것을 의무화 하는 등 공표방식의 개선이 필요하다. 셋째, 공개대상 사업에 관한 보다 세부적인 사업과 비용내역, 업체 관련 정보 및 이전 공사 실적, 최근 몇 년간의 상위 수주업체 리스트 등 보다 체계적으로 관련 정보를 공표하게 하는 제도적 뒷받침이 필요하다. 마지막으로 전국 지자체가 공동으로 활용하는 공개시스템을 구축하고 효과적으로 운영할 필요가 있다. 이 시스템을 통해 동일사업 및 유사 사업 간의 지역별 가격, 성과 비교 등도 훨씬 수월해질 것이다.

이처럼 건설 건축분야 사업 시행과 관련한 일련의 정보를 체계적으로 투명하게 공개함으로써 사업 시행 전, 시행 중, 시행 후 다양한 방식의 평가와 감시를 위한 정보접근이 용이해 짐에 따라 부패 발생을 줄이기 위한 시민참여 기반을 조성할 수 있을 것이다.

도시계획 및 건축심의위원회 등 건설건축 관련 위원회 시민참여 확대

○ 건설건축분야의 위원회는 다른 분야의 위원회 보다 상대적으로 위원회의 권한과 역할이 크다. 즉 다른 위원회가 대부분 자문 또는 심의위원이지만 건설건축분야 위원회 중 도시계획심의위원회나 건축심의위원회 등은 건설건축분야의 중요 정책을 결정할 수 있는 의결기구이다. 그러나 위원회의 권한이 큰 반면 이들 위원회의 시민참여는 철저히 배제되고 있다. 그 이유는 이들 위원회가 의결기구라는 점에서 보다 전문적이고 책임 있는 위원으로 구성해야 하는 현실적 어려움에도 있겠으나, 실제로는 공무원들이 계획한 사업이 아무런 반대나 이의 없이 추진되기를 바라는 공무원들의 편의적 사고와, 위원구성에서 공무원 주도의 위원선정과 운영에 따른 결과라고 할 수 있다. 그 결과 이들 위원회 대부분이 다른 위원회와 마찬가지로 매우 형식화되어 있고, 때로는 부실행정을 합리화시켜 주는 절차와 수단으로 악용되기도 하고 있다. 만약 이들 위원회가 전시적이고 비효율적인 사업과 정책, 무리하고 비합리적인 인허가를 보다 체계적으로 심의의결할 수 있다면 건설건축분야의 사업부실과 부패요인을 대폭 줄일 수 있을 것이다.

○ 따라서 건설건축 관련 위원회 특히 도시계획심의위원회와 건축심의위원회를 보다 민주적이고 투명하게 하는 한편, 충분한 정책검토와 공론화가 이루어질 수 있도록 하는 시민참여 노력이 필요하다. 이를 위한 방안으로는 위원회의 공무원 참여 비율을 최소화(예, 1/5 이하)하고 민간위원의 참여 비중 대폭 확대해야 한다. 아울러 민간위원 구성에 있어 지역 시민단체가 관련 전문가나 관계들을 추천하고 참여할 수 있도록 하여 부패의 원인으로 작용할 수 있는 공무원의 전횡과 독주를 견제할 수 있어야 한다. 나아가 위원장은 민간위원이 맡도록 하고, 위원회 회의록을 반드시 녹취 형태로 공개하여, 위원회 심의가 공정하고 민주적으로 이루어졌는지를 확인할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 한다.

그런 점에서 최근 충주와 안산에서 제정된 주민참가조례는 위원회 전반의 운영을 보다 투명하고, 민주적으로 운영할 수 있도록 하고 있다는 점에서 매우 의미 있는 사례라 할 수 있다.

건설건축분야 사업에 대한 체계적 예산감시운동 필요

○ 사업이 예산을 통해 이루어지고, 예산이 사업의 수단이라는 점에서 할 때 건설건축분야의 부정부패의 중요 고리 중의 하나는 과다예산, 예산운영의 비효율성과 편법성 등에 있다고 할 수 있다. 따라서 건설건축분야 부패를 예방하고, 책임성있게 사업이 추진될 수 있도록 건설건축분야 예산의 적정성과 합리성 등을 감시하고 공개하는 시민운동의 활성화가 필요하다.

모지방의회 행정감사에서 지적된 바와 같이 화장실 평당 건축비가 650만원으로 계상되었는데, 이 금액은 일반 주택건축비는 물론 사회복지시설 등 특수시설의 건축비보다도 높아 과다예산 의혹이 제기되고 있는 사례와 같이 시민단체들의 예산감시운동을 통한 시민참여 방식이 필요하다고 할 수 있다.

○ 건설건축분야 예산감시운동의 구체적 실천프로그램은 다음과 같다.

첫째, 건설건축분야 예산수립의 타당성과 적정성에 대한 체계적인 검토가 이루어져야 한다. 최근 경제정의실천시민연합(경실련)을 비롯한 많은 시민사회단체들이 연대하여 아파트 값 원가공개 운동을 추진하여 건설업체들의 과다한 분양가 책정과 부당이익 문제를 거론한 것과 같이, 지역 행정단위에서 이루어지는 도로건설이나 건축시설비 등에 대한 원가공개, 민간건축비와의 비교, 동일 또는 유사한 건설건축비에 대한 타 도시와의 비교 결과 등을 공개함으로써 지방행정과 공무원 차원에서 이루어질 수 있는 과다한 예산수립이나 이로 인한 부패발생 요소를 사전에 봉쇄할 수 있을 것이다.

둘째, 편법적 예산운영을 감시해야 한다. 수십, 수백억 이상의 대형사업을 추진하면서 사업승인 전에는 사업비를 축소보고하고, 승인을 받은 후에는 추가예산을 상정하거나 설계변경을 통해 예산을 확대하는 등 법망을 피하기 위한 다양한 편법들이 동원되고 있다. 현행 법제도하에서는 기초지방자치단체는 50억 이상의 경우 광역지방자치단체 투융자심사를, 200억 이상의 경우는 행정자치부의 중앙 투융자 심사를 받아야 하며, 사업승인 후에도 당초사업비의 50% 이상이 추가 소요될 경우 재 승인을 받아야 한다. 이는 기초지방자치단체가 지나치게 무리한 사업 추진으로 재정의 건전성과 효율성을 떨어뜨릴 위험성을 예방하기 위한 제도이다.

그러나 지방자치단체에서는 행정자치부 및 상급기관의 승인을 받아야 하는 행정절차를 피하기 위해 일부예산을 의도적으로 누락시켜 예산을 축소보고하고, 다른 방식으로 예산을 수립하거나 승인 후 추가예산을 편성하여 사업을 추진하는 경우가 적지 않다. 이는 법과 행정절차의 허점을 악용하는 건설건축분야의 또 다른 형태의 부패라 할 수 있다.

어떤 시의 경우 종합문예회관을 건립할 당시 승인 받은 예산은 650억원이였지만 최종 사용한 예산은 약 974억 6천만원으로 상급기관으로부터 별도로 승인을 받아야 하는 975억에 불과 몇 천만원이 적은 사업비 지출이 이루어져 공무원들의 의도적인 재정운영이라는 의혹이 제기되고 있다. 뿐만 아니라 부대사업에 소요된 사업비를 계상하면 종합문예회관을 건립하기 위해 실질적으로 지출된 예산 규모가 1천억을 초과함에도 불구하고 계정상으로 종합문예회관 예산범주에 포함되지 않아 상급기관의 승인을 받지 않는 편법적 행정행위라는 지적이 제기되었다. 또한 종합운동장 건립에서도 의회에 예산승인 받기 위해 예산소요가 적은 설계안으로 예산을 수립하였다가 사업통과 후 공법을 변경해 약 200억원의 추가예산을 책정을 요구하는 사례 등을 고려할 때 공무원들의 편법적 사업예산 운영이 매우 관행적이고 조직적으로 운영되고 있을 알 수 있다. 그러나 이러한 사례가 한두 도시의 특수한 사례가 아닌 지방자치단체의 보편적 현상이라는 점에서 예산의 낭비는 물론 대규모 사업추진에 따른 부정부패의 원인으로 작용할 개연성이 적지 않다.

따라서 편법적 예산운영에 대한 지역 시민사회의 예산감시운동은 부패방지 시민참여운동의 매우 중요한 수단 중의 하나라고 볼 수 있다.

건설건축 분야의 사업 및 공무원에 대한 시민평가시스템 활성화

○ 지역에서 건설건축 관련 사업이나 공무원에 대한 시민 통제나 평가가 사실상 전무하다. 이는 건설건축분야가 여전히 시민사회영역에서도 접근하기 어려운 성역으로 인식되고 있기 때문이다. 먼저 시민평가의 한축을 형성하고 있는 전문가들의 경우 업무의 특성상 지방자치단체와과 일정한 이해관계에 있는 경우가 많아 지방자치단체를 대상으로 직접적이고 비판적인 평가활동에 적극적인 참여가 어렵다. 시민단체의 경우도 그동안 복지나 환경, 문화, 행정분야 등에 대해서는 다양한 활동을 통해 일정한 수준의 경험과 전문성, 노하우 등을 확보하고 있지만 건설건축분야에서만은 그렇지 못해 건설건축분야의 사업 및 공무원에 대한 성과평가가 절대적으로 부재하다. 특히 건설건축분야 관련하여 시민이 참여하여 평가할 수 있는 체계적인 방법과 내용, 체계가 확보되어 있지 않아 지역차원에서 건설건축분야의 시민참여와 투명성 제고에 상당한 한계가 있는 것이 현실이다. 따라서 건설건축 분야에 대한 부패방지를 위해서는 우선적으로 건설건축분야 사업 및 관련 공무원에 대한 사업성과를 평체계적으로 평가할 수 있는 지역 시민사회의 노력이 필요하다.

○ 건설건축분야 주요 사업에 대한 시민적 평가가 이루어지기 위해서는 건설건축분야에 대한 평가시스템을 확보해야 한다. 먼저 건설건축분야 주요사업에 대한 유형화를 통해 평가내용을 세부적으로 작성하고, 이를 실행할 수 있는 다양한 방식의 매뉴얼 작성이 필요하다. 아울러 평가주체와 관련해서는 시민단체 관계자나 전문가, 건설건축분야 종사자, 이 분야에서 퇴직한 인사 중 시민사회내 인적 자원을 대상으로 평가방법에 대한 체계적인 교육프로그램을 수립하여 참여주체들의 평가능력을 확보하는 것도 매우 중요하다. 이를 위한 방안으로 필요에 따라 건설건축분야 평가와 관련한 다양한 사업을 지역별로 프로젝트화하여 다양한 평가시스템이나 참여방안을 개발하는 정책적 노력도 필요하다.

시민공사감독관제도의 확대 및 체계적 운영

○ 부실건설건축에 대한 시민참여 방안으로 시민공사감독관제(또는 명예감독관제도)의 확대실시와 더불어 운영방안을 개선하기 위한 노력이 필요하다. 현재 남해군, 안산시 등 일부지역에서만 실시되고 있는 시민공사감독관 제도는 시민들이 직접 공사현장을 감시감독함으로써 부실공사를 예방한다는 의미에서 매우 모범적 사례로 평가받고 있다. 따라서 시민공사간독관제도를 보다 체계화해 전국 기초지방자치단체로 확대한다면 건설건축 시공분야의 부패방지에 적지 않은 기여를 할 것으로 보인다.

○ 그러나 시민공사감독관제도가 지역에 성공적으로 정착되고 효율적으로 운영되기 위해서는 현재의 운영 방식을 개선할 필요가 있다. 즉 일정 액수 이상의 건설건축공사에 해당지역 주민들을 비롯하여 시민공사감독관을 선임하는 것만으로는 공사부실을 파악하여 부실공사를 예방하는 데에는 적지 않은 어려움이 있다.

특히 시민공사감독관으로 선임된 참가자 대부분이 건설건축분야에 경험이 없는 일반시민들이라는 점에서 체계적인 공사감독과 부실예방을 할 수 없는 현실이다. 따라서 시민공사감독관제도가 보다 효과적으로 운영되기 위해서는 시민공사감독관 참가자들에 대한 체계적인 교육과 훈련, 공사감독 매뉴얼 제공 등의 활동 지원체계가 병행되어야 한다.

시민공사감독관에 참여한 시민들을 대상으로 각종 전문용어에서부터 공법과 공정을 비롯하여, 공사현장 감시단계별 감시 및 진단방법, 문제처리 방안, 장비 활용법 등에 대한 체계적인 교육훈련으로 감독 역량을 강화할 수 있도록 하여야 한다. 단순 방문조사나 수공업적인 방법으로는 부실하자를 적발하지 못할 뿐 아니라 공사방해 등으로 논란의 소지조차 발생할 가능성이 매우 높기 때문이다.

운영방식에 있어서도 지방자치단체가 직접 운영하는 것보다는 시민단체에 위탁해 보다 중립적이고 효율적으로 운영하는 것이 바람직하다. 즉 교육훈련을 비롯하여, 지속적인 감시와 평가, 노하우와 경험축척, 장기적인 정책제안 등을 고려할 때 민간위탁 방법이 바람직할 것으로 보인다. 이와 유사한 타 분야 사례를 살펴보면 최근 대기 및 악취유발지역에서 지방자치단체가 민간환경감시단을 민간 위탁 방식으로 구성해 공단 기업체들의 각종 불법행위를 단속함으로써 효과적 감시 체계를 마련에 많은 성과를 거두고 있는 것으로 나타나고 있다. 이와 같이 지역에서 가장 많은 예산이 투입되고 있는 건설건축분야의 감시감독을 여론에 이끌려 일시적으로 하는 아니라 시민공사감독관을 조직화하고, 민간에 위탁함으로써 보다 일상적이고 효율적으로 운영할 수 있는 있는 체계를 마련해야 한다.

건설건축분야 감시 시민단체 육성 및 전문가 네트워크 구축

지역사회 시민은 건설건축분야 부패가 가장 심각하다고 인식하고 있음에도 불구하고, 지역사회에서 건설건축 부패 및 부실공사와 관련한 문제들이 공론화되거나 제대로 감시받지 못하고 있다. 여전히 지역사회에 있어서 건설건축영역은 접근하기 어려운 성역으로 남아있는 것이다. 지역사회에서 가장 많은 예산과 사업이 이루어지는 건설건축영역이 지금까지 성역으로 남아있는 가장 큰 이유 중의 하나는, 앞서 지적한 것처럼 매우 전문적이고, 이해관계가 분명하기 때문이기도 하지만 이 거대한 영역을 일상적으로 감시하고 비판하는 한편 공론화하는 등 건설건축 분야를 전문영역으로 활동하는 시민운동단체의 부재에서도 중요한 원인을 찾을 수 있다. 시민단체는 일상생활이나 지역사회에서 비민주적이고 비합리적인 제도나 관행, 정책 등을 감시하고 비판하고 공론화함으로써 시민사회의 공익을 실현한다고 할 수 있다. 한국의 시민단체 활동은 비약적 발전을 거듭하여 우리사회를 보다 건전하고 합리적인 사회로, 민주적인 사회로 발전하는데 적지 않은 역할을 해왔으며 지금도 그 활동 영역과 역량을 확장해 가고 있다. 분권과 지방자치, 정치개혁과 반부패운동, 복지제도와 양성평등, 지속가능한 개발과 환경 등 무수히 많은 분야와 영역에서 시민사회의 목소리가 우리사회의 가치와 패러다임, 정책적제도적 변화를 이끌어 왔다. 그러나 건설건축분야에서의 시민운동단체의 부재와 이로 인한 사회적 활동의 부재는 건설건축분야의 부정부패가 여전히 사회적으로 제어될 수 없는 사각지대에 남아있게 된 주요한 원인이 되고 있다.

그런 점에서 건설건축분야의 시민단체의 육성과 지원, 활성화가 매우 절실하다고 볼 수 있다. 건설건축분야의 시민단체가 활성화되기 위해서는 건설건축 관련 부패감시에 대한 각종 기금과 지원사업을 통해 새로운 시민단체 출현하거나 기존단체에서 건설건축분야 시민운동을 보다 특화해 체계적으로 대응할 수 있는 여건을 형성해 주어야 한다. 앞서 제기한 시민공사감독관제도를 보다 체계적으로 보완해 건설건축분야 부패를 방지하도록 지원하는 것도 하나의 방안이라 할 수 있다.

또한 건설건축 관련 전문가들의 네트워크를 구축해 시민단체나 피해자들에게 전문적이고 체계적인 자문이나 지원이 이루어질 수 있도록 하는 것도 매우 중요하다. 특히 도면해석이나 각종 시설기준의 적합성, 자재나 시설 가격의 적정성, 복잡한 법률 등을 세밀하게 검토하기 위해서는 전문가들의 도움을 받지 않고서는 사실상 불가능하다. 따라서 건설건축분야의 전문가와 인력을 어떻게 네트워크하고 부패 방지를 위한 공익지원사업에 역량을 투여할 수 있는 방안을 마련하는 것이 필요하다.

시민단체가 자체적으로 관련전문가를 네트워크 하는 방안도 있지만, 부패방지위원회나 공공기관에서 공익소송 법률지원단과 같이 건설건축 부패방지 공익지원단과 같은 전문공익단체를 구성하거나 건설건축 관련 전문가들 스스로가 지원네트워크를 구성해 시민단체와 연계하는 방안도 가능할 것이다. 이러한 전문가 지원네트워크가 구성되면 부패방지위원회 등에서 부패 방지를 위한 각종 지원사업에서 필요한 사업비 일부를 지원하는 것도 검토해 볼 수 있을 것이다.

건설건축비 관련 정보 지역간 비교시스템 구축

사업비의 과다 여부를 판별하는 방법으로 건축비 자체를 세부적으로 분석하고 검증하는 방안도 있으나 이는 정보접근과 복잡하고 전문적인 분석이 필요한 건설건축분야의 특성을 고려할 때 쉽지 않은데 비해, 지역별 건설건축비 비교시스템을 마련한다면 과다예산, 예산낭비 등을 비교적 손쉽게 파악할 수 있다는 장점이 있다. 특히 비슷한 용도의 사업별 예산, 즉 종합문화예술회관, 화장실, 종합운동장, 복지시설, 도로 등 각종 사업별 소요예산을 항목별 세분화하여 지역별로 비교할 수 있는 정보를 제공한다면 특정 지역의 건설건축비가 얼마나 과다하게 책정되었는지, 얼마나 효율적으로 지어졌는지 등을 어렵지 않게 판단할 수 있고, 비교 결과를 토대로 좀더 세부적 분석과 감시가 필요한지 등을 판단할 수 있을 것이다. 물론 동일 시설이라 하더라도 시설자재나 공사기간 등 여러 요인에 따라 비용산출이 달라질 수 있어 단순한 비교평가가 어렵다는 점을 고려하더라도, 지역차원의 건설건축분야 감시운동에는 상당한 도움이 될 것이다. 더 나아가 사업이나 설계 등이 중도에 변경되어 사업비가 증액된 정보등에 대한 비교정보까지 제공된다면 지역차원의 건설건축분야 부패감시운동은 훨씬 활성화될 것이다.

이러한 지역별 건설건축비 비교시스템을 운용하기 위해서는 먼저 부패방지위원회 등 정부기관에서 용역사업을 통해 비교 가능 영역과 내용, 방법 및 시스템을 구축하여, 정보를 제공할 수 있어야 한다. 이를 토대로 지역별 시민단체에서는 해당 지역 건설건축분야 감시운동을 확대함으로써, 지역 부패를 근절하는 사회적 토대가 될 수 잇을 것이다.

지방의원들의 불법행위에 대한 감시강화와 처벌기준 강화

최근 몇 개 지역에서 지방의회의원이 직접적으로 관련되어있는 건축/건설사와 해당 지방자치단체가 수의계약을 체결해 물의를 빚고 있다. 특히 지방의회의원 중 건설건축 관련 인사가 많은 지역 실정을 고려할 때 그동안 지방의회의원과 지방자치단체간의 수의계약이나 하도급계약 등이 관행처럼 이루어져 왔다. 이는 지방자치법 제32조 ‘지방의회의원은 지방자치단체와 영리를 목적으로 하는 어떠한 계약을 체결할 수 없다’는 규정을 명백히 위반한 것이다. 그럼에도 공무원과 지방의원 사이에 불법적 행위가 용인되어 온 것은 공직인사들의 잘못된 법질서 의식이 문제이기도 하지만, 지방자치법을 위반하여도 처벌받지 않는 현행 지방자치법의 제도적 한계 때문이기도 하다. 따라서 건설건축방관련 업종에 종사하고 있는 지방의회의원들의 불법과 부패를 방지하고 예방하기 위해서는 현행 지방자치법을 개정해 처벌규정을 신설하여야 한다.

뿐만아니라 지방의회의원 본인만 계약하지 않으면 문제가 되지 않는 허점을 악용해 친인척으로 대표이사를 교체한 뒤 수의계약이나 하도급을 수주하는 편법적인 계약행태에 대해서도 견제장치를 마련하는 제도적 대책이 마련되어야 한다.

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- 이진국/황태정, 2003. 부패방지법상 내부공익신고자 보호제도의 문제점과 개선방안. 한국행정연구원.

- 윤광재/김용훈, 2003, 부패방지를 위한 민관협력체계 구축방안. 한국행정연구원

- 전수일, 2000, 경찰부패사례에 대한 연결망 이론적 접근, 한국부패학회보.

- 전영평/최준호, 2003, 지방자치 활성화를 위한 주민참여에 대한 연구,

- 조은경 2002, 행정절차의 투명성과 부패- 건설행정절차에서의 부패유발요인분석 및 대책 - 서울시립대 반부패행정시스템연구소 연구보고서

-      , 2002, 행정처리과정과 부패 : 건설행정처리 단계별 부패유발요인에 대한 공무원  의 인식을 중심으로, [세계화시대의 부패방지 전략과 과제], 서울시립대학교반부패행정시스템연구소.

- 주택산업연구원. 1999. <건축분야 부패방지 대책>

- 이명석, 2002, 가버넌스의 개념화 : ‘사회적 조정’으로서의 가버넌스, [한국행정학보]제36권 제4호.

- 윤태범, 1992, 한국관료부패의 유형과 구조의 변화에 대한 연구, 서울대 행정대학원 박사논문.

-      , 2000a, 거버넌스와 부패문제의 인식 : 확장의 가능성 모색, 한국행정학회 창립 45주년 기념 국제학술회의 발표논문

-      , 2000b, 부패방지를 위한 NGO와 정부간의 역할체계, 한국행정학회 기획세미나 발표논문.

-      , 2001, 부패방지를 위한 사회역량의 강화와 시민단체(NGO)의 역할, [지방정부연구] 제5권 제1호 pp71-92.

- 하미승 ․ 강황성, 2002, 정부의 정책파트너로서의 지역사회 구축에 관한 연구: 주민자치센터를 통한 지역사회 구축(community building) 방안, [한국정책학회보] 제11권 제 4호.

건설/건축분야 부패방지 시민참여 방안 설문조사(시민용)

안녕하십니까?

저희 00부정부패신고센터에서는 부패방지위원회 연구용역사업의 일환으로 건설/건축분야 부패방지 시민참여 방안에 대하여 연구하고 있습니다.

본 연구의 목적은 각종 부패관련 연구조사 및 사건들 중 가장 높게 나타나는 건설건축분야의 부패방지를 위한 시민참여 방안을 설문자료에 근거해 실증적으로 분석하고 대안을 모색하는데 있습니다.

귀하께서 응답해주신 모든 내용은 통계법 제13조(비밀의 보호 등)에 의하여 엄격히 법의 보호를 받고 비밀이 보호되며, 본 연구 이외에 다른 목적으로는 일체 사용되지 않을 것입니다. 이러한 취지를 이해하시고, 바쁘시더라도 많은 협조와 적극적인 참여를 부탁드립니다.

2004년 11월

	책임연구원	박 형 주
	연구원	오 대 열
	연구원	전 영 호

경기도 00시 단원구 고잔동 528-3 3층

전화(031)410-3571 /  팩스(031)410-2111

부패의 실태 및 유발요인

1. 귀하는 다음과 같은 행정분야 가운데 부정부패가 가장 심각하고 만연한 분야는 어디라고 생각하십니까? 순위별로 2가지만 적어 주십시오.  1순위(   ),  2순위(   )

1) 세무                               2) 경찰/소방

3) 법조                               4) 환경

5) 보건의료                           6) 식품위생

7) 건축                               8) 건설공사

9) 교육                               10) 병무

11) 기타 (               )

2. 귀하는 다음 중 상대적으로 부패가 가장 심각하거나 또는 부패 발생 가능성이 가장 높은 집단은 어디라고 생각하십니까?

1) 단체장	2) 지방공무원	3) 지방의원	4) 기업인      5)모르겠다

3. 다음의 표는 지방공무원의 부패를 유발 또는 조장하는 요인들을 크게 업무환경, 행정제도, 인적요인, 부패통제 등의 4가지 분야로 나누어 제시한 것입니다. 각각의 부패유발요인들이 공무원의 부패유발에 어떠한 영향력을 미치고 있다고 생각하십니까?

구 분		매우 큰 영향을 미침	어느 정도 영향을 미침	그저 그럼	거의 영향을 미치지 않음	전혀 영향을 미치지 않음
업무 환경 관련	1) 떡값, 접대 등의 관행
	2) 우리사회의 전반적인 부조리 풍토
	3) 혈연 ․ 학연 ․ 지연으로 인한 청탁과 압력
	4) 선처와 특혜를 바라는 민원인의 유혹
	5) 기관장이나 상사의 압력
	6) 정치인 등 외부에서의 압력이나 청탁
	7) 서로 봐주는 조직문화
행정 제도 관련	8) 민원인들이 지키기 어려운 각종 행정규제와 기준의 비현실성
	9) 행정기준 및 절차의 불명확성
	10) 업무처리에 대한 기록과 공개의 미비
	11) 부당한 처리에 대한 이의제기 장치의 실효성 미약
부패 통제 관련	12) 공무원의 낮은 보수수준
	13) 공무원 개인의 사익추구 및 윤리의식 부족
	14) 권위적이고 고압적인 공무원의 업무수행 태도
	15) 업무처리에 있어 개별공무원의 지나친 재량권 행사
	16) 조직내부 통제기능의 미약
	17) 내부고발자제도의 미비
	18) 사정(비리적발)기관 활동의 비효과성
	19) 비리공무원에 대한 관대한 처벌
기타	20) ( )

3-1. 위의 표에서 제시한 20개 부패 유발요인들 중 건설건축분야 부패에서 가장 중요한  요인들 두 가지를 우선 순위로 골라 주십시오. 1순위(    ),   2순위(     )

4. 귀하는 공직부패의 측면에서 일반적으로 지방의회의원들을 어떻게 평가하십니까?

①	②	③	④	⑤
매우 부패했다	어느 정도 부패했다	그저 그렇다	어느 정도 깨끗하다	매우 깨끗하다

5. 지방의원들의 부패가 가장 심하다고 생각하는 분야를 심한 순위별로 2가지만 적어 주십시오. 1순위(       )    2순위(       )

1) 인허가 분야                     2) 공사발주 분야

3) 물품구매 등 조달 분야           4) 지도단속 분야

5) 인사 분야                       6) 감사 등 내부조직관리 분야

7) 각종 정부보조금의 운용분야      8) 각종 행사 등 시책 사업 분야

9) 지역개발 사업 분야              10) 대외관계 분야(정당 등 정치활동과 기타대외활동

6. 귀하는 공직부패의 측면에서 일반적으로 지방자치단체장을 어떻게 평가하십니까?

①	②	③	④	⑤
매우 부패했다	어느 정도 부패했다	그저 그렇다	어느 정도 깨끗하다	매우 깨끗하다

7. 귀하는 단체장의 부패가 가장 심하다고 생각하는 분야를 심한 순위별로 2가지만 적어 주십시오. 1순위(      )    2순위(       )

1) 인허가 분야                     2) 공사발주 분야

3) 물품구매 등 조달 분야           4) 지도단속 분야

5) 인사분야                        6) 감사 등 내부조직관리 분야

7) 각종 정부보조금의 운용분야      8) 각종 행사 등 시책 사업 분야

9) 지역개발 사업 분야                10) 대외관계 분야(정당 등 정치활동과 기타 대외활동)

8. 귀하는 00시 건설/건축부문의 부패가 어느 정도로 심각하다고 생각하십니까?

(여기서의 부패라 함은 사익을 위한 공직의 남용 및 이권획득을 위한 뇌물수수와 더불어 이로 인한 자원의 낭비를 의미한다.)

①	②	③	④	⑤
매우 심각하다	심각한 편이다	그저 그렇다	심각하지 않은 편이다	매우 심각하지 않다

9. 귀하는 건설건축 공사단계 중에서 어떤 단계에서 부패가 가장 심하다고 생각하십니까?

①	②	③	④	⑤
계획단계	설계단계	입찰 ․ 계약단계	시공 ․ 감리단계	유지관리단계

10. 귀하는 건설건축분야의 부패가 많은 것으로 인식되는 이유가 무엇이라고 생각하십니까?

1) 건설부분에 대한 기존의 부정적 인식이 지속되기 때문

2) 언론이 건설부분의 부패만 집중적으로 보도하기 때문

3) 복잡한 건설부분의 업무처리 절차 때문

4) 업무량에 비하여 절대적인 인원수의 부족

5) 건설부문의 부패개선에 대한 홍보 부족

6) 민원의 담당공무원에 대한 유혹

7) 대민 업무부서가 많아서

8) 건설부분의 부패가 다른 부문보다 심각하기 때문

9) 기  타(                                                            )

부패 방지 노력 실태 및 대책

11. 귀하는 00시의 부패 방지 대책이나 제도가 실효성이 있다고 생각하십니까?

(예를 들면 시민감독관제도 등이 이에 해당된다.)

①	②	③	④	⑤
전혀 효과가 없다	거의 효과가 없다	보통이다	어느 정도 효과가 있다	매우 효과가 있다

12. 귀하는 00시의 내부고발제도(공익보호제도)가 잘 이루어지고 있다고 생각하십니까?

①	②	③	④	⑤
전혀 그렇지 않다	그렇지 않다	보통이다	그런 편이다	매우 그렇다

13. 귀하는 앞으로 만약 공무원들이 부패행위를 저지르는 것을 경험하거나 목격했을 경우 어떻게 하시겠습니까?

1) 그냥 참거나 모른 척 한다.

2) 공무원 당사자에게 이의를 제기하거나 항의한다.

3) 공무원 당사자가 속한 기관에 이의를 제기하거나 항의한다.

4) 공무원 당사자가 속한 기관 또는 경찰/검찰 등 사정기관에 공식적으로 신고 및 고발한다

5) 언론이나 시민단체에 알린다.

6) 모르겠다.

7) 기타 (                                                   )

14. 귀하는 건설행정에 대해 시민단체의 감시활동이 잘 이루어지고 있다고 보십니까?

①	②	③	④	⑤
전혀 이루어지지 않고 있다	이루어지지 않고 있다	보통이다	잘 이루어지고 있다	매우 잘 이루어지고 있다

15. 만약 시민단체의 감시기능이 제대로 되지 못하는 경우 그 원인이 어디에 있다고 보시는지 중요한 순서대로 2가지만 적어 주십시오.  1순위(      ),   2순위(       )

1) 활동하는 시민단체수의 부족	2) 시민단체의 관심과 의지 부족

3) 시민단체의 전문성 부족	4) 시민단체의 인력 ․ 예산부족

5) 시민단체간 연계 미흡	6) 시민들의 시민단체에 제보빈약 등 참여부족

7) 지방자치단체의 시민단체에의 정보공개 거부 등 협조 부족

8) 기타 (                         )

16. 귀하는 시민단체들의 부패방지 감시활동 중 가장 우선적이어야 하는 활동은 무엇이라고 생각하십니까?  1순위 (       ), 2순위 (       )

1) 정보공개 청구운동                   2) 주민감사 청구운동

3) 판공비공개운동                      4) 조례제정운동

5) 행정/의정 감시운동                  6) 예산감시운동

7) 반부패 법제개선운동                 8) 행정참여와 옴부즈맨 활동

9) 시민권리구제 활동                   10) 민관 공동감시활동

11) 공익제보자 지원활동

17. 단체장의 부패를 방지하기 위하여 가장 효율적인 방안은 무엇이라고 생각하시는지 중요한 순서대로 2가지만 적어주십시오.  1순위(         ),  2순위(         )

1) 직무감찰의 강화	2) 업무처리 관련 정보의 공개

3) 업무집행 규정의 명확화	4) 공정하고 투명한 인사제도 도입

5) 내부고발제 활성화 및 내부고발자 보호

6) 중앙정부의 단체장 징계제도 도입 및 강화

7) 지방의회 강화를 통한 견제기능 보완

8) 시민단체 감시활동의 활성화	9) 언론 감시기능의 강화

10) 주민소환제 도입	11) 단체장에 대한 정당 공천의 배제

12) 기타 (                        )

18. 지방의원의 부패를 방지하기 위하여 가장 효율적인 방안을 무엇이라고 생각하시는지 중요한 순서대로 2가지만 적어주십시오. 1순위(      ). 2순위(      )

1) 법적 처벌 규정의 강화	2) 업무처리 관련 정보의 공개

3) 이해관계가 있는 상임위 배치 배제

4) 적정 보수의 지급과 지방의원수의 축소

5) 시민단체 감시활동의 활성화	6) 언론 감시기능의 강화

7) 주민소환제 도입	8) 기타 (                     )

19. 귀하는 부패의 방지 및 추방을 위해 다음 중 어느 집단이 가장 큰 노력을  기울여야 한다고 생각하십니까?

1) 지방공무원 스스로	2) 지방의원

3) 지방자치단체장	4) 민원인

5) 주민	6) 시민단체

7) 경찰/검찰 등 국가사정기관	8) 기타(                             )

20. 귀하는 건설건축분야의 부패를 줄일 수 있는 대안이 무엇이라고 생각하십니까?

1) 복잡한 건설업무 절차의 단순화

2) 민간인에 대한 반부패교육

3) 미흡한 법령, 규정, 지침 등의 정비

4) 투명한 건설/건축행정 사례의 적극적 홍보

5) 시민단체 및 전문가를 활용한 제도 개선

6) 공무원에 대한 반부패 교육

7) 건설부분의 부패에 대한 엄격한 처벌

8) 감사원 및 자체 감사기관의 감사 강화

9) 시민단체의 지속적 감시, 감독활동 강화

인적 사항

21. 귀하의 성별은 무엇입니까?

①	②
남	여

22. 귀하의 나이는?

①	②	③	④	⑤
20대	30대	40대	50대	60대이상

23. 귀하의 학력은?

①	②	③	④
중졸 이하	고졸	대졸	대학원 졸업 이상

24. 귀하의 00시 거주기간은?

①	②	③	④
5년 이하	6년-10년 이하	11년-15년 이하	16년 이상

25. 귀하의 가정의 월평균 소득은?

①	②	③	④	⑤
100만원 미만	100만원 이상 - 200만원 미만	200만원 이상 - 300만원 미만	300만원 이상 - 500만원 미만	500만원 이상

26. 귀하의 직업은?

1) 농/축/수산업

2) 기능/생산직

3) 자영업

4) 판매/서비스직

5) 사무직/회사원

6) 전문직

7) 교사/공무원

8) 주  부

9) 학  생

10) 무  직

11) 기  타(                      )

건설/건축분야 부패방지 시민참여 방안 설문조사(공무원용)

안녕하십니까?

저희 00부정부패신고센터에서는 부패방지위원회 연구용역사업의 일환으로 건설/건축분야 부패방지 시민참여 방안에 대하여 연구하고 있습니다.

본 연구의 목적은 각종 부패관련 연구조사 및 사건들 중 가장 높게 나타나는 건설건축분야의 부패방지를 위한 시민참여 방안을 설문자료에 근거해 실증적으로 분석하고 대안을 모색하는데 있습니다.

귀하께서 응답해주신 모든 내용은 통계법 제13조(비밀의 보호 등)에 의하여 엄격히 법의 보호를 받고 비밀이 보호되며, 본 연구 이외에 다른 목적으로는 일체 사용되지 않을 것입니다. 이러한 취지를 이해하시고, 바쁘시더라도 많은 협조와 적극적인 참여를 부탁드립니다.

2004년 11월

	책임연구원	박 형 주
	연구원	오 대 열
	연구원	전 영 호

경기도 00시 단원구 고잔동 528-3 3층

전화(031)410-3571 /  팩스(031)410-2111

부패의 실태 및 유발요인

1. 귀하는 다음과 같은 행정분야 가운데 부정부패가 가장 심각하고 만연한 분야는 어디라고 생각하십니까? 순위별로 2가지만 적어 주십시오.

1순위(   ),  2순위(   )

1) 세무                               2) 경찰/소방

3) 법조                               4) 환경

5) 보건의료                           6) 식품위생

7) 건축                               8) 건설공사

9) 교육                               10) 병무

11) 기타 (               )

2. 귀하는 다음 중 상대적으로 부패가 가장 심각하거나 또는 부패 발생 가능성이 가장 높은 집단은 어디라고 생각하십니까?

1) 단체장   2) 지방공무원	3) 지방의원	4) 기업인      5)모르겠다

3. 다음의 표는 지방공무원의 부패를 유발 또는 조장하는 요인들을 크게 업무환경, 행정제도, 인적요인, 부패통제 등의 4가지 분야로 나누어 제시한 것입니다. 각각의 부패유발요인들이 공무원의 부패유발에 어떠한 영향력을 미치고 있다고 생각하십니까?

구 분		매우 큰 영향을 미침	어느 정도 영향을 미침	그저 그럼	거의 영향을 미치지 않음	전혀 영향을 미치지 않음
업무 환경 관련	1) 떡값, 접대 등의 관행
	2) 우리사회의 전반적인 부조리 풍토
	3) 혈연 ․ 학연 ․ 지연으로 인한 청탁과 압력
	4) 선처와 특혜를 바라는 민원인의 유혹
	5) 기관장이나 상사의 압력
	6) 정치인 등 외부에서의 압력이나 청탁
	7) 서로 봐주는 조직문화
행정 제도 관련	8) 민원인들이 지키기 어려운 각종 행정규제와 기준의 비현실성
	9) 행정기준 및 절차의 불명확성
	10) 업무처리에 대한 기록과 공개의 미비
	11) 부당한 처리에 대한 이의제기 장치의 실효성 미약
부패 통제 관련	12) 공무원의 낮은 보수수준
	13) 공무원 개인의 사익추구 및 윤리의식 부족
	14) 권위적이고 고압적인 공무원의 업무수행 태도
	15) 업무처리에 있어 개별공무원의 지나친 재량권행사
	16) 조직내부 통제기능의 미약
	17) 내부고발자제도의 미비
	18) 사정(비리적발)기관 활동의 비효과성
	19) 비리공무원에 대한 관대한 처벌
기타	20) ( )

3-1. 위의 표에서 제시한 20개 부패유발요인들 중 건설건축분야 부패에서 가장 중요한 요인들 두가지를 우선 순위로 골라 주십시오. 1순위(    ), 2순위(     )

4. 귀하는 공직부패의 측면에서 일반적으로 지방의회의원들을 어떻게 평가하십니까?

①	②	③	④	⑤
매우 부패했다	어느 정도 부패했다	그저 그렇다	어느 정도 깨끗하다	매우 깨끗하다

5. 지방의원들의 부패가 가장 심하다고 생각하는 분야를 심한 순위별로 2가지만 적어 주십시오. 1순위(       )    2순위(       )

1) 인허가 분야                     2) 공사발주 분야

3) 물품구매 등 조달 분야           4) 지도단속 분야

5) 인사 분야                       6) 감사 등 내부조직관리 분야

7) 각종 정부보조금의 운용분야      8) 각종 행사 등 시책 사업 분야

9) 지역개발 사업 분야              10) 대외관계 분야(정당 등 정치활동과 기타대외활동

6. 귀하는 공직부패의 측면에서 일반적으로 지방자치단체장을 어떻게 평가하십니까?

①	②	③	④	⑤
매우 부패했다	어느 정도 부패했다	그저 그렇다	어느 정도 깨끗하다	매우 깨끗하다

7. 귀하는 단체장의 부패가 가장 심하다고 생각하는 분야를 심한 순위별로 2가지만 적어 주십시오. 1순위(      )    2순위(       )

1) 인허가 분야                     2) 공사발주 분야

3) 물품구매 등 조달 분야           4) 지도단속 분야

5) 인사분야                        6) 감사 등 내부조직관리 분야

7) 각종 정부보조금의 운용분야      8) 각종 행사 등 시책 사업 분야

9) 지역개발 사업 분야              10) 대외관계 분야(정당 등 정치활동과 기타 대외활동)

8. 귀하는 00시 건설/건축부문의 부패가 어느 정도로 심각하다고 생각하십니까?

(여기서의 부패라 함은 사익을 위한 공직의 남용 및 이권획득을 위한 뇌물수수와 더불어 이로 인한 자원의 낭비를 의미한다.)

①	②	③	④	⑤
매우 심각하다	심각한 편이다	그저 그렇다	심각하지 않은 편이다	매우 심각하지 않다

9. 귀하는 건설건축 공사단계 중에서 어떤 단계에서 부패가 가장 심하다고 생각하십니까?

①	②	③	④	⑤
계획단계	설계단계	입찰 ․ 계약단계	시공 ․ 감리단계	유지관리단계

10. 귀하는 건설건축분야의 부패가 많은 것으로 인식되는 이유가 무엇이라고 생각하십니까?

1) 건설부분에 대한 기존의 부정적 인식이 지속되기 때문

2) 언론이 건설부분의 부패만 집중적으로 보도하기 때문

3) 복잡한 건설부분의 업무처리 절차 때문

4) 업무량에 비하여 절대적인 인원수의 부족

5) 건설부문의 부패개선에 대한 홍보 부족

6) 민원의 담당공무원에 대한 유혹

7) 대민 업무부서가 많아서

8) 건설부분의 부패가 다른 부문보다 심각하기 때문

9) 기  타(                                                            )

부패 방지 노력 실태 및 대책

11. 귀하는 00시의 부패 방지 대책이나 제도가 실효성이 있다고 생각하십니까?    (예를 들면 시민감독관제도 등이 이에 해당된다.)

①	②	③	④	⑤
전혀 효과가 없다	거의 효과가 없다	보통이다	어느 정도 효과가 있다	매우 효과가 있다

12. 귀하는 00시의 내부고발제도(공익보호제도)가 잘 이루어지고 있다고 생각하십니까?

①	②	③	④	⑤
전혀 그렇지 않다	그렇지 않다	보통이다	그런 편이다	매우 그렇다

13. 귀하는 귀하가 속한 기관내의 비리나 부패를 목격하거나 경험한다면 어떻게 대응하시겠습니까?

1) 모르는 척 덮어둔다.

2) 주의는 주지만 고발 ․ 신고는 하지 않는다

3) 주의를 주고 그래도 여의치 않을 경우 고발 ․ 신고한다.

4) 반드시 고발 ․ 신고한다.

5) 모르겠다.

14. 귀하는 건설행정에 대해 시민단체의 감시활동이 잘 이루어지고 있다고 보십니까?

①	②	③	④	⑤
전혀 이루어지지 않고 있다	이루어지지 않고 있다	보통이다	잘 이루어지고 있다	매우 잘 이루어지고 있다

15. 만약 시민단체의 감시기능이 제대로 되지 못하는 경우 그 원인이 어디에 있다고 보시는지 중요한 순서대로 2가지만 적어 주십시오.

1순위(      ),   2순위(       )

1) 활동하는 시민단체수의 부족	2) 시민단체의 관심과 의지 부족

3) 시민단체의 전문성 부족	4) 시민단체의 인력 ․ 예산부족

5) 시민단체간 연계 미흡

6) 시민들의 시민단체에 제보빈약 등 참여부족

7) 지방자치단체의 시민단체에의 정보공개 거부 등 협조 부족

8) 기타 (                         )

16. 귀하는 시민단체들의 부패방지 감시활동 중 가장 우선적이어야 하는 활동은 무엇이라고 생각하십니까?  1순위 (       ), 2순위 (       )

1) 정보공개 청구운동                   2) 주민감사 청구운동

3) 판공비공개운동                      4) 조례제정운동

5) 행정/의정 감시운동                  6) 예산감시운동

7) 반부패 법제개선운동                 8) 행정참여와 옴부즈맨 활동

9) 시민권리구제 활동                   10) 민관 공동감시활동

11) 공익제보자 지원활동

17. 단체장의 부패를 방지하기 위하여 가장 효율적인 방안은 무엇이라고 생각하시는지 중요한 순서대로 2가지만 적어주십시오.  1순위(         ),  2순위(         )

1) 직무감찰의 강화                    2) 업무처리 관련 정보의 공개

3) 업무집행 규정의 명확화             4) 공정하고 투명한 인사제도 도입

5) 내부고발제 활성화 및 내부고발자 보호

6) 중앙정부의 단체장 징계제도 도입 및 강화

7) 지방의회 강화를 통한 견제기능 보완  8) 시민단체 감시활동의 활성화

9) 언론 감시기능의 강화                10) 주민소환제 도입

11) 단체장에 대한 정당 공천의 배제     12) 기타 (                    )

18. 지방의원의 부패를 방지하기 위하여 가장 효율적인 방안을 무엇이라고 생각하시는지 중요한 순서대로 2가지만 적어주십시오. 1순위(     ). 2순위(     )

1) 법적 처벌 규정의 강화

2) 업무처리 관련 정보의 공개

3) 이해관계가 있는 상임위 배치 배제

4) 적정 보수의 지급과 지방의원수의 축소

5) 시민단체 감시활동의 활성화

6) 언론 감시기능의 강화

7) 주민소환제 도입

8) 기타 (                        )

19. 귀하는 부패의 방지 및 추방을 위해 다음 중 어느 집단이 가장 큰 노력을  기울여야 한다고 생각하십니까?

1) 지방공무원 스스로	2) 지방의원

3) 지방자치단체장	4) 민원인

5) 주민	6) 시민단체

7) 경찰/검찰 등 국가사정기관	8) 기타(                             )

20. 귀하는 건설건축분야의 부패를 줄일 수 있는 대안이 무엇이라고 생각하십니까?

1) 복잡한 건설업무 절차의 단순화

2) 민간인에 대한 반부패교육

3) 미흡한 법령, 규정, 지침 등의 정비

4) 투명한 건설/건축행정 사례의 적극적 홍보

5) 시민단체 및 전문가를 활용한 제도 개선

6) 공무원에 대한 반부패 교육

7) 건설부분의 부패에 대한 엄격한 처벌

8) 감사원 및 자체 감사기관의 감사 강화

9) 시민단체의 지속적 감시, 감독활동 강화

인적 사항

21. 귀하의 성별은?

①	②
남	여

22. 귀하의 나이는?

①	②	③	④	⑤
20대	30대	40대	50대	60대이상

23. 귀하의 현재 직급은?

①	②	③	④	⑤	⑥
3급 이상	4급	5급	6급	7급	8급 이하

24. 귀하의 근무연수는?

①	②	③	④	⑤
5년 이하	6년-10년	11년-15년	16년-20년	21년 이상

25. 귀하가 근무하는 행정분야는?

①	②	③	④	⑤
일반행정	복지/보건/환경	경제/교통	개발/인허가	규제업무

설문에 응답해 주셔서 감사합니다.

건설건축분야 부패방지 시민참여 실천방안 개발
발 행 인	부패방지위원회 위원장
발 행 일	2004년 12월 31일
발 행 처	부패방지위원회 홍보협력국 시민협력팀
	100-741 서울특별시 중구 남대문로 5가 581번지 서울 시티타워 15～17층
	전화: (02)2126-0273, 팩스: (02)2126-0322
연구기관	안산YMCA 전화: (031)410-3570, 팩스: (031)410-2111
연 구 자	전 영 호

본 보고서의 저작권은 부패방지위원회에 있음을 알려드립니다.