		보도자료
			▪2020. 1. 16.(목) ▪총 13쪽(붙임 10쪽 포함)
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홍보담당관실 (T) 044-200-7071, 7073, 7078 (F) 044-200-7911			작성	산업농림환경민원과 과 장 김창원 ☏ 044-200-7441 사무관 김희리 ☏ 044-200-7447
농업생산기반시설 관리 강화로 개인 재산권 보호에 적극 나선다 - 재산권 침해 예방 및 구제 방안 마련해 한국농어촌공사에 개선 권고 -

□ 사유지에 무단으로 설치된 저수지 등 농업생산기반시설 이전과 토지 점용료 보상, 토지 매수 등 재산권 보장을 요구하는 민원에 대한 해결책이 마련될 전망이다.

농업생산기반시설 : 농업생산기반 정비사업으로 설치되거나 그 밖에 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 저수지, 양수장, 관정 등 지하수 이용시설, 배수장, 취입보, 용수로, 배수로, 유지, 도로, 방조제, 제방 등의 시설물 및 그 부대시설과 농수산물의 생산ㆍ가공ㆍ저장ㆍ유통시설 등 영농시설을 말한다.(「농어촌정비법」제2조 제6호)

국민권익위원회(위원장 박은정, 이하 국민권익위)는 사유지에 무단으로 설치된 농업생산기반시설로 인한 재산권 보호 요구 민원을 근원적으로 해소하는 방안을 마련해 한국농어촌공사에 권고했다.

□ 최근 5년간 한국농어촌공사를 대상으로 국민권익위에 접수된 407건의 민원 중 농업생산기반시설로 인한 재산권 보호 요구 민원은 연간 30%를 차지하고 있다.

이처럼 재산권 보호 요구 민원이 자주 발생하는 원인은 1960~1980년대 개인 토지소유자가 영농활동의 필요성 등 사유로 토지 사용을 구두로 승낙했지만 아무런 보상 없이 농업생산기반시설을 설치한 경우가 많았기 때문이다.

또 농업환경의 변화로 농업생산기반시설의 필요성이 줄어들고 농업 이외 용도로 토지의 사용 및 수익 행위가 증가함에 따라 사유지에 설치된 시설 이전과 토지 사용료 지급, 토지 매수 등 재산권 보호를 요구하는 민원이 빈번하게 제기되고 있다.

• 민원인은 토지 일부가 저수지로 사용돼 토지 사용·수익이 제한되고 있으나, 저수지 수혜지역 이용 형태가 논 농업에서 밭 농업으로 바뀌어 농업용수 수요가 낮아지고 있는 상황인 만큼 저수지 용도폐지 요구             (2016. 11. 국민신문고)

• 민원인은 토지 일부가 저수지로 사용돼 토지 사용·수익이 제한되고 있으나, 현재 농업용수 사용 가구가 크게 감소된 만큼 토지 매수 요구 (2018. 10. 국민신문고)

그러나 민원 해결을 위한 명확한 기준이나 절차가 없고 오랜 시간이 소요되는 소송을 통해 분쟁을 해결함으로써, 소송 수행력이 부족한 일반 국민의 피해와 이에 따른 불만이 가중되는 경우가 많았다.

□ 이에 국민권익위는 민원 유형을 분석하고 실지조사를 거쳐 신속하고 체계적 민원 해소 방안을 마련해 한국농어촌공사에 권고했다.

우선, 민원 유형별 주요 쟁점을 자체 검토할 수 있는 판단기준을 마련하고 그 결과에 따라 민원을 처리하도록 했다.

또 실태조사를 실시해 전국의 농업생산기반시설 점유 권원 확보 현황을 파악하고 부당이득금 반환과 토지 매수에 필요한 예산을 확보해 점유 권원을 순차적으로 확보하여 권리관계를 명확히 하도록 했다.

한국농어촌공사 본사는 민원 현황 점검, 예산확보, 소송 진행, 전담 조직 마련 등을 담당하고 지사는 현황 조사, 민원인과 협의 진행 등을 수행해 본사와 지사 간 유기적인 해결 절차를 마련토록 했다.

□ 국민권익위 나성운 고충민원심의관은 “이번 권고안이 실행되면 전국적으로 상당한 면적의 토지에 대한 권리관계가 확정되어 안정적인 토지 관리가 이루어질 것으로 전망된다.”라고 말했다. 이어 “농업환경이 변화한 만큼 토지 사용·수익에 어려움을 겪는 국민의 권익을 보호하기 위한 적극적인 노력이 필요할 때”라며 “앞으로도 국민 삶과 밀접한 분야에서 빈번하게 제기되는 민원의 근원적 해소 방안을 적극 마련해 개선해 나가겠다.”라고 말했다.

붙임		농업생산기반시설 재산권 보호 요구 민원 해소방안

1. 농업생산기반시설 관련 민원 현황

□ 민원 발생 현황

○ 최근 5년간 위원회에 제기된 한국농어촌공사 대상 민원은 총 407건

- 이 중 농업생산기반시설 관련 재산권 보호 요구 민원은 120건으로 전체 민원의 30%를 차지

< 국민권익위원회에 제기된 한국농어촌공사 대상 민원(2014∼2018) >

건(%)

구분	2014년	2015년	2016년	2017년	2018년	계
한국농어촌공사 대상 민원	123	59	115	59	51	407
농업생산기반시설 관련 재산권 보호 요구 민원	31(25.2)	13(22)	39(34)	22(37.2)	15(29.4)	120(29.5)

□ 주요 민원 유형

○ (유형1) 사유지 무단 점유에 따른 매수 보상 또는 부당이득금 반환 요구

- 한국농어촌공사가 농업생산기반시설을 지자체로부터 인수받은 후, 정당한 토지 점유 권원 확보 없이 개인 토지를 무단으로 점유·관리

	< 주요 사례 >
• 한국농어촌공사 전신 울산농지개량조합은 1977년 울주군으로부터 저수지를 인수받아 점유·관리해 옴. 민원인은 상속을 원인으로 개인 소유권을 주장하며 한국농어촌공사의 무단 점유에 따른 부당이득금 반환을 요구 • 한국농어촌공사 전신인 연천농지개량조합은 1972년 연천군으로부터 구거를 인수받아 점유·관리해 옴. 민원인은 상속을 원인으로 개인 소유권을 주장하며 한국농어촌공사의 무단 점유에 따른 부당이득금 반환을 요구

○ (유형2) 농업생산기반시설 무단 설치에 따른 원상복구 또는 보상 요구

- 한국농어촌공사가 민원인 토지에 농업생산기반시설을 토지사용승낙 또는 보상 없이 무단으로 설치하고 점유·관리

	< 주요 사례 >
• 한국농어촌공사는 1981년 신청인 토지에 농업용수 공급 시설(도로)을 설치하고 보상을 하지 않음. 민원인은 매매를 원인으로 개인 소유권을 주장하며 한국농어촌공사에 무단 점유에 따른 부당이득금 반환을 요구함 • 한국농어촌공사 전신인 함평수리조합은 1946년 신청인 토지에 농업용수 공급 시설(용수로)을 설치하고 보상을 하지 않음. 민원인은 매매를 원인으로 개인 소유권을 주장하며 한국농어촌공사에 무단 점유에 따른 부당이득금 반환을 요구함

< 실지조사 >

(유형1) 수로교가 설치된 개인 토지의 사용료 지급 요청 (충청남도 금산군 진산면 두지리 98)	(유형2) 저수지에 편입된 개인 토지 보상 요청 (충청남도 아산시 신창면 창암리 산83-1)

2. 발생원인

○ ‘60년대 토지개량사업 및 ’70~‘80년대 농지개량사업의 경우, 토지 소유자가 농업에 필요하여 토지 사용을 구두 승낙하고 보상 없이 농업생산기반시설을 설치한 경우가 많음

	< 한국농어촌공사 의견 >
• 1970∼1980년대 농업생산기반시설 설치 시, 토지 소유자가 농업활동을 위해 자발적으로 토지 사용을 승낙한 사례 많음. 또한 잠관 등 농업활동에 지장이 없는 시설의 경우, 토지 수용 없이 구두 사용 승낙을 받은 후 설치한 사례 많음(‘19.8.9. 실지조사)

○ 최근 농업환경변화로 농업 외 용도의 토지 사용·수익 행위의 증가와 농업생산기반시설 필요성이 감소하는 추세

- 이에 따라 토지에 설치된 농업기반시설 이설, 토지 점용료 보상, 토지 매수 등 재산권 보장을 요구하는 민원이 다수 제기

	< 국민권익위원회 의결례>
• 한국농어촌공사는 민원인 토지(유지)가 저수지의 일부여서 사용을 제한하나, 현재 민원인은 해당 토지를 양어장으로 사용·수익하고 있고, 저수지 수혜지역 농지 이용형태가 논 농업에서 밭 농업으로 바뀌어 농업용수 수요가 낮아지고 있는 상황이므로 대체시설 확보 후, 용도폐지할 것을 시정권고(2017. 11. 27.)

○ 공사 설립 이전 기관에서 토지개량사업, 농촌개발사업 시행 시 보상 등 점유 권원을 확보하였는지 여부에 대한 자료가 없는 경우 많음

※ 한국농어촌공사 연혁: 옥구서부수리조합(1908)→→대한수리조합연합회(1949)→농지개량조합(1970)→농어촌진흥공사(1990)→한국농촌공사(2005)→한국농어촌공사(2008)

3. 문제점

민원 해결을 위한 합리적 기준 미비

○ 농어촌정비법은 공사가 농업생산기반시설 인수 시 권리·의무를 포괄 승계하고, 농어촌정비사업으로 인한 손실에 대하여 정당한 보상을 하여야 한다고 규정하고 있으나,

- 인수한 시설 중 점유권원을 확보하지 못한 시설 및 미불 용지 관련 민원 해결 기준을 법령, 지침 등으로 정하고 있지 않음

	< 관련 규정 >
•「농어촌정비법」 제16조 제2항 제1항의 규정에 의하여 농업기반시설을 인수받은 농지개량조합 또는 지방자치단체는 당해 농업기반시설에 관하여 발생한 권리․의무를 포괄승계한다. 「매립지등의 관리·처분에 관한 지침」 제82조 제4항 사업시행자와 유지관리부문관리자 간 인계인수 협약을 체결하고 종전 소유자의 권리·의무를 포괄 승계한다. ⇒ 점유권원이 확보되지 않은 시설에 관한 민원 해결 규정은 없음 •「농어촌정비법」 제110조 제5항 농어촌정비사업의 시행자는 제2항에 따라 토지나 물건을 제거하거나 변경한 경우에 그 행위로 인하여 손실을 본 자가 있으면 정당한 보상을 하여야 한다. ⇒ 미불 용지에 관한 민원 해결을 위한 보상 규정은 없음

○ 공사는 민원 발생 시, 판례·의결례에 따라 공사의 의무와 책임을 점검하기보다는 공사의 권리만을 주장하며, 소극적으로 대응

- (유형1) 취득시효 완성으로 민원인에게 소유권이전 의무가 있거나, 시설 인수 전 설치 기관에서 보상하였을 것으로 추정된다는 입장

- (유형2) 현재 관련 자료가 남아있지 않고, 민원인이 알고 취득하였으므로 보상할 수 없다는 입장

	< 국민권익위원회 의결례 >
(유형1) • 민원인은 공사가 저수지 점유·관리를 위해 개인 토지 중 일부를 무단으로 사용하고 있어 매수 보상을 요구하였고, 공사는 고흥군으로부터 인수하여 20년 이상 소유의 의사로 평온·공연하게 점유하여 취득시효가 완성되었다고 주장함 ⇒ 위원회는 민원인이 공사의 점유취득시효 완성 주장 대상이 아니므로 저수지 편입토지를 매수 보상할 것을 시정권고(2017. 4. 17.) ※ 참조(대법원 2002. 3. 15., 선고, 2001다77352): 취득시효가 완성된 후 점유자가 그 등기를 하기 전에 제3자가 소유권이전등기를 경료한 경우에는 점유자는 그 제3자에 대하여는 시효취득을 주장할 수 없는 것이 원칙 • 민원인은 공사가 주변 농지 농업용수 공급을 위해 개인 토지(유지) 사용을 제한하고 있어 매수 보상을 요구하였고, 공사는 시설을 설치했던 사천시가 보상하였을 것으로 추정된다고 주장함 ⇒ 위원회는 공사가 시설 인수 당시 점유 권원 확보 여부를 명확히 협의하지 않았고, 이를 위한 추가적 노력도 없었으므로 부당이득금 반환을 시정권고(2017. 11. 27.) ※ 참조(대법원 2006. 3. 10. 선고 2005다24974 판결): 국가나 지방자치단체가 자신의 부담이나 기부의 채납 등 국유재산법 또는 지방재정법 등에 정한 공공용 재산의 취득절차를 밟거나 그 소유자들의 사용승낙을 받는 등 토지를 점유할 수 있는 일정한 권원이 없이 사유 토지를 편입시킨 경우에도 자주점유의 추정은 깨어진다고 보아야 한다. (유형2) • 민원인은 공사가 개인 토지를 저수지 부지로 사용하고 있어 매수 보상을 요구하였고, 공사(당시 농업진흥공사)는 사업 시행 시 보상하였을 것으로 추정되나 현재 보상 관련 자료가 남아 있지 않고, 담당자 소재 파악도 어렵다고 주장함 ⇒ 위원회는 민원인이 협의 또는 수용에 의하여 토지를 취득하였다고 보기 어려우므로 해당 토지를 매수 보상할 것을 의견표명(2014.12.26.) • 민원인은 공사가 개인 토지에 용수로를 무단 설치·사용하고 있어 매수 보상을 요구하였고, 공사는 민원인이 경매를 통하여 용수로 부지임을 인지하고 취득하였으므로, 매수 보상할 수 없다고 주장함 ⇒ 위원회는 미불용지는 종전에 시행된 공익사업에 편입되었으나 보상이 이루어지지 아니한 토지로서 토지소유권 변동에 따라 미불용지인 사실에 변동이 없으므로 해당 토지를 매수 보상할 것을 시정권고(2014.8.12.)

소송 결과에 따른 처리로 민원 해결 장기적 지연

○ 공사는 농업환경변화로 증가하는 민원을 자체적 판단기준 마련으로 해결하기보다는, 소송 결과에 따라 처리하려는 소극적 자세로 일관

	< 국민권익위원회 의결례 >
• 민원인이 2008년 매입한 토지 일부가 한국농어촌공사가 관리하는 옹기말 저수지에 편입되어 사유재산권을 침해받고 있음. 공사는 민원인에게 소송 결과에 따라 해결하겠으니 소송하라고 권하며 해결을 지연시킴 ⇒ 위원회는 현재 해당 저수지는 일반인에게 유료낚시터로 사용되고 있고, 수혜지역 면적이 당초 약 5ha에서 1.5ha 수준으로 대폭 줄어든 상황이므로 ① 신청인 토지를 저수지에서 제외하거나 적정가격으로 매수보상하고, ② 토지취득일부터 피신청인의 점유 종료일 또는 신청인의 소유권 상실일까지 사용료(부당이득금)를 지급할 것을 권고함(2017. 5. 29.) • 민원인은 한국농어촌공사가 개인 토지를 농업생산기반시설 부지로 무단 점유하고 있으므로 보상을 요구함. 공사는 민원인에게 소송 결과에 따라 해결하겠으니 소송하라고 권하며 해결을 지연시킴 ⇒ 위원회는 공사가 보상하였을 가능성을 입증하지 못하므로 매수 보상할 것을 의견표명(2014. 12. 26.)

○ 공사가 최근 5년간 매입 필요 자산(2012년 조사) 중 매입한 자산은 약 64필지, 3.7ha로 필지 기준 0.9%, 면적 기준 2.4%에 불과

- 관련 민원이 지속적으로 발생하고 있으나, 소송 결과에 따라 처리하려는 경향으로 민원 해결이 장기간 지연되어 공사에 대한 불만 가중

<한국농어촌공사 최근 5년간 소유권 미확보 자산 매수 현황>

구분	매입필요 자산 (2012년 조사)	2014년	2015년	2016년	2017년	2018년	합계
필지(개)	7,129	20	7	7	18	12	64(0.9%)
면적(ha)	154.9	1.27	0.72	0.32	1.02	0.37	3.7(2.4%)
매수금액 (백만원)	54,613	440	609	128	219	129	1,525(2.8%)

체계적 처리 절차 없이 지사 차원 소극적 대응

○ 민원 발생 시, 지사 차원에서 조사 후, 소송 결과 패소 등으로 보상을 하여야 할 경우에만 본사에 보고하는 시스템

- 이에 따라 본사 차원의 민원 해결 의지가 부족하고, 전국 농업기반시설 점유 권원 확보 여부에 대한 실태파악도 어려운 실정

	< 한국농어촌공사 의견 >
• 민원 발생 지역 지사에서 민원을 해결하고 있어 본사 차원에서 모든 현황을 파악하고 있지 않음. 또한 예산이 충분하지 않아 소송 결과 한국농어촌공사가 보상을 하여야 할 경우에만 본사에서 예산 집행에 반영함(‘19.8.9. 실지조사)

○ 민원 해결 방법, 처리 기간 등이 지사 업무 담당자의 재량에 맡겨져 있어 지역별 민원 해결의 형평성, 일관성 보장이 어려움

	< 전문가 자문 의견(‘19. 12. 3.) >
• 공사는 농업생산기반시설 점유권 확보 업무가 공사의 시설 유지·관리 업무 중 하나임을 인식할 필요가 있으나, • 민원 발생 시 사안별로 소송에서 패소하는 경우 보상을 하는 방식으로 처리하여 일관된 기준이 부재하고, 지사 간 형평성 문제가 발생함 • 공사는 농업재정사업 시행 시 정당한 점유권, 소유권 확보에 주의를 기울이는 만큼 증가하는 민원 해결에도 적극적 노력 필요

4. 개선방안

민원 유형별 자체 판단기준 마련

○ 민원 유형별 주요 쟁점 사항을 검토할 수 있는 자체 판단기준 마련

< 민원 유형별 자체 판단기준(안) >

< 유형1. 농업생산기반시설 인수 후 정당한 점유 권원 미확보 >

순번	검토 기준	판단
1	한국농어촌공사가 자주 점유하였다고 볼 수 있는가? ⇒공사가 민원인의 토지 소유권 인정, 사용료 지불 의사 표시 등으로 자주 점유가 아님을 인정한 적은 없는지 여부 검토	➪YES: 2번 이동 ➪ NO: 4번 이동
2	한국농어촌공사가 점유시효취득완성을 주장할 수 있는가? ⇒현재 토지 소유권자가 시효취득완성 당시의 소유권자여서 시효취득 완성을 주장할 수 있는지 여부 검토	➪YES: 3번 이동 ➪ NO: 4번 이동
3	신청인과 협의, 협의가 안 되는 경우 한국농어촌공사가 소송을 제기하여 신속 해결
4	신청인의 주장이 권리 남용에 해당하는가? ⇒신청인이 시설 철거, 이전 등을 주장하는 경우, 그 비용이 토지 매수, 사용료 지급 비용보다 많음을 입증할 수 있는지 여부 검토	➪YES: 3번 이동 ➪ NO: 5번 이동
5	한국농어촌공사가 부당이득금 반환(토지 매수, 사용료 지급 등)

< 유형2. 농업생산기반시설 설치 시 정당한 토지 사용 권원 미확보 >

순번	검토 기준	판단
1	설치 당시 소유권자의 동의가 있었는가? ⇒토지사용승낙서, 매매대금 지급 등 점유 권원을 입증할 증빙 자료가 있는지 여부 검토	➪YES: 2번 이동 ➪ NO: 3번 이동
2	신청인과 협의, 협의가 안 되는 경우 한국농어촌공사가 소송을 제기하여 점유 권원 확보
3	자료는 없지만 시설 설치 당시 보상을 했을 개연성이 있는가? ⇒개연성을 입증할 구체적 자료가 있는지 여부	➪YES: 2번 이동 ➪ NO: 4번 이동
4	현 시점에서 시설이 필요한가?	➪YES: 5번이동 ➪ NO: 6번 이동
5	한국농어촌공사가 토지 매수 비용을 지급하고 소유권을 이전 받음
6	한국농어촌공사가 시설을 철거하고, 그간 토지 사용료와 관련하여 신청인과 협의

※ 구체적 기준은 농어촌연구원, 농촌경제연구원 연구용역을 통해 설정 가능

○ 민원 유형별 자체 판단 결과에 따라 민원 처리

- (유형1) 공사가 자주 점유 또는 점유취득시효 완성을 주장할 수 없다고 판단한 경우 ⇒ 민원인에게 부당이득금 반환 또는 토지 매수

- (유형2) 공사가 보상하였을 가능성을 입증할 수 없는 경우 ⇒ 시설 유지가 필요하면 토지를 매수하고, 필요하지 않으면 시설 철거 및 그간 토지 사용료 지급

전국 시설 현황 파악 및 예산 확보 방안 마련

○ 실태조사를 통해 전국 농업생산기반시설 점유 권원 확보 현황 파악

- 공사가 시설 점유 권원을 확보하고 있다고 판단한 경우, 민원인과 관련 내용을 협의하고, 등기 사항을 정리

- 민원인과 협의가 진행되지 않아 불가피하게 소송이 필요한 경우, 공사가 반기별로 일괄 소송 제기

- 파악된 정보를 농업기반시설관리시스템(RIMS)에 입력·관리

○ 점유 권원 확보(부당이득금 반환, 토지 매수 등)를 위한 예산 확보 방안 마련

- 민원이 제기되었거나 소송이 진행되고 있는 사안에 대한 소요예산 파악, 예산 확보를 통해 적기 해결

- 실태조사를 통해 파악한 점유 권원 미확보 자산에 대해서는 보상비 산정 및 예산확보 등 단계별 추진

※ 1단계(실태조사) → 2단계(매수비 산정) → 3단계(예산확보) → 4단계(토지 매수)

본사-지사 간 유기적 민원 해결 절차 마련

○ 일관성 있는 민원 해결을 위한 본사-지사 간 유기적 해결 절차 구축

- 지사는 민원 발생 시 민원 유형별 판단기준에 따라 현황 자료를 조사하고 그 결과를 본사에 보고 후 민원인과 협의 진행

- 본사는 지사의 농업생산기반시설 관련 민원 현황 점검, 예산 확보, 소송 진행 등 수행

○ 본사 내 농업생산기반시설 점유 권원 확보 관련 전반적 업무를 수행할 전담 팀 구성 또는 부서를 지정하여 운영

< 본사-지사 협업 절차(안) >

지사	➪	본사			➪	지사	➪	본사
·민원 접수 ·자체 판단기준에 따라 쟁점사항 검토 ·본사에 검토 의견제출(민원 접수 후 2주 내)		·자체 판단기준에 따라 지사 의견 검토 후 해결 방안 알림(지사의견 제출 후 2주 내)	⇢	-(점유 권원 확보 예산 필요 시) 당해 연도 예산 집행이 어려운 경우 차기 연도 예산 확보 및 예산 집행 기한 알림		·민원인께 예산 집행 시기 등 안내(본사 의견 받은 후 2주 내)		·예산 집행 및 점유 권원 확보 후 등기 사항 정리	⇢	농업기반시설관리시스템에 정보 입력
			⇢	-(공사에 점유 권원이 있는 경우), 민원인과 협의할 것을 알림	➪	·신청인과 협의 진행 -협의가 안 된 경우 본사에 보고	➪	·반기별 일괄 소송 제기 후 결과에 따라 등기 사항정리

※ 권익위 의결(시정권고, 의견표명) 사항을 통보받는 경우, 동일한 절차로 처리

※ 본사 실태조사 후, 지역별 점유 권원 미확보 시설 권원 확보 동일한 절차로 처리