국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 공익사업지구내에 편입된 무허가 주택 소유자에 대하여 지역적 여건 및 거주 사실 등을 이유로 이주대책 대상자로 인정할 수 있는지의 여부
  

결정요지

참조법령

• ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣제78조 제1항, 같은 법 시행령 제40조 제3항, 같은 법 시행령 부칙(대통령령 제17854호, 2002. 12. 30.) 제6조, ｢건축법｣ 제14조 제1항, 같은 법 시행령 제11조 제2항
  

주문

• 피신청인에게 ○○ ○○시 ○○구 ○○동 소재 ○○마을 내 무허가 주택 소유자인 신청인들에 대하여 이주대책을 수립 시행할 것을 의견표명한다.
  
  

신청취지

• 피신청인에게 ○○ ○○시 ○○구 ○○동 소재 ○○마을 내 무허가 주택 소유자인 신청인들에 대하여 이주대책을 수립 시행할 것을 의견표명한다.
  
  

신청원인

• 피신청인이 시행 중인 ○○항 신항 개발사업(7차)(이하 ʻ이 민원 사업ʼ이라 한다) 구역에 편입되는 ○○ ○○시 ○○구 ○○동 소재 ○○마을(이하 ʻ이 마을ʼ이라 한다) 내 무허가 주택 29가구(이하 ʻ이 민원 주택ʼ이라 한다)의 경우 1989. 1. 24. 이전에 건축된 뒤, 2003년 태풍과 화재 및 노후화 등으로 망실되어 부득이하게 개축하여 거주하고 있음에도 불구하고, 피신청인은 이 민원 주택이 관련법률에 따른 무허가 건축물에 해당된다는 이유로 이주대책을 마련해 주지 않는 것은 부당하니 구제해 달라.
  

피신청인의 주장

• 가. 피신청인(○○○○공사)
  1) 이 민원 주택의 경우 과거부터 무허가(초가집으로 평균 건평: 25㎡ 이내)로 살다가 태풍과 노후화 등으로 건물을 다시 지으면서 건폐율 범위(자연취락지구의 건폐율 범위: 60%)를 초과하여 신축함으로써 건축물 현황과 건축물대장 상의 현황이 달라 무허가 상태에 있다.
  2) 또한, 이 민원 주택은 건축물대장 상의 신축년도가 1989. 1. 24. 이후로 등재되어 있으므로, ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(이하 ʻ토지보상법ʼ이라 한다) 제40조 제3항과 구 토지보상법 시행규칙(2003. 1. 1. 건설교통부령 제344호로 제정, 이하 같다) 부칙 제5조에 따른 ｢무허가 건축물 등에 대한 경과 조치｣를 적용할 수 없어 이 민원 사업의 이주대책 대상자로 포함할 수 없다.
  3) 다만, 이 마을 내 무허가 주택(약 29가구)이 비정상적으로 많이 존재하는 이유는 섬 지역의 특수성과 지적 불 부합 등에 기인하는바, 이 민원 주택에 대하여는 국가적인 차원의 구제방안 마련이 필요하다.
  
  나. 관계 행정기관(○○○도 ○○시장)
  1) 이 마을은 육지에서 30분 정도 도선을 이용하여야 출입이 가능한 도서지역으로서, 이 민원 주택 소유자들은 건축물과 관련한 행정사항에 대하여 별다른 중요성을 가지지 않고 평온 무사히 생활하던 중, 이 민원 사업 시행에 따른 보상문제가 제기 되고서야 그 중요성을 인식하게 되었다.
  2) 이와 관련하여, 이 민원 주택 소유자들은 이 민원 사업의 사업인정고시 이전에 건축물을 적법하게 등재하지 않았고, 건축물대장에 등재된 적법한 건축물도 화재와 태풍 및 노후화 등으로 손실된 후, 재건축을 하면서 건축신고(허가)를 받지 않은 채 거주하고 있는 실정이다.
  3) 특히 이 마을은 2003년 이후 재건축이 많아지면서 지적(현황)측량을 하게 되었는데, 그 과정에서 이 마을 내 토지가 지적 불 부합지로 확인되어 건축허가와 토지이동 등이 불가능해짐에 따라 부득이 무허가 건축물로 남게 되었다.
  

사실관계

• 가. 이 민원 사업은 ○○ 신항 건설에서 발생하는 준설토를 효과적으로 처리하고, 향후 컨테이너 부두 건설 시 이 마을 앞 공유수면 등을 배후부지로 활용하기 위해 시행하는 사업으로, 국토해양부장관은 2010. 2. 1. ｢신항만건설촉진법｣ 제8조 제1항에 따라 국토해양부 고시 제2010-○○호로 ʻ○○항 신항 개발사업 실시계획(7차)ʼ 고시를 한 후, 부산지방○○○○청 ○○○건설사무소장이 2011. 3. 3. 이 민원 사업 시행자를 변경(부산지방○○○○청 ○○○건설사무소장 → 부산지방○○○○청 ○○○건설사무소장, 피신청인)하기 위해 같은 조 제5항에 따라 ʻ○○○ 신항 개발사업 실시계획(7차) 변경ʼ고시를 하였다.
  
  나. 피신청인은 2010. 7. 21. 이 민원 사업의 보상업무를 ○○감정원에 수탁(受託)하였고, ○○감정원은 같은 해 12. 16. 이 민원 사업에 편입된 토지와 지장물 등 보상물건에 대한 기본조사를 완료하였으며, 피신청인은 2011. 4. 4. 이 민원 사업의 보상계획을 공고하였다.
  
  다. 한편, 이 민원 사업은 2010. 2. 착공하여 2012. 2. 1. 준공할 계획이었으나, 이 민원 주택 소유자들이 이주대책 수립 후 공사 진행을 요구하면서 공사 시행에 반대하여 2011. 9.경부터 이 민원 사업이 중단된 상태이다.
  
  라. 피신청인은 2011. 11. 17. 제출한 자료를 통해 ʻʻ이 민원 사업은 대단위 국가 항만개발사업으로서, 이 민원 사업구역에 이 마을 전체가 편입됨에 따라 주민들 전원의 이주가 부득이한 상황이고, 이 민원 주택의 멸실 원인이 천재지변(2003. 9. 태풍 매미 내습) 등 불가항력적인 경우에 해당되어 정부로부터 보상금을 지원받아 신축한 가구가 5가구이나, 그 중 3가구가 건폐율 미준수(자연취락지구의 건폐율 범위: 60% 초과)로 무허가 상태에 있으며, 또한, 과거부터 무허가(초가집으로 15㎡ 또는 25㎡)로 살다가 그 터에 그대로 주거용 건물(슬라브 및 슬레이트)을 신축하여 계속 거주하고 있음에 따라 각 지번별 건축물대장이 존재하나 자연취락지구의 건폐율 범위를 초과・신축하여 건축법 위반으로 무허가 상태로 현존하는 가구가 26가구인바, 이 마을에 무허가 건물이 비정상적으로 많이 존재(약 29가구)하는 이유는 도서지방의 특수성과 지적 불 부합 등에 기인한다.ʼʼ라고 회신하였다.
  
  마. 위원회에서 2011. 12. 27. ○○○도 ○○시장(이하 ʻ○○시장ʼ이라 한다)에게 이 민원 주택의 최초 건축시기와 건축물 미등재 사유 등에 대해 실태조사 후 그 결과를 제출해 줄 것을 요구하였고, ○○시장은 2012. 2. 22. 실태조사 결과를 제출하였는데, 그 현황은 다음과 같다.
  1) 이 민원 주택의 최초 건축시기
  이전 건축물은 멸실되어 그 흔적을 찾을 수 없어 현존 마을 장로 또는 20년 이상 거주한 인근 주민의 인우보증서(마을 통장 확인)로 그 건축시기를 추정할 수밖에 없고, 건축물대장에 존재하는 건축물에 대하여는 신축시기를 건축물대장상의 사용승인일로 확인하였으며, 세부 현황은 아래와 같다.
  2) 건축물 미등재 사유
  이 마을은 섬지역이라는 특수성으로 인해 행정력이 미치지 못함에 따라, 1960년 이전부터 무허가(초가집으로 평균 건평: 25㎡ 이내)로 불편 없이 살던 이 민원 주택 소유자들은 화재와 태풍 및 노후화 등으로 주택이 망실되어 부득이 개축을 하면서 건축허가를 받지 않고 거주하게 되었고, 특히 2003년 이후에는 재건축이 많아지면서 이 마을 내 토지와 건축물에 대해 지적(현황)측량을 한 결과, 지적 불 부합지로 확인되어 건축허가(신고)와 토지이동 등이 불가해짐에 따라 부득이 무허가 건축물로 남게 되었다.
  3) 이 마을의 지적 불 부합지 추진 및 토지이동 현황과 관련하여
  ○○시에서는 2005. 11. 30. 이 마을 내 토지(전체 138필지 37,951㎡)에 대한 ʻ지적 불 부합지 정리사업 추진계획ʼ을 수립하여 같은 해 12. 5. 지적측량을 실시하였고, 같은 달 12. 지적불 부합지 정리사업 추진계획을 공고하여 2006. 7. 26. 지적 불 부합지 추진위원회 1차 회의를 통해 동의서 징구와 지적정리절차 등 현황설명을 한 뒤, 같은 해 10. 19. 지적 불 부합지 추진위원회 2차 회의 개최 후, 필지별 면적 확인과 토지 청산방법을 설명하였으며, 같은 해 11. 21. 지적 불 부합지 지적측량결과를 토지 소유자에게 통지하고 이의신청을 접수(5명 신청)한 다음, 같은 해 12.과 2007. 7. 11. 사이에 수차례에 걸쳐 토지 소유자들과 협의하여 지적 불 부합지 추진위원회 3차 회의를 개최하려고 하였으나, 토지 소유자들의 항의와 반대로 회의를 개최하지 못하였다.
  그 후 이 마을 내 같은 리 175번지 소유자가 건축허가를 받음에 따라 2010. 2. 24. 지적 불 부합지 측량성과도를 근거로 토지 분할을 하였고, 2011. 8. 5.에는 이 민원 사업에 편입되는 토지 중 4필지(같은 리 66・75・17・175)에 대하여 토지 분할을 하였다.
  
  바. ○○시장이 제출한 자료에 따르면, 이 민원 주택은 전체 29가구로, 건축물대장에 등재된 가구 15가구 중, 4가구는 재해(같은 동 92번지: 1995. 11. 화재로 소실, 같은 동 93-2・161・98-3번지: 2003. 9. 태풍으로 소실)로 개축되었고, 1가구는 건축물대장(같은 동 105번지)을 보면, 1935. 11. 9. 건축물 사용승인되어 개축 없이 사용 중에 있으며, 나머지 10가구는 건축물 노후화로 인해 개축된 것으로 보인다.
  그 외 14가구{주택분(2011년도분) 정기과세내역서와 인우보증서 및 주민등록표(초본)를 첨부서류로 제출}의 경우 건축물대장이 없어 정확한 건축시기를 알 수 없으나, 주택분(2011년도분) 정기과세내역서를 보면 3가구(같은 동 98-2・159・134번지)와 주민등록표(초본)현황 상에는 3가구{같은 동 102・162・134(정기과세내역서와 중복)}가 1989. 1. 24. 이전에 신축된 것으로 확인되었고, 나머지 9가구는 인우보증서에 의하여 건축물 신축시기를 추정할 수밖에 없는 실정이다.
  
  사. 우리 위원회는 2012. 4. 4. 신청인과 피신청인에게 합의를 권고하였으나, 피신청인은 2012. 5. 4. 위원회에 ʻʻ무허가 주택의 이주대책 수립 ʻ합의권고ʼ 및 향후 ʻ직권에 의한 조정ʼ에 대하여도 ʻ수용불가ʼʼʼ하다고 회신하였다.
  

판단

• 가. 토지보상법 제78조 제1항은 ʻʻ사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하ʼʼ이주대책대상자ʼʼ라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립・실시하거나 이주 정착금을 지급하여야 한다.ʼʼ라고 하고 있고, 같은 법 시행령 제40조 제3항은 ʻʻ다음 각 호의 1에 해당하는 자는 이주대책대상자에서 제외한다. 1. 허가를 받거나 신고를 하고 건축 또는 용도변경을 하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축 또는 용도변경을 한 건축물의 소유자ʼʼ라고 하고 있고, 같은 법 시행령 부칙(대통령령 제17854호, 2002. 12. 30.) 제6조는 ʻʻ1989년 1월 24일 현재 허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하고 건축한 건축물의 소유자에 대하여는 제40조 제3항 제1호의 규정에 불구하고 이주대책대상자에 포함한다.ʼʼ라고 하고 있다.
  
  나. ｢건축법｣ 제14조 제1항은 ʻʻ제11조에 해당하는 허가 대상 건축물이라 하더라도 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 특별자치도지사 또는 시장・군수・구청장에게 국토해양부령으로 정하는 바에 따라 신고를 하면 건축허가를 받은 것으로 본다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터 이내의 증축・개축 또는 재축, 5. 그 밖에 소규모 건축물로서 대통령령으로 정하는 건축물의 건축ʼʼ이라고 하고 있고, 같은 법 시행령 제11조 제2항은 ʻʻ법 제14조 제1항 제5호에서 "대통령령으로 정하는 건축물"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. 1. 연면적의 합계가 100제곱미터 이하인 건축물ʼʼ이라고 하고 있다.
  같은 법 제16조 제1항은 ʻʻ건축주가 제11조나 제14조에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 변경하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치도지사 또는 시장・군수・구청장에게 신고하여야 한다.ʼʼ라고 하고 있고, 같은 법 시행령 제12조 제1항은 ʻʻ법 제16조 제1항에 따라 허가를 받았거나 신고한 사항을 변경하려면 다음 각 호의 구분에 따라 허가권자의 허가를 받거나 특별자치도지사 또는 시장・군수・구청장에게 신고하여야 한다. 1. 바닥면적의 합계가 85제곱미터를 초과하는 부분에 대한 증축・개축에 해당하는 변경인 경우에는 허가를 받고, 그 밖의 경우에는 신고할 것ʼʼ이라고 하고 있다.
  또한, ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령｣ 제84조 제3항은 ʻʻ법 제77조 제3항에 따라 다음 각 호의 지역에서의 건폐율은 각 호에서 정한 범위에서 특별시・광역시・시 또는 군의 도시계획조례로 정하는 비율을 초과하여서는 아니된다. 1. 취락지구 : 60퍼센트 이하ʼʼ라고 하고 있다.
  
  다. 대법원은 ʻʻ공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ʻ공익사업법ʼ이라 한다) 제78조 제1항에서 사업시행자는 도시개발사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ʻ이주대책대상자ʼ라 한다)를 위하여 공익사업법 시행령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립・실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 규정하는 한편 공익사업법 시행령 제40조 제3항에서 무허가건축물의 소유자 등은 원칙적으로 이주대책대상자에서 제외하도록 규정하고 있는바, 사업시행자가 위 법령에서 정한 이주대책대상자의 범위를 확대하는 기준을 수립하여 실시하는 것은 허용되고, 그러한 기준을 수립・실시함에 있어서 이주대책 등은 이주자들에 대하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 제도라는 점을 염두에 두고 형평에 어긋나지 않도록 하여야 할 것이다. ・・・ 원심은 종전 건물이 위 화재를 전후하여 단절 없이 원고의 생활의 근거가 되었음을 간과하고, 종전 건물과 화재 후 건물의 물리적 구조만을 살펴 양 건물의 동일성이 없다는 이유로 ʻ미등재 무허가건물로서의 지위ʼ를 인정할 수 없다고 판단하고 말았으니, 원심판결에는 이주대책대상자에 관한 법리를 오해하여 위 이주대책기준에 관한 해석을 그르침으로써 판결 결과에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이다(이하 생략).ʼʼ라고 판시하고 있다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두9819 판결 참조).
  
  라. 신청인들에 대하여 이주대책을 수립 시행하여 달라는 신청에 대하여 살피건대,
  ① 이주대책제도는 공익사업의 시행으로 생활근거를 상실하게 되는 자에게 이른바 생활보상의 일환으로 국가의 적극적이고 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도로서 건물 및 부속물에 대한 손실보상 외에는 별도의 보상이 이루어지지 않는 주거용 건축물의 철거에 따른 생활 보상적 측면이 있는 점,
  ② 이 민원 주택은 태풍(3가구)과 화재(1가구) 및 노후화(25가구) 등으로 망실되어 부득이 수리 또는 개축 등을 하면서 건폐율을 초과한 점은 있으나, 건폐율 초과 면적이 소규모로서, 재산적 가치 상승을 위해 투기적이고 고의적인 목적이 아니라 실제 거주 불편해소를 위해 재건축하였던 것으로 보이는 점,
  ③ 특히 이 민원 주택 중 건축물대장에 등재된 15가구의 경우 건축물대장 상에 1989. 1. 24. 이전에 사용승인된 것으로 기재되어 있고, 그 중 1가구(1935. 11. 9. 신축하여 사용 중)를 제외한 14가구는 화재(1가구)와 태풍(3가구) 및 노후화(10가구)로 망실되어 증・개축하였는데, 이는 ｢건축법｣ 제12조에 따른 허가・신고사항의 변경에 불과하고, 대법원도 화재 등 불가피한 사유로 인해 생활의 근거지가 일부 소실된 경우 종전 건물과 화재 후 건물의 물리적 구조만을 살펴 양 건물의 동일성이 없다는 이유로 ʻ미등재 무허가건물로서의 지위ʼ를 인정할 수 없다고 하는 것은 이주대책대상자에 관한 법리를 오해한 것으로 위법하다고 판시(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두9819 판결 참조)하고 있는 점,
  ④ 건축물대장에 등재되지 않은 14가구 중 주택분(2011년도분) 정기과세내역서 상의 3가구(98-2, 159, 134)는 1989. 1. 24. 이전에 신축된 것으로 확인되고, ○○시장이 제출한 주택분(2011년도분) 정기과세내역서 및 인우보증서 등을 보면, 나머지 11가구도 적어도 1989. 1. 24. 이전에 신축된 건물로 추정해 볼 수 있는 점,
  ⑤ ○○시장은 이 민원 주택의 소유자들이 재산세 등을 전액 납부하여 왔고, ○○시로부터 이 민원 주택이 건축법을 위반하여 건축된 불법건축물로 과태료 또는 이행강제금 등의 처분을 받은 사실이 없으며, 또한 이 마을이 지적 불 부합지로 확인되어 건축허가와 토지이동 등이 불가함에 따라 이 민원 주택 소유자들이 부득이 무허가 건축물인 채로 거주하게 되었다고 하는 점,
  ⑥ 이 민원 주택 소유자들이 이 민원 사업의 인정 고시일(2010. 2. 1.) 뿐만 아니라 보상계약 당시(2011. 4. 4.)까지 이 민원 주택에 거주해 온 사실에 대하여 신청인과 피신청인 간에 다툼이 없는 점,
  ⑦ 피신청인은 이 민원 사업구역에 이 마을의 전체가 편입됨에 따라 마을 주민들 전원의 이주가 부득이한 상황이라고 하는 점,
  ⑧ 더 나아가 이 민원 사업은 국책사업으로 당초 2012. 2. 1. 준공할 계획이었으나, 이 민원 주택 소유자들이 이주대책 수립 후 공사 진행을 요구하면서 공사 시행에 반대하여 2011. 9.부터 이 민원 사업이 중단된 상태에 있는바, 국책사업의 원활한 추진을 위해 빠른 시일 내에 공정한 해결책을 마련하는 것이 필요하다고 할 것이므로, 이 민

결론

• 그러므로 이 민원 주택 소유자들에 대한 이주대책 수립 시행을 구하는 신청인들의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  
  
  

처리결과

• 의견표명