국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 신청인의 토지가 위치한 가운데햄섬 및 큰햄섬의 진출입을 위한 진입도로 개설이 공유수면 점・사용 허가 대상인지 여부
  

결정요지

참조법령

• ｢공유수면관리법｣ 제8조, ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 업무처리규정｣ 제2조
  

주문

• 피신청인 2에게 피신청인 2가 신청인에게 행한 공유수면 점・사용 불허가 처분을 취소할 것을 시정권고하고, 피신청인 1에게 위 공유수면 점・사용 허가 신청과 관련하여 피신청인 2와 재협의할 것을 의견표명한다.
  

신청취지

• 피신청인 2에게 피신청인 2가 신청인에게 행한 공유수면 점・사용 불허가 처분을 취소할 것을 시정권고하고, 피신청인 1에게 위 공유수면 점・사용 허가 신청과 관련하여 피신청인 2와 재협의할 것을 의견표명한다.
  

신청원인

• 신청인은 2011. 12. 19. 피신청인 2에게 ○○도 ○○시 ○○구 ○○○동 643-25번지 전면 공유수면에 가운데햄섬 및 큰햄섬의 진출입을 위한 진입도로(이하 ʻ이 민원 진입도로ʼ라 한다) 건설을 목적으로 공유수면 점・사용 허가 신청(이하 ʻ이 민원 허가신청ʼ이라 한다)을 하였는데, 피신청인 2가 2012. 1. 30. 신청인에게 이 민원 진입도로는 토지로 등록・관리되어야 하는 영구시설물로서 공유수면 점・사용허가 대상으로 보기 어렵다는 사유로 불허가 처분(이하 ʻ이 민원 처분ʼ이라 한다)을 하였으니, 이를 취소하여 달라.
  

피신청인의 주장

• 가. ○○○○○장관(피신청인 1)
  ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 법률｣ (이하 ʻ공유수면관리법ʼ이라 한다) 제8조에 따른 공유수면 점・사용 허가는 같은 법 제21조에 따라 원상회복이 전제되어야 하므로 공유수면에 진입도로를 조성하는 것은 건설 후 토지로 등록 관리하여야 할 사실상 원상회복이 불가능한 영구시설물이므로 공유수면 점・사용허가 대상으로 보기 어렵다.
  
  나. 경기도 ○○시장(피신청인 2)
  이 민원 허가신청에 대하여 공유수면관리법 제8조 제3항에 따라 피신청인 1과 협의한 결과 피신청인 1이 위 가.와 같은 의견을 회신함에 따라 이 민원 처분을 한 것이나, 신청인이 공유수면 점・사용허가 신청서를 다시 접수할 경우 관련 법령에 따라 관련 행정기관과 협의절차 등을 거쳐 재검토해야 할 대상에 해당한다고 보여 진다.
  
  

사실관계

• 가. 이 민원 허가신청의 개요는 다음과 같다.
  1) 위치 : ○○ ○○시 ○○구 ○○○동 643-25번지 전면 공유수면
  2) 면적 : 7,225.4㎡
  3) 목적 : 가운데햄섬, 큰햄섬 진입도로 조성
  - 폭 6.0m, 길이 765m, 높이 0.4m, 전신주 기초블럭 31개
  - 도로 구조는 자갈 및 쇄석 포장
  4) 기간 : 허가일로부터 15년
  
  나. 피신청인 2는 이 민원 허가 신청 위치와 경로가 동일한 어장진입로를 2005. 8. 8. 피신청인 1과 협의하여 조건부 동의를 얻어 2005. 9. 14. 공사를 착공하였으나, 공사 도중 시민단체로부터 갯벌 훼손 및 큰햄섬 개발에 따른 자연생태계 파괴를 우려하는 반대 민원이 제기되어 2005. 11. 23. 어장진입로 개설 공사를 중단한 바 있다.
  
  다. 이 민원 허가신청에 대한 추진경과는 다음과 같다.
  1) 2008. 12. 17. 가운데 햄섬 진입로 공유수면 불법사항 적발
  2) 2008. 12. 22. 불법 공유수면 점・사용 원상회복 1차 계고
  3) 2009. 2. 23. 가운데 햄섬 진입로에 포설된 자갈 제거 완료
  4) 2011. 12. 19. 이 민원 허가신청(신청인→피신청인 2)
  5) 2012. 1. 5. 관계 행정기관 협의 신청(피신청인 2→피신청인 1)
  6) 2012. 1. 17. 부동의 협의의견 회신(피신청인 1→피신청인 2)
  7) 2012. 1. 30. 이 민원 처분(피신청인 2→신청인)
  ○ 처분 사유
  - 진입로는 토지로 등록・관리되어야 하는 시설물로서 공유수면 점・사용허가 대상으로 보기 어렵다.
  
  라. 2002년도 국립해양조사원의 자료에 따르면, 이 민원 진입도로가 위치하게 될 공유수면의 만수위는 4.34m로서 이 민원 진입도로의 높이인 3.80m보다 0.54m가 높아 이 민원 진입도로는 만조시 바닷물에 잠기며, 간조시에만 차량통행이 가능하도록 설계되었다.
  
  마. 신청인이 이 민원 허가신청 당시 피신청인 2에게 제출한 사업계획서에 따르면, 이 민원 진입도로에 대한 존치기간 및 원상회복 계획은 다음과 같다.
  
  
  바. 신청인이 제출한 자료에 따르면, 가운데햄섬 및 큰햄섬의 토지에서 영농을 한 내역은 다음과 같다.
  1) ○○ ○○시 ○○구 ○○○동 2094(가운데햄섬)
  ○ 신청인 ○○○ 소유로 680평에 채소, 고구마, 감자 등을 경작하고 있으며, 2008. 10. 농사용 창고에 대한 가설물 축조신고를 하였음
  2) 같은 동 산319-11(큰햄섬)
  ○ 신청인 ○○○ 소유로 임야 2,000평에 벌목허가를 받고 감나무, 대추나무를 기르고 있음
  3) 같은 동 산319-6(큰햄섬)
  ○ 신청인 ○○○ 소유로 임야 2,100평에 벌목허가를 받고 감나무, 매실나무를 기르고 있음
  4) 같은 동 산319-8(큰햄섬)
  ○ 신청인 ○○○ 소유로 임야 1,750평에 벌목허가를 받고 감나무, 대추나무를 기르고 있음
  5) 같은 동 산319-13(큰햄섬)
  ○ 신청인 ○○○ 소유로 임야 1,000평에 벌목허가를 받고 감나무, 매실나무를 기르고 있음
  6) 같은 동 산319-12(큰햄섬)
  ○ 신청인 ○○○ 소유로 임야 1,670평에 벌목허가를 받고 감나무, 대추나무를 기르고 있음
  
  사. 피신청인 1이 2011. 3. 4. 무인도서 토지소유자(큰햄섬의 토지소유자 포함)에게 보낸 공문 ʻ무인도서 관리유형 지정 알림ʼ(○○○○과-797)에 따르면, 피신청인 1은 큰햄섬을 ｢무인도서의 보전 및 관리에 관한 법률｣ 제10조 제4호의 개발가능무인도서로 지정하였다.
  
  아. 피신청인 2의 관내 공유수면 점・사용 허가 사례는 다음과 같다.
  
  자. 신청인은 피신청인 2의 이 민원 처분에 대하여 이 민원 진입도로가 공유수면관리법에 따른 공유수면 점・사용허가 대상인지를 피신청인 1을 통해 법제처에 법령해석을 요청하였는데, 피신청인 1은 법제처에 보낸 공문(○○○○과-835, 2012. 4. 12.)에서 법령 소관 중앙행정기관 장의 의견으로 ʻ이 민원 진입도로는 어장진입로와는 다르게 차량출입이 주목적으로 해당 무인도서 및 건축물이 소멸되지 않는 이상 영구히 점・사용될 것으로 판단되어 원상회복이 객관적으로 불가능할 것으로 판단되어 점・사용 허가 대상으로 부적법 하다.ʼ라고 하면서,
  한편으로 ʻ이 민원 진입도로가 점・사용허가 대상이 되기 위해서는 갯벌훼손 및 생태계 파괴가 최소화되는 원상회복이 용이한 교량형태 등이 바람직하다.ʼ는 의견을 제시하고 있고, 이에 대하여 법제처는 피신청인 1에게 법령해석 대상으로 적절하지 않다는 사유로 2012. 4. 19. 법령해석 요청을 반려하였다.
  

판단

• 가. 공유수면관리법 제8조 제1항은 ʻʻ다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유수면관리청으로부터 공유수면의 점용 또는 사용(이하 ʻʻ점용・사용ʼʼ이라 한다)의 허가(이하 ʻʻ점용・사용허가ʼʼ라 한다)를 받아야 한다. 다만, 제28조에 따라 매립면허를 받은 자가 매립면허를 받은 목적의 범위에서 해당 공유수면을 점용・사용하려는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 공유수면에 부두, 방파제, 교량, 수문, 건축물( ｢건축법｣ 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물로서 공유수면에 토지를 조성하지 아니하고 설치한 건축물을 말한다. 이하 이 장에서 같다), 그 밖의 인공구조물을 신축・개축・증축 또는 변경하거나 제거하는 행위ʼʼ라고, 제3항은 ʻʻ공유수면관리청은 점용・사용허가를 하려는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다.ʼʼ라고 하고 있고, 같은 법 제21조 제1항은 ʻʻ다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 이 조에서 ʻʻ원상회복 의무자ʼʼ라 한다)는 해당 공유수면에 설치한 인공구조물, 시설물, 흙・돌, 그 밖의 물건을 제거하고 해당 공유수면을 원상으로 회복시켜야 한다. 다만, 제8조 제1항 제4호의 행위를 하기 위하여 점용・사용허가를 받은 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 점용・사용 기간이 끝난 자ʼʼ라고 하고 있다.
  
  나. ｢공유수면 관리 및 매립에 관한 업무처리규정｣ 제2조 제1호는 ʻʻʻ인공구조물ʼ이란 부도, 방파제, 교량, 수문, 건축물 등과 같이 인공적인 작업에 의하여 제작된 물건으로 설계서에 원상회복에 소요되는 비용이 반영되는 등 객관적으로 원상회복이 예정된 물건을 말한다.ʼʼ라고 하고 있다.
  
  다. 이 민원 처분의 취소를 구하는 신청에 대하여 살펴보면, 이 민원 진입도로의 건설시 발생하는 부유물질과 해수유통 방해에 따른 갯벌생태계 영향에 대하여 피신청인 1, 2가 언급한 바 없으므로 별론으로 하고, 피신청인 2는 이 민원 허가신청에 대하여 사실상 피신청인 1의 협의의견에 따라 이 민원 처분을 하였다고 하고 있고, 피신청인 1은 이 민원 진입도로가 사실상 원상회복이 불가능한 영구시설물이므로 공유수면 점・사용허가 대상이 아니라고 하고 있으나, ① 이 민원 진입도로의 경우 만조시 수면에 잠기고, 간조시에만 통행하도록 설계되어 있으며, 허가기간 만료 등 철거사유 발생시 원상회복을 전제로 계획하고 있고, 구조는 자갈 및 쇄석포장을 하는 것으로 되어 있어, 사실상 원상회복이 불가능한 경우라고 보기 어려우므로 원상회복을 전제로 공유수면 점・사용허가 대상에 해당한다고 보이는 점, ② 피신청인 2가 공유수면 점・사용허가를 한 관내 다른 어장 진입로를 살펴보면, 공유수면 점・사용허가기간이 시설물 설치시부터 공작물 존치기간까지로 거의 영구화되어 있어 어장이 소멸되기까지는 영구시설물로 볼 수 있으며, 이 민원 진입도로가 쇄석 포장인 것에 반해 어장 진입로는 오히려 이 민원 진입도로보다 원상회복이 어려운 시멘트 구조로 되어 있음에도 공유수면 점・사용 허가를 한 점, ③ 피신청인 1이 법제처에 보낸 법령해석 의뢰 공문에서 의견으로 ʻ원상회복이 용이한 교량형태는 바람직하다.ʼ고 하고 있는데, 사회통념상 교량도 영구시설물이고 원상회복이 이 민원 진입도로와 비교하여 용이하다고 할 수 없음에도, 피신청인 1이 교량은 가능하다고 한 것은 영구시설물에 대해서도 원상회복을 전제로 공유수면 점・사용허가가 가능하다고 판단하고 있는 것으로 볼 수 있는 점, ④ 피신청인 1이 2011년 무인도서 토지소유자에게 보낸 공문에서 큰햄섬을 ʻ육지부에 매우 인접해 있고 바닷물이 거의 들어오지 않아 차량에 의한 통행이 가능하여 거의 육지화 상태…ʼ라는 사유로 개발가능무인도서로 지정했음에도 피신청인 1과 피신청인 2가 타당한 사유 없이 육지와 연계하는 이 민원 진입도로에 대한 공유수면 점・사용허가를 부동의 또는 불허하여 다른 법률에서 규정한 국토이용계획에 반하는 조치를 하고 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 이 민원 진입도로가 영구시설물이라는 이유로 피신청인 2가 신청인에게 행한 이 민원 처분은 부당하다 할 것이므로 피신청인 2는 이 민원 처분을 취소하고, 피신청인 1은 이 민원 허가 신청에 대하여 피신청인 2와 재협의하는 것이 타당하다고 판단된다.
  

결론

• 그러므로 이 민원 처분의 취소를 구하는 신청인의 주장이 상당한 이유가 있으므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제1항에 따라 피신청인에게 시정을 권고하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 시정권고