국민권익위원회 Anti-Corruption & Civil Rights Commission

결정사항

• 피신청인이 ○○호 상수원보호구역에 대하여 지정범위를 재조정 할 필요가 있는지 여부
  

결정요지

참조법령

• 수도법 제3조, 제7조
  상수원관리규칙

주문

• 피신청인에게 ○○호 상수원보호구역에 대하여 전문기관의 연구용역을 통해 지정범위를 재조정 할 것을 의견표명한다.
  

신청취지

• 주문과 같다.

신청원인

• ｢수도법｣ 및 ｢상수원관리규칙｣에 따르면 상수원보호구역은 취수원으로부터 상류 유하거리 최대 7㎞까지를 상수원보호구역으로 지정하도록 하고 있음에도 피신청인이 취수원으로부터 상류 유하거리로 최대 33.5㎞ 이격된 ○○호 전 수계를 상수원보호구역으로 지정관리하는 것은 부당하니, ○○호 상수원보호구역을 재조정하여 달라.

피신청인의 주장

• 가. ○○호 상수원보호구역은 1994. 7. 31. 상수원보호구역 지정을 위한 연구용역 결과를 바탕으로 관계기관(○○시, ○○군) 협의를 통해 1999. 8. 12. 상수원보호구역으로 지정하였고, 지정 당시 ○○호의 수질이 악화되고 있는 실정이어서 수질보전을 위해 ｢상수원관리규칙｣ 제4조 제2항 제2호 중 ‘기타 지역의 특성상 필요하다고 인정되는 경우’로 보아 상수원보호구역 지정범위를 호소 만수위로 하였다.
  
  나. 신청인은 전북 ○○시 ○○면 ○○리에 소재한 ○○취수장으로부터 상류 유하거리 약 13.6㎞ 이격된 ○○호를 상수원보호구역으로 지정한 것은 ｢수도법｣ 및 ｢상수원관리규칙｣에 반한다고 주장하나, ○○호를 상수원보호구역으로 지정한 것은 ○○취수장 취수구(이하 ‘○○취수구’라 한다)로부터 약 13.6㎞ 이격된 ○○취수구(농업용수취수구)를 기준으로 지정한 것이 아니고, 한국수력원자력(주)가 운영하는 ○○발전소 발전용수 취수구(이하 ‘발전용수취수구’라 한다)를 기준으로 지정한 것이다. 또한 ○○취수구로부터 발전용수취수구까지의 이격거리는 약 7.6㎞이나 ○○발전소에서 발전용수취수구까지 연결된 인공 방수로 약 6.2㎞는 유하거리에서 제외하는 것이고, 이 경우 ○○취수구와 발전용수취수구의 이격거리는 1.4㎞에 해당되므로 상수원보호구역 지정기준에 위반되지 않는다.
  
  다. ○○호 상수원보호구역은 현재 전라북도 ○○시(이하 ‘○○시’라 한다) 전체 및 전라북도 ○○시(이하 ‘○○시’라 한다) 일부 주민이 식수로 이용하는 상수원이고, ○○시의 경우 대체 상수원이 마련되어 있지 않으므로, 현 시점에서 ○○호를 상수원보호구역에서 해제하는 것은 곤란하나, ○○시의 급수체계 변경을 위해 2015년부터 수도정비기본계획을 변경하도록 전향적으로 검토하겠다.
  

사실관계

• 가. ○○호(○○댐) 일반 현황은 다음과 같다.
  
  ○ 위치 : 전북 ○○군 ○○면 ○○리 ˜ 전북 ○○시 ○○면 ○○리
  ○ 유역면적 : 763㎢(총 저수용량 : 4억 6천만톤)
  ○ 댐규모 : H=64.4m, L=344m
  ○ 건설년도 : 1965. 12. 20.
  ○ 용수이용 현황 : 생활용수 4.7%, 농업용수 92.1%, 하천유지용수 3.2%
  
  
  나. ○○호는 현재 ○○시와 ○○시가 상수원으로 이용하고 있고, 정수시설 관련 일반 현황은 다음과 같다.
  
  ○ 취수구 위치 : ○○강(전북 ○○시 ○○면 ○○리 ○○교 부근)
  ○ 정수장 : ○○정수장(용량 : 9만㎥/일, 가압장 : 4, 송수관로 : 125㎞)
  ○ 생산량 : 52,000㎥/일(당초 : 90,000톤/일)
  ○ 수혜지역(2곳) : ○○, ○○(당초 5곳 : ○○, ○○, ○○, ○○, ○○)
  ○ 수도사업자 : 한국수자원공사
  ○ 사업기간 : 1988년˜1993년(설치 : 건설교통부)
  
  
  다. ○○호를 상수원보호구역으로 지정하기 위하여 ○○시(당시 ○○군)가 수행한 ‘○○호수질보전대책 및 상수원보호구역설정 종합보고서’(용역사 : ○○건설기술공사)에 의하면 ○○호 지역의 상수원보호구역 지정안으로, (1안) 호소 만수위으로부터 유하거리 4㎞에 해당하는 전지역, (2안) ○○취수구 상하류 4㎞(집수구역포함) + 호소 만수위, (3안) 호소 만수위 + 도원천 공유수면 4㎞가 제시되었고, ○○시는 (3안)의 내용중 ○○천 공유수면 4㎞를 제외한 호소 만수위만을 상수원보호구역으로 지정하는 내용으로 1999. 7. 22. 피신청인에게 ○○호 상수원보호구역 지정신청을 하였으며, 피신청인은 같은 해 8. 12. ○○호 상수원보호구역을 지정 하였고, ○○강(○○천)에 위치한 ○○취수구와 ○○호 상류까지의 최장 이격거리는 약 33.5㎞에 이르며, ○○호 상수원보호구역 일반 현황은 다음과 같다.
  
  ○ 지정일자 : 1999. 8. 12.
  ○ 지정권자 : ○○○도지사
  ○ 지정면적 : 20.6㎢(○○호 만수위 수면, ○○군 14.6㎢, ○○시 6.0㎢)
  ○ 면적비율 : ○○군 70.8%, ○○시 29.2%
  ○ 지정수위 : 상시 만수위 표고 196.5m
  
  라. 위원회의 요청으로 전라북도 ○○군(이하 ‘○○군’이라 한다)이 제출한 자료에 따르면, ○○호 상수원보호구역과 유사한 대청댐상수원보호구역의 경우 호소 전체 86㎞중 ○○취수탑을 기준으로 호소내 상류방향 약 19㎞까지, ○○취수탑을 기준으로 상류방향 약 13㎞까지를 상수원보호구역으로 지정하여, 호소의 일부만 상수원보호구역으로 관리하고 있다.
  
  마. ○○호를 통하여 ○○취수구로 상수원이 유입되는 방식은 ○○호에 위치한 발전용수취수구를 통하여 ○○발전소로 유입되는 발전용수를 활용 후 ○○강(○○천)으로 방류되는 발전용수를 취수하는 방식, 하천유지 및 농업용수 공급목적으로 옥정호에 위치한 ○○취수구를 통해 ○○강으로 유입되는 용수를 취수하는 방식이 있는데, 발전용수취수구에서 유입되는 발전용수는 농번기 관개시(매년 4월˜9월)에는 한국농어촌공사가 계화도수로 및 ○○강(○○천)에 방류하고, 농한기 비관개시(매년 10월˜3월)에는 ○○도수로를 폐쇄하고 ○○강(○○천)으로 방류하고 있으며, ○○취수구는 매일 9만톤의 하천유지 및 농업용수를 동진강으로 공급하고 있다. 또한 ○○취수구에서 발전용수취수구까지의 거리는 총 7.6㎞(터널 6.2㎞+하천 1.4㎞)이고, ○○취수구에서 ○○취수구까지의 거리는 총 14.4㎞(터널 0.8㎞+하천 13.6㎞)이다.
  
  바. 광역상수도인 ○○호 상수원호보호구역은 ｢수도법｣ 등에 따라 상수원 상류지역 최대 20㎞에 대하여 개별공장, 음식점 및 숙박업 등의 개발제한을 받고 있고, 이로 인하여 임실군 관내에 시설입지가 제한되는 면적은 ○○군 전체 토지면적 중 45.2%에 달하며, 지역별 입지제한 영향지역은 다음과 같다.
  
  구 분
  해당 읍면
  영향지역(㎢)
  총 면적
  영향 면적
  비율(%)
  임실군
  임실, 관촌, 신평, 신덕, 운암, 강진
  597
  270
  45.2
  순창군
  쌍치, 복흥
  496
  152
  30.6
  정읍시
  산내
  741
  64
  8.6
  
  
  사. ○○군이 제출한 자료에 따르면 ○○군은 ○○호 상수원보호구역 지정에 따라 어업불가로 인한 피해, 관광객 감소, 음식점 및 숙박업 피해, ○○치즈밸리 위치변경(임실읍→성수면, 2004년), 동부권 고추브랜드 사업 위치변경(○○면→○○면), 롯데우유 공장증설 불가 등을 피해사례로 들고 있다.
  
  아. ○○호 상수원보호구역은 2008년부터 ○○강수계 수질오염총량제가 적용되는 섬본B 단위유역(○○군, ○○시, ○○군)으로 매년 환경부가 설정한 목표수질을 달성하고 있다.
  
  단위유역
  목표수질
  연도별 수질(㎎/ℓ)
  BOD
  T-P
  2008
  2009
  2010
  2011
  BOD
  T-P
  BOD
  T-P
  BOD
  T-P
  BOD
  T-P
  섬본B
  1.5
  0.018
  0.8
  0.012
  1.2
  0.020
  1.5
  0.018
  1.3
  0.015
  
  또한 ○○호를 관리하는 한국수자원공사 섬진댐관리단의 자료에 의하면 상수원보호구역 지정 이후 ○○호의 수질환경 변화는 적은 것으로 나타나고 있다.
  (단위 : ㎎/ℓ)
  
  구분
  2000
  2001
  2002
  2003
  2004
  2005
  2006
  2007
  2008
  2009
  2010
  평균
  등급
  COD
  2.7
  3.5
  3.4
  3.2
  3.1
  3.1
  3.0
  3.4
  3.3
  3.2
  3.3
  3.2
  Ⅱ
  BOD
  1.5
  1.6
  1.5
  1.5
  1.4
  1.5
  1.8
  1.6
  1.6
  1.5
  1.5
  1.6
  
  
  자. ○○호 상수원보호구역의 수질보전을 위해 ○○군은 환경기초시설로 하수처리장 1개소(용량 : 1,800㎥/일), 마을하수도처리시설 21개소(총 용량 : 960㎥/일), 하수관거 약 100㎞를 설치․운영하고 있다. 또한 ○○군이 ○○호의 수질보전을 위한 대책으로 우리 위원회에 제출한 자료에 의하면 ○○마을하수도설치(현 공사중), ○○마을하수도 설치(하수도정비기본계획 환경부 승인, 2013년부터 시행), ○○하수처리시설 용량 증설(3,400㎥/일→5,500㎥/일, 현 공사중), ○○호 생태하천 복원사업 시행(L=9.9㎞, 2013년부터 시행), ○○호 지킴이 사업(매년 약 1억원으로 20여명 투입), ○○호 수질관리 주민자율 협약 실시, ○○호내 낚시 및 가두리양식 금지, ○○호 유역 환경오염배출업소 지도단속 강화 등을 시행하고 있다.
  
  차. 법제처가 2007. 10. 8. ‘｢수도법｣ 제3조 제2호(○○호가 상수원에 해당되는지) 여부’에 대하여 법령해석을 한 내용을 보면, “호소(○○호)에서 하천(○○강)으로 물을 방류하기 위한 방류시설(○○방수관로, ○○방수관로)이 설치되어 있으며 위 방류시설을 통해 방류된 물을 하천에서 취수하는 경우, 취수시설이 설치된 지점으로부터 일정한 유하거리 내에 있는 하천은 물론, 취수시설로부터 일정한 유하거리 내에 소재되어 있는 방류시설과 연결된 호소도 ｢수도법｣상 상수원보호구역의 지정대상으로서의 ‘상수원’에 해당됩니다.”라고 하고 있다.
  

판단

• 가. ｢수도법｣ 제3조 제2호는 “”상수원“이란 음용․공업용 등으로 제공하기 위하여 취수시설을 설치한 지역의 하천․호소․지하수․해수를 말한다.”라고 하고 있고, 같은 법 제7조 제1항은 ”환경부장관은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 상수원보호를 위한 구역(이하 “상수원보호구역”이라 한다)으로 지정하거나 변경할 수 있다.“라고, 제5항은 ”제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 상수원보호구역의 지정절차, 허가의 기준에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.“라고 하고 있으며, 같은 법 시행령 제11조 제1항은 ”환경부장관은 법 제7조제1항에 따라 상수원보호구역을 지정하거나 변경하려는 경우에는 취수원의 특성 및 지형 여건과 수질오염 상황 등을 고려하여야 한다.“라고 하고 있다.
  
  ｢상수원관리규칙｣(환경부령 제398호) 제3조는 “상수원으로 이용되는 물은 그 흐름의 특성과 존재형태 등을 기준으로 다음과 같이 구분한다. 1. 하천수：하천이나 계곡에 흐르는 물로서 댐이나 제방 등에 의하여 흐름의 장애를 받지 아니하는 물[수중에 설치한 보에 의하여 흐름의 일부가 장애를 받는 물은 포함한다], 2. 복류수：하천, 호소나 이에 준하는 수역의 바닥면 아래나 옆면의 사력층 등의 속을 흐르는 물, 3. 호소수：하천이나 계곡에 흐르는 물을 댐이나 제방 등을 쌓아 가두어 놓은 물로서 만수위구역의 물(자연적으로 형성된 호소의 물은 포함한다.)”이라고 하고 있고, 같은 규칙 제4조 제1항은 “보호구역은 취수시설이 설치되어 있거나 설치될 예정인 지역에서 지정한다.”라고, 제2항은 “보호구역의 취수원별 지정기준은 다음 각 호와 같다. 1. 하천수와 복류수의 경우：취수지점을 기점으로 유하거리 4킬로미터를 표준거리로 하되, 수질오염상태, 취수량, 취수비율, 주변지역의 개발잠재력 등을 고려하여 별표 1의 표준거리가감기준 평정표에 따라 표준거리를 가감할 수 있다. 이 경우 보호구역의 폭은 집수구역으로 하되 집수구역 중 빗물, 오수나 폐수가 제방 등에 의하여 상수원으로 직접 유입되지 아니하는 지역의 경우는 제외한다., 2. 호소수의 경우：하천수나 복류수의 경우와 같은 기준에 따라 지정하되 상수원전용댐, 1일 취수량 10만 톤 이상의 상수원, 그 밖의 지역의 특성상 필요하다고 인정되는 호소는 표준거리의 산정기점을 호소의 만수위선으로 한다. 이 경우 만수위구역에서의 유하거리가 10킬로미터를 초과하고, 집수구역의 면적이 150제곱킬로미터를 초과하면 취수지점에서 유하거리 10킬로미터를 초과하는 지역에 대하여는 지역특성을 고려하여 폭을 따로 정할 수 있다.”라고 하고 있으며, 같은 규칙 제5조 제2항은 “수도사업자인 시・도지사 또는 시장・군수・구청장과 보호구역으로 지정할 필요가 있는 지역(이하 "보호필요구역"이라 한다)을 관할하는 시장・군수・구청장이 다르면 수도사업자인 시・도지사 또는 시장・군수・구청장은 보호필요구역을 관할하는 시장・군수・구청장에게 보호구역의 지정신청을 요청하여야 한다. 다만, 보호필요구역이 같은 특별시・광역시 또는 도(이하 "시・도"라 한다)의 관할 구역에서 둘 이상의 시・군・구(자치구를 말한다. 이하 같다)의 관할 구역에 걸쳐 있고 수도사업자인 시장・군수・구청장과 보호필요구역을 관할하는 시장・군수・구청장이 같은 시・도에 속하는 경우에는 수도사업자인 시장・군수・구청장은 보호필요구역을 관할하는 시장・군수・구청장과 협의하여 관할 시・도지사에게 보호구역의 지정을 일괄하여 신청할 수 있다.”라고 하고 있고, 같은 규칙 제9조는 “보호구역의 변경에 관하여는 제5조부터 제8조까지의 규정을 준용한다.”라고 하고 있다.
  
  나. ○○호 상수원보호구역을 재조정하여 달라는 신청에 대하여 살펴보면, 피신청인은 지정 당시 수질이 악화되고 있는 실정이어서 수질보전을 위해 ｢상수원관리규칙｣ 제4조 제2항 제2호 중 ‘기타 지역의 특성상 필요하다고 인정되는 경우’로 보아 상수원보호구역 지정범위를 호소 만수위선으로 하였다고 하고 있으나,
  
  1) 상수원보호구역은 상수원의 확보와 수질 보전을 위하여 필요하다고 인정되는 지역을 취수원의 특성과 지형 여건 및 수질오염 상황 등을 고려하여 지정하는 것으로 상수원보호구역으로 지정될 경우 개발행위 제한 등으로 재산권 침해가 발생되므로 상수원보호구역을 지정할 경우에는 지정의 필요성과 타당성 및 기준의 적합성 여부 등을 면밀히 검토하여야 하는 점,
  2) ｢상수원관리규칙｣ 제4조 제2항 제2호에서 호소수를 취수원으로 하는 경우 하천수와 같이 취수지점을 기점으로 유하거리 4㎞를 표준거리로 지정하되 수질등급, 취수비율, 개발잠재력 등을 고려하여 최대 3㎞를 가․감하여 취수지점으로부터 최대 7㎞까지 지정할 수 있도록 하고 있으므로, ○○호의 경우에도 ○○취수구로부터 최대 7㎞까지를 상수원보호구역으로 지정하는 것이 가능한데, ○○호 상수원보호구역은 ○○호 만수위 전체를 상수원보호구역으로 지정하고 있어 칠보취수구로부터 최장거리 약 33.5㎞에 이르는 지역을 모두 포함하고 있는 점,
  
  3) 또한 ｢상수원관리규칙｣ 제4조 제2항 제2호 중 ‘그밖의 지역의 특성상 필요하다고 인정되는 호소’는 표준거리의 산정기점을 호소의 만수위선으로 하도록 하고 있고, 피신청인은 지정당시 ○○호의 수질악화로 수질보전을 위해 호수 만수위선을 상수원보호구역으로 지정하였다고 하고 있으나, ○○호의 수질은 ○○호 상수원보호구역 지정 이후 ○○군이 ○○호로의 수질 오염원 유입 차단을 위해 하수종말처리시설, 마을하수도처리시설, 하수관거 구축 등 환경기초시설 설치사업을 지속적으로 하여 왔고, 그 효과로 ○○호의 수질이 악화되지 않고 양호한 상태(Ⅱ등급)를 유지하고 있으며, ○○호 상수원보호구역은 2008년부터 수질오염총량제가 적용되는 섬본B 단위유역에 해당하여 수질오염물질 배출허용 부하량 한도내에서 제한적으로 주변 개발이 가능한바 ○○호는 매년 환경부의 수질 목표를 달성하고 있고, 향후에도 수질오염총량제를 바탕으로 ○○호 주변의 개발행위가 계획적으로 제한․관리될 수 있을 것으로 보이므로 ○○호 상수원보호구역 지정 당시 상수원보호구역 지정범위를 호소 만수위선으로 하여 ○○호 만수위 전체를 상수원보호구역으로 지정한 목적이 현 시점에서 어느 정도 달성되었다고 볼 수 있는 점,
  
  4) ○○군이 우리 위원회에 제출한 자료에 의하면 ○○호 수질보전을 위한 대책으로 ○○마을하수도설치(현 공사중), ○○마을하수도 설치(하수도정비기본계획 환경부 승인, 2013년부터 시행), ○○하수처리시설 용량증설(3,400㎥/일→5,500㎥/일, 현 공사중), ○○호 생태하천 복원사업 시행(L=9.9㎞, 2013년부터 시행), ○○호 지킴이 사업(매년 약 1억원으로 20여명 투입), ○○호 수질관리 주민자율 협약 실시, ○○호내 낚시 및 가두리양식 금지, ○○호 유역 환경오염배출업소 지도단속 강화 등을 시행하거나 계획중에 있는 점,　
  
  5) ○○호 상수원보호구역은 지정 당시(1999년) ○○시, ○○시, ○○시 ○○군, ○○군 등 5개 지역에 1일 90,000톤을 취수하여 상수원수를 공급하기 위해 지정하였으나, 현재는 ○○시 전체(32,000톤/일), ○○시 일부(20,000톤/일)에 총 1일 52,000톤을 취수하여 상수원수를 공급하고 있고, 김제시도 2014년 부터는 ○○댐 광역상수원으로 급수체계가 변경되어 ○○호 상수원을 사용하지 않게 되어 취수량이 대폭 감소될 것인 점,
  
  6) 광역상수도인 ○○호 상수원보호구역은 위 사실관계 바.항에 기재된 것과 같이 상수원보호구역 경계로부터 최대 20km에 대하여 개별공장, 음식점, 숙박업소 등 각종 개발제한을 받고 있는데, 이로 인하여 ○○군 관내 토지면적 중 약 45.2%가 개발이 제한되어 ○○군의 지역 경제 및 주민 생활에 상당한 불편과 피해가 발생되고 있는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 피신청인은 ○○군, ○○시 등 관련 기관과 협의를 통해 향후 ○○호의 안정적이고 지속적인 수질보전 방안을

결론

• 그러므로 ○○호 상수원보호구역의 지정범위를 재조정하여 달라는 신청인의 주장은 상당한 이유가 있다고 인정되므로 ｢부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률｣ 제46조 제2항에 따라 피신청인에게 의견을 표명하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
  

처리결과

• 의견표명